PARECER nº:	MPC/53231/2018
PROCESSO nº:	RLA 14/00273436
ORIGEM :	Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S.A. - EPAGRI
ASSUNTO :	Análise da legalidade, da economicidade e do gerenciamento do plano de demissão voluntária incentivada promovido pela EPAGRI, iniciado no final do exercício de 2013

NÚMERO UNIFICADO: MPC/SC-2.1/2018.29

1 – RELATÓRIO

Cuida-se de auditoria realizada na Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina – EPAGRI, com vistas à avaliação da legalidade, economicidade e gerenciamento do Plano de Demissão Voluntária Incentivada (PDVI) implantado na empresa a partir do exercício de 2013.

Por meio do Relatório n° 245/2014, auditores da Diretoria de Controle da Administração Estadual - DCE identificaram indícios de irregularidade no planejamento e na execução do plano de demissão, pelo que sugeriram audiência dos responsáveis, bem como determinação de suspensão cautelar do PDVI (fls. 541/583 – vol. II).

O Exmo. Relator acolheu a proposta, determinando a suspensão cautelar do plano e providências a serem atendidas, bem como audiência dos agentes responsabilizados (fls. 584/589 - vol. II).

Ato contínuo, o gestor da EPAGRI elaborou pedido de reconsideração do provimento cautelar,[1] o qual foi negado pelo relator (fls. 1241/1244 – vol. IV).

Posteriormente, foi reiterado o pedido mediante comprovação das providências demandadas,[2] o que ensejou a revogação da medida cautelar, salvo em relação à suspensão do PDVI quanto aos empregados José Ferreira de Souza e Aline Pierina Schmidt (fls. 1498/1499 – vol. IV).

Notificados,[3] os agentes responsabilizados apresentaram alegações de defesa como segue: - Sr. José Walter Dresch – fls. 1247/1249 – vol. IV; - Sr. Luiz Ademir Hessmann e Sr. Paulo Roberto Lisboa Arruda – fls. 1251/1347 – vol. IV; - Sra. Neiva Dalla Vecchia, Sr. Ditmar Alfonso Zimath e Sr. Luiz Antônio Palladini – fls. 1468/1487 – vol. IV; - Sr. João Rodrigues – fls. 1500/1509 – vol. IV; - Sr. Maurício Antônio Lopes – fls. 1587/1600 – vol. IV.

Ato contínuo, o gestor da EPAGRI solicitou a revogação dos últimos efeitos da cautelar, relativamente aos servidores José Ferreira de Souza e Aline Pierina Schmidt (fls. 1561/1575 – vol. IV).

Por meio do Despacho n° GAGSS-13/2015, o Exmo. Relator acolheu o pedido (fls. 1580/1581 – vol. IV).

Na reanálise dos autos, auditores do Tribunal elaboraram o relatório de fls. 1619/1645 – vol. IV, sugerindo aplicação de multa e expedição de determinação conjunta ao secretário de estado da fazenda, ao diretor-presidente da EPAGRI e ao presidente do Conselho de Política Financeira do Estado.

Por fim, o Exmo. Relator firmou sua competência para presidir a instrução do feito, considerando aspectos envolvendo a Lei Complementar Estadual n° 666/2015 (fl. 1646 – vol. IV).

Vieram-me os autos.

2 – ANÁLISE

Nos termos do item 3.2 do Relatório n° 245/2014, auditores do Tribunal suscitaram possível conduta temerária do diretor-presidente e demais diretores executivos da EPAGRI, assim como dos membros do Conselho de Administração, sob o argumento de que o plano de demissão sob análise, aprovado na 62ª Reunião Extraordinária do Conselho de Administração (30-8-2013), foi realizado sem prévio estudo sobre o novo modelo organizacional da empresa e, consequentemente, sobre os recursos humanos necessários ao cumprimento de sua missão institucional.

Para justificar o ponto, auditores da DCE apresentaram dados demonstrando níveis insatisfatórios de recontratação, suscitando indícios de sobrecarga de trabalho para os empregados remanescentes (fls. 566/568-v – vol. IV).

Contudo, analisando o teor do Processo n° SEF-17708/2013, que precedeu à formalização do PDVI em questão, é possível identificar que houve prévia análise, a partir dos estudos desenvolvidos pela consultora internacional Roland Berger, acerca do dimensionamento adequado do quadro de pessoal da Unidade Gestora.

