PARECER  nº:

MPTC/50181/2017

PROCESSO nº:

PMO 12/00490077    

ORIGEM     :

Secretaria de Estado da Fazenda

ASSUNTO    :

Plano de Ação decorrente de Recomendação das Contas de Governo 2011 - Promover estudos fundamentados que demonstrem a viabilidade operacional, técnica e econômico-financeira da IAZPE, para que reveja a conveniência de manter tal estrutura.

NÚMERO

UNIFICADO  :

 

MPC/SC-2.1/2017.850

 

1 - RELATÓRIO

Trata-se de Processo de Monitoramento relativo a Plano de Ação encaminhado pelo ex-secretário de estado da fazenda Nelson Antônio Serpa, em decorrência da recomendação II.7 feita no Parecer Prévio das Contas de Governo do exercício de 2011 (Processo nº PCG-12/00175554).[1]

O gestor encaminhou plano de ação em 28-8-2012, descrevendo medidas tendentes a promover o estudo de viabilidade recomendado pelo Tribunal.[2]

Posteriormente, enviou os relatórios trimestrais de fls. 24/25, 30/31, 36/39, 43/44 e 48/49, descrevendo as ações tomadas, bem como as pendências e dificuldades enfrentadas no encaminhamento da questão.

Auditores da Diretoria de Controle de Contas de Governo – DCG apontaram o descumprimento dos prazos e medidas ditados no plano, razão pela qual sugeriram audiência dos ex-secretários da fazenda Nelson Antônio Serpa e Antônio Marcos Gavazzoni (fls. 51/53).

O Exmo. Relator assentiu com a proposta, determinando a intimação dos responsáveis,[3] que prestaram os esclarecimentos de fls. 58/62 e 64/66.

Ato contínuo, foi encaminhado o derradeiro relatório trimestral de fls. 71/72.

Por fim, auditores da DCG recomendaram aplicação de multa aos responsáveis e o arquivamento dos autos, bem como determinação ao gestor da SEF que encaminhe novo plano de ação destinado ao cumprimento da recomendação (fls. 78/80).

Vieram-me os autos.

 

2 – ANÁLISE

2.1 – Apensamento do processo n° RLA-14/00585160

A recomendação que embasa este monitoramento, consistente na realização de estudos fundamentados que demonstrem a viabilidade operacional, técnica e econômico-financeira da Imbituba Administradora da Zona de Processamento e Exportação – IAZPE, teve por base as seguintes considerações constantes do voto proferido pelo relator das Contas de Governo do exercício de 2011:[4]

 

3.2.2 IAZPE

A Imbituba Administradora da Zona de Processamento de Exportação SA – IAZPE é uma sociedade de economia mista criada pelo Decreto Federal n. 1.122, de 28.04.94, e constituída em 27 de julho de 1994 nos termos da Lei (estadual) n. 9.654, de 19.07.94, com o objetivo de implantar e administrar a Zona de Processamento de Exportação de Imbituba. Mesmo passados quase 18 anos de sua constituição, a IAZPE nunca efetivamente operou, ou seja, nunca obteve uma única receita operacional. Nesse período, a entidade aplicou recursos na ordem de R$ 13.500.000,00, valor esse oriundo do capital integralizado pelos acionistas, bem como registrou um prejuízo acumulado de R$ 6.078.104,92. Por fim, merece destaque que a empresa registrou um passivo circulante de R$ 541.887,13 e um passivo não circulante de R$ 4.430.647,24, este decorrente de adiantamento recebido da CODESC (acionista majoritária). Nessa linha, percebe-se que a IAZPE, sem nunca ter obtido uma única receita operacional, pois até a presente data não entrou em operação, já causou um dispêndio aos cofres do Estado de Santa Catarina na ordem de R$ 24.550.639,29, isso a valores históricos (sem atualização monetária).

Assim, a fim de evitar maiores dispêndios desnecessários de dinheiro público, entendo necessário uma recomendação para que o Governo do Estado de Santa Catarina apresente a este Tribunal estudos fundamentados que demonstrem a viabilidade operacional, técnica e econômico-financeira da IAZPE, e, se for o caso, reveja a conveniência de manter tal estrutura.

 

Como se vê, a recomendação constante do Parecer Prévio n° 2/2012 derivou da constatação de que a IAZPE, mesmo passados mais de 18 anos de sua constituição, nunca entrou efetivamente em operação, acumulando prejuízos ao Estado catarinense.

Preliminarmente, é preciso destacar que, após a análise das Contas de Governo referentes ao exercício de 2011, o Tribunal de Contas realizou, em 2014, auditoria de regularidade na gestão da IAZPE para avaliar o cumprimento de sua missão institucional, autuada como processo n° RLA-14/00585160.

