Parecer nº:	MPC/53.853/2018
Processo nº:	TCE 11/00451304
Origem:	Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo - FUNTURISMO
Assunto:	Tomada de Contas Especial relativa ao empenho n° 508/00 de 23/10/2007, no valor de R$ 48.000,00, repassados à Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo - SC.
Numeração Única:	MPC-SC 2.3/2018.425

Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada com vistas a apurar irregularidades concernentes ao repasse de recursos públicos à Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo, no valor de R$ 48.000,00.

O caderno processual iniciou-se com os documentos encaminhados pela Secretaria de Turismo, Cultura e Esporte (fls. 04-98).

Em sequência, a Diretoria de Controle da Administração Estadual, sob o relatório de nº 603/2011, apurou que não houve a prestação de contas da proponente e avistou, ainda, irregularidades no processo de concessão de recursos públicos. Em razão disso, sugeriu-se a citação dos responsáveis (fls. 99-105).

O Relator acolheu as conclusões exaradas pela área técnica e determinou a citação (fls. 106-110).

Perfectibilizada a realização do ato processual, o Sr. Moacir Benvenutti Filho (Presidente da Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo) veio aos autos informar que as contas haviam sido prestadas (fl. 117).

Às fls. 121-123, o Sr. Gilmar Knaesel apresentou suas razões de defesa, as quais foram ratificadas às fls. 128-130.

Diante da informação de que a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo prestou as contas, o corpo técnico procedeu à realização de diligências junto à Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, a fim de que o órgão colacionasse ao feito tais documentos (fl. 132).

À fl. 134, o Sr. Filipe Freitas Mello (Secretário de Estado de Turismo, Cultura e Esporte) veio aos autos informar que o processo de prestação de contas solicitado havia sido extraviado e que medidas administrativas haviam sido adotadas visando à identificação dos responsáveis por esse fato.

Ato contínuo, a Diretoria de Controle da Administração Estadual solicitou cópia da prestação de contas ao Sr. Moacir Benvenutti Filho (fl. 140).

Às fls. 153-155, a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo protocolizou ofício nos autos, a fim de informar que não possui cópia da prestação de contas requerida.

Sobreveio novo relatório técnico, sob o nº 688/2015, sugerindo a citação dos responsáveis (fls. 214-222), o que foi acolhido pelo Relator à fl. 222-v.

Efetuado o ato processual, o Sr. Filipe Freitas Mello apresentou razões de defesa às fls. 229-235 e o Sr. Gilmar Knaesel às fls. 324-347.

À fl. 360, juntou-se ao caderno processual a certidão de óbito do Sr. Moacir Benvenutti Filho.

Por fim, a Diretoria de Controle da Administração Estadual confeccionou o relatório de nº 224/2016, com a seguinte conclusão (fls. 362-374):

3.1 Em preliminar, que não seja acolhido o pedido de prescrição administrativa dos presentes autos, requerido pelo Sr. Gilmar Knaesel, pois o prazo prescricional punitivo adotado por este Tribunal de Contas não transcorreu, independente da interpretação que o Relator do presente processo decidir por acolher, eis que o presente processo não foi alcançado por tal instituto, conforme as regras estabelecidas pela Lei Complementar Estadual nº 202/00, alterada pela Lei Complementar Estadual nº 588, de 14 de janeiro de 2013, bem como pelas disposições contidas na Resolução nº TC - 100/2014, conforme discorrido no item 2.1 deste Relatório.

3.2 Julgar irregulares sem imputação de débito, na forma do art. 18, III, “b” c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n.º 202/2000, as contas de recursos transferidos para a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo, referente à nota de empenho nº 508/000, de 23/10/2007, no valor de R$ 48.000,00 (quarenta e oito mil reais).

3.3 Aplicar ao Sr. Gilmar Knaesel, inscrito no CPF sob nº 341.808.509-15, ex-Secretário de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, com endereço profissional na Rua Dr. Jorge Luiz Fontes, nº 310, Gabinete 204, município de Florianópolis/SC, CEP 88.020-900, multas previstas no art. 69, da Lei Complementar n.º 202/00, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico do TCE – DOTC-e, para comprovar perante este Tribunal, o recolhimento dos valores ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento de peças processuais ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, para que adote providências à efetivação da execução da decisão definitiva (arts. 43, II e 71 da Lei Complementar nº 202/00), em face da:

3.3.1 concessão de incentivo pelo SEITEC sem a comprovação da adequação do projeto ao Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina – PDIL, contrariando o art. 6º da Lei Estadual nº 13.792/06 (item 2.2.1, deste Relatório);

3.3.2 aprovação do projeto e repasse dos recursos mesmo diante da ausência de Parecer Técnico e Orçamentário emitido pelo SEITEC, contrariando o arts. 38 do Decreto Estadual nº 3.115/2005; o art. 2º, caput, art. 47 e art. 50, inciso VII e §§ 1º e 3º, da Lei Federal nº 9.784/99; do art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 16, caput, e § 5º da Constituição Estadual (item 2.2.2, deste Relatório);

3.3.3 ausência de parecer do Conselho Estadual de Turismo, em afronta ao disposto no art. 11, II e art. 20, ambos, do Decreto Estadual nº. 3.115/05 (item 2.2.3 deste Relatório);

3.3.4 ausência do Contrato de Apoio Financeiro, contrariando o art. 16, § 3º, do Decreto nº 3.115/05 c/c art. 60, parágrafo único, e art. 116 da Lei nº 8.666/93 (item 2.2.4, deste Relatório);

3.3.5 adoção das providências administrativas após o transcurso do prazo legal, contrariando o contido no arts. 3º e 4º do Decreto Estadual nº 442/03 (item 2.2.5, deste Relatório);

3.3.6 da instauração da TCE após o transcurso do prazo legal, contrariando o contido no art. 10 da Lei Complementar nº 202/2000 e no art. 5º do Decreto Estadual nº 442/03 (item 2.2.5, deste Relatório).

3.4 Aplicar ao Sr. Filipe de Freitas Mello, Secretário de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, inscrito no CPF nº 007.877.929-42, com endereço profissional na Rua Eduardo Gonçalves D’Avila, nº 303, Bairro Santa Mônica, Florianópolis/SC, CEP 88.035-490, multa prevista no art. 70, II, da Lei Complementar n.º 202/00, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico do TCE – DOTCe, para comprovar perante este Tribunal, o recolhimento dos valores ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento de peças processuais ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, para que adote providências à efetivação da execução da decisão definitiva (arts. 43, II e 71 da Lei Complementar nº 202/00), em face da:

3.4.1 demora injustificada na instauração de sindicância para a apuração de extravio de prestação de contas, contrariando o estabelecido no art. 37 da Constituição Federal, bem como no art. 3º da Lei Complementar Estadual nº 491/2010 (item 2.3.1, deste Relatório).

3.5 Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam à Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo, à Sra. Olga Cardoso Benvenutti, ao Sr. Gilmar Knaesel, ao Sr. Filipe de Freitas Mello e à Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte. (Grifos no original)

É o relatório.

1. Considerações iniciais

Ressalte-se, inicialmente, que a Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte repassou, em 23.10.2007, à Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo o valor de R$ 48.000,00 para a execução do projeto denominado “16º Congresso da Federação Brasileira de Colunistas Sociais”.

Nos termos do plano de trabalho, o evento seria realizado entre os dias de 07 a 12 de novembro de 2007, com programação nas cidades de Blumenau, Joinville, Itajaí e em Balneário Camboriú. Previu-se, ainda, a participação de 350 colunistas sociais de todo o país.

Com efeito, cabe aqui transcrever o objetivo do projeto proposto (fl. 10):

Esse projeto objetiva fortalecer à parceria público privada no desenvolvimento do turismo catarinense, adequando as estruturas existentes para que possam operar com maior flexibilidade, facilitando a ação conjunta do governo com a iniciativa privada. Apresentando seus benefícios através dos resultados sócio-econômicos oriundos da movimentação macroeconômica gerada pelo setor.

Desta forma o objetivo primário deste projeto reside em conceber, planejar e coordenar a realização do “16º CONGRESSO DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE COLUNISTAS SOCIAIS (FEBRACOS)”. Desta forma, apresentar, organizar e divulgar o produto da Indústria do Turismo do estado de Santa Catarina, fomentando a divulgação, venda e promoção do produto turístico Catarinense, através das agências de viagens catarinenses. (Grifos no original)

Lançadas essas informações iniciais, destaque-se que, três anos após o repasse da subvenção social, a Secretaria de Estado da Fazenda, através da Gerência de Auditoria de Recursos Antecipados, cerificou, sob o relatório de auditoria nº 12/2011, que a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo não havia apresentado as contas relativas aos valores repassados (fls. 91-92).

Protocolizados os autos na Corte de Contas catarinense para as providências devidas, adveio a informação, através do Sr. Moacir Benvenutti Filho (Presidente da entidade da Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo à época) que as contas haviam sido protocolizadas. Na ocasião, acostou-se ao caderno processual o protocolo de fl. 118.

Diante dessa informação, a Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte instaurou sindicância, no intuito de apurar melhor os fatos. Após a regular instrução do procedimento administrativo, apresentou-se o Relatório Final da Comissão de Sindicância, com a seguinte conclusão (fls. 249-256):

A partir das informações levantadas ao longo das etapas de investigação, pode-se concluir que:

1. Houve a entrega do documento protocolado sob o nº PSOL 1097/105 na Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, sendo recebido no sistema de protocolo do estado no dia 09/04/2010 pelo usuário SASSP022, identificado como Ellen Katiuscia Telles dos Santos, que possuía vínculo de bolsista junto a SOL no período de 25/09/2009 a 26/06/2010. Neste caso, cabe constar a observação feita pela coordenadora do SGP-e, em que relatou que no SSP, sistema de protocolo da época, o cadastro era do Setor ou Órgão, onde várias pessoas usavam o mesmo. Na mesma data, 09/04/2010, às 17:08 h, o documento foi encaminhado pelo sistema de protocolo eletrônico do estado pelo mesmo usuário (SASSP022), do setor de protocolo para o setor do gabinete. No entanto, conforme consta no registro de tramitação no SGP-e, não houve o seu recebimento no sistema pelo setor de gabinete.

Conforme relatado nas etapas de investigação, a busca do referido documento ocorreu pelos setores da SOL envolvidos na sua tramitação e onde este poderia também estar arquivado (Protocolo, Gabinete, Prestação de Contas e SEDIN), não sendo localizado em nenhum dos casos, o que levou a confirmação do seu extravio.

2. O protocolo PSOL 1097/10-5, que apresenta como item Detalhamento do Assunto: ENC.-DOC.-REF.-AO-PTEC-3089-070, conforme verificado em consulta no SGP-e, não segue o padrão utilizado para cadastro e tramitações de documentos/processos referentes às prestações de contas dos recursos do SEITEC.

