- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
| |
|
| Processo n°: | REC - 05/00646570 |
| Origem: | Câmara Municipal de Blumenau |
| RECORRENTE: | Rufinus Seibt |
| Assunto: | (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -PCA-02/03119584 |
| Parecer n° | COG-534/08 |
RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECER. NÃO PROVER.
Sessão legislativa extraordinária. Pagamento.
O pagamento de sessão extraordinária realizada durante o período legislativo ordinário é inconstitucional. (Fato gerador anterior à Emenda Constitucional nº 50, de 14/02/06)
Senhor Consultor,
Trata-se de Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. Rufinus Seibt, ex-Presidente da Câmara Municipal de Blumenau, contra Acórdão nº 2041/2004, proferido pelo Tribunal Pleno desta Corte de Contas, em sessão do dia 08 de novembro de 2004, nos autos do processo nº PCA - 0203119584 (fls.4307 e 4308).
O processo iniciou com a análise de documentos de fls. 05/17 realizada pela Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, sobre os registros administrativos-contábeis e execução orçamentária referentes ao exercício de 2001, que resultou na elaboração do Relatório nº 492/2003 (fls. 18/155), através do qual foram apontadas irregularidades, sugerindo-se ao Relator a Citação do Responsável para defesa.
O Responsável atendeu à Citação, apresentando justificativas e juntando documentos (fls. 55/4230).
Analisando as razões de defesa, a DMU emitiu o Relatório nº 648/2004 (fls. 4232/4295), onde concluiu pela permanência das irregularidades apontadas, sugerindo o julgamento irregular das contas com imposição de multa e débito ao Responsável.
Os autos foram submetidos à manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que se pronunciou nas fls. 4297/4302, acompanhando a análise procedida pelo Corpo Técnico.
Sobreveio o voto do Relator, consubstanciado nas fls. 4303/4306, no sentido de julgar irregulares as contas, com imposição de débito ao Responsável.
Levado perante o Tribunal Pleno desta Corte de Contas, o caso foi decidido pelos Conselheiros no Acórdão nº 2041/2004, de fls. 4307 e 4308:
Inconformando-se com o Acórdão, o Sr. Rufinus Seibt interpôs o presente Recurso de Reconsideração.
É o Relatório.
II. ADMISSIBILIDADE
O Acórdão recorrido foi prolatado em processo de Tomada de Contas Especial, por isso, o Recurso de Reconsideração mostra-se como instrumento idôneo para atacá-lo, nos termos do artigo 77 da Lei Complementar (LC) 202/2000 e artigo 136 do Regimento Interno (R.I.) do TC/SC.
No caso, verifica-se a legitimidade do Recorrente, na qualidade de Responsável, pois ocupava, à época, o cargo de Presidente da Câmara Municipal de Blumenau atendendo, assim, ao disposto no § 1º, alínea "a", do artigo 133, do R.I.
Razões expostas, segue-se a conclusão:
A questão ventilada neste item já foi tratada nos Prejulgados 11 e 12, respectivamente, de 14 e 21 de maio de 1990, onde havia autorização para pagamento das sessões extraordinárias "desde que observadas as normas locais que regem a matéria, as quais consequentemente deverão estar ajustadas à norma constitucional".
Desde logo, pois, conclui-se que o pagamento das sessões pressupunha dois requisitos:
1. existência de norma local;
2. uniformidade entre a norma local e o texto constitucional.
Até setembro de 2001, a Constituição da República estabelecia em seu artigo 57, § 7.º que "na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao subsídio mensal".
A partir da Emenda Constitucional nº 32, de 11/09/01, o dispositivo passou a ter a seguinte redação: § 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao subsídio mensal.6
No caso, o dispositivo constitucional estava autorizando o pagamento das sessões realizadas durante a sessão legislativa extraordinária, ou seja, durante o recesso parlamentar. A Constituição não permitia o pagamento de parcela indenizatória durante a sessão legislativa ordinária, por isso, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas municipais não poderiam dispor de forma diferente.
Tal entendimento decorre da aplicação de princípio da simetria, segundo o qual, as regras do processo legislativo estabelecidas na Constituição da República devem ser acompanhadas pelos demais entes políticos.
Sobre o tema, já se manifestou o Supremo Tribunal Federal.