No aludido processo, auditores da Diretoria de Controle da Administração Estadual reforçaram a constatação feita no Parecer Prévio n° 2/2012, no sentido de que a unidade auditada ainda não havia sido operacionalizada, encontrando-se em “absoluto estado de desmantelamento estrutural”, sem nenhum empregado e sem recursos financeiros, contando apenas com aproximadamente cem hectares de terra e uma casa pré-moldada sem nenhuma mobília.[5]

Em face dessa situação, o plenário do Tribunal recentemente exarou o Acórdão n° 83/2017, aplicando multas ao diretor-presidente e aos membros dos Conselhos Fiscal e de Administração da IAZPE, em razão da falta de esforços na operacionalização da empresa, tendo ainda expedido determinação aos gestores da IAZPE e da CODESC que, no prazo de 120 dias, promovessem estudos e plano de ação a respeito da sua estruturação administrativa e operacional:[6]

 

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em: [...];

6.2. Aplicar aos Responsáveis adiante discriminados, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000, c/c o art. 109, II do Regimento Interno (Resolução n. TC-06/2001, de 28 de dezembro de 2001), as multas a seguir relacionadas [...]:

6.2.1. ao Sr. MIGUEL XIMENES DE MELO FILHO – Diretor-Presidente, no cargo desde 1º/01/2011, CPF n. 070.331.689-34, multa no valor de R$ 1.136,52 (mil, cento e trinta e seis reais e cinquenta e dois centavos), em face da omissão e não realização de ações concretas para operacionalizar a IAZPE, deixando de cumprir sua missão institucional, demonstrando, com a omissão, que não agiu com a diligência que o caso requeria, em afronta ao art. 153 da Lei n. 6.404/1976 (item 2.1 do Relatório DCE);

[...]

6.2.5. ao Sr. ADEMIR MARTINS – membro do Conselho de Administração à época, CPF n. 303.262.499-15, multa no valor de R$ 1.136,52 (mil, cento e trinta e seis reais e cinquenta e dois centavos), em face da sua inércia nas tomadas de decisões e/ou na identificação de outras oportunidades em benefício da IAZPE, permanecendo inoperantes, em afronta ao previsto nos arts. 142 e 158, § 2º, da Lei n. 6.404/1976 (item 2.3 do Relatório DCE); [...]

6.3. Determinar à Imbituba Administradora da Zona de Processamento de Exportação S.A. - IAZPE, na pessoa do Sr. Miguel Ximenes de Melo Filho, atual Gestor, que adote as providências abaixo relacionadas, comprovando-as ao Tribunal no prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados da publicação desta deliberação no Diário Oficial Eletrônico do TCE - DOTC-e:

6.3.1. Promova estudos, em parceria/cooperação com a CODESC, sua maior e principal acionista, e elabore um plano de ação a respeito da estruturação administrativa e operacional, em especial sobre as atividades futuras da Estatal visando sua efetiva operacionalização (item 2.4.1 do Relatório DCE);

[...] (Grifo meu)

 

O objeto da mencionada determinação exarada pelo Egrégio Tribunal Pleno, cujo prazo de implementação se encerra em outubro, torna evidente a correlação entre o processo de auditoria e este monitoramento.

Sem embargo, é de se observar que a determinação constante do Acórdão n° 83/2017 foi dirigida somente ao gestor da IAZPE, para que atuasse em parceria com a CODESC (cujo diretor-presidente também é o gestor da IAZPE), com vistas à elaboração de plano de ação destinado à efetiva estruturação da administradora.

Em sentido parcialmente diverso, a recomendação objeto deste monitoramento envolve também esferas da Administração Pública Direta, visando à realização de estudo para avaliar a conveniência da manutenção ou não da IAZPE dentro da estrutura administrativa do Estado.

Não obstante tais diferenças, o andamento de ambos os processos é indissociável, circunstância que justifica o apensamento das ações, nos termos do art. 22 da Resolução n° TC-9/2002,[7] inclusive para preservar a coerência e a racionalização da tramitação de processos da Corte de Contas.

Partindo dessas considerações, a primeira coisa que se constata é o fato de que a determinação exarada no RLA-14/00585160 foi dirigida somente ao gestor da IAZPE e da CODESC (Sr. Miguel Ximenes de Melo Filho), circunstância que potencialmente tornará ineficaz o comando exarado pelo Tribunal de Contas.

Isso se dá porque a CODESC, sociedade controladora da IAZPE, não possui mais condições de operação, conforme conclusões decorrentes do PMO-12/00490409.

Tanto é assim que recentemente foi aprovada a Lei Estadual n° 17.220/2017, por meio da qual expressamente foi autorizada a dissolução e liquidação da CODESC, com reversão de seus ativos para o Estado de Santa Catarina, nos termos do art. 1°, § 2°,[8] os quais incluem 99% do controle acionário da IAZPE. 

Diante desse cenário, bem se vê que a determinação 6.3.1, constante do Acórdão n° 83/2017, não surtirá os efeitos desejados, pois tanto a IAZPE quanto a CODESC não detêm condições financeiras e administrativas para empreender os estudos necessários à avaliação de viabilidade da ZPE de Imbituba, quiçá promover a operacionalização da zona.

Consequentemente, afigura-se conveniente que o Tribunal reavalie a determinação exarada no processo de auditoria, bem como que a tramitação da questão se dê por via deste monitoramento, o qual envolve diretamente o Governo Estadual, e não apenas o gestor da IAZPE/CODESC, tendo por escopo a realização de estudo para analisar a viabilidade econômica da administradora da ZPE-Imbituba, etapa que se apresenta inclusive como pressuposto de eventual operacionalização futura da aludida zona, seja pelo governo do Estado, seja pela iniciativa privada (via concessão ou privatização).

