PARECER nº:	MPTC/57954/2018
PROCESSO nº:	TCE 14/80314800
ORIGEM:	Câmara Municipal de Capivari de Baixo
INTERESSADO:	Julio César Garcia
ASSUNTO:	Referente ao Levantamento de informações concernentes à gestão orçamentária e financeira com escopo no exercício de 2012 com o objetivo de apurar a existência de indícios de irregularidades que motivem futuras auditorias

Número Unificado MPC: 2.2/2018.1345

Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada por esse Tribunal de Contas, em atendimento à Decisão n. 0326/2016 (fls. 569-569v), exarada pelo Tribunal Pleno quando do julgamento do processo RLI n. 14/80314800, cujo objeto consistia no levantamento de informações concernentes à gestão orçamentária e financeira da Câmara Municipal de Capivari de Baixo durante o exercício de 2012, com o objetivo de apurar a existência de indícios de irregularidades que motivassem futuras auditorias, vazada a referida decisão nos seguintes termos:

O TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, decide:

6.1. Converter o presente processo em “Tomada de Contas Especial”, nos termos do art. 32 da Lei Complementar n. 202/2000, tendo em vista as irregularidades apontadas pelo Órgão Instrutivo, constantes do Relatório de Instrução Despacho DMU n. 842/2016.

6.2. Definir a responsabilidade individual e determinar a citação, com fundamento no art. 15, I e II, da Lei Complementar n. 202/2000 do Sr. Arlei da Silva - Presidente da Câmara Municipal de Capivari de Baixo em 2012, CPF n. 534.791.730-04, para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, b, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno deste Tribunal, apresentarem alegações de defesa:

6.2.1. acerca da realização de despesas irregulares, no montante de R$ 43.200,00 (quarenta e três mil e duzentos reais), com a empresa ECOP - Empresa de Consultoria Pública SS Ltda. EPP por não terem caráter público, não podendo ser despendidas por conta do Orçamento Público Municipal, nos termos do art. 4º c/c o art. 12, §1º, da Lei n. 4.320/64 (item 2.1.2 do Relatório DMU); irregularidade essa ensejadora de imputação de débito e/ou aplicação de multa prevista nos arts. 68 a 70 da Lei Complementar n. 202/2000.

6.2.2. acerca das seguintes irregularidades, ensejadoras de aplicação de multas previstas no art. 69 ou 70 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.2.2.1. Contratação de serviços de terceiros para a execução das atividades relacionadas ao órgão central de controle interno, cujas atribuições a serem desempenhadas pressupõem a realização de trabalho eminentemente técnico e contínuo, caracterizando burla ao concurso público, previsto na Constituição Federal, art. 37, II, e Lei (municipal) n. 926, art. 3º (item 2.1.1 do Relatório DMU);

6.2.2.2. Deficiência no controle do patrimônio da Câmara Municipal de Vereadores, caracterizando descumprimento à Lei (municipal) n. 926, de 16/12/2003, art. 9º, II e III, e Decreto n. 46, de 02/09/2004, art. 5º (item 2.1.3 do Relatório DMU).

6.3. Determinar a extração de cópia das peças pertinentes aos fatos enumerados nas fs. 05, 96 a 121 e 216 a 256 do presente processo para posterior encaminhamento à Diretoria de Controle de Atos de Pessoal – DAP, deste Tribunal, para as providências que entender pertinentes.

6.4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Relatório de Instrução Despacho DMU n. 842/2016, ao Responsável nomina do no item 3 desta deliberação.

Devidamente realizada a citação (fl. 570v), foram apresentadas as justificativas e documentos de fls. 572-698 pelo Sr. Arlei da Silva, consoante atestado à fl. 700.

Após a juntada dos documentos complementares de fls. 702-864, a Diretoria de Controle dos Municípios apresentou o Relatório de Reinstrução n. DMU-554/2018 (fls. 866-877), propondo, ao final, julgar irregulares, sem imputação de débito, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, aplicando-se multas ao Sr. Arlei da Silva, Presidente da Câmara Municipal de Capivari de Baixo durante o exercício de 2012, em face das irregularidades descritas nos itens 3.1.1.1 e 3.1.1.2 da conclusão do relatório técnico em comento, além da determinação ao atual Presidente da Unidade Gestora para que adotasse medidas no sentido de viabilizar as ações de controle interno sem a necessidade de terceirização de tais atividades.

Vieram os autos, assim, a este Ministério Público de Contas para manifestação.

Note-se que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente em questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (arts. 70 e 71, inciso II, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; arts. 58 e 59, inciso II, da Constituição Estadual; art. 1º, inciso III, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000; e art. 8° c/c o art. 6° da Resolução n. TC-06/2001).

Passa-se, assim, à análise das irregularidades apontadas pela Diretoria de Controle dos Municípios.