Retornando à questão do pagamento das sessões legislativas, esta Corte de Contas, manifestou-se, novamente, em parecer da Douta Consultoria Geral (COG-404/00), da lavra do Dr. Marcelo Brognoli da Costa, onde concluiu:
Destarte, somente quando conjugadas tais situações é que se autoriza o pagamento da sessão legislativa extraordinária, reuniões realizadas fora do recesso não assumem esse caráter e não se permite uma retribuição pecuniária além do subsídio mensal. Se realizada no recesso mas a matéria não for de interesse público relevante ou tratar caso de urgência, também é indevido qualquer pagamento que extrapole o subsídio mensal.
Em sessão realizada no dia 20 de dezembro de 2000, este Eg. Tribunal respondeu a consulta do Presidente da Câmara Municipal de Blumenau quanto à legalidade de dispositivo da Lei n° 5.497, aprovada pela Câmara Municipal de Blumenau em 29 de junho de 2000, que "fixa subsídios dos vereadores para a legislatura 2001 a 2004", cujo artigo 3° e parágrafo único estabeleciam o pagamento de parcela indenizatória para as reuniões extraordinárias convocadas nos períodos legislativos ordinários. No caso, foi manifestado entendimento contrário ao esposado pelo Recorrente, quando, respondendo à consulta formalizada nos autos n.º CON 00/05094267, prolatou o Prejulgado 954:
Eventuais convocações da Câmara de Vereadores que se façam para o trato de matérias ordinárias ou fora do período de recesso parlamentar serão pagas exclusivamente por subsídio, sendo vedado o pagamento de outras parcelas em decorrência de tais convocações.
O entendimento consubstanciado neste Prejulgado leva a conclusão de que sequer é possível a edição de lei que fixe a referida parcela indenizatória.
De fato, o Prejulgado 954 não trouxe, substancialmente, novo entendimento sobre a matéria, pois, o pagamento das sessões em tela somente seria legítimo se a norma local estivesse em consonância com o disposto no artigo 57, § 7.º da Constituição da República.
Há que se destacar também, que a partir da Emenda Constitucional nº 50, de 14/02/06, ficou proibido o pagamento de qualquer parcela indenizatória em razão da convocação, veja-se:
§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º deste artigo, vedado o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação. (grifei)
Ademais, a Câmara Municipal, como órgão da Administração Pública Direta, está vinculada ao princípio da legalidade8 e não poderia dispor de parcelas indenizatórias sem previsão legal.
Ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo que a lei não proíbe, a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei determina, e nos limites estabelecidos pela norma9. Nesse sentido, é a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello:
E concluo com o administrativista:
Por isso, conclui-se que a indenização paga aos vereadores em virtude de sessões extraordinárias realizadas fora do período de recesso é inconstitucional.
IV.II Item 6.1.2. Débito. Não prover.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. CONCESSÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS A SERVIDORES PÚBLICOS. SIMETRIA. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. As regras de processo legislativo previstas na Carta Federal aplicam-se aos Estados-membros, inclusive para criar ou revisar as respectivas Constituições. Incidência do princípio da simetria a limitar o Poder Constituinte Estadual decorrente. 2. Compete exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis, lato sensu, que cuidem do regime jurídico e da remuneração dos servidores públicos (CF artigo 61, § 1º, II, "a" e "c" c/c artigos 2º e 25). Precedentes. Inconstitucionalidade do § 4º do artigo 28 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. Ação procedente.7 (grifei)
Atente-se então para o fato de que o pagamento de sessões legislativas (isto é, períodos) extraordinárias só se legitimará quando:
São ilegítimos os pagamentos aos vereadores de reunião extraordinária realizada durante o período legislativo ordinário, através de verba indenizatória fixada em lei municipal. (grifei)
Ao contrário dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autorize. Donde, administrar é prover aos interesses públicos, assim caracterizados em lei, fazendo-o na conformidade dos meios e formas nela estabelecidos ou particularizados segundo suas disposições. Segue-se que a atividade administrativa consiste na produção de decisões e comportamentos que, na formação escalonada do Direito, agregam níveis maiores de concreção ao que já se contém abstratamente nas leis.10
Assim, o princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República, até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no Direito brasileiro.11
Prejulgado nº 1764 (texto parcial).