Conforme relatou a Sra. Lucimar Terezinha Rebelo, quando se tratava de um processo de prestação de contas, o setor de protocolo tinha como padrão cadastrar no sistema identificando que se tratava de prestação de contas, e estes documentos/processos eram tramitados diretamente para o setor de Prestação de Contas, e não para o gabinete como ocorreu no caso do documento extraviado. Estas informações também foram confirmadas pelo setor de Prestação de Contas da SOL e através de consulta realizada no sistema SGP-e dos protocolos destacados na planilha referente ao ano de 2010 disponibilizada pela equipe do SGP-e (Anexo E), nos quais é possível verificar a referência à prestação de Contas no item Detalhamento do Assunto através de siglas ou abreviações (PPCF, PREST DE CONTAS, PR CONTAS) ou mesmo no item Assunto (PRESTAÇÃO DE CONTAS), bem como, que as tramitações seguiam direito do setor de Protocolo para o de Prestação de Contas.

Tendo por base o padrão de protocolo adotado à época para o recebimento e tramitações de documentos de prestação de contas, bem como os relatos da Gerente de Prestação de Contas da época Sra. Lucimar Terezinha Rebelo citadas nas etapas de investigação, há indícios de que o documento extraviado de nº PSOL 1097/10-5, não corresponda a um processo de prestação de contas. (Grifos no original)

Conforme se depreende, há fortes indicativos de que o Sr. Moacir Benvenutti Filho não protocolizou a prestação de contas dos recursos recebidos. De fato, o documento de fl. 118 trazido a lume pelo responsável não comprova de forma satisfatória que houve o protocolo das contas.

Dito isso, acrescente-se que a área técnica, através do relatório nº 683/2014 (fls. 140-141), realizou diligências com o objetivo de que o Sr. Moacir Benvenutti Filho e a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo trouxessem aos autos cópia da prestação de contas supostamente protocolizada.

Em resposta, a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo, através de seu advogado, informou que o nome da entidade foi usado de forma indevida e que os valores repassados pelo estado catarinense foram utilizados na realização de um evento promovido por associação diversa. Adicionou-se a tal relato, ainda, a informação de que não consta nos registros da Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo qualquer informação concernente ao repasse de subvenção social.

O Sr. Moacir Benvenutti Filho, por sua vez, não apresentou qualquer manifestação quanto aos documentos solicitados pela área técnica. Posteriormente, a Sra. Olga Cardoso Benvenutti (mãe do Sr. Moacir) informou nos autos que o responsável encontrava-se com saúde debilitada, vindo a falecer em 29.04.2016.

Presente esse contexto, anote-se que o corpo técnico procedeu à citação do Sr. Moacir Benvenutti Filho em duas oportunidades, por entender que o extravio dos documentos protocolizados em 09.04.2010 afasta eventual condenação à restituição dos valores.

Melhor explicando, saliente-se que foi efetuada a citação do responsável primeiramente no que toca à ausência da prestação de contas. Após a apresentação do documento de fl. 118 (suposto protocolo), efetuou-se a citação somente em relação ao atraso de 830 dias na apresentação da prestação de contas.

Com o devido respeito ao entendimento consubstanciado no relatório derradeiro, mas dissinto das conclusões apresentadas pela Diretoria de Controle da Administração Estadual, por considerar que as contas não foram prestadas, cujo assunto será abordado em ponto específico neste parecer.

Feita essa breve introdução, passo à análise da prejudicial de mérito arguida pelo Sr. Gilmar Knaesel e, após, ao exame dos apontamentos restritivos trazidos à baila.

2. Da prejudicial de mérito da prescrição

Cabe ter presente, em primeiro lugar, que o Sr. Gilmar Knaesel arguiu a prejudicial de mérito da prescrição, no intento de afastar a sua responsabilização neste caderno processual.

Para o ex-Secretário de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, o caso trazido à baila deveria ter sido julgado em até cinco anos, a contar da data do repasse dos recursos públicos (23.10.2007) ou, ainda, da data da sua exoneração do cargo (30.03.2010).

Na esteira do raciocínio formulado pelo gestor, ter-se-ia, no máximo, até março de 2015 para a análise das contas e eventual imputação de débito.

Como se pode notar, sem razão a tese lançada.

Com efeito, sabe-se que a matéria aqui ventilada – prescrição – já foi objeto de muita discussão no âmbito do TCE/SC.

Seguindo a orientação formulada pelo Supremo Tribunal Federal, a Corte de Contas catarinense, em diversas ocasiões, já assinalou que o dano ao erário é imprescritível, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição da República[1].

Para corroborar, anote-se a ementa do voto proferido pelo Conselheiro Substituto Cleber Muniz Gavi:

RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECER. NÃO-PROVER.

Prescrição. Tribunal de Contas.

A hipótese de ressarcimento de prejuízo causado ao erário não se submete ao instituto da prescrição, consoante determina a parte final do § 5º do art. 37 da Constituição Federal.

Tribunal de Contas. Procedimentos instaurados pelo Ministério Público Estadual

O dever-poder conferido pelo texto constitucional aos Tribunais de Contas não está jungido aos procedimentos investigatórios instaurados pelo Ministério Público Estadual.

Matéria de Fato. Prova.

A defesa baseada em matéria de fato deve estar acompanhada de prova idônea[2].

Por outra banda, reconheço, notadamente, a existência da Lei Complementar Estadual nº 588/2013 (de questionável constitucionalidade por vício de iniciativa), a qual versa sobre a prescrição intercorrente.

Contudo, é importante rememorar que, nos termos da Resolução nº TC 100/2014, a Lei Complementar Estadual nº 588/2013 não deve ser empregada quando constatada a ocorrência de dano ao erário, senão vejamos:

Art. 3° A aplicação do art. 24-A da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000 será afastada nas seguintes hipóteses:

I - incidência do art. 37, §5°, da Constituição Federal nos processos em que for caracterizado dano ao erário, conforme dispõem os arts. 15, §3°, 18, inciso lll e §2°, e 32 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000;

II - apreciação de processo de atos para fins de registro, de que trata o inciso III do art. 59 da Constituição do Estado. (Grifou-se)

A par disso, cumpre assinalar que as irregularidades vislumbradas no presente caso são ensejadoras de imposição de débito, em razão do dano causado ao erário, e, ainda, aplicação de multa, ante a violação de dispositivos legais.

É necessário, portanto, fazer a subsunção do fato à norma, a fim de verificar se ocorreu a prescrição das irregularidades passíveis de multa.

Nesse contexto, convém anotar o conteúdo normativo da Lei Complementar Estadual nº 588/2013:

Art. 24-A É de 5 (cinco) anos o prazo para análise e julgamento de todos os processos administrativos relativos a administradores e demais responsáveis a que se refere o art. 1º desta Lei Complementar e a publicação de decisão definitiva por parte do Tribunal, observado o disposto no § 2º deste artigo.

§ 1º Findo o prazo previsto no caput deste artigo, o processo será considerado extinto, sem julgamento do mérito, com a baixa automática da responsabilidade do administrador ou responsável, encaminhando-se os autos ao Corregedor-Geral do Tribunal de Contas, para apurar eventual responsabilidade.

§ 2º O prazo previsto no caput deste artigo será contado a partir da data de citação do administrador ou responsável pelos atos administrativos, ou da data de exoneração do cargo ou extinção do mandato, considerando-se preferencial a data mais recente.” (NR)

Art. 2º O disposto no art. 24-A da Lei Complementar nº 202, de 2000, aplica-se, no que couber, aos processos em curso no Tribunal de Contas, da seguinte forma:

I - os processos instaurados há 5 (cinco) ou mais anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 2 (dois) anos para serem analisados e julgados;

II - os processos instaurados há pelo menos 4 (quatro) anos e menos de 5 (cinco) anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 3 (três) anos para serem analisados e julgados;

III - os processos instaurados há pelo menos 3 (três) anos e menos de 4 (quatro) anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 4 (quatro) anos para serem analisados e julgados; e

IV - os processos instaurados há menos de 3 (três) anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 5 (cinco) anos para serem analisados e julgados.

Para uma melhor compreensão dos dispositivos citados acima, trago à colação os ensinamentos do Conselheiro Substituto Cleber Muniz Gavi, o qual tratou, com propriedade, sobre a aplicação da referida lei e sobre as regras de transição:

Atendo-se à redação conferida ao dito art. 24-A da Lei Complementar n. 202/2000, verifica-se que, dentre os dois marcos fixados para contagem dos prazos, considera-se “... a data de citação do administrador ou responsável pelos atos administrativos, ou da data de exoneração do cargo ou extinção do mandato, considerando-se preferencial a data mais recente”.

Em consulta aos autos do processo PCA 07/00178910, verifico que a responsável fora citada em data de 26.09.2011, conforme se comprova às fls. 51 daquele caderno processual. Desta forma, tem-se que o prazo final para julgamento do feito seria em 26 de novembro de 2016. Portanto, não há prejuízo ao julgamento do feito quanto a este aspecto. E na concepção deste subscritor, neste ponto se encerra a questão.

Inevitável, entretanto, o surgimento de interpelações suscitando a disciplina do art. 2° da LC 588/2013. Assim, para correto equacionamento da matéria, adito as razões pelo qual defendo sua inaplicabilidade para esta hipótese.

O art. 2º da LC 588/2013 trata das regras de transição, aplicáveis aos processos que, face à novidade da norma, poderiam ser arquivados sem que o Tribunal de Contas tivesse tempo oportuno para adaptação à nova disciplina de temporalidade processual. Desta forma, se a regra geral do novo art. 24-A não vier a prejudicar a atuação desta Corte Administrativa em curto prazo (como é o caso), não se justifica o uso da regra transitória.

Para maior aprofundamento da questão, atente-se para o fato de que o art. 2° expressamente se reporta ao disposto no art. 24-A e menciona que sua aplicabilidade dar-se-á no que couber. (“Art. 2º O disposto no art. 24-A da Lei Complementar nº 202, de 2000, aplica-se, no que couber, aos processos em curso no Tribunal de Contas, da seguinte forma:”). Cabe também enfatizar que os marcos temporais são totalmente distintos num e noutro artigo: um faz uso da data da citação ou término do exercício do cargo ou mandato (regra geral); outro, menciona a data da instauração do processo (regra transitória).

Então, vale repisar, a disciplina do art. 2° só será útil e aplicável quando o imediato alcance do art. 24-A inviabilizar o julgamento de processos mais antigos.

Para melhor esclarecimento, tratemos dos seguintes exemplos:

1) Suponha-se que na data de publicação da lei (15.01.2013) fosse identificado um processo no qual, há 05 anos ou mais, foi efetuada a citação da parte responsável e findou o exercício do seu cargo ou mandato. Neste caso, a disciplina do recém-criado art. 24-A impediria, desde logo, a emissão de julgamento. O art. 2° surge, então, como norma de transição para assegurar que por mais 02 anos (atenuando os efeitos inovadores da lei) possa o Tribunal de Contas prosseguir na instrução e julgamento do feito, conforme o seguinte texto:

[...]

