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PARECER nº: |
MPC/62292/2019 |
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PROCESSO nº: |
REC 17/00785076
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Lages |
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INTERESSADO: |
Walter Manfroi |
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ASSUNTO: |
Recurso de Reconsideração da decisão exarada no process
-TCE-13/00194534 |
Número Unificado: MPC-SC 2.2/2018.2015
Versam os autos sobre Recurso de
Reconsideração (petição de fls. 4-12 e documentos de fls. 13-34) interposto,
por intermédio de advogado, pelo Sr. Walter Manfroi, Secretário Municipal de
Finanças de Lages em 2012, em face do Acórdão n. 0576/2017, exarado nos autos
do processo TCE n. 13/00194534, que imputou débito de maneira solidária ao
recorrente, da seguinte maneira:
ACORDAM os Conselheiros
do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art.
113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, com imputação de débito, fundamentado no
art. 18, III, “c”, c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as
contas pertinentes à presente tomada de contas especial, que trata de
irregularidades ocorridas no âmbito da Prefeitura Municipal de Lages no
exercício de 2012, relacionadas à realização de despesas com encargos (juros e
multas) por atraso no recolhimento das contribuições referentes ao INSS e ao
PASEP, no valor total de R$ 280.996,36.
6.2. Condenar, SOLIDARIAMENTE, o Sr. WALTER
MANFROI - Secretário de Finanças de Lages em 2012, qualificado nos
autos, e o ESPÓLIO DE RENATO NUNES DE OLIVEIRA, representado pela
Inventariante, Sra. Juracy Terezinha Valcanaia, qualificada nos autos, ao
pagamento das quantias adiante relacionadas, fixando-lhes o prazo
de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário
Oficial Eletrônico do TCE (DOTC-e), para comprovarem, perante este Tribunal, o recolhimento
dos valores dos débitos aos cofres públicos municipais, atualizados
monetariamente e acrescidos dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar
n. 202/2000), calculados a partir da data da ocorrência do(s) fato(s)
gerador(es) dos débitos até a data do recolhimento, ou interporem recurso na
forma da lei, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento de peças
processuais ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas para que adote providências
à efetivação da execução da decisão definitiva (art. 43, II, da citada Lei
Complementar), em face da não comprovação da boa e regular aplicação dos
recursos:
6.2.1. R$ 272.476,91 (duzentos e setenta e dois mil,
quatrocentos e setenta e seis reais e noventa e um centavos), referente a
despesas com encargos (juros e multas) por atraso no recolhimento das
contribuições devidas ao INSS, caracterizando falta de controle interno no
setor de pagadoria e constituindo despesas estranhas à competência municipal,
implicando ofensa aos arts. 4º e 12, §1º, da Lei n. 4.320/64 (item 2.1 do Relatório
DMU n. 1396/2016);
6.2.2. R$ 8.519,45 (oito mil, quinhentos e dezenove reais e
quarenta e cinco centavos), pertinente a despesas com encargos (juros e multas)
por atraso no recolhimento das contribuições referentes ao PASEP,
caracterizando falta de controle interno no setor de pagadoria e constituindo
despesas estranhas à competência municipal, implicando ofensa aos arts. 4º e
12, §1º, da Lei n. 4.320/64 (item 2.2 do Relatório DMU).
6.3. Dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto do
Relator que o fundamentam:
6.3.1. ao Sr. Walter Manfroi - ex-Secretário de
Finanças de Lages;
6.3.2. ao espólio do Sr. Renato Nunes de Oliveira, representado pela
Sra. Juracy Terezinha Valcanaia (Inventariante);
6.3.3. ao advogado André Pereira Arruda;
6.3.4. à Prefeitura Municipal de Lages.
A
Diretoria de Recursos e Reexames emitiu o Parecer n. DRR-296/2018 (fls. 35-39),
opinando pelo conhecimento do recurso e, no mérito, por negar-lhe provimento,
ratificando na íntegra a decisão recorrida.
Vieram os autos, então, a este Ministério Público de
Contas para manifestação.