Isso fica claro pelo seguinte trecho da nota técnica elaborada pelo consultor Ricardo Moritz em agosto de 2013, aprovada pelo secretário de estado da fazenda (fl. 62 – vol. I):

O programa de eficiência operacional, que contempla o mapeamento dos processos e atividades das empresas, o rol das oportunidades de melhorias, inovação e redesenho dos processos, priorizando-os de acordo com o potencial de redução de custos e o dimensionamento do quadro de pessoal está sendo desenvolvido por consultoria internacional (Roland Berger).

Em face deste trabalho e para efeitos do PDVI, é necessário conhecer o quadro de lotação ideal, pois que referido PDVI pode provocar a saída de empregados necessários à Empresa, podendo requerer contratações pontais.

Neste sentido, no Anexo 4 é detalhado o estudo efetuado por Roland Berger, onde se apresenta o quadro de lotação atual, o ideal e o pós efeitos do PDVI (considerando cenário realista, em conformidade com o tratado no item 4 desta nota técnica).

Com base em referido anexo apresenta-se no Quadro 1 a seguir, um resumo comparativo onde consta, por empresa, a quantidade de empregados nas atividades fim e meio, quadro atual e ideal. (Grifo meu)

O anexo referido no trecho acima sublinhado apresenta análise acerca do dimensionamento do quadro de pessoal da EPAGRI, projetando-se o número de empregados necessários para as áreas finalística e administrativa, separados por nível de escolaridade (fls. 143/148 – vol. I).

Ademais, veja-se que o estudo constante do Processo n° SEF-17708/2013 foi debatido na reunião extraordinária em que se aprovou o plano, contando com a presença do consultor da SEF, Sr. Ricardo Moritz, e do secretário executivo do Conselho de Política Financeira do Estado, Sr. Aginolfo Jose Nau Júnior.

Ilustrativo, quanto ao ponto, o seguinte trecho da respectiva ata (fls. 9/10 – vol. I):

[...] por meio do PROEFI busca-se a avaliação de desempenho das instituições, comparativamente às melhores práticas de administração, levando-se em conta os indicadores financeiros, operacionais e de resultados, dando-se ênfase aos gastos de pessoal, material, e serviços contratados. Para esse trabalho o Governo contratou a Empresa de Consultoria Roland Berger, cujo relatório subsidiará a tomada de decisões no âmbito do Governo, de forma a tornar as empresas competitivas e/ou autossustentáveis. Em decorrência destes estudos e das tratativas realizadas pela Diretoria da Empresa, foi autorizada pelo Governo, a implantação do PDVI da Epagri, vinculado a realização do Concurso Público, de forma a deflagrar o processo de reestruturação e renovação do quadro de pessoal da Empresa. Disse que o PDVI foi elaborado pelo Consultor da Secretaria de Estado da Fazenda e pelo Secretário Executivo do Conselho de Política Financeira do Estado. Aginolfo Nau Júnior. O Presidente da Epagri, Luiz Ademir Hessmann, fazendo uso da palavra informou que a proposta preliminar foi apresentada à Diretoria, no dia 20 de agosto, pelos Senhores Ricardo e Aginolfo, e que após serem elucidados todos os questionamentos, a mesma aprovou a minuta de proposta, que ora é submetida à consideração deste Conselho. Passa a palavra ao Sr. Ricardo para que este faça a apresentação do Plano de Demissão Voluntária e Incentivada – PDVI. [...] Discorreu sobre a composição dos seus quadros de pessoal, valores das folhas de pagamento e outros dados que fundamentaram e justificaram a elaboração do PDVI [...]. A proposta foi então colocada em votação e, aprovada por maioria [...]. (Grifos meus)

Além disso, é preciso considerar que a estratégia do Governo Estadual foi implantar planos de demissão nas empresas estatais concomitantemente ao desenvolvimento do Programa de Eficiência Operacional e Organizacional (Decreto Estadual n° 1341/2013), de modo que os ajustes detalhados na gestão de pessoal fossem elaborados junto com o processamento das demissões, conforme destacado pelo consultor Ricardo Moritz (fl. 1277 – vol. IV):

Antes mesmo da elaboração do PDVI, havia uma expectativa por parte das consultorias contratadas (para o PROEFI e PDVI) do quadro de lotação estar inadequado para fazer frente aos desafios e estratégias a serem estabelecidas às empresas públicas. Com isto o PDVI foi escolhido para ser implementado concomitantemente aos estudos do PREFI, por tratar-se de um dispositivo rápido para adequação do quadro de lotação e dos custos decorrentes do mesmo.

