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Parecer
nº: |
MPC/53.004/2018 |
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Processo
nº: |
TCE
13/00433466 |
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Origem: |
Fundo de
Desenvolvimento Social - FUNDOSOCIAL |
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Assunto: |
TCE referente à
NE 1364 (R$ 28.600,00), de 13/07/09, e à NE 3428 (R$ 30.970,00), de 29/10/09,
repassados à Associação Vitor Matos, para aquisição de material esportivo e pagamento
de serviço de terraplanagem - RSAG. |
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Numeração Única: |
MPC-SC 2.3/2018.56 |
Trata-se de Tomada de Contas Especial
instaurada internamente pela Secretaria Executiva de Supervisão de Recursos
Desvinculados[1],
em decorrência de diversas irregularidades avistadas em processos de concessão
de recursos públicos no Fundo de Desenvolvimento Social no decorrer do
exercício de 2009.
Após a instrução processual, a Diretoria de
Controle da Administração Estadual manifestou-se nos seguintes termos (fls.
603-625):
3.1 Julgar irregulares, com imputação de débito, na forma do art. 18,
inciso III, alínea “b” e “c” c/c o art. 21, caput,
da Lei Complementar Estadual nº 202/00, as contas de recursos repassados à ASSOCIAÇÃO VITOR MATOS, referente às notas de empenho nºs 2009NE001364
(de 13/07/2009), no valor de 28.600,00, e 2009NE003428 (de 29/10/2009), no valor de R$
30.970,00, de acordo com os relatórios
emitidos nos autos.
3.2 Condenar solidariamente os
responsáveis – o Sr. GILLIARD MATOS, então
presidente da ASSOCIAÇÃO VITOR MATOS, inscrito no CPF sob nº 028.895.099-23,
residente na Rua Dona Elisa Claudio, nº 645, Bairro São Basílio, Braço do Norte
- SC, CEP 88.750-000; a pessoa jurídica ASSOCIAÇÃO
VITOR MATOS, inscrita no CNPJ sob o nº
06.220.675/0001-22, com endereço na Dona Elisa Claudio, nº 645, Bairro São
Basílio, Braço do Norte - SC, CEP 88.750-000; a Srª. NEUSELI JUNCKES COSTA, inscrita no CPF sob nº 569.986.869-00,
residente na Rua Batista Meirise, nº 63, Bairro Roçado, São José/SC, CEP
88.108-115; o Sr. CLEVERSON SIEWERT,
inscrito no CPF sob nº 017.452.629-62, com endereço profissional na CELESC -
Av. Itamarati, nº 160, Bairro Itacorubi, Florianópolis/SC – CEP 88.034-900, e as pessoas jurídicas LS
COMÉRCIO DE MATERIAIS ESPORTIVOS LTDA - ME -, inscrita no CNPJ sob o nº
07.258.927/00001-75, com endereço na Rua Nereu Ramos, 22, Bairro Centro, Grão
Pará/SC, CEP 88.890-000 e SDB – SERVIÇOS
DE TERRAPLANAGEM LTDA. – ME, inscrita no CNPJ sob o nº 01.432.615/0001-50,
com endereço na Rua Irineu Bornhausen, nº 4717, Bairro Rio Bonito, Braço do
Norte/SC, CEP 88750-000, ao recolhimento do valor de até R$ 59.570,00, em face da não
comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, fixando-lhe o prazo de 30
(trinta) dias a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico do
TCE – DOTC-e, para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento dos valores
do débito ao Tesouro do Estado, atualizado monetariamente e acrescido dos juros
legais (arts. 21 e 44 da Lei Complementar n.º 202/00), calculado a partir de
15/07/2009 e 16/09/2009, sem o que fica, desde logo, autorizado o
encaminhamento de peças processuais ao Ministério Público junto ao Tribunal de
Contas para que adote providências à efetivação da execução da decisão definitiva
(art. 43, II, da Lei Complementar nº 202/00), conforme segue:
3.2.1 De responsabilidade solidária do Sr. GILLIARD MATOS e
da pessoa jurídica ASSOCIAÇÃO VITOR
MATOS, já qualificados nos autos, sem prejuízo de aplicação de multa
prevista no art. 68 da Lei Orgânica deste Tribunal, em face da:
3.2.1.1 ausência de comprovação da
realização do objeto proposto e da destinação dos materiais, não demonstrando a
boa e regular aplicação dos recursos públicos, no montante de R$ 59.570,00 (cinquenta e nove mil e quinhentos
e setenta reais), contrariando o art. 9º da Lei Estadual nº 5.867/1981, o art.
144, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 e os arts. 49 e 52, II e
III, da Resolução TC nº 16/1994 (item 2.2.1.1 do Relatório de Instrução
DCE nº 483/2015 e item 2.2.1.1 deste Relatório);
3.2.1.2 indevida comprovação de
despesas com notas fiscais fotocopiadas, no montante de R$ 59.570,00 (cinquenta
e nove mil e quinhentos e setenta reais), valor
já incluído no item 3.2.1.1, contrariando o disposto nos arts. 46,
parágrafo único, e 59 da Resolução TC nº 16/1994, no art. 24, § 5º, do Decreto
Estadual nº 307/2003 e no Prejulgado nº 1540 desta Corte de Contas, não
comprovada a boa e regular aplicação dos recursos públicos previsto no art.
144, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 (item 2.2.1.2 do
Relatório de Instrução DCE nº 483/2015 e item 2.2.1.2 deste Relatório); e
3.2.1.3 ausência de comprovação do
efetivo fornecimento dos materiais ou prestação dos serviços, aliado a
descrição insuficiente das notas fiscais apresentadas e agravado pela não
juntada de outros elementos de suporte, no montante de R$ 30.970,00 (trinta mil e novecentos e setenta reais), valor incluído no item 3.2.1.1 desta
conclusão, em afronta ao disposto nos arts. 49, 52, II e III e 60, II e III, da
Resolução TC nº 16/1994 e no art. 144, § 1º, da Lei Complementar nº 381/2007 (item 2.2.1.3 do Relatório de Instrução DCE nº
483/2015 e item 2.2.1.3 deste Relatório).
3.2.2 De responsabilidade solidária da Sra. NEUSELI JUNCKES COSTA e do Sr.
CLEVERSON SIEWERT, já qualificados, sem prejuízo de aplicação de multa
prevista no art. 68 da Lei Orgânica deste Tribunal, por irregularidades que
concorreram para a ocorrência do dano, em face de:
3.2.2.1 Repasse
irregular de recursos no montante de R$ 59.570,00 (Cinquenta e nove mil e
quinhentos e setenta reais), por meio de esquema paralelo aos
procedimentos estabelecidos na legislação e sem observância dos requisitos
legais e regulamentares, em descumprimento ao estabelecido nos arts. 2º e 6º da
Lei Estadual nº 5.867/1981; nos arts. 1º, 2º, § 1º e 5º da Lei Estadual nº
13.334/2005, art. 21 do Decreto Estadual nº 2.977/2005, bem como os princípios
da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade, razoabilidade,
economicidade e eficiência, contidos no art. 37, caput da Constituição Federal/1988 e no art. 16, caput e 5º da Constituição do Estado de
Santa Catarina/1989, inclusive da motivação dos atos administrativos; nos arts.
7º e 8º, III do Decreto Estadual nº 2.977/2005; e nos arts. 60 e 61, c/c o art.
116, caput da Lei Federal nº
8.666/1993, e arts. 120 e 130 da Lei Complementar Estadual nº 381/2007 (item
2.1.1 do Relatório de Instrução DCE nº 483/2015 e item 2.1.1 deste Relatório).
3.2.3
De responsabilidade solidária da pessoa jurídica LS COMÉRCIO DE MATERIAIS ESPORTIVOS LTDA. - ME, já qualificada, em
face da:
3.2.3.1 emissão de notas
fiscais inidôneas, haja vista a ausência de comprovação da realização do objeto
e do efetivo fornecimento das mercadorias, no valor de R$ 28.600,00 (vinte e oito mil e seiscentos reais), nos termos do
art. 18, § 2º, “b”, da Lei Complementar nº 202/2000 (item 2.7 do Relatório de
Instrução DCE nº 483/2015 e item 2.3 deste Relatório).
3.2.4
De responsabilidade solidária da pessoa jurídica SDB – SERVIÇOS DE TERRAPLANAGEM LTDA. ME, já qualificada, em face
da:
3.2.4.1 emissão de nota
fiscal inidônea, haja vista a ausência de comprovação da realização dos
serviços, no valor de R$ 30.970,00
(trinta mil e novecentos e setenta reais), nos termos dos arts. 49, 52, II
e III, e do art. 60, II e III, da Resolução TC 16/94, vigente à época (item 2.7
do Relatório de Instrução DCE nº 483/2015 e item 2.3 deste Relatório).
3.3 Declarar o Sr. GILLIARD MATOS e a
pessoa jurídica ASSOCIAÇÃO VITOR MATOS
impedidos de receber novos recursos do erário até a regularização do presente
processo, consoante dispõe o art. 16, § 3º da Lei Estadual nº 16.292/2013, c/c
o art. 1º, § 2º, inciso I, alíneas “b”
e “c” da Instrução Normativa TC nº
14/2012 e o art. 61, III e § 6º do Decreto 1196/2017.
3.4 Dar ciência do Acórdão, do
Relatório e Voto do Relator que o fundamenta ao Sr. ABEL GUILHERME DA CUNHA, ao Sr. CLEVERSON SIEWERT, à
Sra. NEUSELI JUNCKES COSTA, ao Sr.
GILLIARD MATOS, à ASSOCIAÇÃO VITOR
MATOS, à empresa LS COMÉRCIO DE
MATERIAIS ESPORTIVOS LTDA., à empresa
SDB – SERVIÇOS DE TERRAPLANAGEM LTDA. e
à SECRETARIA EXECUTIVA DE SUPERVISÃO DE
RECURSOS DESVINCULADOS. (Grifos no original)
É o
relatório.
1.
Considerações iniciais
Ressalte-se, em primeiro lugar, que o caso em
análise faz parte de um grandioso esquema fraudulento ocorrido durante o
exercício de 2009 no Fundo de Desenvolvimento Social, com a participação de
servidores, gestores e particulares.
Com efeito, impõe-se rememorar que, nos
termos dos relatórios técnicos elaborados pela Diretoria de Controle de
Administração Estadual, houve um prejuízo aos cofres públicos no vultoso
montante de R$ 6.389.558,72.
Importante salientar, na ocasião, que o
Ministério Público de Contas, ao analisar processos semelhantes, manifestou-se
pela citação dos superiores hierárquicos[2] da Sra. Neuseli Junckes Costa, a qual é apontada como
executora do esquema fraudulento de repasses de verbas públicas através do
Fundo de Desenvolvimento Social no ano de 2009.
Procurou-se demonstrar que, ainda que não
existissem provas de uma conduta positiva dos superiores hierárquicos, houve
inequívoca omissão, visto não ser aceitável a ideia de que uma única servidora
pública pudesse ter o controle de todo o procedimento de concessão de recursos
públicos - desde o pedido inicial até a aprovação das contas prestadas - sem
que houvesse o mínimo de fiscalização.