1. Contratação de serviços de terceiros para a execução das atividades relacionadas ao órgão central de controle interno, cujas atribuições a serem desempenhadas pressupõem a realização de trabalho eminentemente técnico e contínuo, caracterizando burla ao concurso público, previsto no art. 37, inciso II, da CRFB/88, e afronta ao art. 3º da Lei Municipal n. 926/03

A Diretoria de Controle dos Municípios verificou que as atividades relacionadas à controladoria interna, atribuições estas de natureza técnica e contínua da Câmara Municipal, estariam sendo exercidas de forma terceirizada, o que caracterizaria burla ao concurso público, em descumprimento ao art. 37, inciso II, da CRFB/88.

Em resposta (fls. 582-586), o responsável contestou os apontamentos da área técnica de que teriam sido terceirizadas as atividades de controle interno, esclarecendo que foi contratada uma empresa de auditoria independente para apoiar as tarefas de fiscalização das contas da Prefeitura Municipal no exercício de 2012 e auxiliar os Vereadores e a controladoria interna da Câmara Municipal.

De fato, convém observar que essa Corte de Contas já se manifestou quanto à possibilidade de contratação dos serviços de auditoria independente para auxiliar o Poder Legislativo Municipal no controle das contas do Prefeito e da própria Casa Legislativa, consoante o posicionamento exposto no Prejulgado n. 0042, editado nos seguintes termos:

1. O Poder Legislativo Municipal, no exercício das atribuições de fiscalização que lhes são conferidas pela Constituição e pelas leis, poderá contratar serviços de auditoria independente para fazer verificações, levantamentos ou acompanhamentos das contas do Prefeito, incluídas aí as da própria Câmara Municipal, reforçando o auxílio emprestado pelo Tribunal de Contas, no exercício da fiscalização.

Assim, quanto às atividades de verificação, levantamento ou acompanhamento das contas do Prefeito no exercício de 2012, mostra-se plenamente regular a contratação da auditoria independente da empresa LJ – AUD ESCRITÓRIO CONTÁBIL S/C LTDA, na linha do entendimento expressado por esse Tribunal de Contas.

O mesmo, contudo, não ocorre com relação ao exercício das atividades próprias do controle interno da Câmara Municipal de Capivari de Baixo que, supostamente, teriam sido desempenhadas pela empresa terceirizada.

Assim, não se pode deixar de reconhecer que as atividades exercidas pelo controle interno são permanentes, e, além disso, essenciais à boa administração, pois compete ao seu titular apontar as falhas praticadas pelo gestor. Por esse motivo é que seria imprescindível que tais atividades fossem desempenhadas por um servidor que tivesse um vínculo empregatício insuscetível a ingerências políticas.

Nesse sentido, após consulta ao Portal de Transparência do Município de Capivari de Baixo[1], constatou-se que a Unidade Gestora possuía, à época, um órgão central de controle interno composto pela Sra. Maria Aparecida Machado Costa Garcia, ocupante do cargo de Técnico em Controle Interno.

Apesar disso, em consulta aos relatórios de auditoria acostados às fls. 250-286, a área técnica constatou que, muito embora houvesse um órgão de controle interno na Câmara Municipal, as correspondentes atividades estariam sendo executadas diretamente pela empresa contratada, conforme o exposto a seguir (fls. 871-871v):

Ocorre que os relatórios apresentados pelo contratado descrevendo os serviços realizados (fls. 250 a 286) informam atividades típicas de controle interno como verificação de cláusulas dos contratos vigentes, ausência de rubricas em páginas de processos administrativos, falta de certidões negativas dos contratados, inexistência de ordem de pagamento com assinatura do ordenador da despesa, despesa sem prévio empenho, viagem de vereador com veículo de terceiros, ausência de memória de cálculo de verbas trabalhistas, etc. [...]

Portanto, o assessoramento ao controle interno alegado pelos responsáveis não se confirma nos mesmos relatórios dos serviços executados. Na conclusão dos referidos relatórios o contratado reporta-se diretamente à administração da Câmara e demanda que a mesma informa à equipe de auditoria do contratado as providências tomadas em relação aos apontamentos, ignorando a existência de uma estrutura de controle interno central ou setorial à qual, segundo os responsáveis, o contratado deveria assessorar.

Pelo exposto, não há como se alegar que a atuação dos auditores independentes se deu apenas como forma de apoio à controladora interna, tendo em vista que os relatórios apresentados pela contratada demonstraram claramente uma atuação direta, e não auxiliar, da empresa no controle interno da Unidade Gestora.

Portanto, se havia a necessidade de um fortalecimento na estrutura do órgão de controle interno da Câmara Municipal, deveria ter sido realizado concurso público para o provimento do cargo de controlador interno, como preceitua o art. 37, inciso II, da CRFB/88:

37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

Nesta senda, note-se a recentíssima alteração empreendida no item 4 do Prejulgado n. 1900 dessa Corte de Contas, dispondo acerca do serviço de controle interno das Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina, o qual consolidou o entendimento sobre o tema e passou a contar com a seguinte redação:

4. Nas Câmaras Municipais com reduzida atividade administrativa, após instituição do serviço de controle interno, a execução das atribuições deverá ser conferida a servidor nomeado para o cargo de provimento efetivo específico de controlador interno, ou servidor de carreira ocupante de cargo diverso, para assumir função de confiança ou cargo comissionado (grifei).