2) Suponha-se, agora, que tenha sido identificado um processo que, embora instaurado há mais de 05 anos, não tenha se amoldado completamente ao marco temporal do art. 1°. Cogite-se, por exemplo, que a citação neste processo tenha sido efetuada em ocasião mais recente, menos de 02 anos; ou que o exercício do cargo ou do mandato tenha se encerrado neste mesmo prazo. Para tal hipótese, não se faz necessário o uso da norma de transição, já que a regra geral ainda permitirá a atuação do Tribunal de Contas, conforme a redação do §2° do art. 24-A: “O prazo previsto no ‘caput’ deste artigo será contado a partir da data de citação do administrador ou responsável pelos atos administrativos, ou da data de exoneração do cargo ou extinção do mandato, considerando-se preferencial a data mais recente.” (ou seja, não importa se o processo em si tem mais de 05 anos).

Todos os incisos do art. 2° da LC n. 588/2013 seguem a mesma lógica, qual seja: só possuem aplicabilidade nos casos em que a pronta aplicação da regra geral do art. 24-A obstar a análise de mérito dos processos em trâmite no Tribunal de Contas, de acordo com os prazos ali mencionados. Caso contrário, a disciplina ad futurum deste último basta por si só (art. 24-A).

Cabe explicitar que esta é a única interpretação lógica possível, considerando-se a redação que foi dada ao art. 2° e a regra hermenêutica de que a lei não contém palavras inúteis. Tamanha engenhosidade seria dispensada caso o legislador apenas tivesse preceituado que “os processos em curso no Tribunal de Contas observaram a seguinte disciplina: (...)”. Entretanto, por meio de redação de alcance e aplicabilidade bem mais complexa, prescreveu que “o disposto no art. 24-A da Lei Complementar nº 202, de 2000 aplica-se, no que couber, aos processos em curso no Tribunal de Contas, da seguinte forma: (...)”.

Tal linha interpretativa também evitará incoerências futuras, traduzidas no fato de que os jurisdicionados com processos mais recentes não usufruiriam dos mesmos benefícios concedidos àqueles cujos processos foram autuados em data anterior a publicação da LC n. 588/2013.

Para melhor didática, vamos recorrer a outro exemplo: a análise mais simplista do art. 2º da LC n. 588/2013 (com a qual não concordamos) nos induziria a pensar que todos os processos anteriores a 15.01.2013 teriam 05 anos, no máximo, para serem julgados, independentemente da disciplina do art. 24-A. Mas então se questiona: qual será o tratamento dado aos processos instaurados após a publicação da lei?

Se o marco temporal do art. 24-A da Lei Orgânica (regra geral para contagem dos cinco anos) é constituído apenas pela data da citação ou do término do exercício do cargo ou função, é bem possível que um processo futuro tenha mais de 15 anos e ainda assim esteja em condições de ser julgado. Basta, por exemplo, que a citação tenha ocorridos nos últimos dois anos. Neste caso, não haveria uma incoerência normativa? Os jurisdicionados submetidos à regra de transição não teriam obtido um tratamento privilegiado, considerando-se a regra geral que passa a vigorar? Não se estaria adotando referências totalmente distintas para determinar o arquivamento dos processos, ou seja, para aqueles autuados até 15.01.2013 a referência seria a data da autuação (mais favorável), enquanto para os posteriores, a data da citação ou término do exercício do cargo ou mandato?

Por certo, a linha interpretativa que preserva a coerência, evita a distinção entre situações jurídicas idênticas e reverencia o caráter perene das disposições normativas, constitui o melhor norte a ser seguido. Não é demais lembrar que uma norma de transição se presta a flexibilizar eventuais rupturas decorrentes de uma nova regra jurídica. Mas se a interpretação do seu alcance conduz a criação de regra totalmente distinta da norma principal e com ela não compatível, impõe-se a revisão do processo interpretativo, com o escopo de conciliar a norma de transição com a nova disciplina geral que fundamentou sua existência.

[...]

Reconhece-se não haver obviedades no raciocínio ora adotado. Mas é importante advertir que a lei da qual estamos tratando por si só representa um grande desafio à lógica. Um artigo subsidia a aplicação do outro, mas se valendo de referência que, a princípio, os tornaria inconciliáveis. E há diversas outras peculiaridades da norma colocando à prova a flexibilidade do intérprete, sem caber a este voto o esgotamento da matéria. O que deve ficar claro é que qualquer tentativa de compreensão demandará múltiplas leituras, um olhar clínico sobre todos os termos da lei e, sobretudo, redobrado esforço para lhes emprestar um sentido e coerência. (Grifos no original)

Em exame ao prazo prescricional previsto na Lei nº 588/2013, pode-se concluir que as irregularidades passíveis de multa não estão prescritas, uma vez que o Sr. Gilmar Knaesel foi citado em 30.09.2015 (fl. 227).

Logo, a prejudicial de mérito arguida deve ser afastada, uma vez que o argumento levantado é insuscetível de obstar a análise de mérito neste feito.

3. Da ausência de prestação de contas

Convém registrar, ao adentrar neste ponto, que o Sr. Moacir Benvenutti Filho foi citado inicialmente para apresentar defesa em virtude da ausência da prestação de contas dos recursos recebidos através do Fundo Estadual de Incentivo do Turismo no valor de R$ 48.000,00.

Após a apresentação do documento de fl. 118, a Diretoria de Controle da Administração Estadual alterou o encaminhamento inicial dado aos autos. No entendimento do corpo instrutivo, o caso ensejaria apenas uma penalidade de multa ao Sr. Moacir Benvenutti Filho, em decorrência do atraso de 830 dias na apresentação das contas.

Considerando que o aludido responsável faleceu em 29.06.2016 e que a penalidade de multa tem caráter personalíssimo, concluiu-se que não poderia ser aplicada qualquer sanção pecuniária e, ainda, que não haveria débito a ser imputado, em razão do extravio dos documentos.

Após analisar os autos, peço vênia para dissentir das conclusões apresentadas pelo corpo técnico, pois não vislumbro razões suficientes para afastar a responsabilização do Sr. Moacir Benvenutti Filho.

Com efeito, faz-se necessário mencionar que o falecimento do responsável no processo de contas, por si só, não é elemento suficiente para afastar eventual decisão condenatória, tampouco é óbice para o julgamento do processo de contas.

Como é sabido, o processo de contas possui três dimensões, quais sejam: a) o julgamento da gestão; b) a punibilidade do gestor faltoso; c) a reparação do dano causado ao erário.

Explicando as três dimensões do processo citadas acima, Augusto Sherman Cavalcanti[3] leciona:

A primeira dimensão – atinente ao julgamento da gestão do administrador responsável – parece-nos a mais importante entre as três, tendo em vista que realiza o princípio republicano de informar o povo – elemento pessoal do Estado – de como estão sendo utilizados – se bem ou mal – os recursos financeiros que, em sua maioria, foram-lhe subtraídos compulsoriamente mediante tributação. [...] Por conseguinte, o julgamento de contas, antes de ser interesse exclusivo do gestor responsável, concerne a toda a sociedade, pois que a ela está constitucionalmente assegurado o direito de conhecer como foram utilizados os recursos que lhe pertencem. E mais, é o Tribunal de Contas da União, no cumprimento de sua missão institucional, que concretiza esse direito da sociedade, no que atina aos recursos públicos federais. Desse raciocínio resulta que o principal destinatário do processo de contas é antes a coletividade do que o gestor. O gestor é destinatário secundário, tão apenas.

A segunda dimensão do processo de contas, que é desdobramento da primeira, concerne à punibilidade do gestor faltoso, de maneira que tem natureza sancionatória. Note-se que a dimensão política do processo, já explanada, é autônoma e determinante das outras. Para que ela se realize, basta que o processo tenha constituição e desenvolvimento válido. A segunda dimensão, entretanto, é dependente e determinada pela primeira. É dependente porque, sem a apreciação dos atos de gestão, não poderá haver aplicação da pena ao administrador faltoso. É determinada porque a punição do administrador decorre do reconhecimento, no julgamento das contas, da ocorrência de irregularidade na gestão. Na dimensão sancionatória, diferentemente da política, o processo dirige-se direta e imediatamente ao gestor. Somente o administrador deve sofrer as conseqüências punitivas, em face da reconhecida má gestão. Isso, porque a aplicação da pena não pode ultrapassar a pessoa do condenado, conforme dispõe o art. 5.º, inciso XLV, da Constituição Federal. Por conseguinte, a morte do gestor – embora não seja óbice à continuidade do processo e ao julgamento das contas em razão da necessária concretização da primeira dimensão do processo – é causa de extinção da segunda dimensão do processo, em virtude da extinção da punibilidade, aproximando-se, nesse aspecto, ao processo penal.

A terceira dimensão diz respeito à reparação do prejuízo causado ao erário. Tem ela natureza indenizatória, sendo também dependente e determinada pela dimensão política – a apreciação da gestão. Exsurge do reconhecimento, no julgamento das contas, da ocorrência de dano ao erário e do nexo de causalidade entre o dano e os atos praticados pelo gestor. Nessa vertente e só nessa, o processo alcança os sucessores do administrador falecido. É que a estes, segundo o texto constitucional, estende-se a responsabilidade pela reparação do prejuízo causado, na medida do patrimônio transferido na sucessão (art. 5º, inciso XLV, da Constituição Federal, in fine).

[...]

Os sucessores não sofrem conseqüências jurídicas decorrentes da concretização das duas primeiras dimensões do processo de contas. Não respondem diretamente pela má gestão dos valores públicos, não podem, como veremos, titularizar as contas, não se tornam inelegíveis por contas julgadas irregulares nem podem ser constrangidos a cumprir as sanções eventualmente aplicadas ao gestor em vida. A eles se estende, única e exclusivamente, a responsabilidade pela reparação do dano.

À luz dessa orientação, pode-se inferir que o processo de contas não deve ser extinto com o falecimento do gestor, pois a finalidade precípua do processo é dar ciência à coletividade acerca da utilização, má ou boa, dos recursos públicos.

No presente caso, não há um único documento sequer nos autos para demonstrar que houve a boa e regular aplicação da subvenção social repassada e, ainda, que houve a escorreita observância das normas legais e regulamentares.

Cabe aqui comentar, oportunamente, que o suposto extravio de documentos não pode servir como supedâneo para afastar a responsabilidade daquele que recebe a subvenção social. Se restar afastada a responsabilização sob esse argumento, possivelmente teremos mais casos assemelhados a esse.