 

2.2 – Não atendimento da recomendação do Tribunal de Contas pelos ex-secretários estaduais da fazenda

No intuito de atender a recomendação II.7 feita no Parecer Prévio das Contas de Governo do exercício de 2011, foi proposto o plano de ação de fls. 11/12, com vistas à elaboração de estudo sobre a viabilidade da IAZPE e consequente deliberação sobre a conveniência de manter tal estrutura.

A responsabilidade pela execução do plano coube ao Conselho de Política Financeira do Estado - CPF, presidido pelo secretário de estado da fazenda, tendo como corresponsáveis a Companhia de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina – CODESC, na qualidade de acionista majoritária e empresa controladora da IAZPE, e a Secretaria de Estado da Casa Civil.

Por meio dos sete relatórios trimestrais juntados desde então, não houve apresentação do estudo previsto no plano, tampouco delineamento de medidas concretas com vistas ao encaminhamento da questão.

Em virtude disso, auditores do Tribunal propuseram aplicação de multa aos ex-secretários de estado da fazenda, com amparo no art. 70, § 1°, da Lei Orgânica do Tribunal e no art. 26, III, da Resolução n° TC-122/2015.

No que tange ao art. 26, III, da Resolução n° TC-122/2015,[9] é preciso destacar que o aludido normativo foi elaborado três anos após a confecção do Plano de Ação em comento, sendo inclusive posterior ao próprio despacho que determinou a audiência dos responsáveis,[10] revelando-se imprópria sua utilização para fins de penalização dos gestores. 

Já no que se refere ao art. 70, § 1°, da Lei Complementar Estadual n° 202/2000,[11] tem-se que o plano de ação sob análise, por meio do qual foram estipulados prazos para seu cumprimento, não foi devidamente conhecido e expressamente aprovado pelo Relator, a partir do que teria natureza de compromisso acordado entre o Tribunal e os gestores das unidades jurisdicionadas, nos termos do art. 24, § 5°, da Resolução n° TC-122/2015.

Perceba-se que, neste caso, inexistem óbices à aplicação da Resolução n° TC-122/2015, por se tratar de norma procedimental que veio justamente para regulamentar o vazio normativo que existia sobre a matéria.

Assim, o plano deveria ter sido tempestivamente sufragado pelo Tribunal, para fins de eventual punição dos responsáveis pelo seu descumprimento.

De toda sorte, mesmo em processos de monitoramento cujo plano de ação fora previamente conhecido, adquirindo status de compromisso acordado, a exemplo dos processos nºs PMO-12/00490158 e PMO-14/00447957, o Tribunal vem privilegiando a expedição de determinações para atualização dos planos, sem aplicação de sanções pecuniárias quando não haja omissão injustificada dos responsáveis, sobretudo tendo em conta a usual complexidade dos temas que vem sendo objeto de ressalvas e recomendações nas contas de governo.

No caso, a questão envolve decisão de governo baseada em tratativas com diversos órgãos, com vistas ao aperfeiçoamento estrutural-administrativo do Estado, sendo que os responsáveis não se mostraram inertes na matéria.

Exemplo disso é o encaminhamento de solução final para a inoperante CODESC, controladora da IAZPE, medida esta que vai ao encontro do esclarecimento prestado pelo Sr. Antônio Marcos Gavazzoni à fl. 58, no sentido de que estão sendo encaminhadas à ALESC propostas legislativas com vistas ao aperfeiçoamento estrutural do Estado.

Também o despacho exarado pelo governador do Estado em 10-8-2015, juntado pelo Sr. Nelson Antônio Serpa às fls. 65/66, demonstra o esforço no encaminhamento da questão, a qual se reveste de significativa complexidade.

Dessa forma, antes de o caso ser visto sob o prisma do controle externo punitivo, deve o Tribunal prosseguir no monitoramento da recomendação a partir de novas medidas a serem tomadas pelos gestores responsáveis, consoante observações que seguem.

 

2.3 – Aspectos relacionados à operacionalização da IAZPE e continuidade do monitoramento

Quanto à viabilidade da IAZPE propriamente dita, não cabe aqui exaurir o assunto, posto que o objetivo deste monitoramento é justamente que o Estado ofereça estudo esmiuçando as nuanças da questão.

Entretanto, antes de tratar sobre o encaminhamento apropriado em face do descumprimento do Plano de Ação inicialmente apresentado, cabem algumas considerações sobre o tema de fundo.

Conforme o Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços,[12] as Zonas de Processamento de Exportação – ZPE, cujo regime aduaneiro especial foi instituído pelo Decreto-Lei n° 2.452/88 e atualizado por meio da Lei n° 11.508/2007, caracterizam-se como áreas de livre comércio, destinadas à instalação de empresas voltadas para a produção de bens a serem comercializados no exterior, sendo consideradas zonas primárias para efeito de controle aduaneiro.

