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Parecer nº: |
MPC/DRR/61.702/2018 |
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Processo nº: |
TCE 16/00047561 |
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Origem: |
Município de Vitor
Meireles |
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Assunto: |
Comunicação à Ouvidoria n. 1134/2015 acerca de
irregularidades em licitação e despesas decorrentes para serviços de
auditoria financeira, tributária, contábil, orçamentária e patrimonial relativa
aos exercícios financeiros de 2009 a 2012 |
Número Unificado: MPC-SC 2.3/2018.2386
Trata-se de tomada de contas especial oriunda de representação formulada a partir da Comunicação nº 1134/2015, encaminhada à Ouvidora da Corte de Contas, noticiando possíveis irregularidades em auditoria financeira, tributária, contábil e patrimonial realizada na Prefeitura de Vitor Meireles pela empresa LJ AUD Escritório Contábil S/C Ltda.
Na ocasião, a contratação ocorreu por meio do Processo de Licitação nº 08/2013, com a finalidade de apurar os atos de gestão e governo adotados durante o mandato do prefeito anterior, referente à legislatura 2009-2012.
Instruído o feito, por meio de diligências requisitadas pela Diretoria de Controle dos Municípios (relatório nº 2981/2015 - fl. 05), aportaram aos autos os documentos de fls. 08-211. Em ato contínuo, realizou-se inspeção in loco por parte do corpo técnico da Corte de Contas (fl. 214), acostando-se em seguida os documentos de fls. 217-1043.
Diante disso, o Tribunal Pleno, acompanhando o voto da Conselheira Relatora Sabrina Nunes Iocken (fls. 1055-1057), fundamentado nos mesmos termos da manifestação da equipe técnica (relatório nº 2164/2016 – fls. 1044/150v) e deste órgão ministerial (parecer nº 47820/2017 – fls. 1052-1054), decidiu pela conversão do feito em Tomada de Contas Especial, nos termos do que segue (fl. 1058):
O TRIBUNAL
PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c
o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n.
202/2000, decide:
6.1. Converter
o presente processo em “Tomada de Contas Especial”, nos termos do art. 65, §
4º, da Lei Complementar n. 202/2000.
6.2. Definir a responsabilidade individual, nos termos do art. 15, I, da Lei
Complementar n. 202/00, do Sr. Lourival Lunelli - Prefeito Municipal de Vitor
Meireles, por irregularidade(s) verificada(s) nas presentes contas.
6.2.1.
Determinar a citação do Responsável nominado no item anterior, nos termos do
art. 15, II, da Lei Complementar n. 202/2000, para, no prazo de 30 (trinta)
dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I,
alínea “b”, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno,
apresentar alegações de defesa acerca da irregularidade abaixo apresentada;
irregularidade essa ensejadora de imputação de débito e/ou aplicação de multa
prevista nos arts. 68 a 70 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1.1. Despesa irregular, no montante de R$ 49.000,00 (quarenta e nove mil reais),
decorrente de contratação de empresa de auditoria, cujo objeto entregue foi
diverso do contratado, configurando ausência de liquidação da despesa, em
desacordo com o disciplinado nos arts 62 e 63, § 2º, da Lei n. 4.320/64.
6.3. Dar
ciência desta Decisão, bem como do Relatório e Voto da Relatora que a
fundamentam, ao Responsável nominado no item 3 desta deliberação e à Prefeitura
Municipal de Vitor Meireles. [Grifou-se]
Devidamente citado, o responsável Lourival Lunelli apresentou defesa, acompanhada de documentos, conforme fls. 1064-1484.
No derradeiro relatório de nº 1647/2016, exarado pela equipe instrutiva da Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, sugeriu-se o seguinte encaminhamento (fls. 1487-1497v):
3.1. JULGAR IRREGULARES
COM IMPUTAÇÃO DE DÉBITO, na forma do artigo 18, inciso III, alínea “c” c/c o artigo
21 caput da Lei Complementar n.º 202/2000, as contas referentes à
presente Tomada de Contas Especial e condenar o responsável, Sr. Lourival Lunelli - Prefeito Municipal,
brasileiro, casado, portador da Carteira de Identidade nº 1.228.128 e do CPF nº
538.792.609-15, com endereço na Rua Leandro Meneghelli, nº 12, Centro,
Município de Vitor Meireles/SC, CEP 89.148-000, ao pagamento da quantia abaixo
relacionada, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação
do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas para comprovar,
perante este Tribunal, o recolhimento dos valores dos débitos aos cofres
públicos municipais, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais
(artigos 40 e 44 da Lei Complementar n.º 202/2000), calculados a partir da data
da ocorrência até a data do recolhimento sem o que, fica desde logo autorizado
o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (artigo 43, II da Lei
Complementar n.º 202/2000):
3.1.1. Despesa irregular no
montante de R$
49.000,00,
decorrente de contratação de empresa de auditoria, cujo objeto entregue foi
diverso do contratado, configurando ausência de liquidação da despesa, em
desacordo com o disciplinado nos artigos 62 e 63, § 2º da Lei 4.320/64 (item
2.1.1).