O Recurso de Reconsideração, com amparo no art. 77 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, é o adequado em face de decisão proferida em processo de prestação e tomada de contas, sendo a parte legítima para a sua interposição, uma vez que figurou como responsável pelos atos de gestão irregulares descritos na decisão recorrida.
O acórdão recorrido foi publicado na imprensa oficial em 25.10.2017 e a peça recursal foi protocolizada nessa Corte de Contas no dia 21.11.2017, sendo, portanto, tempestiva. Ainda, o recurso obedece ao requisito da singularidade, porquanto foi interposto uma única vez.
Logo,
encontram-se presentes todos os requisitos de admissibilidade da presente peça
recursal, de maneira que se passa, na sequência, à análise de seu mérito.
O Sr. Walter Manfroi, na qualidade de Secretário
Municipal de Finanças de Lages em 2012, foi
responsabilizado – em solidariedade com o
espólio do Sr. Renato Nunes de Oliveira, ex-Prefeito Municipal de Lages –
pela realização de despesas irregulares, decorrentes do recolhimento em atraso de contribuições devidas ao INSS e referentes ao PASEP, gerando juros e multas no montante total de R$ 280.996,36.
Em suas razões recursais, o recorrente alega,
inicialmente, “que não houve
prejuízo ao erário e/ou
má-fé na ausência de
recolhimento dos tributos”
(fl. 5).
Aduziu que no ano de 2012 houve uma
abrupta queda na arrecadação do Município,
apresentando, nesse sentido, um déficit
orçamentário acima de 14
milhões de reais, o que teria ocasionado o recolhimento das
contribuições em atraso (fls. 6-8).
Por outro lado, destacou a mudança de entendimento
desse Tribunal de Contas acerca da matéria, no sentido de que a imputação de
débito poderia ser substituída por aplicação de multa, tendo em vista que a
despesa do Município em razão do atraso no
recolhimento de contribuições relacionadas ao
INSS e ao PASEP teria adentrado aos
cofres da União, correspondendo, então, a uma simples transferência de recursos
entre os entes (fl. 9-11).
Por fim,
pleiteou pela reforma do Acórdão n. 0576/2017 para o cancelamento da imputação
de débito que lhe fora imposta.
Esclareça-se desde já que o
recorrente não possui razão em seus argumentos recursais.
Quanto à afirmação no sentido de que não houve
prejuízo ao erário, destaca-se que toda a instrução do processo de conhecimento
comprova exatamente o inverso: o dano ao erário verificado no pagamento de
encargos por atraso no recolhimento de contribuições. Nesse sentido, o
posicionamento da área técnica (Relatório n. 1.396/2016 – fls. 114-120v), deste
órgão ministerial (Parecer n. MPTC/48.351/2017 – fls. 122-129v) e do Relator
(Relatório e Voto de fls. 130-139), culminando na deliberação do Tribunal Pleno
(Acórdão n. 0576/2017 – fls. 141-141v), são uníssonos na conclusão de que de
fato houve prejuízo ao erário.
Já no que se refere à alegada ausência de má-fé, note-se
que não há nenhum dispositivo na Lei Complementar Estadual n. 202/2000 que
exija comprovação de dolo ou má-fé para com o imputável. Mais ainda, no âmbito
do direito administrativo, não há que se indagar sobre a boa ou má-fé do
agente, mas sim sobre sua voluntariedade ao ato de praticar a conduta, a qual foi
devidamente constatada nos autos originários.
Nesse
sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello[1]
disserta que:
É muito discutido em doutrina se basta a mera
voluntariedade para configurar a
existência de um ilícito administrativo sancionável, ou se haveria necessidade
ao menos de culpa. Quando menos até o presente, temos entendido que basta a voluntariedade, sem prejuízo,
como é claro, de a lei estabelecer exigência maior perante a figura tal ou qual
(grifei).
Por sua vez, quanto à tentativa de
justificar a ocorrência da irregularidade com base
na queda generalizada na arrecadação dos Municípios em todos o País no ano de 2012, justificativa esta que possivelmente decorreu da
argumentação exarada pelo Relator na fundamentação de seu Voto no processo
originário (fls. 130-139), deve-se destacar que o Relator deixou claro que tal
premissa deveria ser cabalmente demonstrada, o que não ocorreu no presente
caso, seja no processo de conhecimento, seja no presente recurso.
