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| Processo n°: | CON - 06/00001717 |
| Origem: | Câmara Municipal de Correia Pinto |
| Interessado: | Luiz Claudio Madruga |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG 684/07 |
Consulta. Administrativo. Quadro de Pessoal. Criação de Cargos de Tesoureiro ou Gerente Financeiro e Controlador Interno.
Senhor Consultor,
Trata-se de Consulta formulada pelo Presidente da Câmara de Vereadores do Município de Correia Pinto, Sr. Luiz Cláudio Madruga, relativa à criação dos cargos de Tesoureiro ou Gerente Financeiro e Controlador Interno no quadro de pessoal da Câmara.
A matéria em exame é semelhante ao questionamento apresentado na Consulta nº 06/00029301.
Assim, com a finalidade de unificar as decisões emitidas por este Tribunal de Contas, aguardou-se o resultado daquela Consulta para instruir o presente feito.
No entanto, como até a presente data a referida Consulta não foi julgada pelo Tribunal Pleno, a seguir será feita a análise da questão apresentada pelo Consulente.
É o relatório.
2. DA CONSULTA
A Consulta de fls. 02, possui o seguinte teor:
3. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
O Regimento Interno deste Tribunal de Contas - Resolução nº TC-06/2001 - define as formalidades inerentes à consulta:
Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:
I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;
II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;
III - ser subscrita por autoridade competente;
IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;
V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.
Art. 105 - A consulta dirigida ao Tribunal de Contas será encaminhada ao órgão competente para verificação dos requisitos de admissibilidade, autuação e instrução dos autos.
§ 1º - O Tribunal de Contas não conhecerá as consultas que não se revestirem das formalidades previstas nos incisos I, II e III do artigo anterior.
3.1 DA COMPETÊNCIA
3.2 DO OBJETO
A consulta prevista no inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como no inciso XV do art. 1º da Lei Estadual Complementar 202/2000, objetiva esclarecer incertezas acerca de interpretação de lei ou questão formulada em tese.
Da análise dos autos verificou-se que a consulta em análise formula questão em tese.
Por conseguinte, constata-se que está preenchido o requisito previsto no art. 104, inciso II do Regimento Interno.
O Consulente, na condição de Presidente da Câmara do Município de Correia Pinto, está legitimado a encaminhar consultas de acordo com o disposto no art. 103, II, do Regimento Interno desta Corte, motivo pelo qual o requisito previsto no art. 104, inciso III, encontra-se preenchido.
3.4 DA INDICAÇÃO PRECISA DA DÚVIDA/CONTROVÉSIA
Conforme relatado no item 2 supra, o Consulente indicou de forma precisa sua dúvida, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV do Regimento Interno esteja preenchido.
3.5 DO PARECER DA ASSESSORIA JURÍDICA
A Consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da entidade consulente.
Dessa forma, o requisito previsto no art. 104, inciso V, do Regimento Interno não está preenchido, contudo, por força do que dispõe o § 2º do art. 105 do Regimento Interno, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Portanto, tendo em vista o preenchimento do requisito previsto no art. 104, incisos I a IV, do Regimento Interno, caso superada a ausência do parecer jurídico, com fundamento no art. 105, § 1º do Regimento Interno, sugere-se o conhecimento da presente consulta.
4. ANÁLISE DA CONSULTA
O questionamento apresentado pelo Consulente objetiva saber se os cargos de Tesoureiro ou Gerente Financeiro e Controlador Interno devem se dar por provimento efetivo ou em comissão.
Como se sabe, os cargos em comissão, conforme dispõe o art. 37, inciso V, da Constituição Federal (CF), destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento e devem ser preenchidos preferencialmente por servidores de carreira.
Desse modo, caso os cargos a serem criados no âmbito da Câmara de Vereadores de Correia Pinto tenham como atribuição direção, chefia ou assessoramento, o provimento dos mesmos pode ser em comissão, sendo preferencialmente ocupados por servidores de carreira.
Na hipótese desses cargos não serem destinados às funções de direção, chefia ou assessoramento, o provimento deve se dar de forma efetiva.