Tanto é assim que, na resolução editada pelo Conselho de Política Financeira que aprovou o PDVI da EPAGRI (Resolução n° CPF-19/2013), foi estipulada a necessidade de, a partir do plano de demissão aprovado, implantar os resultados do Programa de Eficiência Operacional previsto no Decreto Estadual n° 1.341/2013, incluindo aí a revisão da lotação de empregados e da estrutura organizacional da empresa (fls. 813/814 – vol. III):

Art. 1° Aprovar o Programa de Demissão Voluntária Incentivada – PDVI para Aposentados e Não Aposentados da Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina – EPAGRI, constante das fls. 5-26, dos autos do Processo SEF n° 17581/2013, como se nela estivesse transcrito, devendo a Empresa:

I – Implantar os resultados do Programa de EFICIÊNCIA Operacional previsto no Decreto n° 1.341, de 22 de janeiro de 2013, em especial:

a) Melhorias, inovações ou redesenhos dos processos e das atividades da empresa, priorizando-os de acordo com o potencial de redução de custos;

b) Revisão das suas competências funcionais;

c) Quadro de Lotação de empregados;

d) Revisão da Estrutura Organizacional;

e) Política de renovação do quadro de empregados contemplando regras para desligamento e contratação de novos empregados. (Grifei)

Ainda que possam ser tecidas críticas ao modelo de gestão adotado pelo Governo, é preciso considerar que a implantação de planos de demissão incentivada, nas empresas estatais, comporta grau de discricionariedade maior dos gestores, conforme já deixou assentado o Conselheiro Substituto Cleber Muniz Gavi:[4]

Cabe ressaltar que, ao contrário do que se dá com as empresas públicas e sociedades de economia mista, as autarquias são regidas essencialmente por normas de direito público, não lhes sendo aplicado regime híbrido mencionado acima. Como consequência, é lícito concluir que as empresas públicas e sobretudo as sociedades de economia mista dispõem de maior liberdade de gestão, inclusive no tocante à demissão de empregados. É neste sentido, inclusive, o entendimento do TST, sintetizado no inciso II da Súmula n° 390, in verbis: "Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido mediante aprovação em concurso público, não é garantida a estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988".

Desse modo, é viável admitir que o ordenamento jurídico, nesses casos, confere ao administrador certa discricionariedade quanto ao modo como se dará o desligamento dos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista, sempre atentando para a consecução de seus objetivos institucionais.

Em relação aos Planos de Demissão Voluntária, revela-se inevitável incluí-los entre as inúmeras medidas típicas de um regime de direito privado, aplicadas a partir de projeções econômico-financeiras que não gozam de uma margem absolutamente segura de efetividade, com a ressalva de que, quando se trata de entidade da administração indireta, o interesse público deve ser preservado. (Grifo meu)

No caso, considerando que o plano contou com o prévio respaldo da Secretaria de Estado da Fazenda e do Conselho de Política Financeira do Estado, a partir de análises que estavam sendo feitas por consultoria internacional contratada para esse fim, afigura-se inexato afirmar que o PDVI em questão foi gestado de forma temerária pelos agentes responsabilizados.

Ao arremate, no que tange às observações feitas por auditores do Tribunal quanto às recontratações da Unidade Gestora, importante sublinhar que no processo n° @RLA-16/00406715, que cuidou de auditoria específica sobre o tema, tive oportunidade de recentemente me manifestar pela regularidade do nível de recontratações, tomando por base o estudo que embasou o plano de demissão ora auditado:[5]

Muito embora tenha sido inicialmente prevista uma adesão de 422 empregados ao programa então lançado,[6] auditores do Tribunal consignaram que 602 empregados foram desligados da EPAGRI por meio do PDVI/2013 (fl. 938).

Ainda de acordo com a equipe técnica do Tribunal, no mesmo período (até julho/2016), foram admitidos 234 empregados, sendo 219 lotados na área fim e 9 lotados na área meio, representando 34% do total de empregados desligados (fl. 938).

Somando-se a esses dados o quantitativo de contratações autorizadas por meio da Resolução n° CPF-1/2017 (46 empregados), chega-se ao montante de 280 empregados contratados, representando 46% do número de funcionários desligados em função do PDVI/2013 (602 empregados desligados).

Tal percentual corresponde ao índice final projetado na nota técnica (revisada) do consultor Ricardo Moritz,[7] razão pela qual, em termos absolutos, é possível afirmar que a EPAGRI está efetuando recontratações em níveis razoáveis, com vistas a evitar o desmantelamento estrutural da Unidade Gestora.

[...].

Comparando o quantitativo de cargos por área previsto no estudo que embasou o PDVI/2013,[8] com os cargos por área atualmente preenchidos, conforme dados expostos no sítio eletrônico da Unidade Gestora,[9] é possível visualizar o seguinte: [...].