Em outras palavras, corre-se o risco de o gestor protocolizar somente alguns documentos avulsos junto ao órgão concedente. A existência de diversos repasses de recursos aliada à desorganização da administração pública, por sua vez, podem contribuir para eventual extravio, sem que o gestor tenha realmente efetuado o protocolo dos documentos que formam a prestação de contas.

O documento de fl. 118, com o devido respeito, não comprova que houve o protocolo das contas, pois não há qualquer referência nesse sentido, tampouco está acompanhado de ofício com descrição dos documentos protocolizados.

Na sindicância, apurou-se que o protocolo “PSOL 1097/10-5” (fl. 118), no item “detalhamento do assunto”, não segue o padrão utilizado para cadastro e tramitações de documentos e processos relativos às prestações de contas dos recursos do SEITEC.

Para corroborar o exposto, mostra-se pertinente transcrever excerto da conclusão apresentada no Relatório Final da Comissão da Sindicância (fl. 255):

2. O protocolo PSOL 1097/10-5, que apresenta como item Detalhamento do Assunto: ENC.-DOC.-REF.-AO-PTEC-3089-070, conforme verificado em consulta no SGP-e, não segue o padrão utilizado para cadastro e tramitações de documentos/processos referentes às prestações de contas dos recursos do SEITEC.

Conforme relatou a Sra. Lucimar Terezinha Rebelo, quando se tratava de um processo de prestação de contas, o setor de protocolo tinha como padrão cadastrar no sistema identificando que se tratava de prestação de contas, e estes documentos/processos eram tramitados diretamente para o setor de Prestação de Contas, e não para o gabinete como ocorreu no caso do documento extraviado. Estas informações também foram confirmadas pelo setor de Prestação de Contas da SOL e através de consulta realizada no sistema SGP-e dos protocolos destacados na planilha referente ao ano de 2010 disponibilizada pela equipe do SGP-e (Anexo E), nos quais é possível verificar a referência à prestação de Contas no item Detalhamento do Assunto através de siglas ou abreviações (PPCF, PREST DE CONTAS, PR CONTAS) ou mesmo no item Assunto (PRESTAÇÃO DE CONTAS), bem como, que as tramitações seguiam direito do setor de Protocolo para o de Prestação de Contas.

Somado a isso, assinale-se que, no relatório da sindicância, consta também declaração da Sra. Lucimar Terezinha Rebelo (Gerente do setor de Prestação de Contas da SOL à época). Em seu relato, a Sra. Lucimar afirma que se recorda que, em 2010, o Sr. Moacir Benvenutti Filho apresentou-lhe algumas notas fiscais soltas, inclusive algumas no seu próprio nome e com datas aleatórias, cujos documentos não correspondiam a uma prestação de contas.

A propósito, colhe-se do relatório elaborado pela comissão de sindicância (fl. 252):

Ao ter conhecimento do objeto desta investigação, a Sra. Lucimar se recordou de que ocasião em que foi chamada pelo Sr. Ozéas Mafra Filho para ir à sua sala, onde também encontrava-se o Sr. Moacir Benvenutti Filho, representante da Associação de Jornalistas de Turismo de Santa Catarina. Conforme relator, o Sr. Moacir teria lhe apresentado algumas notas fiscais soltas, inclusive algumas no seu próprio nome e com datas aleatórias, o que não correspondia a um processo de prestação de contas, de modo que orientou a montar a prestação de contas conforme instruções contidas no site da Sol/Prestação de Contas. Este episódio teria ocorrido no ano de 2010.

Como se pode perceber, há elementos nos autos que indicam que o Sr. Moacir Benvenutti Filho não prestou contas dos recursos públicos recebidos, não podendo ser usado um número de protocolo, sem qualquer correspondência, para o fim indicado pela área técnica.

Afigura-se necessário mencionar, ademais, que a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo de Santa Catarina, através de seu advogado, informou que não houve qualquer reunião ou autorização da diretoria ou da assembleia geral na realização do evento.

Acrescentou, também, que não consta em seus registos a realização do “16º Congresso da Federação Brasileira de Colunistas Sociais” e, ainda, que o evento foi organizado por entidade diversa, sendo o seu nome utilizado de forma totalmente indevida.

Nessa direção, extrai-se da manifestação juntada aos autos pela Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo de Santa Catarina (fls. 153-154):

Diante da suposta ausência da prestação de contas foi instaurada Tomada de Contas Especial.

Ressaltamos que tais informações são extremamente novas para essa associação e seus gestores. Isto porque, compulsando aos documentos da associação bem como aos livros de atas, não se verificou qualquer reunião, ou autorização da diretoria ou da assembleia geral na realização deste procedimento.

Aliás, da Gestão do Sr. Moacir Benvenutti não se possui qualquer registro de atividades de sua gestão, conforme comprovam as cópia integral do livro de atas da entidade.

Dos documentos acostados aos autos, percebe-se que o nome da ABRAJET/SC fora utilizado indevidamente, já que não constam registros em seus livros e também porque os valores foram utilizados para um evento de oura entidade diversa da requerente, ou seja: Associação de Colunistas Sociais.

Ressalte-se que a investigada é Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo, e não de colunistas sociais.

Desta forma quem fora beneficiado com os valores, senão a pessoa do presidente na época que não deixou sequer qualquer registro nos anais da instituição.

Em acréscimo, tem-se consignar que o responsável não colacionou nestes autos um único documento sequer no intuito de demonstrar que o “16º Congresso da Federação Brasileira de Colunistas Sociais” foi realizado e que os recursos públicos foram efetivamente utilizados neste evento.

Como é sabido, todo aquele que recebe dinheiro oriundo dos cofres públicos deve comprovar, de forma ampla e robusta, a sua boa e regular utilização, de modo a não deixar dúvidas acerca da observância dos princípios e das normas legais.

Vale anotar, em tempo, a previsão constante no art. 140, da Lei Complementar Estadual nº 284/2005:

Art. 140. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos, ou pelos quais o Estado responsa, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.

§ 1º Quem quer que utilize dinheiro público, terá de comprovar o seu bom e regular emprego, na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.

Não é demasia rememorar, ainda, que o ônus da prova da boa e da regular aplicação dos recursos públicos compete exclusivamente ao gestor, conforme se depreende da jurisprudência sedimentada pelo Tribunal de Contas da União:

TCE. APLICAÇÃO IRREGULAR DE PARTE DE RECEITAS ORIUNDAS DE CONVÊNIO COM ENTIDADE FEDERAL. CITAÇÃO. REVELIA. CONFIGURAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO, EM DECORRÊNCIA DE ATO DE GESTÃO ILEGÍTIMO OU ANTIECONÔMICO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE REVISÃO. CONHECIMENTO. NÃO-PROVIMENTO. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS.

1. A configuração de dano ao Erário, em decorrência de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, importa no julgamento pela irregularidade, na condenação em débito e na aplicação de multa.

2. Nos processos de contas que tramitam nesta Casa, compete ao gestor o ônus da prova da boa e da regular aplicação dos recursos públicos que lhe são confiados, o que independe da comprovação de ter se configurado o crime de improbidade administrativa, da ocorrência de enriquecimento ilícito ou de locupletamento por parte do recorrente[4]^. (Grifou-se)

De igual sorte, tem-se o entendimento do Tribunal de Contas de Santa Catarina:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE RECURSOS ANTECIPADOS DO FUNCULTURAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS. AUTORREMUNERAÇÃO. PAGAMENTOS À FAMILIARES. DESPESAS ILEGAIS E INJUSTIFICADAS. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DANO AO ERÁRIO. OMISSÕES DO PODER CONCEDENTE. MULTA.

1. Nos processos de contas o onus probandi é do gestor dos recursos públicos, que é pessoalmente responsável pela boa e regular aplicação dos recursos repassados e tem o ônus de provar a execução do objeto pactuado, das despesas vinculadas ao mesmo e trazer à colação elementos que demonstrem o atendimento ao interesse público e a inexistência de lesão ao patrimônio público.

2. A aplicação de recursos públicos impõe a observância de regramentos que garantam sua destinação única e exclusiva a finalidades que correspondam ao interesse público. Despesas que caracterizam autorremuneração e pagamento a familiares devem ser considerados ilegais quando atenderem a interesses exclusivamente particulares e não atingirem à finalidade pública.

3. Os atos e omissões que revelam irregularidades na aprovação de projetos para financiamento no âmbito do SEITEC, por inobservância aos dispostivos legais e regulamentares que regem a matéria, são sujeitos à aplicação de multa[5]^. (Grifou-se)

Com base nessas premissas, tenho para mim que o Sr. Moacir Benvenutti Filho não comprovou a escorreita utilização do dinheiro público, pois não apresentou a prestação de contas dos recursos repassados.

Aliás, o Sr. Moacir Benvenutti Filho sequer juntou ao caderno processual qualquer documento a fim de demonstrar que a subvenção social foi aplicada de acordo com o plano de trabalho e com os mandamentos legais.

Deve-se ressaltar que a realização de um Congresso demanda tempo e organização, exigindo ainda a colaboração daqueles que planejaram o evento, bem como dos que participaram (seja na qualidade de palestrantes, debatedores ou expectadores).

Assim, causa estranheza o fato de o responsável não ter guardado consigo qualquer documento atinente à realização do evento, como material de divulgação, lista de inscritos no congresso e lista de presença.

Pontuo também que o responsável não trouxe nem ao menos cópia dos contratos celebrados. Certamente, se houvesse firmado algum instrumento, teria tido êxito na obtenção deste junto aos fornecedores e prestadores de serviço.

Poderia ter sido apresentado, ainda, cópia de extrato bancário da conta vinculada em que foram depositados os recursos públicos. Dessa forma, verificar-se-ia, ao menos, a movimentação desses valores e os seus possíveis credores. No entanto, não se sabe se, no presente caso, o responsável apropriou-se de todo o montante que lhe foi transferido pelo fundo.

Na ocasião, destaque-se ainda que o Decreto Estadual nº 1.291/2012 prevê que os proponentes devem guardar, pelo prazo de cinco anos, contados da decisão definitiva do Tribunal de Contas os processos de prestação de contas:

Art. 110. Os partícipes deverão manter os processos em arquivo à disposição dos órgãos de controle interno e externo, pelo prazo de 5 (cinco) anos, contados da data da decisão definitiva do TCE nos processos de prestação ou tomada de contas do ordenador de despesa do contratante.

De igual sorte, tem-se a Instrução Normativa nº 001/2013 lançada pela Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, a qual dispõe, em seu art. 55-G, que “é dever dos proponentes guardar cópia dos documentos de prestação de contas por um prazo de cinco anos para responderem possíveis solicitações da Contratante ou Órgãos Controladores Estaduais”.