E, como se não bastasse, o próprio item 7 de referido prejulgado é expresso ao estabelecer que “é vedado o exercício das atividades de controle interno através de serviços contratados (terceirização)”.

O responsável tentou, ainda, justificar que “foi impedido de promover concurso público em sua gestão mediante decisão judicial e acordo promovido com o Ministério Público do Estado” (fl. 582), trazendo, posteriormente, documentos (fls. 704-864) no intuito de comprovar tais assertivas.

No entanto, ao analisar o edital de Concurso Público n. 001/2011[2], constatou-se que nenhum dos cargos anunciados visavam ao preenchimento do órgão central de controle interno, resumindo-se à contratação de zelador, auxiliar de copa, recepcionista, telefonista, agente administrativo, assistente legislativo, auxiliar financeiro, agente patrimonial e advogado.

Como se pode ver, tais situações refletem um cenário de deficiências no controle interno da Unidade Gestora, o que é exaustivamente alertado por este órgão ministerial na análise dos processos de Prestações de Contas de Prefeitos, que ainda persistem em grande parte do Estado, como bem demonstrado pelo Programa Unindo Forças (Programa de Fortalecimento dos Controles Internos Municipais), concebido em 2015 pelo Ministério Público Estadual[3]:

[...] quase 80% dos municípios catarinenses contam com apenas um servidor na área de controle interno; e 65% não dispõem de cargos específicos para o desempenho das atividades de controle em seus quadros funcionais. Além disso, em 35% dos Municípios, o responsável pelo controle interno não é servidor efetivo e foi nomeado, na condição de ocupante de cargo de provimento em comissão, para responder pela área. [...]

A situação agrava-se em face da constatação de que 34% dos controladores internos fizeram atividades em desvio e sem segregação de funções, ou seja, terminaram por gerir práticas e ações administrativas que, na verdade, deveriam fiscalizar, tais como: gestão de convênios, setor contábil, assessoria jurídica, entre outra (grifei).

Portanto, diante da gravidade da situação e da ausência de justificativas ou documentos capazes de afastar a irregularidade, sugiro a manutenção do apontamento e a consequente aplicação da multa ao responsável, Sr. Arlei da Silva, então Presidente da Câmara Municipal de Capivari de Baixo, consoante o disposto na conclusão deste parecer.

Além disso, ainda que o mérito de referida contratação não seja objeto da presente Tomada de Contas Especial[4], mostra-se pertinente, de qualquer maneira, a expedição de determinação à Unidade Gestora para que se abstenha de realizar contratações de pessoas físicas ou jurídicas para o desempenho de funções permanentes do Poder Legislativo, tais como as de controle interno, que deverão ser executadas por servidores integrantes do quadro de pessoal efetivo da Câmara Municipal de Capivari de Baixo, e que a excepcional necessidade de realizar contratações com esses objetos seja devidamente motivada e realizada por tempo certo e determinado.

2. Despesas irregulares, no montante de R$ 43.200,00, realizadas com a empresa ECOP – Empresa de Consultoria Pública SS LTDA EPP por não terem caráter público, não podendo ser despendidas por conta do Orçamento Público Municipal, nos termos do art. 4º c/c o art. 12, § 1º, da Lei n. 4.320/64

Em face da Carta Convite n. 01/2011, a Câmara Municipal de Capivari de Baixo celebrou o Contrato n. 01/2011 com a empresa ECOP – Empresa de Consultoria Pública SS LTDA EPP para a prestação de serviços especializados de consultoria nas áreas de Ciências Contábeis, Administração e Direito Público Constitucional, Administrativo e Financeiro, bem como “ao auxílio no exercício do contraditório e a ampla defesa junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e respectivo Ministério Público Especial”.

Às fls. 575-582 de suas justificativas, o responsável aduz, em apertada síntese, que as despesas em questão seriam regulares, não tendo a instrução delimitado de forma precisa em que consistiria a assinalada irregularidade, destacando, principalmente, o objetivo público da contratação para assessorar a Câmara Municipal no exercício de suas mais variadas atribuições.

Inicialmente, cumpre-nos delimitar a natureza dos serviços objeto do contrato firmado com a referida pessoa jurídica. Nesse sentido, extrai-se do Contrato de Serviços n. 001/2011 os seguintes objetivos (fl. 450):

Estabelecer as condições gerais atinentes à prestação de serviços especializados de consultoria, a serem executados no sentido de satisfazer a necessidade pública permanente da Administração da Câmara Municipal de Capivari de Baixo/SC, nas áreas das Ciências Contábeis, da Administração e do Direito Público Constitucional, Administrativo e Financeiro, em especial quanto:

a) ao acompanhamento da movimentação contábil, orçamentária, financeira e patrimonial da Câmara Municipal e do cumprimento de limites legais impostos à realização de despesas, bem como à orientação técnica pertinente às referidas matérias;

b) auxílio e orientações a editais de licitação, cuja complexidade jurídica exija orientação especializada, com vistas a atingir as melhores soluções técnicas cabíveis;

c) ao auxílio no exercício do contraditório e a ampla defesa junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e respectivo Ministério Público Especial, bem como, perante o Ministério Público Estadual, nos processos de fiscalização da gestão e julgamento de contas (grifei).