É digno de nota, inclusive, que o Tribunal de
Contas catarinense, semanalmente, condena determinados gestores e ordenadores
primários em razão de suas condutas omissas.
O Relator, ao se manifestar nos feitos
semelhantes, divergiu desse posicionamento, pois, no seu entender, não existiam
provas suficientes da participação dos superiores hierárquicos da servidora
Neuseli Junckes Costa nos casos examinados. O Relator fez a ressalva de que tal
raciocínio poderia ser revisto caso surgissem novos elementos capazes de
evidenciar a responsabilidade dos gestores que compunham a cadeia hierárquica.
Diante
do entendimento do Relator no sentido de que haveria a necessidade de novos
elementos de convicção para que fosse adotada a providência solicitada, o
Ministério Público de Contas buscou medidas que pudessem colaborar para o
correto desenrolar do processo.
Oportuno comentar que foi solicitado, através
de notificação formal, o comparecimento da Sra. Neuseli Junckes Costa junto a
este órgão. Contudo, tal responsável não compareceu à oitiva agendada.
Somado a isso, buscou-se a troca de
informações e a união de esforços com o Ministério Público Estadual, o qual
também investiga o esquema fraudulento avistado neste feito.
Em decorrência desse trabalho conjunto,
obteve-se a informação de que a Sra. Neuseli Junckes Costa foi presa
preventivamente em 13.06.2016. Tal prisão, no entanto, foi relaxada em
02.08.2016, ante a concessão da ordem no habeas
corpus impetrado perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina.
A propósito, sobreleva destacar que diversas
ações foram ajuizadas pelo Ministério Público Estadual junto ao Poder
Judiciário no intento de ressarcir o erário.
As ações protocolizadas pelo Ministério Público
Estadual estão em fase inicial de tramitação e até o presente momento não se
obteve informações novas que pudessem contribuir para a instrução dos processos
que estão em curso no TCE/SC.
Em razão disso e tendo em vista os princípios
aplicáveis ao processo - celeridade e razoável duração -, entendo necessário,
neste momento, analisar o mérito do presente feito, sem sugerir a
complementação de citação, consoante proposto em outros feitos que tramitam no
Tribunal, versando sobre a aludida fraude.
Ressalve-se, no entanto, que o Ministério
Público de Contas reitera o seu entendimento de que a medida mais acertada
seria a citação dos superiores hierárquicos da Sra. Neuseli Junckes Costa, pois
há elementos suficientes neste caderno processual para adotar a linha de
raciocínio exarada por este órgão.
Feita essa introdução e após deixar
registrado o posicionamento do Ministério Público de Contas a respeito do
assunto, passo a analisar os apontamentos levantados pela área técnica.
2.
Do processo de concessão de recursos públicos
Cabe ter presente, ao adentrar na análise
meritória, que o Fundo de Desenvolvimento Social repassou à Associação Vitor
Matos o valor total de R$ 59.570,00, com vistas à aquisição de material
esportivo e ao pagamento de serviço de terraplanagem.
Ao analisar o processo de concessão, a
Diretoria de Controle da Administração Estadual observou a existência de um
esquema paralelo aos procedimentos estabelecidos na legislação e, ainda, a
inobservância de diversos requisitos legais e regulamentares.
Para corroborar, saliente-se que, além da
fraude constatada nos autos, restaram vislumbradas ainda as seguintes
irregularidades: a) ausência de expressa autorização do Chefe do Poder
Executivo, em desacordo ao art. 6º da Lei Estadual nº 5.867/1981; b) ausência
de emissão de parecer fundamentado de análise do pedido formulado pela
entidade, contrariando o art. 1º, o art. 2º, § 1º e o art. 5º da Lei Estadual
nº 13.334/2005; c) ausência de aprovação do programa ou da ação pelo Conselho
Deliberativo do Fundo de Desenvolvimento Social, em afronta ao art. 7º e ao
art. 8º, inciso III, do Decreto Estadual nº 2.977/2005; d) ausência de
formalização do contrato ou ajuste entre as partes, em violação ao art. 60 e ao
art. 61 c/c art. 116, caput, da Lei
nº 8.666/1993.
A par disso, assinale-se que foram chamados
aos autos para responder solidariamente por tais apontamentos restritivos o Sr.
Abel Guilherme da Cunha (ordenador primário), o Sr. Cleverson Siewert
(ordenador secundário e Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais) e
a Sra. Neuseli Junckes Costa (Analista da Receita Estadual).
Prestigiando uma melhor análise das defesas
apresentadas pelos responsáveis, passo a examiná-las individualmente.
2.1.
Defesa do Sr. Abel Guilherme da Cunha
Saliente-se que a Diretoria de Controle da
Administração Estadual aduziu, em seu relatório técnico inicial, que o Sr. Abel
Guilherme da Cunha, além de ser o ordenador primário da despesa, foi o
responsável por convidar a Sra. Neuseli Junckes Costa para integrar a sua equipe
no Fundo de Desenvolvimento Social quando ainda exercia as atribuições do cargo
de Diretor Financeiro.
Ao encontro disso, faz-se oportuno citar que
a Sra. Neuseli era convidada pelo Sr. Abel para participar de reuniões
fechadas, sem a participação de seus superiores hierárquicos, o que demonstra o
grau de confiança e a ligação existente entre tais agentes.
É digno de nota, também, que foi o Sr. Abel
quem indicou, formalmente, a Sra. Neuseli para substituir o Diretor de Gestão
dos Fundos Estaduais - Sr. Giovani Machado Seemann - durante o seu gozo de
férias.