3.2. DAR CIÊNCIA da decisão
ao Responsável.
Após, aportaram os autos a este Parquet, para a necessária manifestação.
É o relatório.
1.
Análise geral
Conforme acima relatado, a empresa LJ AUD Escritório Contábil S/C Ltda. foi contratada pelo Município de Vitor Meireles, sob o comando do prefeito eleito à legislatura 2013-2016, para a prestação de serviço de auditoria referente à gestão anterior (processo licitatório nº 08/2013, na modalidade convite – fls. 09-167), no montante de R$ 49.000,00, dividido em quatro parcelas periodicamente ajustadas, com prazo de vigência de doze meses (fl. 166).
O pagamento estava condicionado à Declaração de Recebimento dos serviços por parte da Administração, conforme item 2.4, do contrato avençado (n° 011/2013 – fl. 169):
2.4. Nenhum pagamento será efetuado pela
adjudicatária, enquanto estiver pendente de liquidação qualquer obrigação
financeira que lhe for imposta em virtude de penalidade ou inadimplemento
contratual.
Todavia, embora realizado o pagamento do valor ajustado, denota-se que o serviço não restou prestado, nos termos da inconsistência apontada no relatório técnico da Corte de Contas (nº 1647/2016 – fl. 1491):
Observou-se, nas Notas Fiscais de Serviço n° 201 (fls.
230) e n° 330 (fls. 233), que a entrega do serviço foi certificada pela
Prefeitura através do Sr. Prefeito, Lourival Lunelli, demonstrando que
apesar do objeto recebido naquela oportunidade não ter sido o contratado,
segundo estabelecido no Contrato n° 011/2013, o mesmo foi dado, erroneamente,
como liquidado.
De mais a mais, a data prevista inicialmente para a finalização do serviço era a do dia 31/12/2013. Todavia, restou finalizado somente em 14/11/2015, conforme Protocolo n. 303 (fls. 192-211), o que representou 676 dias além do originariamente pactuado. Isso porque ocorreram sucessivas prorrogações autorizadas pela municipalidade, as quais somaram 421 dias (informação extraída do relatório do corpo instrutivo nº 1647/2016 – fl. 1490).
Citada circunstância conduziu à manifestação do corpo instrutivo pela irregularidade da presente tomada de contas especial, tendo como consectário a imputação de débito, o que deve ser acompanhado por este órgão ministerial, como se verá a seguir.
2.
Das teses defensivas
2.1. Inadequação dos serviços prestados
Em sua defesa (fls. 1064-1070), o responsável alegou, em suma, que os serviços contratados foram adequadamente prestados, de modo que a complexidade da perícia realizada justifica o longo lapso temporal percorrido até a sua finalização. Ademais, eventuais omissões no estudo final apresentado advieram, por lógico, da ausência de ilegalidades a serem relatadas.
Sem razão o responsável.
A análise realizada por meio da equipe de auditoria do Tribunal de Contas, que promoveu a inspeção in loco junto à Prefeitura Municipal, adotou criteriosa metodologia, conforme exposto no Relatório nº 1647/2016 (fls. 1487-1497v):
A análise procedeu-se através de exame de consistência
dos documentos, informações e vistorias realizadas, bem como, na verificação
dos aspectos legais que norteiam a Administração Pública Municipal, com
abrangência e particularidades próprias da metodologia aplicada.
Do acurado estudo extrai-se o descumprimento da avença firmada entre a Administração Municipal e a empresa contratada, ocasionando dano ao erário, sobretudo porque o trabalho, da forma como apresentado, não se mostrou apto a justificar o longo tempo percorrido até o seu insuficiente desfecho.
