PARECER nº:	MPC/54434/2018
PROCESSO nº:	RLA-16/00297916
ORIGEM :	Ministério Público de Santa Catarina
ASSUNTO :	Auditoria de regularidade de registros contábeis e execução orçamentária do Portal de Transparência do MPSC, no exercício de 2016
NÚMERO UNIFICADO:	MPC-SC/2.1/2018.199

1 - RELATÓRIO

Cuidam os autos de auditoria de regularidade acerca da avaliação do Portal da Transparência do Ministério Público do Estado de Santa Catarina realizada no exercício de 2016, com o objetivo de verificar o cumprimento da Lei nº 12.527/2011 e da Lei Complementar nº 131/2009, que tratam do acesso à informação, disponibilização de informações sobre a execução orçamentária e financeira e transparência pública (fl. 5).

Da análise inicial resultou o relatório preliminar de auditoria da Diretoria de Controle da Administração Estadual – DCE, encaminhado ao Procurador-Geral de Justiça para conhecimento e manifestação.[1]

O gestor do Ministério Público Estadual se manifestou à altura das fls. 38/51 dos autos, encaminhando observações e considerações.

Após, auditores da DCE, em razão das inconformidades passíveis de determinações e/ou recomendações, sugeriram audiência dos responsáveis (fls. 53/64).

O Exmo. Relator anuiu com a sugestão (fl. 64).

As audiências foram realizadas (fls. 65/68) e atendidas (fls. 70/80).

Auditores do Tribunal sugeriram recomendação aos gestores (fls. 83/90).

Por derradeiro, vieram-me os autos.

2 - MÉRITO

2.1 - Atendimento parcial da Lei Complementar nº 101/2000, alterada pela Lei Complementar nº 131/2009, do Decreto nº 7.185/2010 e da Lei nº 12.527/2011.

Após análise das informações disponibilizadas no portal da transparência do Ministério Público do Estado de Santa Catarina, auditores da DCE constataram inconformidades que caracterizaram o atendimento parcial da Lei Complementar nº 101/2000, alterada pela Lei Complementar nº 131/2009, do Decreto nº 7.185/2010 e da Lei nº 12.527/2011.

As inadequações que levaram à restrição são as seguintes (fls. 55/56):

a) Ausência da divulgação de informações acerca da prestação de contas da Unidade do último exercício (2015), tendo em vista que só constam do portal as contas de 2013 e 2014 (art. 48 da Lei Complementar Federal nº 101/2000);

b) Ausência da divulgação, no registro das despesas, de informações acerca da classificação orçamentária (consta apenas de forma agrupada na consulta ao “detalhamento das despesas”), bem como informações acerca da liquidação por nota de empenho (consta apenas o valor empenhado e pago – na consulta “empenhos e pagamentos por favorecidos”), também não consta a data dos empenhos, a fim de atestar a tempestividade da informação (art. 2º, § 2º, II e 7º, I, “a” e “c” do Decreto Federal nº 7.185/2010);

c) Ausência da divulgação de informações referentes à pessoa física ou jurídica beneficiária de pagamentos nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, como por exemplo, as retenções e consignações (art. 7º, I, “d” do Decreto Federal nº 7.185/2010);

d) Não atualização das informações relativas aos processos licitatórios e respectivos resultados, dispensas e inexigibilidades de licitação, tendo em vista não constar do portal todas as informações pertinentes ao exercício de 2016 (art. 8º, § 1º, IV, § 2º e § 3º, VI da Lei Federal nº 12.527/2011);

e) Ausência da divulgação de dados gerais para o acompanhamento da execução de programas, ações, projetos e obras previstos no orçamento da Unidade (art. 8º, § 1º, V e § 2º da Lei Federal nº 12.527/2011);

f) Ausência da divulgação das perguntas mais frequentes da sociedade catarinense respondidas pelo MPSC (art. 8º, § 1º, VI e § 2º da Lei Federal nº 12.527/2011);

g) Ausência de ferramenta de pesquisa de conteúdo que possibilite a pesquisa de forma direta e objetiva de informações por assunto, palavra-chave, etc., essa funcionalidade existe apenas dentro do ambiente de algumas consultas e por meio de parâmetros pré-definidos pelo sistema (art. 8º, § 2º e § 3º, I da Lei Federal nº 12.527/2011);