Presente esse contexto, anote-se que a equipe
técnica, após analisar a contestação apresentada pelo Sr. Abel Guilherme da
Cunha, afastou a sua responsabilidade, sob o argumento de que a nota de empenho
acostada aos autos não está assinada.
Com o devido respeito ao entendimento
consubstanciado no relatório técnico derradeiro, mas tenho para mim que o caso
exige desfecho diverso, pelas razões que passo a expor.
Em primeiro lugar, acentue-se que é fato
incontroverso que o Sr. Abel Guilherme da Cunha era ordenador primário à época
dos fatos, o que pode ser vislumbrado, inclusive, em sua defesa.
Como é sabido, a função de ordenador está
intimamente ligada à atividade administrativa de execução orçamentária da
despesa, envolvendo, por consequência, a responsabilidade gerencial dos
recursos públicos.
Sobre o assunto, Guido Kops[3] salienta:
As mais variadas
circunstâncias, em que pode ser colhido qualquer ato de despesa pública,
conduzem inflexivelmente ao autorizador ou ordenador dessa despesa. No âmago da
despesa se revela sempre um ordenador. De consequência, este assume a primeira
e mais importante responsabilidade na efetivação da despesa. Por outra, a nota
tônica da responsabilidade insere imanente na figura do ordenador ou
autorizador.
Nesse mesmo trilhar, acrescente-se que a
Corte de Contas catarinense tem posicionamento sedimentado de que “no
que concerne à responsabilidade administrativa, o ordenador de despesa
original, assim definido em lei, responde pelos atos e fatos praticados em sua
gestão”[4].
De
igual sorte, o Tribunal de Contas da União tem entendimento firme de que o
ordenador de despesas é pessoalmente responsável pelos atos dos quais resultem
despesas para a Administração Pública.
Para
corroborar, eis a transcrição do seguinte excerto:
O ordenador de despesas é pessoalmente responsável por todos
os atos dos quais resultem despesas para a União.
Deve, por isso, cercar-se de todas as cautelas possíveis ao autorizar despesas.
Não basta aferir a regularidade formal do processo. É preciso que os elementos
formadores do processo tenham sido constituídos de acordo com as normas que
regem a matéria e o princípio da economicidade seja observado. A afirmação de que apenas deram
seqüência a ato já previamente constituído não pode ser acolhida. O poder/dever
de diligência do ordenador de despesas impõe a ele a verificação da
regularidade dos atos de gestão sob todos os aspectos, sobretudo da adequação
do valor do contrato ao seu objeto.
O
exame da regularidade da despesa não se exaure na verificação da adequada
formalização do processo. A demonstração da despesa realizada deve induzir à
compreensão de que a observância das normas que regem a matéria proporcionou o
máximo de benefício com o mínimo de dispêndio (Constituição Federal, art. 70,
parágrafo único e DL 200/67, arts. 90 e 93)[5].
(Grifou-se)
À
luz dessa orientação, pode-se deduzir que é inadmissível que o ordenador da
despesa não tenha o mínimo de cautela ao autorizar os gastos públicos e ao
administrar o dinheiro da sociedade.
Feitas
essas considerações, sublinhe-se que a alegação da equipe técnica de que a nota
de empenho colacionada ao feito não está assinada não tem o condão de afastar a
responsabilidade do gestor.
Note-se
que os relatórios concernentes às notas de empenho acostados ao feito (fl. 37 e
fl. 250) foram emitidos em 06.10.2010 pelo servidor Sebastião Luiz Pereira. Os
empenhos, por sua vez, ocorreram efetivamente em 13.07.2009 e 29.10.2009.
Em
outras palavras, denota-se que o documento suscitado pela área técnica trata-se
de meros relatórios extraídos do sistema SIGEF/SC um ano após o repasse do
dinheiro público.
Forçoso
admitir, portanto, que a ausência de assinatura no relatório da nota de empenho
juntado aos autos não afasta a responsabilidade do Sr. Abel Guilherme da Cunha,
pois sequer corresponde à época da concessão.
Não
bastasse isso, ressalte-se que a ausência da assinatura na nota de empenho pode
ser vista, em tese, como uma irregularidade, mas não serve para afirmar que o
ordenador primário não sabia do repasse do dinheiro público.
Como
é sabido, o empenho consiste em apenas uma das fases da despesa. Ainda que
supostamente o Sr. Abel não tenha emitido a nota de empenho - o que não se
acredita -, vê-se que tal gestor foi responsável por determinar a realização da
última etapa do dispêndio - o pagamento.
Nessa
linha de argumentação, cumpre consignar que o Decreto-Lei nº 200/1967 conceitua
que ordenador de despesa é toda e
qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de
pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos (art. 80, § 1º).
Deduz-se, assim, que eventual irregularidade na
nota de empenho, por si só, não é o suficiente para afastar a responsabilidade
do ordenador de despesa, cuja atribuição não se restringe à emissão de tal
documento.
Ademais,
não me parece razoável afirmar que o Sr. Abel Guilherme da Cunha, na condição
de ordenador primário, não tinha ciência da emissão de 196 notas de empenho, no
valor total de R$ 6.389.558,72,
atreladas a repasses fraudulentos em um único exercício.
Acresça-se
a esse raciocínio, ainda, que a Sra. Neuseli Junckes Costa ocupava o cargo de
Analista da Receita Estadual e não possuía ingerência tamanha a ponto de
determinar a transferência de recursos públicos na ordem de aproximadamente 6,4
milhões em um único ano.