Deve haver a competente autorização legislativa, para a instituição de plano de saúde aos servidores prevendo, entre outros, que: a) a adesão deve ser facultativa, as obrigações equânimes para as partes contratantes, com contribuições mensais paritárias, não podendo a contribuição do Poder Público ser superior a do beneficiário; b) deverão ser especificados os recursos orçamentários que serão disponibilizados para atender às despesas decorrentes da participação do Poder Público no custeio do Plano, assim como os limites com despesas de pessoal, observando-se os dispositivos da LRF pertinentes; c) a exigência de prévia licitação, segundo as normas da Lei Federal nº 8.666, de 1993, para a contratação da prestação de serviços de saúde por empresa privada
Despesa. Interesse Público.
As despesas com a confecção de cartões de natal não se revestem de interesse público e não podem ser consideradas como gastos próprios dos órgãos do governo e da administração centralizada.
O Recorrente se insurge contra o débito aplicado no item 6.1.2 relativo às despesas com a confecção de cartões de natal, no valor de R$ 5.568,80, e despesas médicas (UNIMED) e odontológicas (UNIODONTO), no montante de R$ 94.471,48; todas desprovidas de caráter público, por conseguinte não abrangidas no conceito de gastos próprios dos órgãos do Governo e da Administração centralizada disposto no art. 4º c/c o art. 12, §1º, da Lei Federal nº 4.320/64, alegando, separadamente, o que segue.
Quanto às despesas médicas e odontológicas, o Recorrente argumenta que se trata de procedimento legitimado pelas Resoluções nos 03/77 e 36/81, atendendo, ademais, a finalidade teleológica do texto constitucional.
Alega, ainda, que a prática adotada encontra respaldo em orientação desta Corte de Contas, consubstanciada no Prejulgado nº 1069:
De fato, o pagamento parcial de plano de saúde tem amparo nas Resoluções citadas pelo Recorrente, consoante se verifica nos documentos de fls. 41 e 42, deste Recurso.
Não obstante a autorização legislativa consolidada em espécie normativa adequada ao trato da matéria, haja vista o fato da resolução ser o instrumento legal utilizado pelo Poder Legislativo para dispor sobre matéria de sua competência exclusiva, a orientação deste Tribunal de Contas exige outros requisitos, além da simples previsão legal.
Além do entendimento fixado no sobredito Prejulgado nº 1069, permitindo apenas a participação no custeio e exigindo prévia licitação, o Prejulgado nº 1764 também tratou a matéria, em seus pormenores:
Na hipótese dos autos, as resoluções colacionadas pelo Recorrente apresentam vícios que impedem a procedência das razões recursais.
As Resoluções, apesar de se revestirem de natureza legal, não possuem o caráter de abstração e generalidade próprias de normas jurídicas. Tal conclusão é possível ao enveredar pela análise do artigo 1º das mesmas, que autorizam a Câmara Municipal a contratar, especificamente, com a UNIODONTO e com a UNIMED.
A redação dos dispositivos legais suprimiram a possibilidade de realização licitação, privilegiando, desde logo, determinada entidade de direito privado.
Em que pese o fato das Resoluções serem anteriores ao texto constitucional, não há prejuízo ao exame das normas à luz da ordem constitucional vigente. No caso, não se trata de perquirir a matéria acerca da inconstitucionalidade das normas infraconstitucionais anteriores à atual Carta Magna, mas de simples revogação da norma em conflito com a Lei Maior.
Nesse rumo, é a lição de Pedro Lenza:
Restam, assim, não recepcionadas as Resoluções analisadas em razão da ofensa à regra da licitação17, e aos princípios da igualdade18 e da impessoalidade19, todos de natureza constitucional.
As Resoluções também são conflitantes com o entendimento deste Tribunal quanto ao custeio dos planos de saúde, pois, segundo o Prejulgado nº 1764, a contribuição do Poder Público não pode ser superior a do beneficiário.
Entretanto, a Resolução nº 36/81 dispõe, em seu art. 1º, § 2º, que apenas as cotas dos dependentes dos beneficiários serão suportadas por eles.
De seu turno, o art. 2º da Resolução nº 03/77 prevê que o pagamento integral do plano de saúde caberá à Câmara.
Veja-se:
Portanto, não merece provimento as razões recursais esposadas acerca dos gastos com planos de saúde, sejam eles de natureza médica ou odontológica.
Sobre as despesas com a confecção de cartões de natal, o Recorrente alega que os gastos têm natureza institucional, cumprindo as finalidades da Câmara no bom relacionamento com a comunidade.