Esta representante ministerial já havia destacado a
questão no processo originário, consoante a seguinte passagem do Parecer n.
MPTC/48.351/2017 (fls. 128v-129):
Ademais, vale destacar que não se amolda ao
presente caso o entendimento desse Tribunal de Contas proferido em determinados
processos – a exemplo do Acórdão n. 5836/2010 – no sentido de afastar a
imputação de débito aos gestores pelo pagamento indevido de juros e multas
diante da ausência de disponibilidade de caixa para fazer frente às despesas
principais de forma tempestiva, pois, além de o responsável não ter trazido
referida argumentação aos autos – e, portanto, não ter realizado a
indispensável[2]
prova nesse sentido –, ele foi contundente ao destacar (fl. 84) a saúde
financeira do Município de Lages no período em questão.
Com efeito, não merece reparos a manifestação da
Diretoria de Recursos e Reexames nesse contexto (fls. 37-38):
Por
conseguinte, o Recorrente defende que a inadimplência dos tributos decorreu da
impossibilidade fática derivada da queda de arrecadação do Município em 2012,
em virtude da crise fiscal que assolou o País.
O
Relator, ao proferir seu Voto às folhas 130/139 dos autos originais, formula a
seguinte premissa:
Salvo
a existência de justificativa idônea – como a cabal demonstração de graves
dificuldades financeiras que impossibilitassem o pagamento oportuno das
obrigações –, os encargos pagos pelo atraso se afiguram ilegítimos,
constituindo despesas incompatíveis com o adequado controle orçamentário e
financeiro. E nestes casos, a responsabilidade pela omissão e negligência para
quitação das obrigações tributárias recai, em princípio, sobre os ordenadores
da despesa, a quem competiria assegurar a quitação dos débitos previdenciários
tempestivamente.
(Grifou-se)
Buscando
o encaixe na premissa acima, o Recorrente anexa o Balanço Orçamentário do
Município no ano de 2012, evidenciando um déficit de 14 milhões de reais e
restos a pagar de mais de 26 milhões (fls. 33/34). Além disso, colaciona
notícias extraídas da internet que tratam da queda dos repasses da União ao
Fundo de Participação dos Municípios (FPM), com foco nos municípios do Estado
do Paraná.
Ao
analisar o demonstrativo da dívida flutuante (fl. 34), constata-se que
realmente houve uma evolução do endividamento do município. Entretanto tal
situação não permite visualizar com clareza a falta de recursos para pagar os
tributos devidos pois o relatório de ordens de pagamento (fls. 14/32), anexo ao
Recurso, indica a disponibilidade de recursos municipais para efetuar inúmeros
pagamentos.
Nesse
passo, o argumento da defesa que aduz a priorização do pagamento dos servidores
públicos em detrimento das obrigações tributárias só seria factível caso o
Recorrente houvesse juntado a disponibilidade de caixa do período inadimplido,
por fonte de recurso, para atestar a impossibilidade de recolhimento do INSS e
PASEP.
Ressalta-se
que com a disponibilidade de caixa do ano de 2012 seria possível confrontar o
saldo da fonte dos recursos com os valores efetivamente pagos. Caso não
existissem recursos, restaria prejudicado o pagamento das contribuições sociais
ora inadimplidas. Logo, não havendo como confrontar os saldos, a mera
demonstração de variados pagamentos não permite levar à conclusão de que a
prefeitura não dispunha de recursos para efetuar o recolhimento dos tributos em
apreço.
Ademais,
o aumento do endividamento municipal não evidencia de forma direta a
incapacidade financeira para efetuar os pagamentos das contribuições sociais.
Muito embora uma maior dívida pública possa revelar uma frustação de receita,
também pode demonstrar a ausência de planejamento.
