| |
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
|
| Processo n°: |
REC-05/04025368 |
| Origem: |
Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A. - CRICIUMATRANS |
| Interessado: |
Natália Martins Gonçalves |
| Assunto: |
Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000 PCA-04/01784207 |
| Parecer n° |
COG-642/2008 |
Tribunal de Contas. Competência. Poder de polícia administrativa.
A competência do Tribunal de Contas para aplicar multa, mesmo que falte dano ao erário, constitui uma prerrogativa decorrente de sua atividade fiscalizatória, devidamente alicerçada nos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, legitimidade e economicidade (arts. 37, 70 e 71 da Constituição Federal). Assim, a referida competência visa atribuir às determinações dos Tribunais de Contas, na atividade fiscalizatória, certa parcela de coercitividade (poder de polícia administrativa).
Reserva de lei em sentido formal. Restringir direitos ou criar obrigações.
O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações.
Cargo em comissão. Regime jurídico.
Ao cargo em comissão não se aplica a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, porquanto o servidor comissionado rege-se pelo regime estatutário (regime jurídico-administrativo).
Despesa pública. Legalidade.
A despesa pública deve ser realizada mediante prévio empenho, e amparada em norma legal autorizativa.
Senhor Consultor,
1. RELATÓRIO
Tratam os autos de Recurso de Reconsideração n. REC-05/04025368, interposto pela Sra. Natália Martins Gonçalves, ex-Diretora Presidente da Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A. - CRICIUMATRANS, em face do acórdão n. 0915/2005 (fls. 200/202), exarado no processo PCA-04/01784207.
O citado processo PCA-04/01784207 é relativo à Prestação de Contas de Administrador - Exercício de 2003, na Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A., empreendida por esta Corte de Contas, através da DCE.
Nestes termos, os autos foram encaminhados ao Ministério Público junto ao TC, que emitiu o Parecer MPTC n. 968/2005, de fl. 191. Após os trâmites legais, os autos foram encaminhados ao Relator Sr. José Carlos Pacheco, que se manifestou às fls. 192/198.
Na sessão ordinária de 01/06/2005, o processo PCA-04/01784207 foi levado à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o acórdão n. 0915/2005 (fls. 200/202):
"ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, com imputação de débito, com fundamento no art. 18, inciso III, "c", c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2003 referentes a atos de gestão da Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A. - EPTC/CRICIUMATRANS, e condenar à Responsável – Sra. Natália Martins Gonçalves - Diretora-Presidente daquela entidade em 2003, CPF n. 720.867.426-49, ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar perante este Tribunal o recolhimento dos valores dos débitos aos cofres da EPCT/CRICIUMATRANS, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais, calculados a partir das datas de ocorrência dos fatos geradores dos débitos, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal):
6.1.1. R$ 501,50 (quinhentos e um reais e cinqüenta centavos), referente a despesas com multas por atraso no recolhimento de tributos, contribuições e encargos sociais e no pagamento a fornecedor, estranhas aos objetivos da entidade previstos na Lei Municipal n. 4.320/02 (item 2.11 do Relatório DCE);
6.1.2. R$ 452,50 (quatrocentos e cinqüenta e dois reais e cinqüenta centavos), referente a despesas com fornecimento de vale-transporte aos detentores de cargo em comissão, sem amparo legal, em afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, caracterizando prática de ato de liberalidade do administrador, vedado pelo art. 154, § 2º, alínea "a", da Lei n. 6404/76 (item 2.17 do Relatório DCE).
6.2. Aplicar à Sra. Natália Martins Gonçalves - qualificada anteriormente, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/00 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face de rasuras nas transcrições das atas do Livro de Assembléia Gerais, aliado à existência de atas que não foram transcritas no livro e sim impressas por meio eletrônico e coladas no livro 003, em descumprimento aos arts. 100 da Lei Federal n. 6.404/76, c/c os arts. 1º e 5º do Decreto-lei n. 486/69, e 9º do Decreto n. 64.567/69 (item 2.1 do Relatório DCE);
6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face de rasuras nas folhas 01- frente e verso; 02 - frente e verso do Livro de atas e pareceres do Conselho Fiscal, em descumprimento aos arts. 100 da Lei Federal n. 6.404/76, c/c os arts. 1º e 5º do Decreto-lei n. 486/69, e 9º do Decreto n. 64.567/69 (item 2.2 do Relatório DCE);
6.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da classificação contábil indevida, haja visa contabilizações incompatíveis entre a natureza dos fatos e a apropriação efetuada, em descumprimento com a Resolução n. TC-16/94, arts. 85 e 88, e as Normas Brasileiras de Contabilidade - NBC T 1 (aprovada pela Resolução CFC n. 785/95), itens 1.1.2 e 1.3.1 (item 2.3 do Relatório DCE);