Nesse contexto, autorizou-se a criação da IAZPE por meio da Lei Estadual n° 9.654/94, na condição de sociedade por ações controlada pela CODESC (99% do capital social), incumbida de administrar a ZPE de Imbituba (criada pelo Decreto n° 1122/94), com a finalidade de reduzir desequilíbrios regionais, bem como fortalecer o balanço de pagamentos e promover a difusão tecnológica e o desenvolvimento econômico e social da região sul do Estado.

Em primeiro lugar, não se pode deixar de contextualizar a problemática da ZPE de Imbituba dentro do cenário brasileiro.

Com efeito, de acordo com Bruno de Paula Soares,[13] existem atualmente 22 ZPEs aprovadas no território nacional, das quais apenas 4 estão em “estágios mais avançados”, com projetos aprovados ou em análise (AC, CE, PI e BA), e, das 18 restantes, 9 se encontram em estágio crítico, não possuindo mais o terreno para as obras ou estando em reavaliação/reestruturação pelo governo (ES, MA, MG, MS, PA, RJ, RN, TO e SC).

Tais dados bem revelam que as dificuldades na efetiva implantação das Zonas de Processamento de Exportação não se restringem à realidade catarinense, repercutindo na própria concepção da proposta de desenvolvimento econômico subjacente ao modelo em questão.

Sobre o tema, a análise empreendida por Bruno de Paula Moraes:[14]

 

No Brasil, o programa já vem de algum tempo sem conseguir emplacar. O primeiro modelo era muito ultrapassado e suas limitações superavam os benefícios disponíveis. Nos últimos anos a legislação foi atualizada, melhorando o acesso das empresas ao programa. Apesar da reformulação, o modelo brasileiro ainda conta com limitações como exigência de um alto desempenho exportador, que vai contra as regras da OMC, e principalmente por não aceitar empresas prestadoras de serviços. Existe um projeto de lei tramitando no congresso que visa atenuar essas limitações.

As ZPEs brasileiras possuem um potencial para fomentar a produção industrial, agregar mais valor às exportações e de gerar empregos com melhor remuneração, porém ainda existem gargalos que precisam ser trabalhados, principalmente em relação a inclusão de empresa do setor de serviços, um aumento na sua flexibilidade em relação ao acesso e as exigências de desempenho exportador, para que atenda a um número maior de empresas, podendo assim se tornar mais atrativo para investimentos brasileiros e estrangeiros.

 

Igualmente pertinentes as ressalvas feitas por Hoyêdo Nunes Lins e Rosemar Amorim, ao tratarem sobre o caso específico da ZPE de Imbituba:[15]

 

Como em muitos países, também no Brasil se apostou em ZPEs para induzir o desenvolvimento econômico. Todavia, duas décadas transcorreram, desde as primeiras autorizações para criação dessas zonas, sem que nenhuma delas tenha efetivamente iniciado as suas atividades. Determinantes em escala federal, nos casos em que as exigidas providências locais foram cumpridas, subjazem ao malogro e desapontamento. Imbituba é um caso típico, tendo o entusiasmo e a esperança de meados dos anos 1990 – mais que compreensíveis haja vista o difícil quadro socioeconômico vivenciado – se transformado em inconformada frustração.

Analiticamente falando, deve-se sublinhar que não há, propriamente, uma problemática específica na experiência de Imbituba. Há, sim, um problema geral, o do injustificável descaso e demora, na órbita do Governo Federal, com respeito ao equacionamento do assunto ZPE em nível de Brasil. Com efeito, o estudo indica que, em vez de indagações sobre o que ocorreu em Imbituba para obstaculizar a implantação da respectiva ZPE, deve-se, isto sim, perguntar sobre o que está de fato por trás do fracasso da estratégia brasileira relativamente a essas zonas.

 

Independentemente das dificuldades nacionais na promoção do modelo das Zonas de Processamento e Exportação, as quais certamente devem ser levadas em conta pelo Governo Estadual e pelo próprio Tribunal de Contas no encaminhamento da questão, fato é que o Estado de Santa Catarina vem mantendo entidade inoperante em sua estrutura, situação que conduz a um necessário questionamento sobre a viabilidade do empreendimento, bem como sobre em que condições o Estado pretende manter tal empresa até que haja sua efetiva operacionalização.

Nesse sentido, o primeiro ponto concreto a ser levado em consideração diz respeito ao alfandegamento da zona em questão, que, na definição apresentada pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior,[16] “consiste na operação de autorização dada para locais onde serão exercidos os serviços de controle e fiscalização aduaneiros”.

De acordo com o art. 2° do Decreto n° 1122/94,[17] que criou a ZPE de Imbituba, ficou previsto que a zona entraria em funcionamento somente após o alfandegamento pela Secretaria da Receita Federal, observado o projeto aprovado pelo Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação – CZPE.

Conforme relatório confeccionado pela IAZPE para elaboração do plano de negócios da ZPE de Imbituba, constante na fl. 158 do processo nº RLA-14/00585160, o projeto da zona já foi aprovado pelo CZPE,[18] e de acordo com o Processo n° 10.168.006.450/94-00, da Secretaria da Receita Federal, o pedido de alfandegamento foi parcialmente aprovado em 1999, porém existe a necessidade de adequar as obras já executadas e os projetos elaborados.