Com base nessas orientações, percebe-se que a legislação, de modo geral, impõe a guarda de documentação relativa à prestação de contas pelo período mínimo de cinco anos. Contudo, o Sr. o Sr. Moacir Benvenutti Filho não juntou um único documento sequer nos presentes autos.

Diante desse cenário, resta-nos concluir que as contas devem ser julgadas irregulares, com fulcro no art. 18, inciso III, “a” da Lei Complementar Estadual nº 202/2000. Em consequência, os valores devem ser restituídos aos cofres públicos.

Lançado o posicionamento ministerial quanto ao assunto, faz-se necessário asseverar, neste momento, acerca do falecimento do gestor e da constatação de dano ao erário.

Primeiramente, impõe-se enfatizar que a jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina abrange os herdeiros dos administradores e responsáveis, os quais devem responder pelos débitos do falecido perante a Fazenda Pública, até a parte que na herança lhes couber (art. 6º, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000).

Não constitui demasia relembrar, também, que o ressarcimento ao erário tem cunho indenizatório e incide na esfera patrimonial do de cujus, pois o seu escopo é a reparação do prejuízo causado aos cofres estatais.

A esse respeito, cabe trazer à colação os ensinamentos de Mônica Nicida Garcia[6]:

É, pois, a reparação ou o ressarcimento do dano o pagamento de uma indenização, o que se obtém ou se procura obter quando se invoca a incidência da esfera de responsabilidade civil. Trata-se de responsabilidade patrimonial. Quando se fala em responsabilidade civil, portanto, não se fala em aplicação de sanção ou penalidade. A reparação do dano, efetivamente, não pode ser tida como sanção. É que a sanção ou pena deve ter um efeito aflitivo que imponha sofrimento ou dor àquele sobre quem é aplicada. É, em última análise, um castigo. E dessas características, não se reveste o ressarcimento de dano, consequência da responsabilização civil.

Partindo dessa premissa, percebe-se que, desde que respeitado o princípio do devido processo legal, pode a Administração Pública buscar reaver os valores atinentes aos prejuízos causados ao erário, ainda que tenha ocorrido o falecimento do responsável.

Nesse caso, a obrigação de reparar o dano é estendida aos sucessores e contra eles executada, até o limite do patrimônio transferido (art. 5º, inciso XLV, CRFB/1988).

A propósito, vale citar a dicção do art. 1997 do Código Civil brasileiro:

Art. 1997. A herança responde pelo pagamento das dívidas do falecido; mas, feita a partilha, só respondem os herdeiros, cada qual em proporção da parte que na herança lhe couber.

Ao encontro desse raciocínio, convém aduzir que a doutrina é uníssona ao tratar da possibilidade de alcance de bens do de cujus para adimplir dívidas por ele deixadas, o que pode ser observado através da lição de Sílvio Rodrigues:

É conhecida a regra de que o patrimônio do devedor responde por suas dívidas. Ora, sendo a herança o acervo de bens que constitui o patrimônio do finado, é natural que deva responder por seus débitos. (...)

Antes da partilha, o acervo total deixado pelo de cujus responde pelo pagamento das dívidas (CC, art. 1.997, 1ª parte).

Entretanto, ultimada a partilha, a herança, como tal, desaparece. Esse ato, contudo, não pode frustrar o direito dos credores, que só se extingue pelo pagamento ou pela prescrição. Portanto, os credores podem, mesmo depois da partilha, exigir dos herdeiros, proporcionalmente, o pagamento dos créditos que tenham contra o falecido (CC, art. 1.997, 2ª parte).

Realmente, a partilha é feita aos herdeiros na presunção de que os bens partilhados pertencem ao espólio, pois não há mais dívidas. Se, todavia, é o contrário que se verifica, já que remanesceram débitos a ser resgatados, o dever de resgatá-los se transmite aos herdeiros. Estes, em tese, representam a pessoa do finado. A eles se impõe o dever de pagar as dívidas que deviam ser pagas por seu representado[7].

Nessa mesma linha de argumentação, acentue-se que, para o Tribunal de Contas da União, “a morte não implica a extinção das obrigações do falecido, cabendo ao espólio responder pelas suas dívidas. Não havendo a identificação de inventário e, por conseguinte, a nomeação de inventariante, a citação do espólio deve ser realizada na pessoa do administrador provisório, que é, primeiramente, o cônjuge supérstite, segundo a ordem estabelecida no art. 1.797 do Código Civil”[8].

Para sedimentar a questão, mostra-se oportuno transcrever os seguintes acórdãos exarados pelo TCU:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. OBRAS DE RECONSTRUÇÃO DE PONTES E BUEIROS NO MUNICÍPIO DE APIACÁS/MT. EXECUÇÃO PARCIAL. CITAÇÃO. FALECIMENTO DE UM DOS RESPONSÁVEIS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO SOLIDÁRIO. MULTA. REMESSA DE CÓPIAS.

1. Julgam-se irregulares as contas com imputação de débito ao espólio do responsável falecido, em face da execução parcial do objeto conveniado.

2. O espólio, ou os sucessores, conforme o caso, respondem solidariamente pelo débito deixado pelo de cujus, até o limite do valor do patrimônio que lhes for transferido.

3. O contratado responderá solidariamente pelo débito apurado, em caso de comprovada apropriação indevida dos recursos federais calculados pela diferença entre os valores recebidos e o montante equivalente aos serviços efetivamente executados.

4. A penalidade de multa não se transfere aos sucessores do responsável falecido, ante seu caráter personalíssimo, sendo causa de extinção da punibilidade a morte ocorrida em data anterior à prolação do acórdão condenatório[9]. (Grifou-se)

E:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. RECUPERAÇÃO DE CASAS POPULARES. INEXECUÇÃO TOTAL DO OBJETO INICIALMENTE PACTUADO. NÃO COMPROVAÇÃO DA CORRETA APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS. CITAÇÃO DO RESPONSÁVEL E DA EMPRESA EXECUTANTE. FALECIMENTO DO GESTOR. CITAÇÃO DOS HERDEIROS. ACOLHIMENTO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DA EMPRESA. EXCLUSÃO DA RELAÇÃO PROCESSUAL. ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS HERDEIROS DO GESTOR IMPROCEDENTES. CONTAS IRREGULARES COM IMPUTAÇÃO DE DÉBITO[10]. (Grifou-se)

Ainda:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO FIRMADO PELO MINISTÉRIO DO TURISMO. CITAÇÃO PELA NÃO COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA EXECUÇÃO DO OBJETO. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE BANDAS POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. CONTAS IRREGULARES. FALECIMENTO DO RESPONSÁVEL. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTA. CONDENAÇÃO EM DÉBITO DO HERDEIRO.

1. O ônus de comprovar a regularidade da integral aplicação dos recursos públicos ao objeto do convênio compete ao gestor ou, no caso de falecimento deste, ao representante do seu espólio, por meio de documentação idônea, que demonstre, de forma efetiva, os gastos efetuados e o nexo de causalidade entre as despesas realizadas e os recursos federais recebidos.

2. Para a caracterização da hipótese de inexigibilidade de licitação prevista no art. 25, inciso III, da Lei 8.666/1993, é necessária a apresentação do contrato de exclusividade entre os artistas e o empresário contratado, registrado em cartório, não bastando para tanto a autorização que confere exclusividade apenas para os dias correspondentes à apresentação dos artistas.

3. No caso de falecimento do responsável, a obrigação de reparar o dano recai sobre o espólio ou, caso consumada a partilha, sobre os seus sucessores.

4. A penalidade de multa não se transfere aos sucessores do responsável falecido, ante seu caráter personalíssimo, sendo causa de extinção da punibilidade a morte ocorrida em data anterior à prolação do acórdão condenatório[11]. (Grifou-se)

À vista de todo o exposto, tem-se admitir que, no caso de falecimento do responsável, a obrigação de reparar o dano recai sobre o espólio ou, caso consumada a partilha, sobre os seus sucessores, até o limite do valor do patrimônio que lhes for transferido.

Quanto à penalidade de multa, compartilho integralmente do raciocínio formulado pela Diretoria de Controle da Administração Estadual.

A sanção pecuniária, por se tratar de penalidade, não pode ultrapassar a pessoa do condenado, nos termos do art. 5º, inciso XLV, da Constituição da República[12].

Logo, não é possível a aplicação de multa aos sucessores do responsável falecido ou ao seu espólio, sob pena de violação ao princípio da intransmissibilidade da pena.

Nessa direção, ministra-nos a jurisprudência do Tribunal de Contas da União:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. OMISSÃO NO DEVER DE PRESTAR CONTAS DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS. FALECIMENTO DE UM DOS RESPONSÁVEIS. DANO AO ERÁRIO. CITAÇÃO. REVELIA. RESPONSABILIZAÇÃO SOLIDÁRIA DO ESPÓLIO E EMPRESAS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA.

1. Constatado dano ao erário, cabe julgar irregulares as contas dos responsáveis, com fundamento no art. 16, inciso III, alínea “c”, da Lei nº 8.443/1992, e condená-los ao pagamento solidário do débito correspondente às parcelas cuja aplicação não foi comprovada.

2. A comprovação do falecimento do responsável, bem como da ausência de abertura do respectivo inventário, implica a responsabilização do espólio na pessoa de seu representante legal.

3. De acordo com o disposto no inciso XLV do art. 5º da Constituição Federal, não cabe aplicação de multa ao espólio ou aos sucessores do responsável em vista de seu falecimento[13]. (Grifou-se)

Conforme bem salientado no relatório técnico, a sanção pecuniária é uma obrigação personalíssima, o que gera a extinção da pretensão punitiva quando constatado que essa é a única consequência jurídica advinda da irregularidade nas contas.

Cumpre-nos alertar, entretanto, que a extinção da punibilidade deve se ater ao responsável falecido, não podendo os efeitos da decisão serem estendidos às demais partes do processo que estão em condições de responder pelo fato inquinado como irregular.

Para finalizar este ponto, sublinhe-se que a Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo não foi arrolada como responsável nos presentes autos, sendo realizada apenas diligência junto à entidade.

Desse modo, não pode haver a sua condenação à restituição dos valores, pois não foram propiciados o contraditório e a ampla defesa, cujos princípios são fundamentos no processo.

4. Irregularidades avistadas na concessão dos recursos públicos

4.1. Concessão de incentivo pelo SEITEC sem a comprovação da adequação do projeto ao Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina

Destaque-se, primeiramente, que a concessão de incentivos pela Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte depende da adequação do projeto apresentado ao Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto[14].

Vale aqui mencionar, oportunamente, que o Plano citado acima foi instituído pela Lei Estadual nº 13.792/2006 e tem por finalidade estabelecer as políticas, as diretrizes e os programas para a cultura, para o turismo e para o desporto do Estado de Santa Catarina.