Nesse sentido, este Tribunal de Contas emitiu o seguinte Prejulgado:
Na mesma linha de orientação, lembra-se dos Prejulgados 1136, 1196, 1232 e 1579.
Especificamente no caso do Controlador Interno, esclarece-se que a Câmara Municipal não é obrigada a estruturar uma subunidade dos trabalhos nesta área, isto porque o art. 31, caput, da CF, determina que no âmbito municipal, os sistemas de controle interno ficam a cargo do Poder Executivo.
O art. 31 da CF em comento, possui a seguinte redação:
Ao dispor sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Município, a Constituição do Estado de Santa Catarina (CE), em seu art. 113, separou em itens distintos a competência da Câmara Municipal (controle externo) e a do Poder Executivo Municipal (controle interno), in verbis:
Sobre o tema, a Lei Complementar nº 202/00 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas) dispôs expressamente que, com relação ao Estado, a organização do sistema de controle interno deve ocorrer no âmbito dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, comando este não repetido no que tange aos Municípios, senão veja-se o teor do art. 119:
É importante observar que o art. 60 da Lei Complementar nº 202/00 a seguir transcrito, refere-se ao Poder Legislativo Estadual, senão veja-se:
Esta interpretação decorre da leitura do próprio art. 60, que menciona o Poder Judiciário, inexistente no âmbito Municipal, bem como pelas disposições constitucionais sobre a matéria (art. 31 da CF e art. 113 da CE).
Da mesma maneira, os artigos 54 e 591 da Lei Complementar nº 101/00 (LRF), devem ser interpretados à luz do sistema constitucional vigente.
Desse modo, segundo dispõem o caput do art. 31 da CF e o art. 113 da CE, ao Poder Legislativo Municipal cabe a fiscalização do Município mediante controle externo (com auxílio do Tribunal de Contas - art. 31 § 1º, da CF e art. 113, § 1º, da CE) e ao Poder Executivo Municipal, cabe a fiscalização do Município mediante o controle interno.
Sobre o sistema de fiscalização municipal, Helio Saul Meleski2, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, ensina que:
No mesmo sentido, este Tribunal de Contas assim se manifestou:
Dessa forma, o sistema de fiscalização municipal também está assentado na dualidade de controle - externo e interno -, cuja execução deve se dar nos termos do regulado nos arts. 70 a 75, na conformidade do previsto no art. 31 da Constituição.
Nesse contexto normativo, os municípios devem manter sistemas de controle interno para o cumprimento das atribuições estipuladas no art. 74 da Constituição, com a peculiaridade de esses sistemas ficarem a cargo do Poder Executivo Municipal, cujo exercício deverá ocorrer na forma da lei, sobre toda a Administração municipal, inclusive sobre o Poder Legislativo. Portanto, na órbita municipal, o controle interno deve ser instituído e organizado de forma una, mas com estrutura sistêmica, cujos organismos do sistema - pessoal, contabilidade, auditoria, etc. - atuem de maneira coordenada, sob a orientação de uma central de controle interno, que terá atribuição sobre os dois Poderes do Município. (g.n.)
0017
Parecer: DMU 12/90 Origem: Prefeitura Municipal de Salete Data da Sessão: 01/08/1990A organização das funções de fiscalização a serem exercidas pelo Legislativo (controle externo) e pelo Executivo (controle interno) devem ser normatizadas em legislação local obedecidos os princípios e preceitos constitucionais.
A legislação local que instituir as normas de controle externo poderá determinar a remessa do balancete mensal à Câmara Municipal, pelo Poder Executivo.
Na existência de legislação local que determine a remessa de balancete mensal, compete ao Presidente adotar as medidas cabíveis para o seu cumprimento. (g.n.)