A estrita exigência de alfandegamento para o início das atividades das ZPEs foi reprisada pelo art. 4° da Lei n° 11.508/2007,[19] encontrando-se disciplinada pela Portaria n° RFB-3518/2011.

Com efeito, a IAZPE, para gerar receita própria, depende exclusivamente do funcionamento da Zona de Processamento de Exportação de Imbituba, que por exigência legal, somente entrará em funcionamento após o alfandegamento da respectiva área pela Secretaria da Receita Federal.

E conforme constatado por auditores do Tribunal no processo RLA-14/00585160, pelas observações decorrentes do trabalho empreendido na auditoria in loco em 2014, o estado do terreno não permitia vislumbrar perspectivas para a ZPE de Imbituba receber o alfandegamento da Receita Federal.[20]

Dessa feita, parece apropriado que o estudo a ser desenvolvido deva contemplar as perspectivas de obtenção do alfandegamento da zona em questão, circunstância que passa pela própria disposição do Estado em realizar os investimentos necessários à revitalização do espaço da ZPE-Imbituba, seja por meio da CODESC, seja diretamente pelo Tesouro Estadual ou outra empresa estatal que venha a assumir o controle da IAZPE, no caso da provável extinção de sua atual empresa controladora.

Especificamente quanto à possibilidade de assunção do controle acionário da IAZPE por outra empresa estatal, interessa notar que, motivado pela Comunicação Interna n° CPF-19/2015,[21] o governador do Estado exarou, em 10-8-2015, o despacho de fls. 65/66, determinando à PGE a realização de análise jurídica quanto à possibilidade de transferência do controle acionário da IAZPE para outra entidade do Estado.

Em consulta ao Processo n° SEF-13339/2012, que trata do monitoramento em questão, foi possível identificar a existência de três pareceres da Procuradoria-Geral do Estado sobre o tema, os quais trago nessa oportunidade como anexo.

Do seu conteúdo, releva destacar a intenção aventada pelo Governo do Estado de transferir o controle da IAZPE para a SCPAR, hipótese que, superados os entraves legais, é dotada de coerência, considerando ser esta a empresa controladora da SCPAR Porto de Imbituba S/A (cuja área de atuação é, em certa medida, correlacionada às atividades da IAZPE),[22] que possivelmente será capaz de absorver os custos de manutenção da administradora enquanto perdurar sua condição de inoperância.[23]

Demais disso, outro ponto de realce diz respeito ao Projeto de Lei do Senado n° 764/2011, invocado ao longo dos relatórios trimestrais e atualmente pendente de análise pela Câmara dos Deputados (Projeto de Lei n° 5957/2013),[24] que visa à promoção de alterações no regime das ZPEs para aumentar sua atratividade econômica.

Em manifestação apresentada no RLA-14/00585160, o diretor-presidente da IAZPE apontou algumas das inovações previstas no projeto que trariam maior viabilidade econômica à ZPE de Imbituba:[25]

 

Aguarda-se a aprovação do Projeto de Lei 5.957/2013 que aperfeiçoa as ZPEs, pautado para votação na Comissão de Tributação da Câmara, para deflagração do certame licitatório. O Projeto de Lei, se aprovado, traz várias mudanças na Zona de Processamento de Exportação, entre elas a permissão para instalação de empresas prestadores de serviços, vedada pela legislação vigente; a redução do percentual de exportação reduzido de 80% para 60%, suspensão do PIS-Pasep e da Cofins sobre a receita de serviços prestados por empresas estabelecido no Brasil, quando prestados a empresas autorizadas a operar na ZPE.

Acredita-se que essas alterações vão fazer com que os investidores se interessem ainda mais pelo projeto ZPE, ao contrário do que ocorreu em 2010, quando a CODESC por meio de processo licitatório tentou alienar sua participação acionário e não obteve sucesso.

 

Entretanto, como já teve oportunidade de ressaltar este Ministério Público, em parecer exarado pela procuradora de contas Cibelly Farias Caleffi, o futuro da IAZPE não pode ficar relegado à incerta aprovação de uma lei federal:[26]

 

Em que pesem as justificativas apresentadas pelo responsável, o fato é que a IAZPE aguarda há mais de 20 anos por sua efetiva criação e não há qualquer evidência minimamente plausível de que o Projeto de Lei n. 5.957/13 ou que qualquer reforma administrativa estadual possa alterar significativamente essa realidade em, ao menos, médio prazo.

Destaque-se, também, que a efetiva implementação da IAZPE não depende somente de mudanças na legislação pertinente, mas também do processo de alfandegamento da Receita Federal do Brasil, que exige o cumprimento de uma série de requisitos técnicos e operacionais pela IAZPE, os quais demandariam, para seu adimplemento, mais um substancioso investimento do Estado sem qualquer garantia de retorno.