As
despesas referentes às contribuições previdenciárias são contínuas e
permanentes, portanto, rotineiras no âmbito da Administração Pública e, assim
sendo, o não pagamento no prazo demonstra, em princípio, a falta de organização
dos gestores encarregados pela lisura das finanças municipais.
Inclusive,
nesse sentido aduz o Relator, em seu Voto (fls. 130/139): [...]
Em
relação às notícias exibidas no recurso, verifica-se que tratam, genericamente,
da diminuição dos repasses da União pelo FPM aos municípios, especialmente
aqueles pertencentes ao Estado do Paraná. Todavia, o Município de Lages
pertence ao Estado de Santa Catarina, afastando-se da situação.
O
Recorrente tampouco atribui um nexo de causalidade entre os repasses diminutos
invocados e a realidade do município lageano. Com isso, as razões recursais
esmorecem na ausência de subsunção entre o fato externo alegado e o impacto na
receita orçamentária municipal.
Dessa
forma, os orçamentos juntados e as notícias arroladas são inidôneas para
demonstrarem, de maneira cabal, as graves dificuldades financeiras invocadas
que impossibilitariam o pagamento oportuno das obrigações tributárias no
município, não se encaixando na premissa delineada pelo Relator, em seu Voto,
anteriormente reproduzida.
E no que se refere à suposta mudança de entendimento
dessa Corte de Contas acerca da matéria, esta representante ministerial já
destacou, no processo principal, toda a problemática que envolve o tema,
dissertando exaustivamente acerca da inadequação do entendimento divergente
apresentado pelo recorrente. A propósito, o posicionamento deste órgão
ministerial foi seguido pelo Relator e, consequentemente, pelo Tribunal Pleno
no processo que originou o presente recurso, ou seja, a suposta “mudança de
entendimento” não prevaleceu – acertadamente – no caso em comento.
Relembre-se, assim, o posicionamento exarado no
Parecer n. MPTC/48.351/2017, especificamente às fls. 125v-128v do processo
originário, o qual ora se ratifica na íntegra:
Nesse sentido, destaque-se que, historicamente, o entendimento dessa
Corte de Contas é pacífico no sentido de ser devida a imputação de débito aos
gestores responsáveis pela realização de despesas com juros e multas
decorrentes do atraso no adimplemento de suas obrigações, a teor do que se
extrai das seguintes decisões: [...]
No mesmo sentido, essa matéria já foi objeto dos Prejulgados n. 372,
573, 604 e 1038 desse Tribunal, a saber: [...]
No entanto, recentemente esse Tribunal passou a adotar entendimento
diverso - com o qual, adianta-se, este Ministério Público de Contas não pode
compactuar - no sentido de afastar a imputação de débito em face da realização
de despesas irregulares com juros e multas pelo recolhimento em atraso de
tributos, aplicando aos responsáveis tão somente uma multa por essa
irregularidade.
Nesse sentido, cita-se o julgamento do processo REC n. 15/00609711 que,
reformando o disposto no acima transcrito Acórdão n. 719/2015, acolheu o voto
divergente exarado no processo para julgar as contas irregulares, sem imputação
de débito, sob o seguinte fundamento, extraído da Declaração de Voto exarada
pelo Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior: [...]
Como se vê, o cerne da alteração de entendimento proferida por esse
Tribunal consiste em uma suposta ausência de dano ao erário no pagamento de
juros moratórios e multas, tendo em vista que os valores pagos pela
Administração Pública Municipal teriam sido “transferidos” para a esfera
Federal, permanecendo, portanto, em cofres públicos.
Ora, a legítima transferência de recursos entre esferas de governo é
aquela, voluntária ou obrigatória, expressamente prevista na CRFB/88, em lei ou
em pacto firmado entre os entes, mas com a devida disponibilidade financeira
prevista nas disposições orçamentárias envolvidas, em atendimento ao sistema de
federalismo fiscal existente no Brasil. Por outro lado, o pagamento de juros
moratórios e multas não encontra amparo legal, devendo ser lançado nos balanços
orçamentários como responsabilidade financeira de terceiros - a teor do
disposto no já transcrito Prejulgado n. 1038 dessa Corte de Contas -, e não
como transferência entre entes.