Nos termos da referida norma, o plano, oriundo do processo de planejamento descentralizado, possui ampla participação popular e tem por base a aplicação dos seguintes critérios:

Art. 2º O Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina - PDIL, oriundo de processo de planejamento descentralizado, com ampla participação popular, tem por base a aplicação dos seguintes critérios:

I - incentivo e valorização de todas as formas de expressão cultural;

II - integração com as políticas de comunicação, ecológica, educacional e de lazer;

III - proteção das obras, objetos, documentos, monumentos naturais e outros bens de valor histórico, artístico, científico e cultural;

IV - criação de espaços e equipamentos públicos e privados, destinados a manifestações artístico-culturais;

V - preservação da identidade e da memória catarinense;

VI - concessão de apoio administrativo, técnico e financeiro às entidades culturais municipais e privadas, em especial à Academia Catarinense de Letras e ao Instituto Histórico e Geográfico de Santa Catarina;

VII - concessão de incentivos, nos termos da lei, para a produção e difusão de bens e valores culturais, como forma de garantir a preservação das tradições e costumes das etnias formadoras da sociedade catarinense;

VIII - integração das ações governamentais no âmbito da cultura, esporte e turismo;

IX - abertura dos equipamentos públicos para as atividades culturais;

X - criação de espaços públicos equipados para a formação e difusão das expressões artístico-culturais;

XI - autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações quanto a sua organização e funcionamento;

XII - destinação de recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em casos específicos, para o desporto de alto rendimento;

XIII - tratamento diferenciado para o desporto profissional e não profissional;

XIV - proteção e incentivo às manifestações desportivas de criação nacional;

XV - educação física como disciplina de matrícula obrigatória;

XVI - fomento e incentivo à pesquisa no campo da educação física;

XVII - promoção e incentivo ao turismo como fator de desenvolvimento social e econômico;

XVIII - preservação, recuperação e manutenção dos recursos naturais, artísticos e históricos do Estado de Santa Catarina;

XIX - incentivo às vocações turísticas locais que favoreçam o ingresso ou reingresso das pessoas na vida econômica pela criação de emprego e renda;

XX - incentivo e apoio ao desenvolvimento de sistemas produtivos locais na direção de uma maior agregação de valor, com a incorporação de novas tecnologias, cultura, design e conhecimento;

XXI - incentivo à integração da cultura, turismo e esporte;

XXII - promoção turística do Estado de Santa Catarina de forma regional; e

XXIII - promoção e incentivo ao turismo como fator de desenvolvimento econômico e social, de divulgação, de valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, respeitando as peculiaridades locais, coibindo a desagregação das comunidades envolvidas e assegurando o respeito ao meio ambiente e à cultura das localidades exploradas, estimulando sua auto-sustentabilidade.

À vista dessa prescrição normativa, percebe-se o quão importante é a adequação do projeto proposto ao PDIL, o que foi ignorado no processo de concessão ora examinado.

Para afastar o apontamento, o Sr. Gilmar Knaesel alegou que há uma interpretação equivocada da Lei Estadual nº 13.792/2006, pois, no seu entender, não é necessário um parecer formal de enquadramento do projeto ao plano.

Como se pode perceber, não assiste razão ao responsável, pois um dos requisitos imprescindíveis à validade do ato administrativo é a forma, a qual exige, em regra, que o gestor exteriorize a sua vontade por escrito.

Nessa linha de argumentação, Hely Lopes Meirelles[15] discorre^:

O revestimento exteriorizado do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição, chamado de Forma. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, quanto à vontade da Administração exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Daí podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurídico é regra, no Direito Público é exceção. Todo ato administrativo é, em princípio, formal. E compreende-se essa exigência, pela necessidade que tem o ato administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido, frequentemente, pela própria Administração e até pelo judiciário, para verificação de sua validade.

À luz dessa orientação, entende-se que era necessário um documento formal com vistas a comprovar que houve o exame exigido pela legislação de regência.

Não se pode olvidar, outrossim, que o ato administrativo requer motivação, de modo a apontar os elementos de convicção daquele que emitiu determinada manifestação.

Para o Supremo Tribunal Federal, “esse dever [...] está ligado à própria ideia de Estado Democrático de Direito, no qual a legitimidade de todas as decisões administrativas tem como pressuposto a possibilidade de que seus destinatários as compreendam e o de que possam, caso queiram, contestá-las”[16].

Frente ao exposto, entende-se que a inobservância da norma supracitada enseja a responsabilização do Sr. Gilmar Knaesel.

4.2. Aprovação de projeto sem emissão de parecer técnico e orçamentário

Saliente-se, neste ponto, que o processo de concessão de recursos públicos deve passar por diversas análises até a emissão da decisão final, o que inclui um exame técnico e orçamentário.

Para corroborar a assertiva acima, anote-se a previsão constante no Decreto Estadual nº 3.115/2005:

Art. 38. O projeto proposto será examinado e instruído pela Secretaria Executiva do SEITEC, sob os aspectos legal e orçamentário, com parecer administrativo conclusivo.

Parágrafo único. Os projetos que envolvam patrimônio tombado deverão ser analisados pelo setor técnico da Secretaria de Estado da Cultura, Turismo e Esporte. (Grifou-se)

Como é sabido, o parecer técnico e orçamentário é de fundamental importância, pois tem por finalidade auxiliar na análise e no julgamento do projeto.

No caso em tela, constata-se a inexistência de parecer examinando questões dessa natureza, o que demonstra que o plano apresentado pela Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo foi aprovado sem que houvesse a análise adequada por parte do órgão responsável.

Em sua defesa, o Sr. Gilmar Knaesel não traz elementos que atenuem a sua responsabilidade, tampouco apresenta justificativas que rechacem o apontamento restritivo, já que se limita a tratar das supostas dificuldades enfrentadas no momento da criação da Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte.

Desse modo, o Ministério Público de Contas manifesta-se pela mantença do apontamento restritivo.

4.3. Ausência de parecer do Conselho Estadual de Turismo

A Diretoria de Controle da Administração Estadual, em seu relatório técnico, assinalou que não há qualquer manifestação do Conselho Estadual de Turismo quanto ao mérito do projeto denominado “16º Congresso da Federação Brasileira de Colunistas Sociais”, apresentado pela Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo.

Ao cotejar a legislação que disciplina o assunto (Decreto Estadual nº 3.115/2005), vislumbra-se que é de competência do Conselho Estadual de Turismo a definição dos projetos a serem encaminhados ao Comitê Gestor, senão vejamos:

Art. 20. Aos Conselhos de Cultura, de Turismo e de Desportos, obedecida a legislação vigente que os instituiu e regulamentou, caberá a definição dos programas, projetos e ações a serem encaminhados aos Comitês Gestores respectivos para aprovação dos financiamentos solicitados, em conformidade com as prioridades das políticas públicas governamentais.

Ao encontro disso, verifica-se que compete ao Comitê Gestor aprovar os editais e os projetos propostos, o que somente ocorrerá após o julgamento de mérito pelo Conselho Estadual, nos seguintes moldes:

Art. 11. Compete ao Comitê Gestor de cada Fundo:

[...]

II – homologar, de acordo com as políticas governamentais e a capacidade orçamentária, os projetos a serem financiados com recursos do Fundo, definidos pelos Conselhos Estaduais de Cultura, de Turismo e de Desportos;

[...]

À luz de tais disposições normativas, forçoso admitir que o Conselho Estadual possui relevante papel na análise dos projetos, pois lhe compete discutir, deliberar e propor diretrizes da política de turismo do Estado.

No intento de afastar o apontamento restritivo, o Sr. Gilmar Knaesel alegou, novamente, que não havia estrutura na Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte para a realização dos trabalhos. Na ocasião, acrescentou que os membros do Conselho reuniam-se apenas uma vez por mês e trabalhavam de forma voluntária.

Como se pode perceber, as razões de defesa apresentadas não afastam a irregularidade, pois apenas evidenciam que o repasse, de fato, não deveria ter sido realizado. A alegada ausência de estrutura não pode ser utilizada como fundamento para o repasse indiscriminado de recursos públicos. Far-se-ia necessário, pois, estruturar o órgão para, posteriormente, efetuar a análise dos pedidos de subvenção social.

Frente ao exposto, entende-se que deve ser mantida a responsabilização do Sr. Gilmar Knaesel.

4.4. Ausência de contrato/termo de convênio ou outro instrumento de ajuste

Sabe-se que, em regra, a Administração Pública deve formalizar seus ajustes através de instrumento que regule, de forma detalhada, a relação jurídica estabelecida entre o Poder Público e o particular.

Ao encontro desse raciocínio, oportuno mencionar que “a lacuna na formalização deste instrumento legal acarreta prejuízo à atuação do controle externo quanto ao exame da legalidade, economicidade, eficácia e finalidade da despesa pública, prejudicando sobremaneira a análise da boa e regular aplicação do recurso público”[17].

Lançadas tais considerações, impõe-se asseverar que o Sr. Gilmar Knaesel, no intento de afastar a sua responsabilidade, alegou em síntese que: a) a Lei nº 8.666/1993 foi utilizada como parâmetro no caso em tela; b) quando as cláusulas contratuais firmadas pelo Estado com terceiros estão definidas em leis e regulamentos, torna-se desnecessário repeti-las em documentos formais; c) o TCE/SC não apontou, em muitos processos em tramitação, que a ausência de instrumento de contrato constituiu uma irregularidade.

Como se pode notar, as teses de defesa lançadas não afastam o presente apontamento restritivo.

Primeiramente, faz-se necessário esclarecer ao responsável que a Lei nº 8.666/1993 dispõe que é nulo e não produz qualquer efeito o contrato verbal pactuado entre a Administração Pública e o particular, a exceção das situações previstas expressamente em lei[18].

A previsão de certas cláusulas contratuais em determinada norma não tem o condão de substituir o instrumento de contrato, pois tal documento serve justamente para dispor das particularidades do caso concreto.

Ainda que o TCE/SC não tenha apontado a irregularidade em tela em outros processos – o que não prospera –, tal situação apenas evidenciaria eventual falha na análise dos processos de concessão, não sendo motivo para afastar o apontamento restritivo.

Dessarte, conclui-se que os argumentos suscitados pelo Sr. Gilmar Knaesel não podem ser acolhidos e, em consequência, deve haver a devida responsabilização.

4.5. Adoção de providências administrativas e instauração da tomada de contas especial após o transcurso do prazo legal

A última irregularidade imputada ao Sr. Gilmar Knaesel diz respeito à adoção de providências administrativas e à instauração da tomada de contas especial após o término do prazo legal.

Nos termos da norma aplicável à época – Decreto Estadual nº 442/2003 –, o ordenador da despesa tinha o prazo de 30 dias para adotar as primeiras medidas administrativas, a contar da data em que as contas deveriam ter sido apresentadas. Não obtido êxito, abrir-se-ia o prazo de 30 dias para a instauração da tomada de contas especial.