6.2.4. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da não-observância ao Princípio Contábil Fundamental da Competência, em descumprimento ao art. 177 da Lei Federal n. 6404/76 e a Resolução CFC n. 750/93, art. 9º (item 2.4 do Relatório DCE);
6.2.5. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da incompatibilidade dos saldos apresentados com a natureza das contas contábeis, em descumprimento aos arts. 176 e 177 da Lei Federal n. 6404/76 e 85 e 88 da Resolução n. TC-16/94 e à Resolução CFC n. 785/95, itens 1.4.1 e 1.4.2 (item 2.5 do Relatório DCE);
6.2.6. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de relação atualizada e completa dos bens de uso da empresa e de termos de responsabilidade dos bens pertencentes à empresa, além de utilização de bens de terceiros sem existir documento que ampare tal cessão, em descumprimento ao art. 87 da Resolução n. TC-16/94 (item 2.6 do Relatório DCE);
6.2.7. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do incremento significativo nos saldos de valores e a receber, demonstrando a necessidade da adoção de providências efetivas no sentido de fluir o ingresso destes recursos, para dar cumprimento integral à atribuição instituída ao administrador pelo texto da Lei Federal n. 6404/76, art. 153, que trata do dever de diligência (item 2.7 do Relatório DCE);
6.2.8. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de procedimentos/controles eficazes no gerenciamento das receitas provenientes da utilização de imóveis de propriedade da empresa, não resultando no acréscimo do valor arrecadado, em descumprimento ao art. 153 da Lei n. 6404/76, que trata do dever de diligência (item 2.10 do Relatório DCE);
6.2.9. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da não-observância do correto preenchimento obrigatório ou a não-exigência de comprovante fiscal original, em descumprimento aos arts. 60 e 61 da Resolução n. TC-16/94 (item 2.12 do Relatório DCE);
6.2.10. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de comprovantes de publicação junto às despesas com publicidade, propaganda e serviços de publicação de anúncios, em descumprimento ao art. 65 da Resolução n. TC-16/94 (item 2.14 do Relatório DCE);
6.2.11. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da não-observância dos itens/informações obrigatórios de preenchimento referente às despesas com veículos, em descumprimento ao parágrafo único do art. 60 da Resolução n. TC-16/94 (item 2.15 do Relatório DCE);
6.2.12. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face de pagamentos em benefício dos membros da JARI, sem existência, no período dos serviços prestados, de convênio em vigência que amparasse os pagamentos dos valores por parte da empresa, carecendo assim de amparo legal para sua execução, em afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, , caracterizando prática de ato de liberalidade do administrador, vedado pelo art. 154, § 2º, alínea "a", da Lei n. 6404/76 (item 3.2.5 do Relatório DCE);
6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório de Reinstrução DCE/Insp. 4/Div. 10 n. 042/2005, à Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A. - EPTC/CRICIUMATRANS e à Sra. Natália Martins Gonçalves - Diretora-Presidente daquela entidade em 2003".
Visando à modificação do acórdão supracitado, a Sra. Natália Martins Gonçalves interpôs o presente Recurso de Reconsideração.
É o relatório.
Considerando que o processo n. PCA-04/01784207, é relativo à Prestação de Contas de Administrador - Exercício de 2003, na Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A., tem-se que a Sra. Natália Martins Gonçalves utilizou da espécie recursal adequada, em consonância com o art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000.
Procedendo-se ao exame do recurso verifica-se que os pressupostos legais e regimentais quanto à legitimidade foram atendidos, uma vez que o mesmo foi interposto pela responsável pelas irregularidades apontadas no acórdão n. 0915/2005 (fls. 200/202).
Em relação à tempestividade, observa-se que a recorrente interpôs o recurso dentro do prazo legal, tendo em conta que o acórdão recorrido foi publicado no DOE n. 17.691, de 01/08/2005, e o recurso foi protocolado em 23/08/2005.
Assim, como a recorrente observou o prazo para interposição do recurso, sugere-se ao Exmo. Relator, conhecer o presente REC-05/04025368, por se revestir dos pressupostos de admissibilidade inscritos no art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000.
Inicialmente à fl. 03 do REC-05/04025368, a recorrente em sua peça recursal, argumenta sobre a incompetência do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina para multar quando não há dano ao erário.
Desse modo, no que tange à alegação de incompetência do Tribunal de Contas para multar quando inexistir dano ao erário, cumpre analisar a questão, tendo em vista o entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal no recurso extraordinário n. 190.985/SC, que possui a seguinte ementa:
"Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade.