Como se vê, inexiste tendência de desmantelamento da empresa pública catarinense, especialmente considerando o quantitativo de cargos de nível superior direcionados à atividade-fim, cujo montante está em linha com o estudo que fundamentou o PDVI/2013.

[...]

No caso ora tratado, mesmo que o nível de recontratações da EPAGRI não esteja no patamar ideal, é preciso levar em conta os argumentos suscitados pelo gestor na sua manifestação, relativamente às dificuldades fiscais do Estado.

Com efeito, tanto em 2014 quanto em 2016 e 2017, o Grupo Gestor de Governo editou resoluções determinando a suspensão, até o final dos respectivos exercícios, de todos os atos administrativos que implicassem aumento da folha de pagamento das empresas dependentes do Tesouro.

[...]

Dessa forma, entendo pela regularidade do nível de recontratações sob análise, não havendo que se falar em processo de desmantelamento da Unidade Gestora. (Grifo acrescido)

Em vista dessas considerações, reputo desarrazoada a proposta de penalização constante no item 3.2 do Relatório n° DCE-956/2015.

Já no que se refere ao indício de irregularidade tratado no item 3.3 do Relatório n° DCE-245/2014,[10] referente à permissão de desligamentos computando tempo de serviço em outros órgãos, coaduno com a proposta de baixa da restrição, nos termos do item 2.2.3 do Relatório n° DCE-956/2015,[11] haja vista que a Resolução n° CPF-27/2014 possibilitou aos empregados da EPAGRI, para fins de adesão ao PDVI, a contagem de tempo à disposição de outros órgãos (fl. 1466 – vol. IV).

Finalmente, no que se refere à proposta de determinação delineada no item 5.5 do Relatório n° DCE-245/2014,[12] as razões aduzidas pelo consultor Ricardo Moritz, às fls. 1401/1407 – vol. IV, foram devidamente rebatidas pelo corpo técnico,[13] justificando a expedição de orientação pelo Tribunal quanto ao ponto, a ser formulada na forma de recomendação.

A respeito do tema, reforço a constatação feita por auditores do Tribunal acerca da disparidade encontrada entre os desembolsos advindos do PDVI e o custo que teria gerado a simples demissão sem justa causa dos empregados, a qual alcançou 300% de diferença (fls. 559/566 – vol. I).

Sobre o assunto, o Tribunal de Contas da União já se manifestou pela necessidade de justificativa econômica e operacional idônea na adoção de planos de demissão por entidades submetidas ao regime da CLT, nos termos dos Acórdãos n°s 1487/2009 e 3140/2010,[14] reforçados pelo seguinte julgado mais recente:[15]

Área técnica do TCU:

A CLT já dispõe sobre as vantagens que devem ser atribuídas a um empregado demitido sem justa causa. Havendo necessidade de desfazer os vínculos empregatícios, a oferta de vantagem superior às previstas em lei deve ser justificada por vantagens proporcionais auferidas pela entidade, sob pena de estarem as pessoas demitidas sendo favorecidas em detrimento da pessoa que demite. Ainda, a atuação diligente pressupõe que seja feito um estudo que estabeleça parâmetros para avaliar essa proporcionalidade antes de o ato ser praticado.

Voto do Relator:

A questão central, que permanece sem justificativa aceitável, é a opção pelo Prosup, sem que tenha sido demonstrada sua vantagem em relação à rescisão do contrato de trabalho dos empregados, tal como prevê o art. 477 da Consolidação das Leis do Trabalho, que já assegura o recebimento de indenização. Em outras palavras, o ato impugnado pelo TCU foi a criação de benefícios adicionais aos já previstos na legislação trabalhista em casos de demissão sem justa causa, sem que houvesse motivação legítima, baseada em estudos econômicos. Não houve a demonstração, com dados concretos, de que a situação do quadro de pessoal na época justificava financeiramente a implementação do modelo concebido para o mencionado programa, mais favorável que a legislação trabalhista.

5. Ressalto que essas vantagens consistiram em indenização extra de 20% sobre a remuneração, para cada ano de serviços prestados, custeio de contribuições ao Regime Geral de Previdência, pagamento adicional de plano de saúde (por doze meses), bem como concessão de prêmio decenal.

6. Os recorrentes alegam que as rescisões teriam ocorrido em razão de capacidade reduzida de trabalho dos desligados em relação à remuneração que percebiam. No entanto, não há demonstração, com base em estudos técnicos, da adequação de adotar um programa de demissão com benefícios em vez de realizar desligamentos sem justa causa, como permite a lei. Tampouco é possível aferir essa condição atualmente.