Esmiuçando os serviços a serem executados, o instrumento contratual previu, ainda, as seguintes atividades (fl. 451):

2.1 - Organização Administrativa:

· Estrutura organizacional;

· Rotinas e procedimentos operacionais;

· Sistema de arquivos;

· Regulamento e normas internas.

2.2 - Licitações e Contratos:

· Observância da Lei nº 8666/93 e demais legislação pertinente;

· Procedimentos internos;

· Gerenciamento de contratos;

2.3 - Administração de Recursos Humanos:

· Procedimentos para contratação de pessoal;

· Previdência e seguridade social;

· Aposentadorias, exonerações, cessões e licenciamentos;

· Estrutura de cargos e salários;

· Outros aspectos relacionais com RH.

2.4 – Administração Patrimonial e de Materiais:

· Procedimentos para compras e contratação de serviços;

· Controle sobre o uso de veículos e equipamentos.

· Controle de bens móveis e imóveis.

2.5 - Contabilidade e Finanças:

· Controle dos repasses;

· Controle das despesas realizadas;

· Análise dos documentos de suporte de gastos;

· Verificação da observância aos limites constitucionais;

· Análise de registros e demonstrativos contábeis;

· Prestações de contas;

· Pagamento de diárias e adiantamentos;

· Observância às exigências da lei de responsabilidade fiscal.

Como se vê, os serviços objeto do contrato firmado com a empresa ECOP – Empresa de Consultoria Pública SS LTDA EPP limitam-se, basicamente, a atividades administrativas e de consultoria contábil e jurídica, as quais, por sua vez, possuem natureza permanente e contínua, e, por isso, devem ser desempenhadas por servidores integrantes do quadro de pessoal efetivo da Câmara Municipal de Capivari de Baixo.

Essa questão é absolutamente pacífica no âmbito dessa Corte de Contas, conforme se extrai da análise de inúmeros prejulgados que já abordaram o tema:

Prejulgado n. 1136:

[...] Em razão do caráter permanente imprescindível, as atividades de registro e controle contábeis da Câmara de Vereadores devem ser cometidas a profissional da área da contabilidade (responsabilidade técnica) ocupando cargo de provimento efetivo (por concurso público), podendo, caso necessário, em razão do volume dos serviços e da quantidade de servidores designados para os trabalhos, ser criada função gratificada pela responsabilidade pela administração do setor, a ser obrigatoriamente ocupada por servidor efetivo, nos termos do inciso V do art. 37 da Constituição da República, sendo incompatível a criação de cargo em comissão para tal finalidade. [...] (grifei).

Prejulgado n. 1146:

[...] 2. Devem ser consideradas como substituição de servidores as seguintes despesas, exemplificativamente:

a) referentes à execução de atividades finalísticas do órgão ou entidade ou para as quais haja correspondência com cargos do seu quadro de cargos e funções, incluindo atividades de fiscalização;

b) com contratação de escritórios de contabilidade para execução de serviços rotineiros de registros contábeis do Órgão;

c) decorrentes da contratação de advogados ou escritório de advocacia para execução de atividades rotineiras dos órgãos, inclusive assessoria e consultoria jurídica, salvo para defesa dos interesses do ente em causas específicas, complexas e que demandem a contratação de profissional de notória especialização, contratados por inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 25 c/c art. 13 da Lei Federal nº 8.666/93;

d) qualquer despesa decorrente da contratação de pessoal, ainda que através de pessoas jurídicas, cuja execução de serviços implique na edição de atos administrativos, caracterizando exercício de parcela do Poder Público, correspondendo ao exercício de atividades que deveriam ser atribuídas a agentes públicos (grifei).

Prejulgado n. 1196:

[...] A criação de cargo se dará conforme conveniência do Poder Público Municipal com vistas a atender o interesse público, mediante a verificação de necessidade de servidores em atividades permanentes, dentre as quais as administrativas, contábil e de assessoria jurídica. [...] (grifei).

Prejulgado n. 1232:

[...] 7. As funções típicas e permanentes do Legislativo devem ser executadas por servidores de seu quadro de pessoal, ocupantes de cargos efetivos, admitidos mediante concurso público, nos termos do art. 37, II da Constituição Federal (grifei).

Prejulgado n. 1501:

[...] 2. Os cargos da Câmara de Vereadores, cujas atividades sejam típicas, permanentes e contínuas, tais como de contador, advogado, analista (nível superior) e técnico legislativo (nível médio), devem ser ocupados por servidores efetivos e providos mediante concurso público (grifei).

Especificamente no que se refere à contratação de serviços de assessoria jurídica, esse Tribunal de Contas já firmou o entendimento de que tal somente é possível para a defesa de interesse específico do órgão que, por sua complexidade ou especificidade, não possa ser realizado pelo corpo jurídico da entidade. Nessa situação, inclusive, a contratação deveria se dar por inexigibilidade de licitação, com fulcro no art. 25, inciso II, da Lei n. 8.666/93, diante da natureza singular do serviço que demanda profissional de notória especialização.