2. Pedido acolhido, em parte, pelo Tribunal de Justiça catarinense, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 76 e 77, incisos I, III, IV, V, VI e VII, da Lei Complementar n.º 31/90. 3. Alegação de ofensa ao art. 71, VIII, da CF. 4. Parecer da PGR pelo provimento do recurso extraordinário. 5. Afastada a incompetência do Tribunal a quo para processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de normas estaduais, em face de expresso dispositivo da Constituição do mesmo Estado. 6. Recurso extraordinário conhecido e provido para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade e declarar a constitucionalidade dos arts. 76 e 77, incisos I, III, IV, V, VI e VII, ambos da Lei Complementar n.º 31, de 27.9.1990, do Estado de Santa Catarina. 7. Não é possível, efetivamente, entender que as decisões das Cortes de Contas, no exercício de sua competência constitucional, não possuam teor de coercibilidade. Possibilidade de impor sanções, assim como a lei disciplinar. 8. Certo está que, na hipótese de abuso no exercício dessas atribuições por agentes da fiscalização dos Tribunais de Contas, ou de desvio de poder, os sujeitos passivos das sanções impostas possuem os meios que a ordem jurídica contém para o controle de legalidade dos atos de quem quer que exerça parcela de autoridade ou poder, garantidos, a tanto, ampla defesa e o devido processo legal. 9. As normas impugnadas prevêem possam as multas ser dosadas, até o máximo consignado nessas regras legais. Disso resulta a possibilidade, sempre, de se estabelecer relação de proporcionalidade entre o dano e a multa. (g.n.)
RE 190.985/SC - SANTA CATARINA; Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA; Julgamento: 14/02/1996; Órgão Julgador: Tribunal Pleno".
O acórdão supracitado, trata-se de julgado paradigma, no qual o Supremo Tribunal Federal declara que os Tribunais de Contas possuem competência para multar quando não há dano ao erário.
Segundo o STF, essa competência decorre do poder de polícia administrativa inerente as Cortes de Contas, haja vista que de nada adiantaria fiscalizar e não poder aplicar sanção, quando constatado irregularidade. Assim, a referida competência visa atribuir às determinações dos Tribunais de Contas, na atividade fiscalizatória, certa parcela de coercitividade.
Nestes termos, no recurso extraordinário n. 190.985/SC, ficou assentado no parecer da Procuradoria-Geral da República, que serviu de fundamentação ao voto do Ministro Relator, que "não existindo ato da administração desligado do binômio poder-dever, incongruente imaginar que todas as condutas enumeradas nas leis discutidas deixem de representar efetivo dano ao Estado. Todo e qualquer ato de má gestão ou condução da coisa pública deve - logo pode! - ser coibido, independentemente de estar o mesmo associado a dano expresso em moeda (este apurável, como é de todos sabido, após longos processos administrativos). O conceito de dano, concebido desta forma, amplia adequadamente a tutela do Tribunal de Contas, privilegiando a possibilidade de sancionar inúmeros comportamentos inadequados que (mesmo que apenas a médio ou longo prazo) efetivamente causem prejuízo à coisa pública. Ad argumentandum, mesmo que aquelas condutas elencadas não representem mediatamente lesão monetária - dano stritu sensu -, certamente materializarão dano quando, por sua própria essência, tumultuarem, retardarem, prejudicarem o bom e fiel desempenho da atividade fiscalizatória das Cortes de Contas mantidas pelos Estados ou União". (g.n.)
No mesmo sentido, o Ministro Néri da Silveira, ponderou em seu voto que "estando, destarte, no âmbito da competência dos Tribunais de Contas, poderes de fiscalização e controle de atos que digam com a aplicação dos dinheiros públicos, daí decorre, também, competência de impor sanções, como explícita se prevê no inciso VIII do art. 71 da Lei Maior da República. A matéria está submetida à disciplina da lei, tal como assim se dispõe". (g.n.)
Sendo assim, a competência do Tribunal de Contas para aplicar multa, mesmo que falte dano ao erário, constitui uma prerrogativa decorrente de sua atividade fiscalizatória, devidamente alicerçada nos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, legitimidade e economicidade (arts. 37, 70 e 71 da Constituição Federal).
Superada essa questão, passa-se a análise das restrições.
2.2.1 - R$ 501,50 (quinhentos e um reais e cinqüenta centavos), referente a despesas com multas por atraso no recolhimento de tributos, contribuições e encargos sociais e no pagamento a fornecedor, estranhas aos objetivos da entidade previstos na Lei Municipal n. 4.320/02 (item 6.1.1. da decisão recorrida).
Relativamente à presente restrição, a recorrente alega que "O primeiro ano da Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S/A - até a sua adequação perante todos os Órgãos e Organização Interna, sempre com escassos recursos, que hoje não mais ocorrem esses fatos" (fl. 04 do REC-05/04025368). (g.n.)
Analisando as argumentações supracitadas, nota-se que a recorrente reconhece a existência da irregularidade. Nesse sentido, assinala na fl. 04 do REC-05/04025368, os valores das multas pagas por atraso no recolhimento de tributos, contribuições e encargos sociais. Sendo assim, sugere-se ao Exmo. Relator a manutenção da restrição prevista no item 6.1.1 da decisão recorrida.
2.2.2 - R$ 452,50 (quatrocentos e cinqüenta e dois reais e cinqüenta centavos), referente a despesas com fornecimento de vale-transporte aos detentores de cargo em comissão, sem amparo legal, em afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, caracterizando prática de ato de liberalidade do administrador, vedado pelo art. 154, § 2º, alínea "a", da Lei n. 6404/76 (item 6.1.2. da decisão recorrida).