Embora
o Sr. Abel Guilherme da Cunha afirme que não exercia qualquer interferência
sobre a Diretoria de Gestão dos Fundos Estaduais e sobre a Secretaria Executiva
de Gestão de Fundos Estaduais, percebe-se que tal argumento não é aceitável.
Ora,
se tal agente aceitou ser ordenador de despesa da Unidade, mostra-se
incongruente a afirmação de que não possuía qualquer responsabilidade pela atividade administrativa de execução orçamentária dos
gastos públicos.
De igual modo, vê-se que a alegação de que a
fraude perpetuada no Fundo de Desenvolvimento Social ocorreu em lugar físico
diverso daquele em que o Sr. Abel exercia suas funções de Diretor de
Investimentos e Participações Públicas não é relevante a ponto de afastar a sua
responsabilidade.
A acumulação de duas atribuições, por sua
vez, apenas demonstra que tal gestor deveria exercer suas funções com
responsabilidade, ante o grau de confiança que lhe foi depositado.
Dessa forma, pode-se inferir que o Sr.
Abel deve responder pelos pagamentos que autorizou e, por corolário, deve ser
condenado ao ressarcimento ao erário e ao pagamento de multa.
2.2.
Defesa do Sr. Cleverson Siewert
Registre-se, neste ponto, que o Sr. Cleverson
Siewert, em 2009, estava à frente da Secretaria Executiva de Gestão dos Fundos
Estaduais e, ainda, era ordenador secundário de despesa.
Em razão de tais atribuições, tal gestor foi
chamado aos autos para responder, de forma solidária, pela fraude avistada no
Fundo de Desenvolvimento Social e, ainda, pelas diversas irregularidades nos
processos de concessão de recursos públicos.
No intento de afastar a sua responsabilidade,
o Sr. Cleverson Siewert aduz que determinou, em 2010, a adoção de providências
administrativas, com vistas à elucidação da conjuntura fática.
Pontuou, também, que a responsabilidade pelos
fatos irregulares deve ser atribuída exclusivamente à Sra. Neuseli Junckes
Costa, uma vez que tal servidora articulou um esquema fraudulento, sigiloso e
suficientemente capaz de enganar, por certo período de tempo, os gestores.
Em arremate, a defesa assinalou que o
Ministério Público Estadual está apurando os fatos e que o nome do Sr.
Cleverson em nenhum momento foi citado como autor ou partícipe de quaisquer
irregularidades.
Para a Diretoria de Controle da Administração
Estadual, tais argumentos não prosperam, porquanto houve omissão do Sr.
Cleverson Siewert ao fiscalizar e supervisionar os seus subordinados.
Atrelado a isso, o corpo técnico asseverou
que a adoção de providências administrativas somente restou efetivada quando
tal responsável assumiu a Secretaria de Estado da Fazenda, em 2010.
A meu ver, a interpretação dada ao caso
concreto pela Diretoria de Controle da Administração Estadual é acertada e está
em consonância com as regras e com os princípios aplicáveis à espécie.
Na condição de superior hierárquico, o Sr.
Cleverson Siewert tinha a obrigação funcional de orientar, controlar,
supervisionar e fiscalizar os serviços desempenhados por seus subordinados.
Vale destacar, oportunamente, que as
atribuições elencadas acima dizem respeito ao poder hierárquico.
Cumpre registrar que a hierarquia, conceito
ínsito à organização da administração pública, envolve verdadeiros poderes e
não meras faculdades.
No
caso em apreço, evidencia-se que o Sr. Cleverson Siewert não exerceu o mínimo de controle, fiscalização e
supervisão dos serviços desempenhados pela Sra. Neuseli Junckes Costa.
É inadmissível, pois, uma servidora montar
processos de concessão de recursos públicos, repassar vultosos valores a
entidades particulares e ainda forjar falsas prestações de contas sem que
houvesse qualquer fiscalização.
Relembra-se, em tempo, que o Sr. Cleverson
possuía as atribuições de Secretário da pasta e ordenador secundário da
despesa, o que, notadamente, aumenta a sua responsabilidade pelos fatos aqui
discutidos.
Nessa
linha de raciocínio, entende-se que “não é razoável
excluir a culpabilidade daqueles que possuíam atribuições fiscalizatórias para
evitar os danos ou, ainda, poderiam ter implantado controles de gestão
financeira tendentes a coibir o mau uso de recursos públicos. A grave
responsabilidade daqueles que gerenciam bens públicos passa, necessariamente,
pelo estabelecimento de controles e rotinas eficientes na sistemática de
movimentação de valores”[6].
Frente ao exposto, conclui-se que o Sr. Cleverson Siewert deve
responder solidariamente pelo dano causado aos cofres estatais, sem prejuízo da
multa proporcional ao dano.
2.3.
Defesa da Sra. Neuseli Junckes Costa
A última defesa a ser analisada é a da Sra.
Neuseli Junckes Costa, a qual foi apontada como executora e peça principal de
todo o esquema fraudulento ocorrido no Fundo de Desenvolvimento Social em 2009.
Ao cotejar os autos, observam-se diversos
elementos de provas capazes de demonstrar que a Sra. Neuseli atuou diretamente
nos repasses irregulares, desde a formalização do pedido de concessão até a
baixa das prestações de contas.
Não é demasia relembrar, a propósito, que tal
responsável foi presa preventivamente e responde por diversas ações de
improbidade administrativa, em decorrência da fraude aqui mencionada.
Atrelado a isso, sublinhe-se que a Sra.
Neuseli foi submetida a processo administrativo disciplinar, o qual resultou na
sua demissão qualificada.
Em sua defesa - intempestiva -, a Sra.