Além disso, vê-se no derradeiro relato do corpo técnico (fls. 1490-1491):
Ressalta-se que apesar de
todo o prazo de prorrogação solicitado e concedido, o Relatório final estava
composto de 14 páginas, já excluídos a capa, o
sumário, o preâmbulo e a bibliografia, onde, em síntese narrava de forma
resumida, onde a análise restringia-se a algumas irregularidades constatadas em
processos licitatórios ocorridos em 2011 e 2012, apenas (fls. 196/207).
Por conseguinte, não foi constatada a prestação de serviços
técnicos profissionais especializados de Auditoria financeira, tributária,
contábil, orçamentária e patrimonial relativa aos exercícios financeiros de
2009 a 2012, nem mesmo Pareceres e Relatórios sobre a situação encontrada,
conforme disposto no Contrato n° 011/2013 firmado entre as partes. [grifou-se]
Prossegue de forma hialina no mesmo relatório:
Ou seja, essencialmente como já explanado, realizaram
apontamentos (por amostragem) sobre restrições em processos licitatórios de
2011 e 2012, como: "Processo não numerado; documentos sem data; processo
publicado no Diário Oficial dos Municípios de SC — DOM; Autorização do Prefeito
sem data; Falta parecer contábil; Falta Requisição do Secretário para abertura
do processo; Há itens superfaturados (sem comprovar onde está o
superfaturamento e com que fundamentos apontam esta irregularidade, por ex.);
Despreparo da equipe de licitação", dentre outras frases esparsas.
Na parte final do
Relatório do Relatório [sic] de Atividades de Auditoria apresentado pela
empresa LJ-AUD Escritório Contábil S/C Ltda., fls.207, ficou consignado que os
relatórios específicos estariam devidamente elaborados a parte.
Constatou-se finalmente,
no Relatório de Atividades de Auditoria (fls. 195/208) que a Empresa LJ-AUD
Escritório Contábil S/C Ltda. mencionou que havia realizado análise em 25
processos licitatórios, e que os relatórios específicos encontravam-se a parte.
No entanto, o que se obteve na Prefeitura, quando
da inspeção in loco, foram 06 Relatórios a respeito de 06 processos
licitatórios efetuados em 2012, fls. 420/1023, corroborando com o que já havia
sido supramencionado, ou seja, a apreciação cingiu-se a meia dúzia de processos
licitatórios de 2012, adverso do que o Município de Vitor Meireles havia
contratado e pago.
Além de todo o prazo concedido a Empresa LJ-AUD Escritório Contábil
S/C Ltda. para que prestasse o serviço contratado, a mesma sequer apresentou o
objeto definido no Processo Licitatório n° 008/2013.
O contrato define seu objeto genericamente como “serviços
técnicos profissionais especializados em auditoria financeira, tributária,
contábil e
patrimonial”. [Grifou-se]
Rememora-se que o objeto expressamente contido no instrumento convocatório versava sobre a prestação de serviços técnicos profissionais especializados em auditoria financeira, tributária, contábil, orçamentária e patrimonial.
Por esse viés, tem-se, contudo, o descumprimento do pactuado, uma vez que da conclusão dos trabalhos não se infere o rigor esperado no estudo, bem como a seriedade exigida na sua análise, sobretudo em se tratando de mister que custou expressivo valor ao erário municipal.
Para tanto, lança-se mão, novamente, das conclusões exaradas pela equipe técnica da DMU, as quais são transcritas, porquanto de extrema elucidação, evitando-se desnecessária tautologia:
Quanto ao aspecto financeiro, não se verificou
qualquer indício de trabalho realizado com foco nas despesas e receitas
orçamentárias, disponibilidades de caixa e regularidade na sua movimentação,
valores retidos e repassados a título de consignações, regularidade na
classificação da receita e despesa orçamentária em relação à lei orçamentária
anual, verificação da real execução da despesa paga, estudos e levantamentos
dos procedimentos de arrecadação da receita e ordenação da despesa, dentre
outros.
Quanto ao aspecto tributário, não há qualquer
indicação de trabalhos acerca da regularidade no lançamento dos créditos
tributários, sua regular escrituração e controle, correta arrecadação e
correspondente baixa dos créditos, inscrição em dívida ativa dos contribuintes
inadimplentes, procedimentos para ajuizamento de cobrança, estudos e avaliações
dos controles internos afetos aos procedimentos citados, etc.