No tocante à segunda restrição, a recorrente diz que "a servidora Renata Chagas Damásio, residentes na Praia do Rincão, cujo benefício é amparado na legislação pertniente, ou seja, a CLT. Independentemente do vínculo empregatício persiste o direito ao vale transporte" (fls. 04/05 do REC-05/04025368).
Em que pese as alegações da recorrente, verifica-se que a servidora Renata Chagas Damásio não é empregada pública (celetista), mas servidora pública comissionada (cargo em comissão).
Dessarte, é notório que ao cargo em comissão não se aplica a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, porquanto o servidor comissionado rege-se pelo regime estatutário (regime jurídico-administrativo). Desta feita, seu vínculo jurídico com a Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A não é disciplinado pela CLT.
Sendo assim, sugere-se ao Exmo. Relator a manutenção da restrição prevista no item 6.1.2 da decisão recorrida.
2.2.3 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face de rasuras nas transcrições das atas do Livro de Assembléia Gerais, aliado à existência de atas que não foram transcritas no livro e sim impressas por meio eletrônico e coladas no livro 003, em descumprimento aos arts. 100 da Lei Federal n. 6.404/76, c/c os arts. 1º e 5º do Decreto-lei n. 486/69, e 9º do Decreto n. 64.567/69 (item 6.2.1. da decisão recorrida).
Em relação à restrição, a recorrente argumenta que "a rasura de que trata a Instrução não caracteriza qualquer tipo de fraude ao objeto transcrito na Livro de Atas. Nenhum procedimento aprovado foi alterado, pois trata-se apenas de ato inadvertido de transcrição. As atas realizadas em 2003, estão devidamente transcritas em Livro formalizados junto a Junta Comercial de Santa Catarina escrito por meio eletrônico aceitos pelo DNRC" (fl. 05 do REC-05/04025368).
Tendo em vista as argumentações supracitadas, s.m.j. verifica-se que assiste razão a recorrente, porquanto as atas do Livro de Assembléia Geral foram impressas por meio eletrônico e juntadas ao Livro; sendo que, atualmente, esse é o procedimento utilizado pelas empresas privadas, conforme atesta a área técnica:
"Com relação a alegação de que as atas impressas por meio eletrônico e juntadas ao Livro, tratarem-se de procedimento adotado pelas demais empresas privadas, em função do aprimoramento das tecnologias, cabe salientar que os técnicos quando da auditoria confrontaram a forma que os registros são efetuados na empresa com as disposições preconizadas na legislação regulamentar, se o aprimoramento das tecnologias não foi reconhecido pela legislação, não pode-se simplesmente por entendimento pessoal ou conveniência passar sobre o texto legal, refutando sua validade e investindo-se na função de legislador que revoga o dito dispositivo" (fl. 154 do PCA-04/01784207). (g.n.)
Destarte, como a recorrente utilizou-se dos procedimentos ora tidos como normais, não cabe a este Tribunal de Contas apontar irregularidade somente porque "se o aprimoramento das tecnologias não foi reconhecido pela legislação, não pode-se simplesmente por entendimento pessoal ou conveniência passar sobre o texto legal" (DCE, fl. 154 do PCA-04/01784207).
Ademais, os arts. 100 da Lei Federal n. 6.404/76, 1º e 5º do Decreto-lei n. 486/69, e 9º do Decreto n. 64.567/69 são muito vagos e abstratos; e não são suficientes o bastante para fundamentar juridicamente à aplicação da presente multa, senão vejamos:
"Art. 100 da Lei Federal n. 6.404/76
Art. 100. A companhia deve ter, além dos livros obrigatórios para qualquer comerciante, os seguintes, revestidos das mesmas formalidades legais:
I - o livro de Registro de Ações Nominativas, para inscrição, anotação ou averbação:
a) do nome do acionista e do número das suas ações;
b) das entradas ou prestações de capital realizado;
c) das conversões de ações, de uma em outra espécie ou classe;
d) do resgate, reembolso e amortização das ações, ou de sua aquisição pela companhia;
e) das mutações operadas pela alienação ou transferência de ações;
f) do penhor, usufruto, fideicomisso, da alienação fiduciária em garantia ou de qualquer ônus que grave as ações ou obste sua negociação.
II - o livro de "Transferência de Ações Nominativas", para lançamento dos termos de transferência, que deverão ser assinados pelo cedente e pelo cessionário ou seus legítimos representantes;
III - o livro de "Registro de Partes Beneficiárias Nominativas" e o de "Transferência de Partes Beneficiárias Nominativas", se tiverem sido emitidas, observando-se, em ambos, no que couber, o disposto nos números I e II deste artigo;
IV - o livro de Atas das Assembléias Gerais;
V - o livro de Presença dos Acionistas;
VI - os livros de Atas das Reuniões do Conselho de Administração, se houver, e de Atas das Reuniões de Diretoria;
VII - o livro de Atas e Pareceres do Conselho Fiscal.