Processo: CON-AM0015637/00
Na mesma linha de raciocínio, assim se pronunciou o Auditor Fiscal de Controle Externo Hamilton Hobus Hoemke, nos autos do Processo CON 04/01578658, Parecer COG-151/04:
Helio Saul Mileski comenta que o legislador constitucional, ao prever forma diferenciada para o exercício do controle interno para o Município, além de visar a racionalidade administrativa, considerou a grande diversidade existente entre os mais de cinco mil municípios brasileiros e que a grande maioria deles possuem Câmaras Municipais sem estrutura administrativa e funcional para o exercício do controle interno.
Com a palavra, o Conselheiro Mileski 3 :
O controle interno exercido pelo Poder Executivo sobre a Câmara Municipal não interfere na autonomia e independência do Poder Legislativo, pois o referido controle deve atuar exclusivamente nos termos da fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial, conforme asseverou Mileski nos seguintes termos:
Entretanto, em que pese não haver obrigação constitucional, caso haja necessidade, o Poder Legislativo Municipal, pode instituir uma subunidade de controle interno, que prestará as informações para o órgão central de controle interno do Poder Executivo.
Sobre a criação de cargo de controlador interno no âmbito da Câmara Municipal, este Tribunal de Contas orientou no X Ciclo de Estudos de Controle Público da Administração Municipal, que a criação de cargo comissionado (quando ocupado por servidor não efetivo) para este tipo de atividade pode gerar ineficiência do serviço, tendo em vista o risco de o servidor ter sua independência prejudicada.
Segundo orientou-se no mencionado Ciclo de Estudos, o melhor seria a criação de cargo efetivo de acordo com o disposto no art. 37, inciso II da CF, ou a concessão de gratificação de função, por lei, a servidor efetivo.
Com a palavra, Geraldo José Gomes4, Diretor da Diretoria de Controle dos Municípios deste Tribunal de Contas:
Portanto, os cargos a serem criados no âmbito da Câmara Municipal podem ser de provimento comissionado caso possuam atividades de direção, chefia ou assessoramento, devendo ser ocupados preferencialmente por servidores de carreira, ou de provimento efetivo caso não possuam atividades desta natureza.
Conforme dispõem o caput do art. 31 da Constituição Federal e o art. 113 da Constituição Estadual, ao Poder Legislativo Municipal cabe a fiscalização do Município mediante controle externo (com auxílio do Tribunal de Contas - art. 31,§ 1º, da CF e art. 113, § 1º, da CE) e ao Poder Executivo Municipal, cabe a fiscalização do Município mediante o controle interno.
Caso haja necessidade de a Câmara Municipal instituir subunidade de controle interno, é recomendável que o cargo de Controlador Interno seja de provimento efetivo ou de provimento em comissão preenchido por servidor de carreira.
5. DA REFORMA DE PREJULGADOS
Caso o entendimento acima exposto seja acatado pelo Exmo. Conselheiro Relator Otávio Gilson dos Santos, sugere-se a alteração do Prejulgado 1587 e o acréscimo de itens aos Prejulgados 1807 e 1900 deste Tribunal de Contas, nos seguintes termos:
Redação sugerida:
O legislador constituinte foi sábio ao regular essa forma diferenciada de ser exercido o controle interno no âmbito municipal. Na federação brasileira existem mais de 5000 municípios, que, na sua grande maioria, são de pequeno porte, sem estrutura administrativa e funcional que permita a organização de sistemas no Executivo e no Legislativo. Grande parte da Câmaras Municipais, quando muito, possui dois ou três servidores para as atividades de apoio aos vereadores, isso sem falar na precariedade de qualificação profissional dos servidores para o exercício de tais funções.
É questão de racionalidade administrativa deixar a organização e a execução do controle interno para o Executivo Municipal. [...]. Portanto, para os municípios não há que se falar em controle interno próprio para o Poder Legislativo, por absoluta inviabilidade constitucional.
[..] Contudo, a toda evidência, o exercício do controle não poderá, em hipótese nenhuma, interferir na autonomia e independência do Legislativo, sobretudo no que se refere às suas funções legislativas. O controle interno atuará, exclusivamente, nos termos da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, no sentido de avaliar o cumprimento das metas previstas nos planos plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial; exercer o controle das operações de crédito e dar apoio ao controle externo no exercício da sua missão institucional. [...]