Quanto ao aspecto contábil, não há indicação de qualquer trabalho
realizado que tenha tido por objeto ao menos um dos diversos balanços e
demonstrativos financeiros exigidos pela Lei Federal nº 4.320/64, Lei Federal
nº 101/2000 e Normas de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público. Destaca-se
que os procedimentos de auditoria contábil são regrados por Resoluções do
Conselho Federal de Contabilidade (Normas Brasileira de Contabilidade –
Trabalho de Asseguração) que não foram sequer mencionadas nos documentos
apresentados à equipe de inspeção deste Tribunal de Contas.
Quanto ao aspecto patrimonial, a documentação obtida durante a inspeção não
apresenta qualquer referência a avalição de ativos permanentes, créditos
financeiros a receber e passivos do município. [Grifou-se]
O presente procedimento de Tomada de Contas Especial tem por escopo analisar a adequação do serviço de auditoria contratado, independentemente dos resultados obtidos, desde que condizentes com o rigor técnico que deles se esperavam.
Assim, não merece agasalho a afirmação de que o objeto foi corretamente entregue, embora não esteja ao gosto da Corte de Contas, ou que inúmeras visitas à sede da Prefeitura foram realizadas, emprestando alguma seriedade à auditoria, ou ainda aquela que aduz pela ilegitimidade passiva do prefeito. Isso porque desprovidas de lastro fático-probatório com o caso em exame e que não afastam o descumprimento do objeto da avença.
Aliás, na defesa apresentada pelo gestor municipal, afirmou-se que a própria Corte de Contas de Santa Catarina não encontrou fatos relevantes, quando apreciou as contas do Município relativas aos mesmos anos para os quais foi firmada a auditoria terceirizada, o que legitimaria o estudo apresentado e aqui apreciado. No entanto, tal alegação configura mera conjectura.
Como dito pelo corpo de auditores da DMU (fl. 1496v):
Esta instrução possui, dentre suas atribuições,
averiguar se o Município de Vitor Meireles recebeu exatamente os serviços
contratados e pagos a Empresa contratada. Não se está a discutir o conteúdo do
que já fora realizado na apreciação das contas anuais. Visto que esta análise
já foi procedida, naquela época. Por essa razão a discussão sobre este ponto
específico não tem eficiência alguma.
Diante disso, não prosperam as teses defensivas esposadas.
2.2. Da imputação de responsabilidade
independentemente da obtenção de vantagem pessoal pelo responsável
Finalizou o responsável por suscitar que a sua atuação como Prefeito, zelando pela coisa pública, não pode ser depreciada a ponto de lhe gerar a responsabilização pelo suposto mau serviço prestado, mormente porque não se comprovou que tenha recebido alguma vantagem pessoal com o pagamento realizado.
A assertiva deve ser repelida.
Extrai-se da Lei Complementar Estadual nº 202/2000:
Art. 32. Configurada a ocorrência de desfalque, desvio
de bens ou outra irregularidade que resulte dano ao erário, o Tribunal ordenará
desde logo, a conversão do processo em tomada de contas especial se o dano
apurado for de valor igual ou superior àquele previsto no § 2º do art. 10 desta
Lei.
Art. 65. Qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas do Estado. [...].
§ 4º Na apuração dos fatos denunciados, se configurada
a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que
resulte dano ao erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a conversão do
processo em tomada de contas especial, se o dano apurado for de valor igual ou
superior àquele previsto no § 2º do art. 10 desta Lei.
Da mera leitura dos dispositivos acima, vê-se não ser condição para a instauração do procedimento de tomada de contas especial, com a consequente imputação de débito, a comprovação de que o agente público experimentou algum benefício em seu favor. Ao contrário, basta a demonstração de que os cofres públicos foram lesados por meio de alguma conduta que se apresente ilegal, ilegítima ou antieconômica, exatamente como neste feito.
Ademais, a tutela ao erário se apresenta como a concretização da supremacia do interesse público, em detrimento daquele defendido pelo particular, a qual, para ser instrumentalizada, independe de eventual obtenção de benefício pessoal em favor do agente.
2.3. Da responsabilização do agente
público
Estreme de dúvidas a responsabilidade do agente público pelo prejuízo causado aos cofres do Município, sendo devida a imputação do dever de ressarcimento do dano.
Dispõe a Lei n. 4.320/1964:
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua
regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a
obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços
prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação
efetiva do serviço.