Arts. 1º e 5º do Decreto-lei n. 486/69
Art 1º Todo comerciante é obrigado a seguir ordem uniforme de escrituração, mecanizada ou não, utilizando os livros e papéis adequados, cujo número e espécie ficam a seu critério.
Parágrafo único. Fica dispensado desta obrigação o pequeno comerciante, tal como definido em regulamento, à vista dos seguintes elementos, considerados isoladamente ou em conjunto.
a) natureza artezanal da atividade;
b) predominância do trabalho próprio e de familiares, ainda que organizada a atividade;
e) capital efetivamente empregado;
e) condições peculiares da atividade, reveladoras da exiguidade do comércio exercido.
Art 5º Sem prejuízo de exigências especiais da lei, é obrigatório o uso de livro Diário, encadernado com fôlhas numeradas seguidamente, em que serão lançados, dia a dia, diretamente ou por reprodução, os atos ou operações da atividade mercantil, ou que modifiquem ou possam vir a modificar a situação patrimonial do comerciante.
§ 1º O comerciante que empregar escrituração mecanizada, poderá substituir o Diário e os livros facultativos ou auxiliares por fichas seguidamente numeradas, mecânica ou tipogràficamente.
§ 2º Os Livros ou fichas do Diário deverão conter têrmos de abertura e de encerramento, e ser submetidos à autenticação do órgão competente do Registro do Comércio.
§ 3º Admite-se a escrituracão resumida do Diário, por totais que não excedam o período de um mês, relativamente a contas cujas operações sejam numerosas ou realizadas fora da sede do estabelecimento, desde que utilizados livros auxiliares para registro individuado e conservados os documentos que permitam sua perfeita verificação.
Art. 9º do Decreto n. 64.567/69
Art. 9º No caso de escrituração mecanizada por fichas soltas ou avulsas, estas serão numeradas tipogràficamente, e os têrmos de abertura e de encerramento serão apostos na primeira e última fichas de cada conjunto e tôdas as demais serão obrigatòriamente autenticadas com o sinete do órgão de registro do comércio".
Desse modo, o fato narrado no item 6.2.1 da decisão recorrida, não se subsume às normas ditas violadas. Destarte, in casu, verifica-se ausência da indicação de pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo (motivação clara e congruente). Ou seja, não existe correlação lógica entre a situação fática descrita nos autos e os dispositivos legais supostamente violados.
Sendo assim, sugere-se ao Exmo. Relator o cancelamento da restrição prevista no item 6.2.1 da decisão recorrida.
2.2.4 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face de rasuras nas folhas 01- frente e verso; 02 - frente e verso do Livro de atas e pareceres do Conselho Fiscal, em descumprimento aos arts. 100 da Lei Federal n. 6.404/76, c/c os arts. 1º e 5º do Decreto-lei n. 486/69, e 9º do Decreto n. 64.567/69 (item 6.2.2. da decisão recorrida).
Relativamente à presente restrição, aplica-se, mutatis mutandis, o que foi examinado no item 2.2.3 deste parecer. Ou seja, os artigos de lei ditos violados não são suficientes o bastante para fundamentar juridicamente à aplicação da presente multa, vejamos:
"Art. 100 da Lei n. 6.404/76
Art. 100. A companhia deve ter, além dos livros obrigatórios para qualquer comerciante, os seguintes, revestidos das mesmas formalidades legais:
I - o livro de Registro de Ações Nominativas, para inscrição, anotação ou averbação:
a) do nome do acionista e do número das suas ações;
b) das entradas ou prestações de capital realizado;
c) das conversões de ações, de uma em outra espécie ou classe;
d) do resgate, reembolso e amortização das ações, ou de sua aquisição pela companhia;
e) das mutações operadas pela alienação ou transferência de ações;
f) do penhor, usufruto, fideicomisso, da alienação fiduciária em garantia ou de qualquer ônus que grave as ações ou obste sua negociação.
II - o livro de "Transferência de Ações Nominativas", para lançamento dos termos de transferência, que deverão ser assinados pelo cedente e pelo cessionário ou seus legítimos representantes;
III - o livro de "Registro de Partes Beneficiárias Nominativas" e o de "Transferência de Partes Beneficiárias Nominativas", se tiverem sido emitidas, observando-se, em ambos, no que couber, o disposto nos números I e II deste artigo;
IV - o livro de Atas das Assembléias Gerais;
V - o livro de Presença dos Acionistas;
VI - os livros de Atas das Reuniões do Conselho de Administração, se houver, e de Atas das Reuniões de Diretoria;
VII - o livro de Atas e Pareceres do Conselho Fiscal
§ 1º A qualquer pessoa, desde que se destinem a defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal ou dos acionistas ou do mercado de valores mobiliários, serão dadas certidões dos assentamentos constantes dos livros mencionados nos incisos I a III, e por elas a companhia poderá cobrar o custo do serviço, cabendo, do indeferimento do pedido por parte da companhia, recurso à Comissão de Valores Mobiliários.