Para corroborar o exposto acima, eis as disposições constantes no Decreto Estadual nº 442/2003:

Art. 3º O processo de tomada de contas especial, de caráter excepcional, somente será instaurado após esgotadas as providências administrativas visando a regularizar a situação ou a reparar o dano.

Parágrafo único. As providências administrativas se constituem, conforme o caso, de diligências, notificações e comunicações, assegurado o contraditório.

Art. 4º O ordenador de despesas deverá, sob pena de responsabilidade solidária, adotar as providências administrativas referidas no artigo anterior no prazo de 30 (trinta) dias a contar da data:

I - em que constatada irregularidade na aplicação de recursos públicos, ou em que deveria ter sido apresentada a prestação de contas, inclusive no que se refere a transferências por meio de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, bem como à conta de subvenção, auxílio ou contribuição;

II - do conhecimento de ocorrência relacionada a desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos, ou da caracterização de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário.

Parágrafo único. Observado o disposto neste artigo, os responsáveis pelo controle interno deverão comunicar o fato ao ordenador de despesas, sob pena de responsabilidade solidária.

Art. 5º Esgotadas as providências administrativas a que se refere o parágrafo único do art. 3º, o ordenador de despesas do órgão ou entidade gestora, sob pena de responsabilidade solidária, deverá providenciar a instauração do processo de tomada de contas especial no prazo de 30 (trinta) dias depois de transcorrido o previsto no artigo anterior, por meio de ato de designação de servidor ou comissão publicado no Diário Oficial do Estado conforme ANEXO I integrante deste Decreto.

No caso trazido a lume, percebe-se que a tomada de contas especial foi instaurada somente em 26.03.2010, sendo que os prazos derradeiros para a adoção das providências administrativas e para a instauração do processo de contas eram, respectivamente, 30.01.2008 e 29.02.2008.

Em outras palavras, pode-se observar que a tomada de contas especial foi constituída dois anos após o prazo regulamentar, o que certamente contribuiu para o extravio dos documentos e dificultou o esclarecimento dos fatos.

Dito isso, acrescente-se que o Sr. Gilmar Knaesel limitou-se a alegar que tal apontamento deveria ser imputado ao responsável pelo controle interno, pois, no seu entender, era de competência desse setor informar-lhe sobre os atrasos nas prestações de contas e sobre as irregularidades existentes.

Em que pese o esforço do responsável em afastar o apontamento, denota-se que não lhe assiste razão.

Com efeito, faz-se necessário destacar que a norma dispõe que a responsabilidade pela instauração do processo de tomada de contas é do ordenador primário, no caso, o Sr. Gilmar Knaesel.

Como se sabe, tal gestor poderia ter delegado esta atribuição, mas não há no feito qualquer alegação nesse sentido, tampouco provas.

Logo, o Sr. Gilmar Knaesel deve ser responsabilizado pela conjuntura fática aqui apresentada.

5. Da responsabilidade solidária daquele que concede a subvenção social sem o preenchimento dos requisitos legais

Destaque-se que, diante da importância do assunto, julguei oportuno tratar, em ponto específico, a respeito da responsabilidade daqueles que repassam recursos públicos sem o preenchimento dos requisitos legais.

Com efeito, ressalte-se que a responsabilidade deve ser compreendida como o dever de assumir consequências jurídicas, ante a violação de um dever jurídico originário.

No âmbito do Tribunal de Contas, a responsabilidade pode ser individual ou solidária, a depender da situação fática apresentada.

Ao cotejar a Lei Complementar Estadual nº 202/2000, verificam-se duas previsões normativas sobre a referida responsabilidade solidária, a saber:

Art. 10. A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração de fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, quando não forem prestadas as contas ou quando ocorrer desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos, ou ainda se caracterizada a prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte prejuízo ao erário[19].

Art. 18. As contas serão julgadas:

I — regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável;

II — regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao erário; e

III — irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:

a) omissão no dever de prestar contas;

b) prática de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, ou grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;

c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico injustificado; e

d) desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos.

§ 1º O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que tenha ciência o responsável, feita em processo de prestação ou tomada de contas.

§ 2º Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d, deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:

a) do agente público que praticou o ato irregular e;

b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo, haja concorrido para a ocorrência do dano apurado.

§ 3º Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação pertinente ao Ministério Público Estadual, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis.

Como se depreende, a responsabilidade solidária pode ser invocada quando a autoridade administrativa deixa de adotar imediatamente providências com vistas à instauração de tomada de contas especial. Somado a isso, tem-se a aludida responsabilidade, nos casos de dano ao erário e desfalque de bens e valores públicos, do agente que cometeu o ato irregular ou de terceiro que concorreu para a prática do prejuízo.

No presente caso, percebe-se que o Sr. Gilmar Knaesel praticou ato irregular que concorreu diretamente para o prejuízo causado aos cofres públicos e, ainda, não adotou imediatamente as providências administrativas cabíveis nem instaurou a tomada de contas de contas especial.

Dessa forma, entende-se que não há como afastar a responsabilidade solidária do aludido gestor, pois sua conduta se amolda aos mandamentos legais citados acima.

Importante observar que se não tivesse sido efetuado o repasse de recursos públicos ao proponente, em decorrência dos vícios graves constatados já na origem do processo de repasse dos valores, o dano ao erário não teria ocorrido.

Sabe-se que a responsabilidade subjetiva demanda a conjunção dos seguintes requisitos: a) ato ilícito; b) dano; c) nexo causal; d) dolo/culpa (em seus diversos níveis).

Sobre o assunto, Sérgio Cavalieri Filho[20] discorre:

Há primeiramente um elemento formal, que é a violação de um dever jurídico mediante conduta voluntária; um elemento subjetivo, que pode ser o dolo ou a culpa; e, ainda, um elemento causal-material, que é o dano e a respectiva relação de causalidade. Esses três elementos, apresentados pela doutrina francesa como pressupostos da responsabilidade civil subjetiva, podem ser claramente identificados no art. 186 do Código Civil, mediante simples análise do seu texto, a saber: a) conduta culposa do agente, o que fica patente pela expressão "aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imperícia"; b) nexo causal, que vem expresso no verbo causar; e c) dano, revelado nas expressões "violar direito ou causar dano a outrem".

Ao tratar da matéria, o Tribunal de Contas da União dispôs:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONTRATO. INEXECUÇÃO. PROCESSUAL. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DOS GESTORES. IMPRUDÊNCIA E NEGLIGÊNCIA. FALTA DE CAUTELA E ZELO. CULPA IN ELIGENDO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. CONTAS IRREGULARES E REGULARES COM RESSALVA.

1. A inexecução contratual da qual decorre dano ao erário federal só interessa ao TCU quando estiver presente uma conduta dolosa ou culposa de algum agente público, havendo responsabilidade solidária da entidade privada e dos agentes públicos envolvidos.

2. A responsabilidade dos administradores de recursos públicos segue a regra geral da responsabilidade civil, pois trata-se de responsabilidade subjetiva, a despeito de o ônus de provar a correta aplicação dos recursos caber àqueles[21]. (Grifou-se)

Fixada essa orientação, passo a averiguar se estão presentes os elementos da responsabilidade subjetiva no caso em exame.

O ato ilícito é evidente, pois resultou da violação de diversos dispositivos legais, sendo o dano, também, incontestável, já que houve prejuízo aos cofres públicos.

O nexo causal entre o ato ilícito e o dano também está presente, pois se os recursos públicos não tivessem sido repassados de forma viciada não haveria prejuízo ao erário. A conduta do Sr. Gilmar Knaesel, portanto, foi fundamental para a construção de todas as irregularidades evidenciadas, pois o vício do repasse já está caracterizado na própria origem.

No tocante à culpa, convém assinalar que o responsável foi imprudente ao conceder o repasse de verbas públicas quando ausentes os elementos legais autorizadores.

Assim, não pairam dúvidas de que todos os pressupostos da responsabilidade subjetiva estão devidamente demonstrados, razão pela qual deve haver a devida condenação, de forma solidária, do Sr. Gilmar Knaesel.

A propósito, cabe aqui mencionar que o Tribunal de Contas de Santa Catarina, em situações semelhantes, já reconheceu a responsabilidade solidária daquele que repassa recursos públicos sem a observância dos requisitos legais, senão vejamos:

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Julgar irregulares, com fundamento no art. 18, III, “b” e “c”, c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata da prestação de contas de recursos repassados, através da NE n. 499, de 23/10/2008, no valor de R$ 100.000,00, P/A 4685, elemento 33504301, fonte 0262, à Associação Comercial e Industrial de Chapecó (ACIC) pelo FUNTURISMO.

6.2. Condenar, SOLIDARIAMENTE, a pessoa jurídica ASSOCIAÇÃO COMERCIAL E INDUSTRIAL DE CHAPECÓ (ACIC) e os Srs. VINCENZO FRANCESCO MASTROGIACOMO - Presidente daquela Associação na gestão 2008/2009, e GILMAR KNAESEL - ex-Secretário de Estado da Cultura, Turismo e Esporte - SOL -, ao recolhimento da quantia de R$ 100.000,00 (cem mil reais), referente à nota de empenho acima citada, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico do TCE – DOTC-e -, para comprovarem, perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito ao Tesouro do Estado, atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 21 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), calculados a partir da data do fato gerador do débito, ou interporem recurso na forma da lei, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento de peças processuais ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas para que adote providências à efetivação da execução da decisão definitiva (art. 43, II, da citada Lei Complementar), pela não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos, nos termos em que determinam os arts. 58, parágrafo único, da Constituição Estadual e 144, §1º, da Lei Complementar n. 381/2007, em face da: [...][22]. (Grifou-se)

E:

PRESTAÇÃO DE CONTAS DE RECURSOS ANTECIPADOS DO FUNDESPORTE. DOCUMENTAÇÃO INSUFICIENTE À COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO NO PROJETO. DESVIO DE FINALIDADE. DÉBITO E MULTA RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO SECRETÁRIO DE ESTADO QUE ATUOU COMO ORDENADOR PRIMÁRIO.

O beneficiário de recursos advindos do SEITEC que, na prestação de contas, apresentar documentação incompleta ou que não ofereça condições à comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, terá suas contas consideradas como não prestadas, com a consequente obrigação de devolução dos valores recebidos.

A imputação de débito decorrente de irregularidade na aplicação de recursos repassados enseja a responsabilidade do Secretário de Estado que atuou como ordenador primário da despesa, em razão de reiterada conduta omissiva que resulta em violação a preceitos legais e regulamentares.

FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DE CONTROLE EXTERNO. PODER SANCIONATÓRIO. ILEGALIDADE DA DESPESA. IRREGULARIDADE NAS CONTAS. MULTA.