A propósito, os Prejulgados n. 0873 e 1121 dessa Corte de Contas esclarecem, in verbis:

Prejulgado n. 0873:

1. Quanto à contratação de advogado ou serviços jurídicos, deve ser considerado o seguinte:

a) Tendo os serviços jurídicos, incluída a defesa judicial ou extrajudicial dos interesses do Município, natureza de atividade administrativa permanente e contínua, é recomendável que haja o correspondente cargo efetivo no quadro de servidores do Município para atender tal função, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal).

b) É cabível a contratação de profissional do ramo do direito, desde que devidamente justificada para atender específicos serviços (administrativo ou judicial) que não possam ser realizados pela assessoria jurídica dada a sua complexidade e especificidade, configurando necessidade dos serviços de profissional (jurista) de notória especialização, hipótese em que a contratação, por inexigibilidade de licitação, se dará nos termos dos artigos 25, II, parágrafo 1o, combinado com o artigo 13, V e § 3º, e 26 da Lei Federal 8.666/93, observados os princípios constitucionais que regem a Administração Pública e observando-se, também, os arts. 54 e 55, da Lei Federal nº 8.666 de 21.06.93; ou por dispensa de licitação quando atendidos os requisitos do artigo 24, II, e 26 da Lei de Licitação.

c) Para suprir a falta transitória de titular do cargo de advogado (ou outro equivalente), poderá o Município contratar profissional, temporariamente, até que haja o devido e regular provimento, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, ou, ainda, contratar serviços jurídicos através de processo licitatório.

d) Quando não houver cargo de advogado ou equivalente na estrutura administrativa do Município, para atender os serviços jurídicos gerais, é admissível, até a criação do cargo e respectivo provimento:

- a contratação de profissional em caráter temporário, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal; ou

- a contratação de prestação de serviços jurídicos, através de processo licitatório, na forma da Lei Federal n° 8.666/93. [...] (grifei).

Prejulgado n. 1121:

Os serviços de assessoria jurídica (incluindo defesa em processos judiciais) podem ser considerados atividade de caráter permanente e, como tal, implica na existência de cargos específicos para referida atividade no quadro de cargos ou empregos da entidade. Contudo, o ingresso em cargos e empregos na administração pública direta e indireta, aí incluídas as sociedades de economia mista, depende de aprovação em concurso público de provas ou provas e títulos, consoante regra prescrita no artigo 37, II, da Carta Magna Federal.

A contratação de profissionais de advocacia sem vínculo empregatício com a entidade pública contratante somente ocorre quando houver contratação de serviço, mediante processo licitatório, nos termos da Lei Federal nº 8.666/93, que admite apenas a contratação de advogados ou escritório de advocacia para a defesa dos interesses da empresa em específica ação judicial que, por sua natureza, matéria ou complexidade (objeto singular), não possa ser realizada pela assessoria jurídica da entidade, justificando a contratação de profissional de notória especialização, caso em que a contratação se daria por inexigibilidade de licitação, nos termos dos arts. 25 e 26 do referido diploma legal. [...] (grifei).

De qualquer forma, a contratação de pessoa física ou jurídica para desempenho de qualquer dessas funções elencadas no Contrato n. 001/2011 firmado com a empresa ECOP – Empresa de Consultoria Pública SS LTDA EPP é situação excepcionalíssima, devendo ser realizada motivadamente e por tempo certo e determinado, não se justificando, portanto, a realização de inúmeras prorrogações contratuais.

Também merece destaque o objeto da contratação no que se refere à prestação de serviços, pela contratada, do “exercício do contraditório e a ampla defesa junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e respectivo Ministério Público Especial”. Ora, salvo se estiver respondendo em nome do órgão público, o gestor sob jurisdição dessa Corte de Contas, quando notificado/citado para exercer o contraditório e a ampla defesa em processo em trâmite nesse órgão de controle na condição de responsável, deve arcar pessoalmente com os custos dessa manifestação. É gritantemente absurdo que aquele que esteja sendo investigado por, por exemplo, causar um dano ao erário, tenha sua defesa custeada pelo próprio erário que já restou dilapidado.

Com tudo isso, percebe-se que o objeto da contratação em comento é de fato irregular, tendo em vista que não restou demonstrada a excepcional e temporária necessidade de contratação de terceiros para a execução das atividades que deveriam ser desempenhadas por servidores integrantes do quadro de pessoal efetivo da Câmara Municipal de Capivari de Baixo e que, no caso da elaboração de defesas de processos em trâmite nessa Corte de Contas, essas despesas deveriam ser custeadas privativamente pelo gestor responsável.

Destaca-se, ainda, o entendimento da Diretoria de Controle dos Municípios após a manifestação do responsável quanto à irregularidade em comento (fls.873v-874v):

O relatório de instrução, no item 2.1.2, apontou como irregulares os desembolsos realizados no exercício de 2012, decorrentes dos empenhos de números 18 e 73, alegando que se tratava de despesas relativas à manutenção de serviços estranhos à competência Municipal e que não têm caráter público, conforme preconizado nos arts. 4º c/c 12, § 1º da Lei Federal nº 4.320/64.