A responsabilidade e autonomia para escolha da forma de provimento do controlador interno, que será o titular do Sistema do Controle Interno, é da administração pública municipal, porém, faz-se necessário trazer a baila quais as vantagens e desvantagens, principalmente após a verificação "in loco" pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina da atuação do órgão de controle interno.
A criação de cargo comissionado de livre nomeação e exoneração pelo chefe do poder executivo, a princípio atende ao disposto na Constituição Federal, art. 37, inciso V, porém, corre-se o risco de inoperância ou omissão do nomeado caso não haja consciência do administrador público sobre a importância da existência de um controle atuante.
[...]
A criação de cargo efetivo de acordo com o disposto no art. 37, inciso II da carta magna brasileira, ou a concessão de gratificação de função, através de lei, a servidor efetivo já integrante do quadro, tem-se apresentado como a forma mais adequada e produtiva nos municípios onde o sistema de Controle Interno é efetivamente atuante.
Nessa situação obtém-se a independência do controlador, pelo seu provimento em cargo efetivo não necessitando submeter-se a pressões que impeçam sua atuação.
1587
Nos termos preceituados pelo arts. 31 da Constituição Federal, 113 da Constituição Estadual, 59 da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF e 43 da Lei Orgânica do Município de Joaçaba, compete ao Poder Executivo a organização do Sistema de Controle Interno na Administração Municipal, podendo instituir uma unidade central na estrutura organizacional da Prefeitura para execução, controle e orientação das atividades do controle interno municipal.
Deve o Poder Legislativo ter o Controle Interno, sendo o mesmo integrante do Sistema de Controle Interno Municipal, inclusive prestando contas dos atos praticados pelos responsáveis à Unidade de Controle Interno do Poder Executivo.
[...]
Parecer: COG-215/04 com acréscimos do Relator Decisão: 2633/2004 Origem: Câmara Municipal de Joaçaba Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini Data da Sessão: 13/09/2004 Data do Diário Oficial: 26/11/2004
Processo: CON-04/033647601587
Nos termos preceituados pelo arts. 31 da Constituição Federal, 113 da Constituição Estadual, 59 da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF e 43 da Lei Orgânica do Município de Joaçaba, compete ao Poder Executivo a organização do Sistema de Controle Interno na Administração Municipal, podendo instituir uma unidade central na estrutura organizacional da Prefeitura para execução, controle e orientação das atividades do controle interno municipal.
Pode o Poder Legislativo ter o Controle Interno, sendo o mesmo integrante do Sistema de Controle Interno Municipal, inclusive prestando contas dos atos praticados pelos responsáveis à Unidade de Controle Interno do Poder Executivo.
[...]
Parecer: MPjTC nº 1689/06 Decisão: 1518/2006 Origem: Câmara Municipal de São Martinho Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini Data da Sessão: 28/06/2006 Data do Diário Oficial: 03/08/2006
1807
[...]
3. Nos Municípios onde o volume ou a complexidade das atividades administrativas da Câmara recomendem a manutenção de unidade local de controle interno para melhor desempenho de suas competências, segundo avaliação de seus membros, observadas as disponibilidades orçamentárias e financeiras e os princípios da eficiência, da economicidade e da razoabilidade, a unidade deverá ser formalmente instituída por instrumento normativo próprio, sendo os cargos efetivos, cargos em comissão e/ou funções de confiança criados por lei, que definirá, também, suas atribuições e responsabilidades.