Neuseli tenta imputar a responsabilidade pelos atos ímprobos e irregulares a
outros agentes públicos. No entanto, não trouxe aos autos uma única prova
sequer a fim de confirmar suas alegações.
Em razão disso, valho-me integralmente das
considerações feitas pela Diretoria de Controle da Administração Estadual
quanto à necessidade de responsabilização da Sra. Neuseli Junckes Costa.
Para finalizar este ponto, acresça-se que a
Sra. Neuseli deve responder pelo débito de forma solidária e, ainda, deve ser
condenada ao pagamento de multa proporcional ao dano, ante a gravidade da sua
conduta.
3.
Do processo de prestação de contas
Sabe-se
que aquele que recebe dinheiro oriundo dos cofres do erário deve comprovar, de
forma ampla e robusta, a sua boa utilização.
Nesse
sentido, anote-se o teor do art. 140, da Lei Complementar Estadual nº 284/2005:
Art. 140. Prestará
contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos, ou
pelos quais o Estado responsa, ou que, em nome deste, assuma obrigações de
natureza pecuniária.
§ 1º Quem quer que
utilize dinheiro público, terá de comprovar o seu bom e regular emprego, na
conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades
administrativas competentes.
Na oportunidade, sobreleva mencionar que o
ônus da prova da boa e da regular aplicação dos recursos públicos compete ao
gestor, conforme se depreende da jurisprudência sedimentada pelo Tribunal de
Contas da União:
TCE. APLICAÇÃO IRREGULAR
DE PARTE DE RECEITAS ORIUNDAS DE CONVÊNIO COM ENTIDADE FEDERAL. CITAÇÃO.
REVELIA. CONFIGURAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO, EM DECORRÊNCIA DE ATO DE GESTÃO
ILEGÍTIMO OU ANTIECONÔMICO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE
REVISÃO. CONHECIMENTO. NÃO-PROVIMENTO. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS.
1. A
configuração de dano ao Erário, em decorrência de ato de gestão ilegítimo ou
antieconômico, importa no julgamento pela irregularidade, na condenação em
débito e na aplicação de multa.
2. Nos processos de contas que
tramitam nesta Casa, compete ao gestor o ônus da prova da boa e da regular
aplicação dos recursos públicos que lhe são confiados, o que independe da comprovação de ter se configurado o
crime de improbidade administrativa, da ocorrência de enriquecimento ilícito ou
de locupletamento por parte do recorrente[7]. (Grifou-se)
Nesse
mesmo passo, tem-se o entendimento do Tribunal de Contas de Santa Catarina,
conforme se vislumbra no voto lavrado pelo Conselheiro Substituto Cleber Muniz
Gavi:
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE
RECURSOS ANTECIPADOS DO FUNCULTURAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR
APLICAÇÃO DOS RECURSOS. AUTORREMUNERAÇÃO. PAGAMENTOS À FAMILIARES. DESPESAS
ILEGAIS E INJUSTIFICADAS. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DANO AO ERÁRIO. OMISSÕES
DO PODER CONCEDENTE. MULTA.
1. Nos processos de contas o onus probandi é do gestor dos recursos públicos, que
é pessoalmente responsável pela boa e regular aplicação dos recursos repassados
e tem o ônus de provar a execução do objeto pactuado, das despesas vinculadas
ao mesmo e trazer à colação elementos que demonstrem o atendimento ao interesse
público e a inexistência de lesão ao patrimônio público.
2. A
aplicação de recursos públicos impõe a observância de regramentos que garantam sua
destinação única e exclusiva a finalidades que correspondam ao interesse
público. Despesas que caracterizam autorremuneração e pagamento a familiares
devem ser considerados ilegais quando atenderem a interesses exclusivamente
particulares e não atingirem à finalidade pública.
3. Os
atos e omissões que revelam irregularidades na aprovação de projetos para
financiamento no âmbito do SEITEC,
por inobservância aos dispostivos legais e regulamentares que regem a
matéria, são sujeitos à aplicação de multa[8]. (Grifou-se)
Fixada
essa premissa, saliente-se que, no presente caso, não restou comprovada a boa e
a regular aplicação dos recursos públicos, em razão das seguintes
irregularidades: a) ausência de comprovação da realização do objeto proposto;
b) comprovação de despesas com notas fiscais em cópias; c) ausência de
comprovação do efetivo fornecimento dos serviços aliada à descrição
insuficiente das notas fiscais apresentadas.
A
par dos apontamentos restritivos, cabe aqui mencionar que a Associação Vitor
Matos apresentou ao Fundo de Desenvolvimento Social dois projetos, tendo por
escopo a arrecadação de subvenção social para a aquisição de material esportivo
e, ainda, a contratação de empresa para a execução de serviços de
terraplanagem.
Entretanto,
colhe-se dos autos que os projetos não foram executados em consonância com os
planos de trabalho aprovados, tampouco restou comprovada a boa e a regular
aplicação dos recursos públicos.
Nesse
sentido, impende comentar que a Gerência de Auditoria de Recursos Antecipados,
ao efetuar uma vistoria in loco na sede da entidade, constatou que não
havia elementos para certificar a regularidade das contas (fls. 48-53).
É
importante destacar, neste ponto, que não há no caderno processual a lista das
pessoas que participaram dos supostos eventos esportivos, nem a relação das
pessoas que, em tese, receberam os materiais descritos no plano de trabalho. Os
poucos uniformes localizados na sede da entidade, por sua vez, estampavam
patrocínio de empresas locais.
Em
relação à terraplanagem, faz-se necessário mencionar que o campo, com gramado e
cercado, já existia no mínimo dois anos antes do repasse dos recursos públicos.
Tal constatação foi feita pelos auditores da Secretaria da Fazenda, os quais
entraram em contato com entidades públicas que utilizaram tal espaço para a
promoção de eventos.
Já
as notas fiscais constantes na prestação de contas foram lançadas pelas mesmas empresas
responsáveis por emitirem documentos fiscais fraudulentos a outras entidades
beneficiadas com subvenções sociais. Seguem, portanto, o mesmo modelo e contêm
exatamente a mesma descrição dos produtos.
Se
não bastasse isso, observa-se que foram apresentadas apenas cópias das notas
fiscais, o que viola os mandamentos contidos no Decreto Estadual nº 307/2003,
pois a referida norma prevê que devem ser acostadas à prestação de contas as
notas originais.
Vale
salientar, outrossim, que não houve detalhamentos dos supostos produtos e
serviços adquiridos, como marca, tamanho, valor da hora trabalhada, quantidade
de dias pagos e tantas outras informações que necessariamente deveriam constar
nos documentos fiscais emitidos.
Como
é sabido, a prestação de contas deve conter provas robustas e satisfatórias de
que o dinheiro público foi corretamente empregado. No presente caso, juntaram-se
ao feito apenas cópias de notas fiscais, as quais estão eivadas de vícios e não
possuem qualquer credibilidade.
Presente
esse contexto, anote-se que foi efetuada a citação da Associação Vitor Matos,
do Sr. Gilliard Matos (Presidente da entidade), da empresa LS Comércio de
Materiais Esportivos Ltda. e da empresa SDB - Serviços de Terraplanagem Ltda.
Apesar
de devidamente citada, a empresa SDB – Serviços de Terraplanagem Ltda. não
apresentou qualquer manifestação nos autos, razão pela qual deve ser considerada
revel.
Em
defesa conjunta, a Associação Vitor Matos e o Sr. Gilliar Matos alegaram, em
síntese, que: i) a responsabilidade deve ser imputada exclusivamente aos
agentes púbicos estaduais; ii) alguns materiais adquiridos foram furtados e
outros foram descartados em razão do desgaste natural pelo uso; iii) o débito
deve recair exclusivamente sobre o ordenador de despesa e sobre as pessoas
responsáveis pela liberação dos recursos públicos; iv) a subvenção social foi
efetivamente aplicada de acordo com o plano de trabalho.
Com
o devido respeito aos argumentos trazidos à baila, mas não podem ser acolhidas
as teses lançadas pela defesa dos responsáveis. Nota-se que houve maior
preocupação em atribuir a culpa aos agentes públicos estaduais ao invés de efetivamente
comprovar que os recursos públicos foram utilizados em conformidade com os
planos de trabalho aprovados pelos gestores do Fundo de Desenvolvimento Social.
Cabe
aqui explicar que a responsabilidade é solidária e, por conseguinte, a
condenação deve recair sobre todos aqueles que, de algum modo, contribuíram
para o prejuízo causado aos cofres do Poder Público.
De
fato, se o repasse não tivesse sido efetuado à Associação Vitor Matos o
prejuízo não existiria, razão pela qual se justifica a condenação solidária da
Sra. Neuseli, do Sr. Abel e do Sr. Cleverson.
Por
outro lado, os particulares, ao receberem a subvenção social, assumiram a
responsabilidade e o compromisso de aplicá-la de acordo com o plano previamente
aprovado. Mais que isso, comprometeram-se a provar através de prestação de
contas a boa e a regular aplicação da verba pública, o que não ocorreu.
A
alegação de que parte do material foi furtada, por sua vez, não exclui a
responsabilidade, pois sequer restou demonstrada a realização dos eventos
esportivos. De mais a mais, se o material foi distribuído, conforme alegado
pelos responsáveis, não poderiam estar na sede da associação.
O
fato de alguns bens terem sido descartados também não possui grande relevância
para o processo. Far-se-ia necessário restar comprovada a relação das pessoas
supostamente beneficiadas com os produtos, o que também não ocorreu.
Diante
da ausência de provas satisfatórias de que o projeto foi executado, entende-se
que as alegações apresentadas devem ser rechaçadas e, por corolário, os
recursos públicos devem ser restituídos, com os devidos acréscimos legais.
Quanto
à responsabilização das empresas LS Comércio de Materiais Esportivos Ltda. ME e
SDB - Serviços de Terraplanagem Ltda., pode-se inferir que o raciocínio exposto
pelo corpo técnico mostra-se acertado, haja vista que não restou comprovado que
as empresas efetivamente venderam os produtos ou prestaram os serviços
descritos nas notas fiscais.
Conforme
já citado alhures, todos aqueles que contribuíram para o dano devem responder
de forma solidária, consoante determinação expressa do art. 18, § 2º, da Lei
Complementar Estadual nº 202/2000.
Assim,
valho-me dos fundamentos suscitados pelo corpo técnico para concluir que as
razões de defesa trazidas aos autos pela empresa LS Comércio de Materiais
Esportivos são insuficientes para afastar a sua responsabilização, pois não restou
demonstrada a efetiva entrega dos materiais esportivos.
Ante
o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida
pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se:
1.
Por julgar irregulares, com imputação de débito, na
forma do art. 18, inciso III, alínea “b”
e “c” c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar
Estadual nº 202/00, as contas de recursos repassados à Associação Vitor Matos, referente às notas de empenho nºs 2009NE001364
(de 13/07/2009), no valor de 28.600,00, e 2009NE003428 (de 29/10/2009), no valor de R$
30.970,00.
2.
Por condenar solidariamente o Sr. Gilliard Matos (Presidente da Associação
Vitor Matos à época), a pessoa jurídica Associação Vitor Matos, a Sra. Neuseli
Junckes Costa, o Sr. Abel Guilherme da Cunha, o Sr. Cleverson Siewert, a
empresa LS Comércio de Materiais Esportivos Ltda. ME e a empresa SDB – Serviços
de Terraplanagem LTDA. – ME ao recolhimento do valor de até R$ 59.570,00, em
face da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, conforme
segue:
2.1. De responsabilidade solidária do Sr. Gilliard
Matos e da Associação Vitor Matos o valor de R$ 59.570,00, sem prejuízo de aplicação de multa, em face dos seguintes apontamentos:
2.1.1 Ausência de comprovação da realização do
objeto proposto e da destinação dos materiais, não demonstrando a boa e regular
aplicação dos recursos públicos;
2.1.2. Indevida comprovação de despesas com notas
fiscais fotocopiadas;
2.1.3. Ausência de comprovação do efetivo
fornecimento dos materiais ou prestação dos serviços, aliada à descrição
insuficiente das notas fiscais apresentadas e agravada pela não juntada de
outros elementos de suporte.
2.2. De
responsabilidade solidária da Sra. Neuseli Junckes Costa, do Sr. Abel Guilherme
da Cunha e do Sr. Cleverson Siewert o valor de R$ 59.570,00, sem prejuízo da
aplicação de multa, por irregularidades que contribuíram para a ocorrência do
dano, em face de:
2.2.1. Repasse
irregular de recursos no montante de R$ 59.570,00,
por meio de esquema paralelo aos procedimentos estabelecidos na legislação e
sem observância dos requisitos legais e regulamentares, em descumprimento ao
estabelecido nos arts. 2º e 6º da Lei Estadual nº 5.867/1981; nos arts. 1º, 2º,
§ 1º e 5º da Lei Estadual nº 13.334/2005, art. 21 do Decreto Estadual nº
2.977/2005, bem como os princípios
da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade, razoabilidade,
economicidade e eficiência, contidos no art. 37, caput da Constituição Federal/1988 e no art. 16, caput e 5º da Constituição do Estado de
Santa Catarina/1989, inclusive da motivação dos atos administrativos; nos arts.
7º e 8º, III do Decreto Estadual nº 2.977/2005; e nos arts. 60 e 61, c/c o art.
116, caput da Lei Federal nº
8.666/1993, e arts. 120 e 130 da Lei Complementar Estadual nº 381/2007.
2.3. De
responsabilidade solidária da empresa LS Comércio de Materiais Esportivos Ltda.
ME o valor de R$ 28.600,00, em face do seguinte apontamento:
2.3.1. Emissão
de notas fiscais inidôneas, haja vista a ausência de comprovação da realização
do objeto e do efetivo fornecimento das mercadorias, no valor de R$ 28.600,00, nos termos do art. 18, § 2º, “b”, da
Lei Complementar nº 202/2000.
2.4. De
responsabilidade solidária da empresa SDB – Serviços de Terraplanagem Ltda. ME
o valor de R$ 30.970,00, em face do seguinte apontamento:
2.4.1. Emissão
de nota fiscal inidônea, haja vista a ausência de comprovação da realização dos
serviços, no valor de R$ 30.970,00, nos termos dos arts. 49, 52, II e III, e do
art. 60, II e III, da Resolução TC 16/94, vigente à época.
3. Por
declarar o Sr. Gilliard Matos e a Associação Vitor Matos impedidos de receber
novos recursos do erário até a regularização do presente processo, consoante
dispõe o art. 16, § 3º da Lei Estadual nº 16.292/2013, c/c o art. 1º, § 2º,
inciso I, alíneas “b” e “c” da Instrução Normativa TC nº 14/2012
e o art. 61, III e § 6º do Decreto 1196/2017.
4.
Pela remessa das informações
contidas nestes autos ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina, em
observância ao art. 18, § 3º, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, para a
adoção das providências que entender cabíveis.
5. Por
dar ciência da decisão proferida pelo TCE/SC aos responsáveis e ao Fundo de
Desenvolvimento Social.
Florianópolis,
02 de fevereiro de 2018.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador
do Ministério
Público
de Contas
[1] A Secretaria Executiva de Recursos
Desvinculados era denominada, em 2009, de Diretoria de Gestão dos Fundos
Estaduais – DIFE.
[2] Sra. Márcia Almeida Sampaio Goulart
(Gerente de Execução Orçamentária e Financeira – GEORF), Sr. Giovani Machado
Semann (Diretor de Gestão de Fundos Estaduais – DIFE), Sr. Cleverson Siewert
(Secretário Executivo de Gestão dos Fundos Estaduais) e Sr. Antônio Marcos
Gavazzoni (Secretário de Estado da Fazenda).
[3] KOPS, Guido. Os ordenadores da
despesa pública e a sua responsabilidade. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/24166/22941.
Acesso em: 21 nov. 2016.
[4] Trecho extraído do prejulgado nº
1533, do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.
[5] BRASIL, Tribunal de Contas da União.
Acórdão nº 661/2002 – Plenário. Disponível em: www.tcu.gov.br.
Acesso em: 22 nov. 2016.
[6] ARRAES, ANA. Autos do Processo nº AC-1340-20/12-P, Plenário. (TCU). Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 22 nov. 2016.
[7] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 013.473/2004-9,
do Plenário. Rel. José Jorge. J. em: 27 fev. 2013. Disponível em: www.tcu.
gov.br. Acesso em: 08 dez. 2015.
[8] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas.
TCE 10/002299497, do FUNCULTURAL. Rel. Cleber Muniz Gavi. J. em: 19 ago. 2015.