§ 2º Nas companhias abertas, os livros referidos nos incisos I a III do caput deste artigo poderão ser substituídos, observadas as normas expedidas pela Comissão de Valores Mobiliários, por registros mecanizados ou eletrônicos".
Desta forma, verifica-se que não existe correlação lógica entre a situação fática descrita nos autos e os dispositivos legais supostamente violados. Sendo assim, sugere-se ao Exmo. Relator o cancelamento da restrição prevista no item 6.2.2 da decisão recorrida.
2.2.5 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da classificação contábil indevida, haja visa contabilizações incompatíveis entre a natureza dos fatos e a apropriação efetuada, em descumprimento com a Resolução n. TC-16/94, arts. 85 e 88, e as Normas Brasileiras de Contabilidade - NBC T 1 (aprovada pela Resolução CFC n. 785/95), itens 1.1.2 e 1.3.1 (item 6.2.3. da decisão recorrida).
Novamente em relação à presente restrição, aplica-se, mutatis mutandis, o que foi examinado no item 2.2.3 deste parecer. Ou seja, os artigos ditos violados não são suficientes o bastante para fundamentar juridicamente à aplicação da presente multa.
Ademais, em homenagem as garantias constitucionais do administrado, não cabe aplicar sanção com fulcro em resolução (reserva de lei em sentido formal). Nesse sentido, são os precedentes do Supremo Tribunal Federal:
"O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei — analisada sob tal perspectiva — constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes." (ADI 2.075-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-2-01, DJ de 27-6- 03)
A reserva de lei em sentido formal qualifica-se como instrumento constitucional de preservação da integridade de direitos e garantias fundamentais. O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal. O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua contra legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental, o exercício, pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária que lhe confere o art. 49, inciso V, da Constituição da República e que lhe permite 'sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (...)'. Doutrina. Precedentes (RE 318.873-AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.). Plausibilidade jurídica da pretensão cautelar deduzida pelo Estado do Rio Grande do Sul. Reconhecimento de situação configuradora do periculum in mora. Medida cautelar deferida. (ACO 1.048-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 30-8-07, DJ de 31-10-07)
O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal. O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua contra legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental, o exercício, pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária que lhe confere o art. 49, inciso V, da Constituição da República e que lhe permite 'sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (...)'. Doutrina. Precedentes (RE 318.873-AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.)." (AC 1.033-AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 25-5-06, DJ de 16-6-06)".
Desse modo, verifica-se que não existe correlação lógica entre a situação fática descrita nos autos e os dispositivos legais supostamente violados. Sendo assim, sugere-se ao Exmo. Relator o cancelamento da restrição prevista no item 6.2.3 da decisão recorrida.
2.2.6 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da não-observância ao Princípio Contábil Fundamental da Competência, em descumprimento ao art. 177 da Lei Federal n. 6404/76 e a Resolução CFC n. 750/93, art. 9º (item 6.2.4. da decisão recorrida).
2.2.7 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da incompatibilidade dos saldos apresentados com a natureza das contas contábeis, em descumprimento aos arts. 176 e 177 da Lei Federal n. 6404/76 e 85 e 88 da Resolução n. TC-16/94 e à Resolução CFC n. 785/95, itens 1.4.1 e 1.4.2 (item 6.2.5. da decisão recorrida).
2.2.8 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de relação atualizada e completa dos bens de uso da empresa e de termos de responsabilidade dos bens pertencentes à empresa, além de utilização de bens de terceiros sem existir documento que ampare tal cessão, em descumprimento ao art. 87 da Resolução n. TC-16/94 (item 6.2.6. da decisão recorrida).
2.2.9 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do incremento significativo nos saldos de valores e a receber, demonstrando a necessidade da adoção de providências efetivas no sentido de fluir o ingresso destes recursos, para dar cumprimento integral à atribuição instituída ao administrador pelo texto da Lei Federal n. 6404/76, art. 153, que trata do dever de diligência (item 6.2.7. da decisão recorrida).
2.2.10 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de procedimentos/controles eficazes no gerenciamento das receitas provenientes da utilização de imóveis de propriedade da empresa, não resultando no acréscimo do valor arrecadado, em descumprimento ao art. 153 da Lei n. 6404/76, que trata do dever de diligência (item 6.2.8. da decisão recorrida).
2.2.11 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da não-observância do correto preenchimento obrigatório ou a não-exigência de comprovante fiscal original, em descumprimento aos arts. 60 e 61 da Resolução n. TC-16/94 (item 6.2.9. da decisão recorrida).
2.2.12 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de comprovantes de publicação junto às despesas com publicidade, propaganda e serviços de publicação de anúncios, em descumprimento ao art. 65 da Resolução n. TC-16/94 (item 6.2.10. da decisão recorrida).
2.2.13 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da não-observância dos itens/informações obrigatórios de preenchimento referente às despesas com veículos, em descumprimento ao parágrafo único do art. 60 da Resolução n. TC-16/94 (item 6.2.11. da decisão recorrida).