h) Nem todas as informações visualizadas permitem a exportação de dados para gravação de relatórios, por exemplo: às “diárias e passagens, outros benefícios, relatórios de gestão fiscal, contracheque e licitações”; e quando a exportação está disponível, o ícone de acesso a essa funcionalidade é de difícil identificação/visualização na tela de consulta (art. 4º, II do Decreto Federal nº 7.185/2010 c/c art. 8º, § 2º e § 3º, II da Lei Federal nº 12.527/2011);

i) Ausência de informações que garantam a autenticidade e a integridade dos dados disponíveis para acesso (art. 4º, III do Decreto Federal nº 7.185/2010 c/c art. 8º, § 2º e § 3º, V da Lei Federal nº 12.527/2011);

j) Usabilidade do portal (Facilidade com que os usuários podem encontrar dados; Interação com usuário; Possibilidade de downloads e formatos; Delimitação temporal das consultas; Disposição e visualização do conteúdo; Formulários de consulta e liberdade de preenchimento – arts. 5º e 8º, § 2º e § 3º da Lei Federal nº 12.527/2011 c/c arts. 4º, 6º e 7º do Decreto Federal nº 7.185/2010) é deficiente quanto aos seguintes aspectos:

- Nem todas as informações disponibilizadas para consulta permitem a exportação de dados para relatórios, e quando a exportação é possível, o ícone de acesso a essa funcionalidade é de difícil visualização e identificação para o usuário (diminuto símbolo no canto direito da tela com legenda da função no idioma inglês - Send to Excel);

- Não há possibilidade de ordenar, no próprio site, de que forma as informações devem ser apresentadas (pesquisas personalizáveis/abertas), sendo essas informações disponibilizadas apenas por planilhas pré-formatadas (relatórios rígidos), sem muitos filtros e possibilidades de cruzamento de dados e, em alguns casos, como já frisado, sem permitir a exportação dos dados para relatórios.

Da análise da manifestação preliminar do auditado, auditores do Tribunal consideraram comprovado o atendimento dos critérios relacionados às letras a e d, faltando o atendimento dos demais critérios devido à necessidade de tempo para implementação das ações anunciadas pelo MPSC (fls. 57/59).

Em razão das inconformidades restantes, foi realizada audiência dos responsáveis.

A responsabilidade foi atribuída ao Sr. Everton Bitencourt, chefe do setor de estatística, e ao Sr. Cid Luiz Ribeiro Schmitz, Exmo. Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Administrativos do MPSC.

Os responsáveis apresentaram os seguintes esclarecimentos (fls. 70/72):

Relativo à Classificação Orçamentária - o usuário do Portal da Transparência pode encontrar os dados nas telas de Despesas (Detalhamento de despesas e Despesas por Ação Orçamentária), no qual são disponibilizadas a Descrição da Ação, a Natureza, a Fonte e o Elemento da despesa.

Relativo aos links do SIGEF, citado no referido relatório e que são disponibilizados em algumas páginas do Portal da Transparência do MPSC - quando o usuário acessa o link este é encaminhado para uma url, desenvolvida pelo Centro de Informática e Automação do Estado de SC - CIASC, em cujo local são disponibilizadas informações sobre os registros contábeis do MPSC, no módulo de "Prestação de Contas".

Visando atender à solicitação dos auditores, os quais apontam a necessidade de inclusão de nota explicativa quanto aos links do SIGEF, relativamente às páginas em que este estiver disponibilizado, será feito constar a seguinte informação "Ao clicar no link "consulta no SIGEF", o usuário estará visualizando informações estruturadas a partir do banco de dados do referido Sistema".

Para atender o item relativo aos valores e beneficiários de pagamentos efetivados em razão das retenções de impostos, referente ao pagamento de notas de prestações de serviços, o MPSC, passaremos, a partir de 15/09/2016, a disponibilizar essas informações no Portal da Transparência.

Conforme o inciso V, do § 1° do Art. 8° da Lei 12.527/2011, que determina a divulgação dos dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades, o MPSC, visando atender esta exigência, divulga a execução financeira e orçamentária de suas ações na aba de "Execução Orçamentária e Financeira", subitem "Despesas por Ação Orçamentária". O fato do MPSC não disponibilizar informações referentes aos estágios das obras (acompanhamento físico), ocorre devido a atividade fim do MPSC não estar relacionado com este tipo de produto, além de não possuir nenhuma obra própria no presente momento.