Os atos praticados na aprovação de projetos para financiamento no âmbito SEITEC sem a observância aos dispostivos legais que regem a matéria são passíveis de sancionamento por esta Corte de Contas.

Será aplicada multa ao responsável pela prática de irregularidades na prestação de contas com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial[23]. (Grifou-se)

Dessarte, não restam dúvidas de que o Sr. Gilmar Knaesel deve ser responsabilizado solidariamente pelo prejuízo causado aos cofres públicos.

Por fim, ressalto que a adoção tempestiva das providências exigidas pela norma facilita a melhor averiguação dos fatos e identificação dos responsáveis, sendo essencial o cumprimento dos referidos prazos, nos termos analisados em tópico anterior.

Dessa feita, a omissão do Sr. Gilmar Knaesel em apurar de forma tempestiva os fatos atinentes à não apresentação das contas reforça a necessidade de sua responsabilização solidária nestes autos.

6. Demora injustificada na instauração de sindicância para a apuração de extravio da prestação de contas

Destaque-se que a Diretoria de Controle da Administração Estadual, após ter conhecimento de que as contas haviam sido prestadas pelo Sr. Moacir Benvenutti Filho, encaminhou ofício para a Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, com vistas a solicitar tais documentos.

Em resposta, o Sr. Filipe Freitas Mello aduziu que a prestação de contas havia sido extraviada, conforme já mencionado neste parecer. Na ocasião, informou a respeito da instauração de um processo de sindicância, no intento de identificar os responsáveis por tal situação.

Diante dessa informação, o corpo técnico entrou em contato por duas vezes (04.08.2015 e 07.08.2015) com a Consultoria Jurídica da Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, a fim de obter as conclusões exaradas no processo de sindicância que, segundo o Sr. Filipe Freitas Mello, havia sido constituído.

Nos termos do documento apresentado pela Unidade, apurou-se que a sindicância foi instaurada somente em 07.08.2015. Em outras palavras, percebe-se que o Sr. Filipe Freitas Mello, apesar de ter conhecimento acerca do extravio da prestação de contas desde setembro de 2014, determinou a constituição do processo somente quando a equipe técnica solicitou as conclusões da sindicância.

Presente esse contexto, impõe-se rememorar que a legislação dispõe que a autoridade competente, ao ter conhecimento de irregularidade no serviço público, deve promover a sua imediata apuração.

Nesse sentido, extrai-se da Lei Complementar Estadual nº 491/2010:

Art. 3º. A autoridade que de qualquer modo tiver conhecimento de irregularidade no serviço público é obrigada a promover sua apuração imediata, pelos procedimentos previstos nesta Lei Complementar, assegurado ao acusado a ampla defesa. (Grifou-se)

Seguindo essa mesma linha de raciocínio, cumpre sublinhar que a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, acresceu o princípio da eficiência ao rol dos preceitos que devem ser seguidos pela Administração Pública.

No caso vertente, vislumbra-se que o Sr. Filipe Freitas Mello, desde o momento em que informou ao TCE/SC acerca do extravio da prestação de contas, demorou 11 meses para instaurar a sindicância, o que demonstra que houve violação às normas aplicáveis à espécie.

Em sua defesa, o responsável alegou, em apertada síntese, que não houve dolo em sua conduta e que deve haver a aplicação do princípio da razoabilidade no caso em tela.

Reconheço, notadamente, que o princípio da razoabilidade deve sempre ser aplicado quando a situação exigir. No entanto, a conjuntura fática aqui apresentada requer a aplicação de penalidade, pois o gestor demostrou inércia quando tinha a obrigação de agir, ultrapassando em muito o prazo legal estatuído para a adoção de providências.

Conclui-se, assim, que deve ser imposta sanção pecuniária ao Sr. Filipe Freitas Mello, ante a violação do princípio da eficiência e do art. 3º, da Lei Complementar Estadual nº 491/2010.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se:

1. Por julgar irregular, com imputação de débito, a presente tomada de contas especial, a qual diz respeito à concessão de recursos públicos, no valor de R$ 48.000,00, à Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo.

2. Por condenar, solidariamente, o espólio do Sr. Moacir Benvenutti Filho ou, caso consumada a partilha, os seus sucessores e, ainda, o Sr. Gilmar Knaesel ao recolhimento do valor de R$ 48.000,00, nos seguintes moldes:

2.1. De responsabilidade do espólio do Sr. Moacir Benvenutti Filho ou, caso consumada a partilha, dos seus sucessores o seguinte apontamento:

2.1.1. Ausência de prestação de contas de recursos recebidos através do Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo no valor de R$ 48.000,00, contrariando o contido no art. 58, parágrafo único, da Constituição Estadual, no art. 144 da Lei Complementar nº 381/2007 e no art. 52 da Resolução nº TC 16/94.

2.2. De responsabilidade do Sr. Gilmar Knaesel os seguintes apontamentos:

2.2.1. Concessão de incentivo pelo SEITEC sem a comprovação da adequação do projeto ao Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina – PDIL, contrariando o art. 6º da Lei Estadual nº 13.792/06;

2.2.2. Aprovação do projeto e repasse dos recursos mesmo diante da ausência de Parecer Técnico e Orçamentário emitido pelo SEITEC, contrariando o art. 38 do Decreto Estadual nº 3.115/2005, o art. 2º, caput, o art. 47 e o art. 50, inciso VII e §§ 1º e 3º, da Lei Federal nº 9.784/99, o art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 16, caput, e § 5º da Constituição Estadual;

2.2.3. Ausência de parecer do Conselho Estadual de Turismo, em afronta ao disposto no art. 11, II e art. 20 do Decreto Estadual nº 3.115/05;

2.2.4. Ausência do Contrato de Apoio Financeiro, contrariando o art. 16, § 3º, do Decreto nº 3.115/05 c/c art. 60, parágrafo único, e art. 116 da Lei nº 8.666/93;

2.2.5. Adoção das providências administrativas após o transcurso do prazo legal, contrariando o contido no arts. 3º e 4º do Decreto Estadual nº 442/03;

2.2.6. Instauração da TCE após o transcurso do prazo legal, contrariando o contido no art. 10 da Lei Complementar nº 202/2000 e no art. 5º do Decreto Estadual nº 442/03.

3. Por aplicar ao Sr. Gilmar Knaesel multa proporcional ao dano causado ao erário, com fulcro no art. 68 da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, bem como a multa decorrente de grave infração à norma legal, nos termos do art. 70, II, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, em face dos apontamentos restritivos citados acima.

4. Por aplicar ao Sr. Filipe de Freitas Mello (Secretário de Estado de Turismo, Cultura e Esporte à época) multa prevista no art. 70, II, da Lei Complementar n.º 202/2000, em face do seguinte apontamento:

4.1. Demora injustificada na instauração de sindicância para a apuração de extravio de prestação de contas, contrariando o estabelecido no art. 37 da Constituição Federal, bem como no art. 3º da Lei Complementar Estadual nº 491/2010;

5. Por dar ciência da decisão proferida pelo TCE/SC à Associação Brasileira de Jornalistas de Turismo, ao espólio do Sr. Moacir Benvenutti Filho ou, caso consumada a partilha, aos seus sucessores, ao Sr. Gilmar Knaesel, ao Sr. Filipe de Freitas Mello e à Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte.

Florianópolis, 26 de março de 2018.

Diogo Roberto Ringenberg

Procurador do Ministério

Público de Contas

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[1] O art. 37, § 5º, da Constituição da República prevê: “§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.

[2] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas. REC 10/00029430, Câmara Municipal de Otacílio Costa. J. em: 13 mar. 2013.

[3] CAVALCANTI, Augusto Sherman. O processo de contas no TCU: o caso do gestor falecido. Disponível em: http://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/viewFile/1122/1180. Acesso em: 26 abr. 2016.

[4] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 013.473/2004-9, do Plenário. Rel. José Jorge. J. em: 27 fev. 2013. Disponível em: www.tcu. gov.br. Acesso em: 08 ago. 2016.

[5] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas. TCE 10/002299497, do FUNCULTURAL. Rel. Cleber Muniz Gavi. J. em: 19 ago. 2015.

[6] GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do agente político. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 184.

[7] RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Direito das Sucessões. Volume 7. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 331-332.

[8] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 020.809/2014-0, 2º Câmara. Rel. Augusto Nardes. J. em: 17 nov. 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 abr. 2016.

[9] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 022.192/2009-8, Segunda Câmara. Rel. Augusto Nardes. J. em: 05 maio 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 abr. 2016.

[10] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 017.756/2011-1, 2ª Câmara. Rel. Augusto Nardes. J. em: 14 abr. 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 abr. 2016.

[11] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC 012.096/2012-1, 1ª Câmara. Rel. Bruno Dantas. J. em: 03 mar. 2015. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 29 abr. 2016.

[12] O art. 5º, inciso XLV, da Constituição da República prescreve: “XLV - nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido”.

[13] BRASIL, Tribunal de Contas da União. TC-003.838/2009-9 – 2ª Câmara. Rel. Augusto Nardes. J. em: 31 jan. 2012. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 28 abr. 2016.

[14] A Lei nº 13.792/2006 prescreve: Art. 6º. A concessão de incentivo pelo Sistema Estadual de Incentivo à Cultura, ao Turismo e ao Esporte – SEITEC dar-se-á somente a projetos que tenham adequação ao presente Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina – PDIL.

[15] MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo brasileiro. 18 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 18.

[16] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE nº 589.998-Piauí. Rel. Ricardo Lewandowski. J. em: 20 mar. 2013. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 27 out. 2016.

[17] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas. PCR 08/00075978, Fundo Estadual de Incentivo ao Esporte. Rel. Cleber Muniz Gavi. J. em: 22 out. 2014.

[18] O art. 60 da Lei nº 8.666/1993, em seu parágrafo único, prescreve: “É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento”.

[19] Oportuno mencionar que a Lei Complementar Estadual nº 666/2015 trouxe modificações ao art. 10, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, pois retirou a palavra “solidária” do referido artigo. Contudo, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a ADI nº 5453 e a ADI nº 5442, concedeu medida cautelar, com vistas a suspender os efeitos da Lei Complementar Estadual nº 666/2015.

[20] CAVALIERI FILHO, Sério. Programa de Responsabilidade Civil. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 105.

[21] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2343/2006, Plenário. Relator: Min. Benjamin Zymler. J. em: 06 dez. 2006. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em 22 fev. 2018.

[22] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas. TCE 11/00340316, FUNTURISMO. Rel. Cleber Muniz Gavi. J. em: 18 fev. 2015.

[23] SANTA CATARINA, Tribunal de Contas. PCR 08/00624661, Fundo Estadual de Incentivo ao Esporte. Rel. Cleber Muniz Gavi. Publicado em: 17 mar. 2016. Disponível em: www.tce.sc.gov.br. Acesso em: 11 ago. 2017.