Nesse sentido, registre-se que, no mínimo, a retomada do projeto de implementação da IAZPE demandaria a adaptação das obras executadas; a execução e atualização dos projetos executivos de energia elétrica; a instalação de sistemas de telefonia, abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, drenagem pluvial e tratamento de resíduos sólidos/líquidos; a elaboração de projetos de urbanização e paisagismo; a execução de obras de terraplanagem e pavimentação asfáltica; e o aprofundamento de estudos do Master Plan. E isso restringindo-se ao disposto no Relatório Complementar/Informações para Elaboração do Plano de Negócios da ZPE de Imbituba (fls. 155-166) - que foi elaborado no ano de 2014 e, portanto, possivelmente está desatualizado -, sem contemplar, portanto, as exigências pontuais realizadas pela Receita Federal do Brasil.

[...].

Dessa forma, percebe-se que de fato não foram tomadas ações concretas para operacionalizar a IAZPE, mas, sem querer abrir mão do projeto, o Diretor-Presidente da IAZPE relega o futuro da estatal à incerta aprovação de uma lei federal e de uma reforma administrativa estadual, enquanto recursos públicos são sistematicamente empregados para a manutenção de uma estrutura que não proporciona nenhum retorno à sociedade. (Grifos meus)

 

Destarte, o estudo deve comportar análise quanto às reais possibilidades de operacionalização da ZPE-Imbituba, sob a perspectiva do alfandegamento da área e da capacidade de atração de investimentos, tanto no atual cenário quanto na hipótese da incerta aprovação do projeto de lei invocado. 

Inclusive, convém ser considerada a possibilidade de concessão da administração da zona, tal qual aventado no próprio Relatório Trimestral n° 3/2014,[27] ou mesmo da sua privatização, expressamente autorizada pelo art. 1°, §§ 1° e 2°, da Resolução n° CZPE-5/2009,[28] e que vem se apresentando como uma tendência no setor, consoante aponta Bruno de Paula Moraes, em interessante estudo sobre o tema:[29]

 

Outra tendência que tem sido notada nos últimos 15 anos é o crescente número de zonas desenvolvidas e operadas pelo setor privado. Segundo estudo do banco mundial (FIAS,2008) 62% das 2300 zonas econômicas instaladas em países emergentes ou em transição são dirigidas por entes privados.

O fato é que zonas privadas podem aproveitar as instalações da área para aumentar sua lucratividade e facilitar a viabilidade da zona, assim como reduzir seu peso no orçamento do governo. (Farole 2011). Segundo evidências, as zonas econômicas privadas são mais baratas para se operar e desenvolver, além de renderem melhores resultados. No geral, zonas privadas tendem a atrair produtores de bens com maior valor agregado. 

 

Aliás, o art. 154 da Lei Complementar Estadual n° 381/2007, introduzido pela Lei Complementar n° 534/2011, trouxe disposição que caminha nesse sentido:

 

Art. 154. Fica autorizada a alienação de 100% (cem por cento) da participação acionária que o Estado possui, diretamente ou por intermédio de suas sociedades de economia mista, na Imbituba Administradora da Zona de Processamento de Exportação - IAZPE.

 

Justamente em face desses possíveis caminhos, é que se torna necessário um estudo aprofundado sobre a viabilidade econômica e as perspectivas da IAZPE, com vistas ao contínuo aprimoramento da estrutura administrativa do Estado e da própria economia catarinense, mediante eventual implantação da ZPE de Imbituba.

Tais reflexões também evidenciam o desencaixe da determinação 6.3.1 do Acórdão n° 83/2017, já que antes de se falar na operacionalização da ZPE-Imbituba pela IAZPE/CODESC, é preciso que o Governo do Estado elabore o competente estudo de viabilidade do modelo vigente, levando em conta as complexas questões que envolvem a matéria.

Feitas essas considerações, opino pela continuidade do monitoramento nestes autos, considerando não constarem do processo elementos suficientes que permitam vislumbrar integral satisfação da recomendação nº II.7 do Parecer Prévio das Contas de Governo do exercício de 2011 (processo nº PCG-12/00175554).

Por conseguinte, necessária a apresentação de novo Plano de Ação pelo gestor responsável, nos termos do art. 23, § 2°, e art. 25, § 3°, ambos da Resolução n° TC-122/2015,[30] contendo medidas e prazos atualizados com vistas à efetiva elaboração do estudo demandado.  

Finalmente, registro que a temática do monitoramento sofreu nova alteração normativa no âmbito do Poder Executivo, ante a edição da Resolução n° GGG-5/2016, em 15 de junho de 2016.[31]

No art. 5° do aludido normativo,[32] houve a substituição dos relatórios trimestrais pelos relatórios de monitoramento, que deverão ser remetidos diretamente ao TCE/SC, na forma e prazo definidos pelo próprio Tribunal.

Nesse sentido, imediatamente após a apresentação do novo plano de ação pelo gestor, deverá haver manifestação expressa pelo seu acolhimento ou não, na forma do art. 24, §§ 2°, 3° e 5°, da Resolução n° TC-122/2015,[33] ocasião em que deverão ser fixados os prazos de remessa dos relatórios de monitoramento, na forma prescrita pelo art. 24, § 6°, da Resolução n° TC-122/2015[34] c/c art. 5° da Resolução n° GGG-5/2016.