No que tange às "Perguntas Frequentes", o inciso VI, § 1°, do Art. 8° da Lei 12.527/2011, não especifica a quantidade mínima de perguntas a serem apresentadas na página e também não determina a quantidade mínima de ocorrências para que o questionamento seja considerado frequente. Assim, entende-se que a análise do avaliador foi subjetiva. De qualquer modo, este Setor de Estatística encaminhou um e-mail para a Ouvidoria, solicitando que seja analisada uma nova lista de questões e perguntas, além das existentes, para que possam ser disponibilizadas na atual página do Portal da Transparência do MPSC. O rol de questões já foi encaminhado para a publicação, devendo ser implementada nos próximos dias.

O inciso I, § 3°, do Art. 8° da Lei 12,527/2011, determina que o Portal da Transparência deve disponibilizar ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão. Assim, embora a referida Lei não traga maiores detalhes sobre o funcionamento desse recurso, não especificando os critérios de busca, importa registrar que o MPSC está em fase de desenvolvimento dessa ferramenta.

Em relação à possibilidade de exportação das informações do Portal da Transparência, os avaliadores constataram que a funcionalidade existe, porém apresentava indicação na língua inglesa, o que já foi ajustado. Assim, além de o recurso já estar em português, foram acrescentadas notas informativas sobre a existência de ícone de exportação, cujo procedimento ocorre em formato de planilha, permitindo ao usuário acessar as informações com o software Excel ou similar.

Relativo à ausência de fontes de informações em algumas páginas do Portal da Transparência do MPSC, informa-se que já foram realizadas todas as tratativas para solucionar essa exigência.

Conforme descrito no item 8, as informações sobre a possibilidade de exportação de conteúdos já foram traduzidas para a língua portuguesa e disponibilizadas notas informativas. Em relação ao tamanho do ícone, cabe-nos esclarecer que nenhuma das referidas leis especifica o modelo ou tamanho que este recurso deverá possuir, o que torna a avaliação subjetiva.

Sobre os filtros pré-estabelecidos no Portal da Transparência, registra-se que, diferentemente do que foi avaliado, estes foram criados de modo a facilitar, nas páginas utilizadas pelos usuários, a localização das informações chaves. Dessa forma, caso o usuário tenha interesse e como os dados são exportáveis, poderá ele realizar a exportação para uma planilha de Excel e desenvolver os seus próprios filtros, conforme assim desejar.

Assim, esperando que essas informações possam contribuir para os esclarecimentos necessários e o aperfeiçoamento do nosso Portal da Transparência, estima-se seja necessário um prazo de 180 dias para que possamos finalizar todas as adequações, especialmente levando-se em consideração que o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) lançará, no próximo mês de setembro, o Novo Manual do Portal da Transparência, o que nos exigirá a realização de novas alterações na estrutura dessas informações.

Em análise das justificativas apresentadas, auditores do Tribunal consideram comprovado o atendimento da quase totalidade dos critérios analisados, com exceção dos itens c e g (fls. 85-v/86).

Na auditoria foi levada em consideração a aplicação da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), alterada pela Lei Complementar nº 131/2009 (Lei da Transparência), do Decreto nº 7.185/2010 e da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação).

Os procedimentos previstos na legislação citada destinam-se a assegurar o direito constitucional do acesso às informações públicas.

Trata-se de mecanismos para possibilitar a qualquer pessoa, física ou jurídica, solicitar e receber informações dos órgãos e entidades públicos, de todos os entes e Poderes, estando estes obrigados a dar publicidade a informações referentes ao recebimento e à destinação dos recursos públicos.

É dever dos órgãos e entidades públicos divulgar em seus sítios eletrônicos informações mínimas de interesse público.