A instrução técnica, utilizando as informações constantes dos empenhos extraídos do Sistema e-sfinge deste Tribunal de Contas, demonstrou por meio de quadros (transcritos no item 2.1 deste relatório) que a Câmara Municipal realizou pagamentos à contratada supracitada, no período de 2011 a 2013, totalizando R$ 136.700,00 – sendo R$ 43.600,00 em 2011, R$ 43.200,00 em 2012 e R$ 49.900,00 em 2013.

Note-se que restou demonstrado, também, o desembolso de R$ 19.490,00 em 2010, decorrente do Convite nº 02/2010, Contrato nº 006/20103, firmado com a mesma empresa.

Conforme consta dos empenhos analisados, no período de 2010 a 2013, o objeto dos desembolsos foi descrito como prestação de serviços especializados em consultoria nas áreas das Ciências Contábeis, da Administração e do Direito Constitucional, Administrativo e Financeiro.

Importante lembrar que as despesas de 2012 apontadas como irregulares, assim como as demais despesas do período analisado – 2011 a 2013, decorreram do Contrato nº 001/2011, de 16/02/11, firmado com a ECOP - EMPRESA DE CONSULTORIA PÚBLICA SS LTDA. EPP, para a prestação de serviços especializados em consultoria nas áreas das Ciências Contábeis, da Administração e do Direito Constitucional, Administrativo e Financeiro (fs. 441 a 447), prorrogado até 31/12/2012, por meio do Primeiro Termo Aditivo, de 29/12/2011 (f. 439), nos termos da Cláusula Sexta do Contrato original.

Em seus argumentos iniciais, o responsável alegou que sua defesa restou prejudicada, tendo em vista que a instrução não deixou claro de que maneira houve afronta ao interesse público ou quais “interesses particulares” foram atendidos pela prestação de serviços da ECOP, no exercício de 2012.

O relatório de citação transcreveu o objeto do contrato celebrado na íntegra (fl. 557v). Na transcrição observa-se claramente que o item “c” prevê o auxílio no exercício do contraditório e ampla defesa em processo junto ao Tribunal de Contas e perante o Ministério Público Estadual.

O benefício pessoal do gestor está explicitado na Informação nº 197/2013 (fl. 06 e 06v) que fundamenta a autuação do processo de controle externo neste Tribunal, conforme transcrição que segue: [...]

No caso da consultoria em questão, merece destaque a previsão do item “c” da cláusula primeira do contrato no que tange o auxílio da consultoria para o monitoramento de processos e a elaboração de peças de defesa junto ao Tribunal de Contas. Isto porque a responsabilidade atribuída aos gestores em processos de Prestação de Contas do Administrador é de natureza “personalíssima”, ou seja, a penalização não recai sobre o órgão público e sim sobre o gestor que tenha praticado atos irregulares. Impensável, portanto, o próprio erário custear os custos decorrentes de consultoria para o exercício da defesa dos agentes que cometeram a irregularidade. [...]

Desta forma, existem elementos que indicam a existência de irregularidade no que tange o emprego da assessora jurídica e da consultoria com a ECOP em processo com responsabilidade atribuída à pessoa dos presidentes da Câmara Municipal.

Frisa-se ainda, no que tange às evidências pertinente ao item “c” do Contrato 01/2011, que constam nos autos cópias dos relatórios das atividades de consultoria prestadas pela ECOP (fls. 456/501) referente aos meses de nov/2009, out/2010, out/2011, dez/2012 e ago/2013. Nestes relatórios se identifica o acompanhamento da referida consultoria em diversos processos autuados no Tribunal de Contas desde 2009.

A título de exemplo, destaca-se a Procuração de Valdomiro Miranda da Rosa, ex-presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Capivari de Baixo outorgando poderes a Marcelo Benites dos Santos (f. 506) representante da empresa ECOP e respectiva defesa alusiva ao processo PCA 10/00212715 – Ofício DMU/TCE 17.577/2011 (fs. 515-517), protocolada em 10/11/2012 no Tribunal de Contas do Estado SC

Desta forma, entende-se que a irregularidade está claramente caracterizada no processo, motivo pelo qual considera-se improcedente a argumentação apresentada pelo responsável.

Por outro lado, salienta-se que as conclusões exaradas por este órgão ministerial e pela área técnica indicam a existência de dano ao erário, mas somente em parcela da contratação em comento. Isso porque não há como considerar os objetos constantes nas alíneas “a” e “b”[5] do Contrato de Serviços n. 001/2011 como despesas desprovidas de caráter público, o que, além da irregularidade observada acima, ensejaria a imputação de débito ao responsável. Diametralmente oposto é o caso do objeto delineado na alínea “c”[6] do pacto, esta sim, destituída de qualquer caráter público, a demandar a condenação do responsável à restituição do erário no montante dilapidado.