 

3 – CONCLUSÃO

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar Estadual n° 202/2000, manifesta-se pela CONTINUIDADE do MONITORAMENTO neste processo, mediante adoção das seguintes providências:

3.1 – DETERMINAÇÃO ao gestor da Secretaria da Fazenda que apresente, em prazo razoável a ser assinado pelo Tribunal, nos termos do art. 25, § 3°, da Resolução n° TC-122/2015, novo Plano de Ação com vistas ao atendimento da recomendação nº II.7 do Parecer Prévio das Contas de Governo do exercício de 2011 (processo nº PCG-12/00175554), contemplando medidas factíveis e prazos razoáveis com vistas à elaboração do estudo de viabilidade operacional, técnica e econômico-financeira da IAZPE.

3.2 - APENSAMENTO do processo n° RLA-14/00585160 a estes autos, nos termos do art. 22 da Resolução n° TC-9/2002,[35] haja vista a conexão entre as matérias, seguido de REAVALIAÇÃO quanto à pertinência da determinação 6.3.1 do Acórdão n° 83/2017, conforme razões aduzidas neste parecer.

3.3 – DAR CIÊNCIA da decisão e deste parecer aos gestores da Secretaria de Estado da Fazenda, da Secretaria de Estado da Casa Civil, da Imbituba Administradora da Zona de Processamento e Exportação, e da Companhia de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina.

3.4 - DAR CIÊNCIA do descumprimento do Plano de Ação original ao Chefe do Poder Executivo estadual, nos termos do art. 26, parágrafo único, da Resolução n° TC-122/2015.[36]

Florianópolis, 16 de agosto de 2017.

 

Aderson Flores

Procurador


[1] II RECOMENDAÇÕES [...]: II.7 IAZPE – Promover estudos fundamentados que demonstrem a viabilidade operacional, técnica e econômico-financeira da IAZPE, para que se reveja a conveniência de manter tal estrutura.

[2] Fls. 13 e 19/20.

[3] Fls. 53-v/55.

[4] Disponível em: <file:///C:/PROG-TCE/Processos/RepoEletronico/2012/1200175554/3686703.pdf>. Acesso em: 11-8-2017.

[5] Conforme art. 1° do Decreto 1122/94, a Zona de Processamento de Exportação de Imbituba possui uma delimitação de área total de 200,57 hectares. Desta área, 100 hectares pertencem à IAZPE, dos quais 52 hectares encontram-se cercados, e os outros 100 hectares restantes pertencem, ainda, ao Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul – BRDE. Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br/Economia302973.pdf>. Acesso em: 14-8-2017.

[6] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° RLA-14/00585160. Acórdão n° 83/2017. Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall. Sessão: 8-3-2017.

[7] Art. 22. Os processos que guardam relação ou dependência entre si, ou os que contiverem matérias conexas, serão apensados.

[8] Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a promover a dissolução, liquidação e extinção da Companhia de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina (CODESC) e da Companhia de Habitação do Estado de Santa Catarina (COHAB).

[...]

§ 2º Os ativos pertencentes à CODESC e COHAB que não forem utilizados para os fins previstos no § 1º deste artigo serão transferidos para o Estado.

[9] Art. 26. Fica o responsável sujeito à multa prevista no § 1º do artigo 70 da Lei Complementar nº 202/2000 pela: [...] III - inexecução total ou parcial injustificada do compromisso assumido no plano de ação aprovado pelo Tribunal de Contas.

[10] O despacho foi exarado em 11-6-2015 (fl. 53), sendo que a Resolução n° TC-122/2015 é de 25-11-2015.

[11] Art. 70. O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais aos responsáveis por: [...].

§ 1º Fica ainda sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de cumprir, injustificadamente, decisão do Tribunal, bem como o declarante que não remeter cópia da declaração de bens ao Tribunal ou proceder à remessa fora do prazo previsto no Regimento Interno.

[12] Disponível em: <http://www.mdic.gov.br/index.php/czpe/regime-brasileiro-de-zpe>. Acesso em: 10-8-2017.

[13] MORAES, Bruno de Paula. Zonas de Processamento de Exportações: um instrumento defasado? Artigo apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Ano 2015.

Disponível em: <http://bdm.unb.br/bitstream/10483/11386/1/2015_BrunodePaulaMoraes.pdf>. Acesso em: 15-8-2017.

[14] Idem.

[15] LINS, Hoyêdo Nunes; AMORIM, Rosemar. Zonas de Processamento de Exportação: problemática geral e crônica de uma frustração catarinense (quase) anunciada.

Disponível em: <http://www.apec.unesc.net/VI_EEC/sessoes_tematicas/Tema8-Economia%20Regional%20e%20Urbana/Artigo-2-Autoria.pdf>. Acesso em: 15-8-2017.

[16] Disponível em: <http://www.cicex.desenvolvimento.gov.br/sitio/glossario/>. Acesso em: 14-8-2017.