Nesse sentido, os cofres públicos dos Municípios não podem ser
confundidos com aquele da União, pois cada ente dispõe de orçamento com receitas
e despesas próprias, na linha do disposto na Lei n. 4.320/64.
Logo, o dinheiro irregular e evitavelmente dispendido pela Administração
Pública Municipal em favor da União com o pagamento de referidos encargos
deixará de ser utilizado por aquele ente na promoção do interesse público
primário, prejudicando o atendimento das necessidades de seus cidadãos que são
custeadas com recursos municipais - criação e manutenção de creches, transporte
público e urbanização, por exemplo -, e comprometendo, portanto, o direito
fundamental à boa administração pública. Sobre o tema, Juarez Freitas disserta que:
O direito fundamental à boa administração pública (entendido como
direito à administração eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus
deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade,
à participação sócia e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e
comissivas) acarreta o dever de observar, nas relações administrativas, a
totalidade dos princípios constitucionais. Entre tais vetores, cumpre destacar,
neste capítulo, os princípios da prevenção e a precaução (grifei).
O dano ao erário, portanto, não depende da utilização de recursos
públicos exclusivamente em favor de particulares, estando caracterizado toda
vez que recursos públicos forem irregularmente empregados - independentemente
do ente que restar favorecido -, sujeitando os responsáveis à restituição dos
valores indevidamente aplicados.
Nesse sentido, o recente Acórdão n. 6881/2016, proferido em 16.11.2016
pelo Tribunal de Contas da União, imputou débito ao responsável por dar causa
ao recolhimento com atraso (com juros e multas) de valores devidos pela Caixa
Econômica Federal à Receita Federal - ambos entes federais, portanto -,
destacando o seguinte:
107. O pagamento de multa e juros
por atraso de quitação de obrigação constitui dano ao erário efetivo, pois
onera irregularmente os cofres da Caixa com encargos adicionais que não
existiriam se o responsável tivesse sido diligente e efetuado o pagamento
tempestivo.
108. O dispêndio de recursos para
pagamento de multa e juros também afronta o princípio constitucional da
eficiência previsto no CF/1988, art. 37, caput. [...]
O pagamento na data certa evitaria o dispêndio extra de valores, gerados
pela incidência de multas e juros sobre o principal. Portanto, o ex-empregado
dever ressarcir a Caixa pelas quantias adicionais que a instituição teve que
pagar à RFB, pois esse gasto poderia ser objetivamente evitado caso o
responsável tivesse cumprido fidedignamente com sua obrigação. Nessa situação,
a desídia configurou um ato omissivo antieconômico que gerou dano ao banco
público (grifei).
Com tudo isso, tem-se que o novo entendimento proferido por essa Corte
de Contas não merece prosperar, devendo prevalecer a jurisprudência consolidada
desse Tribunal e da Corte de Contas da União no sentido de imputar débito aos
gestores que deram causa ao pagamento de juros moratórios e multas decorrentes
do atraso no adimplemento de obrigações do Município, quaisquer que sejam os
entes beneficiados com esses encargos.
Portanto, após a detida análise de
todas as arguições apresentadas na peça recursal, este órgão ministerial
entende que não há razões para alterar os termos da
decisão recorrida, devendo ser mantida, sem reparos, a responsabilização que
fora imputada ao Sr. Walter Manfroi no Acórdão n. 0576/2017.
Ante o
exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida
pelo art. 108, inciso II,
da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se pelo CONHECIMENTO
do Recurso de Reconsideração interposto para, no mérito NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se hígida a
decisão proferida por meio do Acórdão n. 0576/2017.
Florianópolis, 14 de janeiro de 2019.
Cibelly
Farias
Procuradora
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 872.
[2] Na linha do Parecer n. COG-18/2013 da Consultoria Geral desse Tribunal de Contas, “a mera alegação de que o pagamento de juros e multa ocorreu em face da insuficiência de recursos financeiros à época da exigência da obrigação fiscal, desacompanhada de elementos probatórios, não tem o condão de desconstituir a irregularidade”.