Processo: CON-05/03937908
Redação sugerida:
Redação sugerida:
1. Que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
2. Que a consulta trata de situações em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;
3. Que apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Sugere-se ao Exmo. Conselheiro Otávio Gilson dos Santos que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara de Vereadores do Município de Correia Pinto, Sr. Luiz Cláudio Madruga, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1. Os cargos a serem criados no âmbito da Câmara Municipal podem ser de provimento comissionado caso possuam atividades de direção, chefia ou assessoramento, devendo ser ocupados preferencialmente por servidores de carreira, ou de provimento efetivo caso não possuam atividades desta natureza;
2.2. Conforme dispõem o caput do art. 31 da Constituição Federal e o art. 113 da Constituição Estadual, ao Poder Legislativo Municipal cabe a fiscalização do Município mediante controle externo (com auxílio do Tribunal de Contas - art. 31,§ 1º, da CF e art. 113, § 1º, da CE) e ao Poder Executivo Municipal, cabe a fiscalização do Município mediante o controle interno;
2.3 Caso haja necessidade de a Câmara Municipal instituir subunidade de controle interno, é recomendável que o cargo de Controlador Interno seja de provimento efetivo ou de provimento em comissão preenchido por servidor de carreira;
3. Com fundamento no art. 156 da Resolução n. TC-06/2001, alterar o Prejulgado 1587, nos seguintes termos:
Nos termos preceituados pelo arts. 31 da Constituição Federal, 113 da Constituição Estadual, 59 da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF e 43 da Lei Orgânica do Município de Joaçaba, compete ao Poder Executivo a organização do Sistema de Controle Interno na Administração Municipal, podendo instituir uma unidade central na estrutura organizacional da Prefeitura para execução, controle e orientação das atividades do controle interno municipal.
Pode o Poder Legislativo ter o Controle Interno, sendo o mesmo integrante do Sistema de Controle Interno Municipal, inclusive prestando contas dos atos praticados pelos responsáveis à Unidade de Controle Interno do Poder Executivo.
[...]
4. Com fundamento no art. 156 da Resolução n. TC-06/2001, acrescentar item ao Prejulgado1807, com a seguinte redação:
4. Com vistas ao cumprimento do princípio da eficiência, é recomendável que o cargo de Controlador Interno seja de provimento efetivo ou de provimento em comissão preenchido por servidor de carreira.
5. Com fundamento no art. 156 da Resolução n. TC-06/2001, acrescentar itens e alterar o item 10 do Prejulgado 1900, nos seguintes termos;
4.2. com vistas ao cumprimento do princípio da eficiência, é recomendável que o cargo de Controlador Interno seja de provimento efetivo ou de provimento em comissão preenchido por servidor de carreira;
[...]
10. A remessa ao Tribunal de Contas do Estado dos Relatórios de Gestão Fiscal, em cumprimento ao estabelecido nos arts. 54 e 55 da Lei Complementar (federal) n. 101/2000 (LRF), faz-se pelo Poder Executivo Municipal mediante a alimentação de dados via informatizada, no Sistema e-Sfinge, conforme programa disponibilizado pelo Tribunal de Contas.
A comunicação de irregularidades ou ilegalidades de que tenha conhecimento deve ser endereçada à Presidência do Tribunal de Contas, observadas as disposições da Decisão Normativa n. TC-02/2006, de 1º/11/2006, bem como, das normas que regulam a instauração e organização de processos de tomada de contas especial, conforme Instrução Normativa n. TC-01/2001, de 1º/10/2001, deste Tribunal. Deve o controle interno ficar atento às normas editadas pelo Tribunal de Contas, quanto aos procedimentos que devem ser adotados tanto em relação às atividades próprias do controle interno como na condição de auxiliar do controle externo.
6. Determinar ao Consulente que, em futuras consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art. 104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas;
7. Dar ciência desta Decisão, do Parecer COG 684/07 e Voto que a fundamenta ao Presidente da Câmara de Vereadores do Município de Correia Pinto, Sr. Luiz Cláudio Madruga.
COG, em 12 de novembro de 2007.
Valéria Rocha Lacerda Gruenfeld
Auditora Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em ____/____/____
GUILHERME DA COSTA SPERRY
Coordenador de Consultas
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Otávio Gilson dos Santos, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2007.
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: [...]
2 MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 171
3 MILESKI, op. cit., p. 171
4 Santa Catarina. Tribunal de Contas. Ciclo de estudos de controle público da administração municipal (10.). Florianópolis: Tribunal de Contas/Instituto de Contas, 2007, p. 32