A finalidade da Câmara Municipal é a fiscalização do Poder Executivo e o exercício do Poder legiferante. Por isso, é através do exercício dessas funções que se pode fazer um juízo de valor sobre o relacionamento da Câmara com a comunidade ser "bom" ou "ruim".
Nota-se que a confecção de cartões de natal não atende a uma necessidade, tampouco produz uma utilidade para a sociedade. Resume-se, é apenas uma cortesia que não atinge qualquer interesse público.
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, o interesse público é conceituado como "o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem"22.
Portanto, as despesas com a confecção de cartões de natal não se revestem de interesse público e não podem ser consideradas como gastos próprios dos órgãos do governo e da administração centralizada.
Diante do exposto, dever ser mantido integralmente o débito aplicado pelo item 6.1.2 do Acórdão recorrido.
Ante o exposto, sugere-se ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator que decida preliminarmente acerca da nulidade do processo quanto ao item 6.1.1, determinando o retorno dos autos à Diretoria de Controle dos Municípios - DMU para que proceda a citação dos demais responsáveis, dando regular tramitação ao PCA - 02/03119584, sem prejuízo do imediato julgamento do item 6.1.2, nos termos do tópico # 1, abaixo.
Caso o entendimento seja no sentido de considerar regular o curso da instrução, sugere-se como proposta de voto ao Egrégio Plenário o que segue:
1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n° 202/2000, interposto contra o Acórdão nº 2041/2004, exarado na Sessão Ordinária de 08/11/2004 nos autos do Processo nº PCA - 02/03119584, e, no mérito, negar-lhe provimento para manter os termos do Acórdão recorrido.
Dar ciência deste Acórdão, do relatório e voto que o fundamentam, bem como deste Parecer COG, ao Sr. Rufinus Seibt, ex-Presidente da Câmara Municipal de Blumenau e à Câmara Municipal de Blumenau.
Resolução nº 36/81
Art. 1º. §2º - Serão beneficiários do referido Convênio os Vereadores eleitos por Blumenau e que exercem o mandato na presente legislatura e [...] das futuras legislaturas, bem como os funcionários pertencentes ao Quadro de Pessoal da Câmara Municipal de Blumenau. Os beneficiários poderão ter seus dependentes inscritos no mesmo Plano, cujas cotas, em valores a serem pagos, deverão ser integralizadas pelos mesmos, através de descontos nas respectivas folhas de pagamento.20
Resolução nº 03/77
V. CONCLUSÃO
COG, em 15 de julho de 2008.
CLAUTON SILVA RUPERTI
De Acordo. Em ____/____/____
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro César Filomeno Fontes, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2008.
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |
2 PCA, ofício de fls. 4318.
3 Rec., fls. 02.
4 Autos do Processo nº REC - 05/04251457, fls. 47/50.
5 Os Prejulgados 11 e 12 foram revogados pelo Tribunal Pleno em sessão de 02 de dezembro de 2002, através da decisão nº 3089/2002 exarada no processo n.º PAD-02/10566680.
6 § 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação.
7 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 1353/RN. Rel. Min. Maurício Corrêa. Data da decisão: 20/03/03, www.stf.gov.br, consulta em 19/10/06.
8 Constituição da República, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
9 Idem, Art. 5.º, II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
10 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19.ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2005. P. 93.
11 Idem. P. 90.
12 Processo: CON-01/02058962 Parecer: COG-599/01 Decisão: 2997/2001 Origem: Prefeitura Municipal de Pinheiro Preto Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini Data da Sessão: 19/12/2001 Data do Diário Oficial: 19/03/2002.
13 Processo: CON-05/03943398 Parecer: COG-1037/05 com alterações do Parecer Relator nº 244/2005 Decisão: 3715/2005 Origem: Prefeitura Municipal de Ponte Alta Relator: Conselheiro César Filomeno Fontes Data da Sessão: 21/12/2005 Data do Diário Oficial: 07/03/2006.
14 Rec., 41.
15 Rec., 42.
16 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11ª Ed. São Paulo: Método, 2007. P. 125.
17 CF/88. Art. 37. XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
18 CF/88. Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
19 CF/88. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
20 Rec., fls. 41.
21 Rec., fls. 42.
22 MELLO. Ob. Cit. P. 59. Grifos no original.