7. Também não afasta a impropriedade a alegada intenção de tornar pacíficas as demissões e, com isso, reduzir a possibilidade de ocorrência de ações trabalhistas. Trata-se apenas de uma expectativa. É razoável admitir a hipótese de um empregado desligado que, ainda que tenha recebido benefícios adicionais por meio do Prosup, ajuíze reclamação trabalhista, desde que haja, de fato, fundamento para tanto.

8. Por outro lato, a finalidade de evitar animosidades no processo de demissão não pode servir de amparo para conceder vantagens além das já previstas em lei, que as estabeleceu justamente para que o trabalhador desligado, sem dar causa à rescisão, tivesse seu impacto negativo diminuído. Portanto, repito que a instituição do Prosup tal qual foi concebido seria legítima somente se houvesse uma motivação regularmente comprovada da conveniência para a entidade na escolha por um processo especial de redução de seus quadros.

No caso concreto, o consultor da SEF suscitou a impossibilidade de rescisão sem justa causa no contexto do objeto auditado, em virtude de Acordo Coletivo de Trabalho que proibira a demissão por 2 anos.[16]

Contudo, permaneceu sem justificativa idônea a desproporcionalidade dos gastos realizados com o plano de demissão, frente à indenização estipulada pela CLT.

Portanto, cabível recomendação aos gestores da EPAGRI, do Conselho de Política Financeira do Estado e da Secretaria de Estado da Fazenda que, em futuros planos de demissão voluntária incentivada envolvendo empresas estatais, cujos empregados são regidos pelo regime celetista, sejam estabelecidas regras a fim de que o pagamento do incentivo financeiro contemple valores razoáveis, especialmente avaliando a vantajosidade do modelo, sob os aspectos econômico e operacional, em relação à rescisão unilateral sem justa causa, nos termos dos Acórdãos n° 1487/2009 (2ª Câm.), 3140/2010 (1ª Câm.) e 1624/2013 (1ª Câm.), todos do Tribunal de Contas da União.

3 – CONCLUSÃO

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar Estadual n° 202/2000, manifesta-se pela adoção das seguintes providências:

3.1 – RECOMENDAÇÃO aos gestores da EPAGRI, do Conselho de Política Financeira do Estado e da Secretaria de Estado da Fazenda que, em futuros planos de demissão voluntária incentivada envolvendo empresas estatais, cujos empregados sejam regidos pelo regime celetista, sejam estabelecidas regras a fim de que o pagamento do incentivo financeiro contemple valores razoáveis, especialmente avaliando a vantajosidade do modelo, sob os aspectos econômico e operacional, em relação à rescisão unilateral sem justa causa, nos termos dos Acórdãos n° 1487/2009 (2ª Câm.), 3140/2010 (1ª Câm.) e 1624/2013 (1ª Câm.), todos do Tribunal de Contas da União.

3.2 – DAR CIÊNCIA deste parecer e da decisão à EPAGRI, à Secretaria de Estado da Fazenda e ao Conselho de Política Financeira do Estado, com o consequente ARQUIVAMENTO do processo, diante da realização do seu objeto.

Florianópolis, 26 de janeiro de 2018.

Aderson Flores

Procurador

[4] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo n° RLA 09/00592800. Relator: Conselheiro Substituto Cleber Muniz Gavi. Voto s/n, exarado em 15-8-2013.

[5] Parecer n° MPC-1356/2017, exarado em 5-12-2017.

[6] Posteriormente o número de adesões foi redimensionado para 474 empregados (fl. 154).

[9] Disponível em: <http://www.epagri.sc.gov.br/?page_id=5772>. Acesso em: 1°-12-2017.

[12] 5.5 Irregularidade passível de determinação ao Secretário da Fazenda do Estado de Santa Catarina e ao Diretor Presidente da EPAGRI:

5.5.1. que em futuros Planos de Demissão Voluntária Incentivada sejam estabelecidas regras a fim de que o pagamento do incentivo financeiro contemple valores razoáveis, em observância à necessidade de uma gestão fiscal responsável prevista no § 1° do art. 1° da Lei de Responsabilidade Fiscal e aos princípios da razoabilidade , eficiência, moralidade e economicidade, previstos nos arts. 37, caput, e 70 da Constituição.

[14] Já citados por auditores do Tribunal (fls. 544/544-v – vol. II).

[15] Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 1624/2013. 1ª Câmara. Relator: Ministro José Múcio Monteiro. Sessão: 26-3-2013.