Em relação às restrições acima delineadas, aplica-se, mutatis mutandis, o que foi examinado no item 2.2.5 deste parecer. Ou seja, os artigos ditos violados são muito vagos e abstratos; e não são suficientes o bastante para fundamentar juridicamente à aplicação das multas, senão vejamos:
"Arts. 153, 176 e 177 da Lei n. 6.404/76
Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.
Art. 176. Ao fim de cada exercício social, a diretoria fará elaborar, com base na escrituração mercantil da companhia, as seguintes demonstrações financeiras, que deverão exprimir com clareza a situação do patrimônio da companhia e as mutações ocorridas no exercício:
II - demonstração dos lucros ou prejuízos acumulados;
III - demonstração do resultado do exercício; e
IV – demonstração dos fluxos de caixa; e
V – se companhia aberta, demonstração do valor adicionado.
§ 1º As demonstrações de cada exercício serão publicadas com a indicação dos valores correspondentes das demonstrações do exercício anterior.
§ 2º Nas demonstrações, as contas semelhantes poderão ser agrupadas; os pequenos saldos poderão ser agregados, desde que indicada a sua natureza e não ultrapassem 0,1 (um décimo) do valor do respectivo grupo de contas; mas é vedada a utilização de designações genéricas, como "diversas contas" ou "contas-correntes".
§ 3º As demonstrações financeiras registrarão a destinação dos lucros segundo a proposta dos órgãos da administração, no pressuposto de sua aprovação pela assembléia-geral.
§ 4º As demonstrações serão complementadas por notas explicativas e outros quadros analíticos ou demonstrações contábeis necessários para esclarecimento da situação patrimonial e dos resultados do exercício.
§ 5º As notas deverão indicar:
a) Os principais critérios de avaliação dos elementos patrimoniais, especialmente estoques, dos cálculos de depreciação, amortização e exaustão, de constituição de provisões para encargos ou riscos, e dos ajustes para atender a perdas prováveis na realização de elementos do ativo;
b) os investimentos em outras sociedades, quando relevantes (artigo 247, parágrafo único);
c) o aumento de valor de elementos do ativo resultante de novas avaliações (artigo 182, § 3º);
d) os ônus reais constituídos sobre elementos do ativo, as garantias prestadas a terceiros e outras responsabilidades eventuais ou contingentes;
e) a taxa de juros, as datas de vencimento e as garantias das obrigações a longo prazo;
f) o número, espécies e classes das ações do capital social;
g) as opções de compra de ações outorgadas e exercidas no exercício;
h) os ajustes de exercícios anteriores (artigo 186, § 1º);
i) os eventos subseqüentes à data de encerramento do exercício que tenham, ou possam vir a ter, efeito relevante sobre a situação financeira e os resultados futuros da companhia.
§ 6o A companhia fechada com patrimônio líquido, na data do balanço, inferior a R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) não será obrigada à elaboração e publicação da demonstração dos fluxos de caixa.
Art. 177. A escrituração da companhia será mantida em registros permanentes, com obediência aos preceitos da legislação comercial e desta Lei e aos princípios de contabilidade geralmente aceitos, devendo observar métodos ou critérios contábeis uniformes no tempo e registrar as mutações patrimoniais segundo o regime de competência.
§ 1º As demonstrações financeiras do exercício em que houver modificação de métodos ou critérios contábeis, de efeitos relevantes, deverão indicá-la em nota e ressaltar esses efeitos.
§ 2º A companhia observará em registros auxiliares, sem modificação da escrituração mercantil e das demonstrações reguladas nesta Lei, as disposições da lei tributária, ou de legislação especial sobre a atividade que constitui seu objeto, que prescrevam métodos ou critérios contábeis diferentes ou determinem a elaboração de outras demonstrações financeiras.
§ 2o As disposições da lei tributária ou de legislação especial sobre atividade que constitui o objeto da companhia que conduzam à utilização de métodos ou critérios contábeis diferentes ou à elaboração de outras demonstrações não elidem a obrigação de elaborar, para todos os fins desta Lei, demonstrações financeiras em consonância com o disposto no caput deste artigo e deverão ser alternativamente observadas mediante registro:
I – em livros auxiliares, sem modificação da escrituração mercantil; ou
II – no caso da elaboração das demonstrações para fins tributários, na escrituração mercantil, desde que sejam efetuados em seguida lançamentos contábeis adicionais que assegurem a preparação e a divulgação de demonstrações financeiras com observância do disposto no caput deste artigo, devendo ser essas demonstrações auditadas por auditor independente registrado na Comissão de Valores Mobiliários.
§ 3º As demonstrações financeiras das companhias abertas observarão, ainda, as normas expedidas pela Comissão de Valores Mobiliários, e serão obrigatoriamente auditadas por auditores independentes registrados na mesma comissão.
§ 4º As demonstrações financeiras serão assinadas pelos administradores e por contabilistas legalmente habilitados.