Contudo, não há como quantificar a quantia precisa de tal dano, impossibilitando que se impute débito ao responsável, não sendo razoável simplesmente dividir o valor total do contrato entre os três objetos aqui analisados, porquanto não há no pacto qualquer espécie de avaliação financeira de cada item. Com efeito, a Diretoria de Controle dos Municípios chega a mesma conclusão à fl. 875:

Deve-se, contudo, considerar que somente parcela do objeto contratado foi caracterizado como desprovido de interesse público (item “c” do objeto do contrato). Partindo-se deste fato e considerando que não há a avaliação do valor financeiro de cada item do objeto contratado, chega-se à conclusão de que não é possível considerar o valor total do contrato como danoso ao erário ou mesmo avaliar financeiramente o serviço referido no item “c” que motivou a presente restrição.

Ante a inviabilidade de mensuração do real dano ao erário decorrente da contratação do serviço elencado no item “c” do objeto contratado (Contrato nº 01/2011), opina-se pela inviabilidade de imputação de débito ao agente responsável, substituindo-se tal medida pela aplicação de multa com fundamento no art. 69 da Lei Complementar Estadual nº 202/2000.

Esclareça-se, apenas, que, quanto ao fundamento legal da multa, ao invés da sanção prevista no art. 69 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, entendo que possa ser aplicada a sanção prevista no art. 70, inciso I, também da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 – ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico do qual resulte dano ao erário –, uma vez que, como visto, há a efetiva existência de dano ao erário, o qual, todavia, não pôde ser quantificado, possibilitando, assim, ao Relator considerar a extrema gravidade da irregularidade no valor da sanção pecuniária a ser aplicada, de até R$ 14.266,50, diante da atualização da Resolução n. TC-0114/2015 para as multas previstas no dispositivo legal em comento[7].

Finalmente, além da sugestão para manutenção da irregularidade e aplicação de multa ao responsável, opina-se também pela expedição de determinação, nos mesmos moldes já referidos no item anterior deste parecer, para que a Câmara Municipal de Capivari de Baixo se abstenha de realizar contratações de pessoas físicas ou jurídicas para o desempenho de funções permanentes do Poder Legislativo, tais como as administrativas, contábeis e de assessoria jurídica, que deverão ser executadas por servidores integrantes do quadro de pessoal efetivo da Câmara Municipal de Capivari de Baixo, e que a excepcional necessidade de realizar contratações com esses objetos seja devidamente motivada e realizada por tempo certo e determinado, tudo conforme os Prejulgados n. 0873, 1121, 1136, 1146, 1196, 1232 e 1501, dessa Corte de Contas.

Da mesma forma, entendo que deva ser expedida determinação à Câmara Municipal de Capivari de Baixo para que se abstenha de contratar terceiros para o exercício do contraditório e da ampla defesa nos processos em trâmite nessa Corte de Contas, tendo em vista que essa atividade deve ser custeada pelos gestores responsáveis.

3. Deficiência no controle do patrimônio da Câmara Municipal de Capivari de Baixo, caracterizando descumprimento ao art. 9º, incisos II e III, da Lei Municipal n. 926/03, e ao art. 5º do Decreto Municipal n. 46/04

A Diretoria de Controle dos Municípios apontou a deficiência no controle patrimonial da Câmara Municipal de Capivari de Baixo, tendo em vista a seguinte situação identificada pela equipe de auditoria (fl. 6v):

Neste sentido, apurou-se o contrato nº 14/2012 celebrado com a empresa PATRICIA VIEIRA MARTINS ME, no valor de R$ 6.800,00, fls. 513 a 516, tendo como objeto a realização de levantamento patrimonial, registro de inventário físico e financeiro da Câmara de Vereadores, elaboração e implantação em conjunto com os servidores designados pela Câmara de normas e procedimentos para o controle patrimonial e treinamento dos mesmos para a manutenção dos serviços.

Ocorre que solicitados a apresentar a localização física dos equipamentos de informática adquiridos em 06/02/2012, conforme nota de empenho nº 101/2012 e nota fiscal DANFE 1065, fls. 517 e 518, os servidores não conseguiram localizá-los por meio de pesquisa no sistema informatizado “Betha Patrimônio”. Foi constatado que o sistema em questão não foi adequadamente alimentado com informações essenciais, quer seja o número do empenho e nota fiscal referente à aquisição do mesmo, que permita a localização do patrimônio da Câmara Municipal. Restou caracterizado, portanto, a fragilidade do controle patrimonial existente na Câmara, situação agravada, levando-se em consideração, que foi pago serviço contratado para esta finalidade.

Em suas alegações de defesa, o responsável relatou (fl. 587) a desordem e falta de controle patrimonial encontrada logo que assumiu a presidência da Câmara Municipal, o que o teria feito contratar a empresa Patrícia Vieira Martins ME para promover o levantamento patrimonial e iniciar o processo de boa gestão do patrimônio.

Diante disso, considerou (fls. 587-588) um desestímulo a aplicação de multa ao gestor baseada na ausência de registro de apenas uma nota fiscal no sistema de informática, ressaltando que o Livro de Inventário dos Bens Móveis e Imóveis do Ativo Permanente de 2012 (fls. 620-698) demonstraria claramente que os equipamentos de informática foram identificados oficialmente com suas características, número de série, valor e nome do responsável.