[17] Art. 2° A ZPE de Imbituba entrará em funcionamento após o alfandegamento da respectiva área pela Secretaria da Receita Federal, observado o projeto aprovado, pelo Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE).

[18] Não obstante, de acordo com o item 1.3.3.2 do aludido relatório, existe a necessidade de verificar a situação atual do Projeto ZPE junto aos órgãos competentes (fl. 158 do RLA-14/00585160).

[19] Art. 4o O início do funcionamento de ZPE dependerá do prévio alfandegamento da respectiva área.

[20] Fl. 6 do mencionado processo.

[21] Fls. 59/62.

[22] Sobre tal situação, a seguinte assertiva feita no Relatório Trimestral n° 2/2014 (fl. 39): “O Estado de Santa Catarina possui uma posição privilegiada com relação à localização da ZPE, que tem um terreno pronto para sua instalação (aguardando o alfandegamento da Receita Federal) nas proximidades do Porto de Imbituba e às margens da BR 101 Sul”. (Grifo meu)

[23] Sobre o atual custo de manutenção da IAZPE, consta do Relatório Trimestral n° 1/2013 que foi implantada uma série de medidas visando à redução de despesas, a fim de que a administradora permaneça ativa até a instalação do alfandegamento pela Receita Federal (fl. 31).

[24] Nesse sentido, conferir notícia disponível em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/INDUSTRIA-E-COMERCIO/521468-CCJ-APROVA-MUDANCAS-NAS-ZPES-INCLUINDO-SETOR-DE-SERVICOS.html>. Acesso em: 14-8-2017.

[25] Fl. 315 do aludido processo.

[26] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° RLA-14/00585160. Parecer n° MPTC-47143/2017. Procurador: Cibelly Farias Caleffi. Data: 18-1-2017.

[27] Fls. 48/49.

[28] Art. 1° A Administradora da Zona de Processamento de Exportação - ZPE é a pessoa jurídica criada com a função específica de implantar e administrar a ZPE e, nessa condição, prestar serviços às empresas que ali se instalarem e auxiliar as autoridades aduaneiras.

§ 1° Constarão da proposta de criação da ZPE a forma de administração, o modelo jurídico a ser adotado pela administradora, a previsão da responsabilidade gerencial do empreendimento e a participação societária. Qualquer alteração com respeito a essas características estará sujeita à nova deliberação do Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação - CZPE.

§ 2° A Administradora será constituída por capital público, privado ou misto. As cópias de seus documentos constitutivos deverão ser encaminhadas ao CZPE, em até 90 dias após a publicação do ato de criação da ZPE.

[29] MORAES, Bruno de Paula. Zonas de Processamento de Exportações: um instrumento defasado? Artigo apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Ano 2015.

Disponível em: <http://bdm.unb.br/bitstream/10483/11386/1/2015_BrunodePaulaMoraes.pdf>. Acesso em: 15-8-2017.

[30] Art. 23. [...] §2º O Relator poderá renovar a determinação para apresentação do plano de ação e dos relatórios mencionados no artigo 24, quando a medida for considerada oportuna.

Art. 25. [...] § 3º O Tribunal poderá determinar a adequação ou apresentação de novo plano de ação quando o plano inicial, por motivos justificáveis, não puder ser concluído no prazo inicialmente previsto.

[31] Disponível em: <http://www.sef.sc.gov.br/transparencia/legislacao>. Acesso em: 15-8-2017.

[32] Art. 5o Deverão ser emitidos relatórios de monitoramento, e remetidos diretamente ao TCE, na forma e prazos definidos pelo Tribunal, até o saneamento ou mitigação da recomendação ou ressalva, com base na decisão de arquivamento, exarada pelo Tribunal, no respectivo PMO.

[33] Art. 24 [...] § 2º O plano de ação em processo específico de monitoramento será avaliado pelo órgão de controle do Tribunal e submetido à apreciação do Relator.

§ 3º O Relator poderá acolher o plano de ação com ressalvas quando julgar que nem todas as ações propostas pelo gestor se mostram adequadas e suficientes ao atendimento das determinações e das recomendações previstas ou ressalvas em contas de governo, hipótese em que poderá reiterar o cumprimento da determinação ou recomendação objeto de ressalva, sem prejuízo da verificação por ocasião do monitoramento. [...]

§ 5º Após ser acolhido pelo Relator, o plano de ação terá a natureza de compromisso acordado entre o Tribunal e os gestores da unidade jurisdicionada.

[34] Art. 24. [...] § 6º A decisão que acolher o plano de ação fixará ao órgão ou entidade os prazos para a apresentação de relatórios sobre o cumprimento do compromisso assumido no plano de ação aprovado pelo Tribunal de Contas.

[35] Art. 22. Os processos que guardam relação ou dependência entre si, ou os que contiverem matérias conexas, serão apensados.

[36] Art. 26. [...] Parágrafo único. Na ausência de apresentação do plano de ação ou dos relatórios pela unidade gestora ou inexecução do compromisso assumido no plano de ação o Tribunal poderá dar ciência ao Ministério Público Estadual ou Federal, conforme o caso, bem como aos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo correspondentes, sem prejuízo das cominações legais aos responsáveis.