Segundo Gilmar Ferreira Mendes (apud MARTINS, 2011), a ideia da transparência permite maior eficiência na fiscalização das contas públicas, tanto pelos órgãos de controle como pela sociedade.[2]

O acesso à informação pelo cidadão possibilita o exercício do controle social à medida que este abrange o acesso do cidadão a “informações sobre a ação dos órgãos e entes estatais de modo a permitir questionar, debater e impugnar decisões adotadas por agentes públicos” (MIRAGEM, 2011, p. 320).[3]

Posto isso, em análise dos critérios discutidos, corroboro com a análise efetuada por auditores do Tribunal, uma vez que de fato restou comprovado o atendimento da quase totalidade dos itens relacionados, com exceção das letras c e g.

Relativamente ao item c, o art. 7º, I, d, do Decreto nº 7.185/2010 é claro ao estabelecer que deverão ser disponibilizadas em meio eletrônico informações relativas à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária.

Todavia, o que se observa no portal da transparência é que constam informações concernentes apenas ao tipo de retenção e valor retido, sem contemplar a identificação dos beneficiários dos pagamentos e desembolsos.

Faz-se necessária a publicação de todos os itens exigidos para atender o decreto por inteiro.

Quanto ao item g, conforme constatado por auditores da DCE em consulta ao portal da transparência, não há ferramenta de pesquisa disponibilizada no portal que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão, em desacordo com o art. 8º, §§2º e 3º, I, da Lei nº 12.527/2011.[4]

A exigência legal da existência de ferramentas de busca serve para facilitar o acesso dos cidadãos às informações, de modo a garantir que as informações disponibilizadas possam ser amplamente utilizadas.

Referidos critérios são mecanismos imprescindíveis para a correta divulgação de informações referentes ao recebimento e destinação dos recursos públicos.

Assim, faz-se necessária recomendação ao gestor do MPSC que sejam envidados esforços para a efetiva disponibilização, em seu portal da transparência, das informações relativas aos beneficiários de pagamentos e desembolsos de operações, independentes da execução orçamentária, em atenção ao art. 7º, I, d, do Decreto nº 7.185/2010, assim como de ferramenta que possibilite a pesquisa de forma direta e objetiva de informações no seu portal, consoante o previsto no art. 8º, §§ 2º e 3º, I, da Lei nº 12.527/2011.

2.2 - Não integração ao sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito do Governo do Estado de Santa Catarina para divulgação das informações sobre a execução orçamentária e financeira.

A análise efetuada por auditores do Tribunal no portal de transparência do MPSC demonstrou ausência de integração ao sistema integrado de administração financeira e controle utilizado pelo Governo de Santa Catarina,[5] para divulgação de informações sobre a execução orçamentária e financeira, em desacordo com o art. 48, §1º, III, da Lei Complementar nº 101/2000[6] (fl. 59-v).

Verificou-se que as informações, notadamente quanto à movimentação orçamentária e financeira, são disponibilizadas através de planilhas pré-formatadas, que permitem eventuais pesquisas adicionais de elevada complexidade.

Destacou-se ainda que (fl. 60-v):

[...] a integração com o sistema integrado do Governo Estadual somente está disponível para as despesas orçamentárias da unidade gestora Ministério Público. O mesmo não ocorre com os três fundos gerenciados pela unidade, (FRBL- Fundo para Reconstituição de Bens Lesados), para o de reaparelhamento da instituição (FERMP – Fundo Especial de Modernização e Reaparelhamento do Ministério Público) e para o de aperfeiçoamento de membros e servidores (FECEAF – Fundo Especial do Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional).

Apesar de haver a possibilidade de acessar o sistema integrado do Governo do Estado no que se relaciona às informações da despesa orçamentária, esta informação consta no site de forma precária, sem nenhum destaque ou referência, pois o link de acesso menciona apenas as palavras consulta ao Sigef (Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal). Para o cidadão comum esta informação não indica que por meio deste link lhe é permitido o acesso aos empenhos disponibilizado por meio do sistema integrado do Governo do Estado. Ademais, muito provavelmente, o cidadão comum sequer deve conhecer o significado da sigla “Sigef”.

Em sua manifestação preliminar o gestor informou que (fls. 38/51): - há relatórios e planilhas que disponibilizam as informações exigidas; - constam em todas as páginas a fonte de dados (SIGEF); - é possível o acesso direto ao sistema através de link.