Como se pode observar a partir dos documentos juntados às fls. 620-698, houve o devido registro patrimonial de todos os bens móveis e imóveis da Câmara Municipal de Capivari de Baixo, denotando que de fato o gestor buscou o aprimoramento do controle do patrimônio da Unidade Gestora, motivo pelo qual se concorda com a conclusão da área técnica (fl. 876) no sentido de que seja afastada a presente restrição.

Não obstante, diante dos apontamentos efetuados pela equipe de auditoria, entende-se salutar a expedição de determinação à Câmara Municipal de Capivari de Baixo para que se atente à correta alimentação do “Betha Patrimônio” com todas as informações relativas ao seu patrimônio físico, tendo em vista a constatação da área técnica (fl. 6v) de que não haviam informações a respeito da localização física dos equipamentos de informática adquiridos em 06.02.2012, conforme nota de empenho n. 101/12 e nota fiscal n. 1065/12 (fls. 525-526).

4. Conclusão

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:

1. pela IRREGULARIDADE das contas em análise nestes autos, sem imputação de débito, na forma do art. 18, inciso III, alínea “b”, c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, em razão das restrições apontadas nos itens 3.1.1.1 e 3.1.1.2 da conclusão do Relatório de Reinstrução n. DMU-554/2018 – fl. 876v (itens 1 e 2 deste parecer);

2. pela APLICAÇÃO DE MULTAS ao responsável, Sr. Arlei da Silva, Presidente da Câmara Municipal de Capivari de Baixo no exercício de 2012, na forma do art. 70, inciso I, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, em razão das irregularidades anotadas nos itens 3.1.1.1 e 3.1.1.2 da conclusão do Relatório de Reinstrução n. DMU-554/2018 – fl. 876v (itens 1 e 2 deste parecer);

3. pela expedição de DETERMINAÇÃO à Câmara Municipal de Capivari de Baixo para:

3.1 que se abstenha de realizar contratações de pessoas físicas ou jurídicas para o desempenho das funções permanentes do Poder Legislativo, tais como as administrativas, contábeis, de assessoria jurídica e de controle interno, que deverão ser executadas por servidores integrantes do quadro de pessoal efetivo da Câmara Municipal de Capivari de Baixo, e que a excepcional necessidade de realizar contratações com esses objetos seja devidamente motivada e realizada por tempo certo e determinado, tudo conforme os os Prejulgados n. 0873, 1121, 1136, 1146, 1196, 1232 e 1501, dessa Corte de Contas (itens 1 e 2 deste parecer);

3.2 que se abstenha de contratar terceiros para o exercício do contraditório e da ampla defesa nos processos em trâmite nessa Corte de Contas, tendo em vista que essa atividade deve ser custeada pelos gestores responsáveis (item 2 deste parecer);

3.3 que se atente à correta alimentação do “Betha Patrimônio” com todas as informações relativas ao seu patrimônio físico, tendo em vista a constatação da equipe de auditoria (fl. 6v) de que não haviam informações a respeito da localização física dos equipamentos de informática adquiridos em 06.02.2012, conforme nota de empenho n. 101/12 e nota fiscal n. 1065/12 – fls. 525-526 (item 3 deste parecer).

Florianópolis, 17 de agosto de 2018.

Cibelly Farias Caleffi

Procuradora

[1] Disponível em: http://www.camaracapivari.sc.gov.br/transparencia. Acesso em 18.07.2018, às 14h15min.

[3] Trata-se da manchete de notícia retirada do endereço eletrônico da instituição, matéria que bem sintetiza a problemática, trazendo inclusive acesso ao diagnóstico completo das informações colhidas no programa: https://www.mpsc.mp.br/noticias/programa-do-mpsc-aponta-deficiencia-dos-controles-internos-municipais-em-santa-catarina. Acesso em: 27 set. 2016, às 08h30min.

[4] Até mesmo porque, como visto, parcela – não quantificável – do objeto contratado era de fato regular, nos termos do Prejulgado n. 0042 dessa Corte de Contas.

[5] a) ao acompanhamento da movimentação contábil, orçamentária, financeira e patrimonial da Câmara Municipal e do cumprimento de limites legais impostos à realização de despesas, bem como à orientação técnica pertinente às referidas matérias; b) auxílio e orientações a editais de licitação, cuja complexidade jurídica exija orientação especializada, com vistas a atingir as melhores soluções técnicas cabíveis;

[6] c) ao auxílio no exercício do contraditório e a ampla defesa junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e respectivo Ministério Público Especial, bem como, perante o Ministério Público Estadual, nos processos de fiscalização da gestão e julgamento de contas.

[7] Destaca-se que as hipóteses de multa previstas no art. 70 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 foram devidamente atualizadas pela Resolução em comento, ao contrário da sanção pecuniária prevista no art. 69 da Lei Orgânica dessa Corte de Contas, a qual permanece limitada a R$ 5.000,00.