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga. [grifou-se]
Extrai-se dos autos que o prefeito municipal Lourival Lunelli foi
a autoridade competente que certificou a entrega do serviço e determinou a
ordem de pagamento para quitação da obrigação contratual anuída, sem a
comprovação da devida contraprestação por parte da empresa de auditoria.
Nos termos do Relatório nº 1647/2016 (fls. 1491-1491v):
Observou-se, nas Notas
Fiscais de Serviço n° 201 (fls. 230) e n° 330 (fls. 233), que a entrega do
serviço foi certificada pela Prefeitura através do Sr. Prefeito, Lourival
Lunelli, demonstrando que apesar do objeto recebido naquela oportunidade
não ter sido o contratado, segundo estabelecido no Contrato n° 011/2013, o
mesmo foi dado, erroneamente, como liquidado.
O mesmo agente foi o
responsável pela ordenação dos pagamentos (fls. 228, 229 e 232) e pelo efetivo
pagamento por meio da execução das transferências bancárias para o credor (fls.
231 e 234).
Acentua-se que a Liquidação de Despesa é o segundo estágio da
despesa e consiste na verificação do direito adquirido pelo credor ou entidade
beneficiária. Tem por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo
crédito ou da habilitação ao beneficio. Em outras palavras, é a confirmação de
que o contratado cumpriu todas as obrigações contratuais assumidas.
[...].
Então, a liquidação das
despesas com fornecimento ou com serviços prestados terão por base: o contrato,
ajuste ou acordo respectivo; a nota de empenho; e os comprovantes da entrega de
material ou da prestação efetiva do serviço.
Reiterando, a liquidação
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem como objetivos:
apurar a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância exata a pagar; e
a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
Os pagamentos efetuados pelo alcaide com a inobservância das
normas legais cogentes constituem grave infração de natureza contábil,
econômica e financeira que certamente repercutem negativamente sobre as
finanças públicas, cuja tutela compete, dentre outros, a este órgão
ministerial.
A ausência da liquidação torna a despesa pública irregular, razão
pela qual fica caracterizado dano ao erário municipal. É do Relatório nº
1647/2016, às fls. 1492-1492v:
Vê-se, portanto, que o
serviço contratado foi descrito de forma genérica e imprecisa no instrumento
convocatório, comprometendo não só a avaliação da eficiência e da economicidade
das propostas apresentadas como a própria aferição do serviço prestado.
Assim, a Administração
Municipal efetuou 02 pagamentos ao contratado sem qualquer comprovação de que o
objeto avençado foi efetivamente implementado. Ou seja, num total descaso com o
dinheiro público, o responsável simplesmente pagou os valores acordados, sem
sequer exigir a comprovação do cumprimento das atividades contratadas.
Como justificar tais
pagamentos se no material entregue como sendo "Relatório de Atividades de
Auditoria" não consta nenhuma análise financeira, tributária, contábil,
orçamentária e patrimonial relativo aos exercícios financeiros de 2009 a 2012,
conforme contratação definida em processo licitatório?
Assim, não é suficiente a
prestação do serviço "de qualquer forma". É necessário que o objeto
pactuado tenha sido cumprido tal qual estipulado no contrato. O cumprimento
satisfatório e adequado da obrigação firmada é que gera para o prestador o
direito ao recebimento dos valores acordados.
Demonstrada a prática de conduta ilegítima e antieconômica pelo
então prefeito, por corolário é devida a imputação de débito e a cominação de multa, nos rigores
da Lei Complementar nº 202/2000.
À luz do apontado,
o descumprimento dos termos do contrato, evidenciado pela ausência dos
documentos e procedimentos previstos nas normas supracitadas, torna passível de
devolução a importância de R$ 49.000,00 (quarenta e nove mil reais), representada
pelo pagamento de RS 27.000,00 (vinte e sete mil reais), conforme Nota Fiscal nº
201 (fls. 230), além de R$ 22.000,00 (vinte e dois mil reais), consoante Nota
Fiscal nº 330 (fls. 233).
Em virtude disso, a posição da área técnica deve ser acolhida.
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com
amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar
nº 202/2000, manifesta-se por acompanhar as conclusões exaradas pela DMU, no
Relatório nº 1647/2016 (fls. 1487-1497v), acrescentando-se, todavia, a
necessária aplicação de multa ao responsável Lourival Lunelli.
Florianópolis, 18 de janeiro de 2019.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador de Contas