Auditores do Tribunal argumentaram que cabe à unidade, além de disponibilizar o link, esclarecer seu significado e utilidade. Somente a partir do momento em que o link for de fato disponibilizado em todas as páginas de consulta do portal, cuja fonte seja o SIGEF, é que se poderá atestar e considerar que o MPSC e seus fundos se utilizam de sistema integrado de administração financeira e controle, para a divulgação das informações pertinentes as receitas e despesas das suas unidades (fl. 62).

Face à permanência do apontamento, foi realizada audiência dos responsáveis.

Eis o que argumentaram os responsáveis (fls. 70/72):

Confrontando as justificativas com as informações atualmente disponibilizadas no portal, auditores da DCE constataram que de fato foram implementados os links de acesso ao SIGEF, bem como foi inserida nota explicativa nas páginas de consulta, cuja fonte de dados é o referido sistema, inclusive nas páginas de consulta aos fundos gerenciados pelo MPSC, que passaram a apresentar essa possibilidade de acesso (fl. 88-v).

Contudo, ao acessar o link e selecionar o órgão a ser consultado, o usuário é direcionado ao módulo “Registros Contábeis”, em que somente são permitidas consultas relacionadas à despesa do órgão, sem informações quanto à receita (fl. 89).

Em consulta ao portal da transparência do MPSC, até a presente data a situação é mesma.

O Decreto nº 7.185/2010 dispõe sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle, no âmbito de cada ente da Federação.

Referido sistema deverá permitir a liberação em tempo real das informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira das unidades gestoras, referentes à receita e à despesa, assim como o registro contábil tempestivo dos atos e fatos que afetam ou possam afetar o patrimônio da entidade.[7] (Grifo meu)

As informações mínimas a serem divulgadas, quanto à receita, constam no art. 7º do Decreto:

Art. 7º Sem prejuízo dos direitos e garantias individuais constitucionalmente estabelecidos, o SISTEMA deverá gerar, para disponibilização em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, pelo menos, as seguintes informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária e financeira:

[...]

II - quanto à receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua natureza, relativas a:

a) previsão;

b) lançamento, quando for o caso; e

c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários.

Desta feita, nos do relatório de auditoria, faz-se necessária recomendação para adoção de providências visando corrigir o direcionamento do link de acesso ao SIGEF nas abas “Receitas Próprias” e “Fundos: Saldos e Receitas”, no portal da transparência do MPSC, para possibilitar o acesso ao módulo correspondente do sistema que serviu de fonte para a informação divulgada, em atenção ao Decreto nº 7.185/2010.

3 - CONCLUSÃO

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas do Estado de Santa Catarina, com amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar n° 202/2000, manifesta-se pela adoção das seguintes providências:

3.1 – Conhecimento do Relatório nº 79/2017, que trata de auditoria de regularidade acerca do Portal da Transparência do Ministério Público do Estado de Santa Catarina no exercício de 2016, com o objetivo de verificar o cumprimento da Lei nº 12.527/2011 e da Lei Complementar nº 131/2009, que tratam do acesso à informação, disponibilização de informações sobre a execução orçamentária e financeira e transparência pública.

3.2 - RECOMENDAÇÃO ao gestor do Ministério Público do Estado de Santa Catarina que envide esforços no sentido de:

3.2.1 – disponibilizar, em seu portal da transparência, informações relativas aos beneficiários de pagamentos e desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, em atenção ao art. 7º, I, d, do Decreto nº 7.185/2010;

3.2.2 – disponibilizar, em seu portal da transparência, ferramenta de pesquisa de conteúdo que possibilite a pesquisa de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão, consoante o previsto no art. 8º, §§ 2º e 3º, I, da Lei nº 12.527/2011;

3.2.3 - corrigir o direcionamento do link de acesso ao SIGEF nas abas “Receitas Próprias” e “Fundos: Saldos e Receitas”, no portal da transparência, para possibilitar o acesso ao módulo correspondente do sistema que serviu de fonte para a informação divulgada, em atenção ao Decreto nº 7.185/2010.

Florianópolis, 21 de março de 2018.

Aderson Flores

Procurador

[2] MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

[3] MIRAGEM, Bruno. A Nova Administração Pública e o Direito Administrativo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.

[4] Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:

I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;

[5] No caso, o Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal – SIGEF/SC.

[6] Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

§ 1º A transparência será assegurada também mediante:

[...]

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.

[7] Art. 2º, caput, do Decreto nº 7.185/2010.