§ 5o As normas expedidas pela Comissão de Valores Mobiliários a que se refere o § 3o deste artigo deverão ser elaboradas em consonância com os padrões internacionais de contabilidade adotados nos principais mercados de valores mobiliários.
§ 6o As companhias fechadas poderão optar por observar as normas sobre demonstrações financeiras expedidas pela Comissão de Valores Mobiliários para as companhias abertas.
§ 7o Os lançamentos de ajuste efetuados exclusivamente para harmonização de normas contábeis, nos termos do § 2o deste artigo, e as demonstrações e apurações com eles elaboradas não poderão ser base de incidência de impostos e contribuições nem ter quaisquer outros efeitos tributários"
Dessarte, os fatos narrados nos itens supracitados da decisão recorrida, não se subsumem às normas ditas violadas. Assim, in casu, verifica-se ausência da indicação de pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo (motivação clara e congruente).
Ademais, em homenagem as garantias constitucionais do administrado, não cabe aplicar sanção com fulcro em resolução (reserva de lei em sentido formal). Nesse sentido, são os precedentes do Supremo Tribunal Federal:
"O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei — analisada sob tal perspectiva — constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes." (ADI 2.075-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-2-01, DJ de 27-6- 03)
A reserva de lei em sentido formal qualifica-se como instrumento constitucional de preservação da integridade de direitos e garantias fundamentais. O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal. O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua contra legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental, o exercício, pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária que lhe confere o art. 49, inciso V, da Constituição da República e que lhe permite 'sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (...)'. Doutrina. Precedentes (RE 318.873-AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.). Plausibilidade jurídica da pretensão cautelar deduzida pelo Estado do Rio Grande do Sul. Reconhecimento de situação configuradora do periculum in mora. Medida cautelar deferida. (ACO 1.048-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 30-8-07, DJ de 31-10-07)
O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal. O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua contra legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental, o exercício, pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária que lhe confere o art. 49, inciso V, da Constituição da República e que lhe permite 'sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (...)'. Doutrina. Precedentes (RE 318.873-AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.)." (AC 1.033-AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 25-5-06, DJ de 16-6-06)".
Do exposto, verifica-se que não existe correlação lógica entre a situação fática descrita nos autos e os dispositivos legais supostamente violados. Sendo assim, sugere-se ao Exmo. Relator o cancelamento das restrições previstas nos itens 6.2.4, 6.2.5, 6.2.6, 6.2.7, 6.2.8, 6.2.9, 6.2.10 e 6.2.11 da decisão recorrida.
2.2.14 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face de pagamentos em benefício dos membros da JARI, sem existência, no período dos serviços prestados, de convênio em vigência que amparasse os pagamentos dos valores por parte da empresa, carecendo assim de amparo legal para sua execução, em afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, , caracterizando prática de ato de liberalidade do administrador, vedado pelo art. 154, § 2º, alínea "a", da Lei n. 6404/76 (item 6.2.12. da decisão recorrida).
No tocante à presente restrição, a recorrente alega que "o Convênio para atuação da Junta de Recursos é de iniciativa do Governo Estadual, através do DETRAN. O valor de (...) se refere ao prolongamento do Convênio (...), uma vez que a atuação da Junta não foi interrompida, em face de característica do interesse público da mesma" (fl. 09 do REC-05/04025368).
Analisando as argumentações da recorrente, nota-se que a alegação de prolongamento do convênio não cancela a restrição, haja vista que não restou comprovado nos autos o prolongamento, bem como, ficou demonstrado que a despesa foi realizada sem amparo legal, violando, assim, a legalidade.
Por esses motivos, sugere-se ao Exmo. Relator a manutenção da restrição prevista no item 6.1.12 da decisão recorrida.
3. CONCLUSÃO
Ante ao exposto, sugere-se ao Exmo. Relator que em seu voto propugne ao Egrégio Plenário:
1) Conhecer do Recurso de Reconsideração, proposto nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, contra o acórdão n. 0915/2005, na sessão ordinária do dia 01/06/2005, no processo PCA-04/01784207, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para:
1.1) cancelar os itens 6.2.1, 6.2.2, 6.2.3, 6.2.4, 6.2.5, 6.2.6, 6.2.7, 6.2.8, 6.2.9, 6.2.10 e 6.2.11 da decisão recorrida;
1.2) manter os demais itens da decisão recorrida.
2) Dar ciência deste acórdão, do relatório e do voto do Relator que o fundamentam, bem como deste parecer COG a Sra. Natália Martins Gonçalves, ex-Diretora Presidente da Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A., bem como, a Empresa Pública de Trânsito e Transporte de Criciúma S.A.
É o parecer.
À consideração superior.
COG, em 18 de agosto de 2008.
MURILO RIBEIRO DE FREITAS
Auditor Fiscal de Controle Externo
De acordo. Em ____/____/____
À consideração do Exmo. sr. conselheiro césar filomeno fontes, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
| |
MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |