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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
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| Processo n°: |
REC - 07/00491570 |
| Origem: |
Prefeitura Municipal de São Pedro de Alcântara |
| Interessado: |
Dionísio Pauli |
| Assunto: |
(Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -PDI-06/00441369 |
| Parecer n° |
COG-822/08 |
Recurso de Reconsideração. Modalidade inadequada. Aplicação do Princípio da Fungibilidade. Conhecer como Recurso de Reexame. Auditoria. Prestação de Contas do Prefeito. Autos apartados. Imputação de multas. Negar provimento.
Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 42. Descumprimento.
O Administrador, em atendimento ao art. 42 da Lei Complementar nº 101/00, deve realizar despesas somente até o limite dos recursos financeiros disponíveis, evitando que ao final do exercício sejam inscritas em Restos a Pagar sem suficiente disponibilidade financeira.
Despesa pública. Prévio empenho. Obrigação legal.
Nenhuma compra de bens e serviços, ainda que de utilização futura, ou assunção de encargos sociais e financeiros, será efetivada (realizada) sem o prévio empenho ou provisão orçamentária.
Senhor Consultor,
RELATÓRIO
Tratam os autos do Recurso de Reconsideração, interposto pelo Sr. Dionísio Pauli - ex-Prefeito Municipal de São Pedro de Alcântara, em face do Acórdão n. 1389/2007, proferido nos autos do Processo n. PDI-06/00441369.
O citado Processo nº PDI-06/00441369 tratou de autos apartados da prestação de contas do exercício de 2004 daquela Prefeitura, visando ao exame de irregularidades praticadas naquele exercício financeiro, realizado por esta Corte através de sua Diretoria de Controle dos Municípios - DMU.
A equipe de inspeção da DMU, ao proceder a referida análise, elaborou o Relatório n. 1799/2006 (fls. 05 a 13), sugerindo a audiência do Sr. Dionísio Pauli para que apresentasse sua defesa acerca das irregularidades evidenciadas.
O ex-Prefeito de São Pedro de Alcântara, em atendimento à audiência, apresentou suas justificativas e anexou documentos (fls. 17 a 52).
Em seqüência, a DMU examinou as alegações carreadas aos autos e elaborou o Relatório n. 113/2007 (fls. 53 a 64). As conclusões emanadas por aquela Diretoria foram acatadas na íntegra, tanto pelo Ministério Público (fls. 66 a 68), quanto pelo Relator do feito (fls. 69 a 73).
Na Sessão Ordinária realizada em 23/07/2007, o Tribunal Pleno apreciou o Processo nº PDI-06/00441369, proferindo o Acórdão nº 1389/2007 (fls. 74/75), portador da seguinte dicção:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, relativos a autos apartados pertinentes a irregularidades constatadas quando da análise da contas anuais de 2004 da Prefeitura Municipal de São Pedro de Alcântara.
Considerando que foi efetuada a audiência do responsável, conforme consta na f. 15 dos presentes autos;
Considerando que as justificativas e documentos apresentados são insuficientes para elidir irregularidades constatadas pelo Órgão Instrutivo e apontadas no Relatório DMU n. 113/2007;
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Conhecer do Relatório de Instrução que trata da análise de irregularidades constatadas quando do exame das contas anuais de 2004 da Prefeitura Municipal de São Pedro de Alcântara, apartadas dos autos do Processo n. PCP-05/00825742.
6.2. Aplicar ao Sr. Dionísio Pauli - Prefeito Municipal de São Pedro de Alcântara em 2004, CPF n. 298.443.989-91, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 3.000,00 (três mil reais), em face da ocorrência de obrigações de despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2004, contraídas nos 2 (dois) últimos quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente, no total de R$ 139.677,76, caracterizando o descumprimento ao disposto no art. 42 da Lei Complementar (federal) n. 101/2000 (item 1.2.1 da Conclusão do Relatório da DMU);
6.2.2. R$ 3.000,00 (três mil reais), devido à ocorrência da execução de despesas liquidadas e não empenhadas, no montante de R$ 177.631,79, e liquidadas, empenhadas e cancelas, no valor de R$ 137,02, conseqüentemente não inscritas em Restos a Pagar, em desacordo com os arts. 60 e 83 da Lei (federal) n. 4.320/64 e 55, inciso III, letra "b", item 1, da Lei Complementar
(federal) n. 101/2000 (item 1.2.1 do Relatório DMU).
6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 113/2007, aos Poderes Executivo e Legislativo de São Pedro de Alcântara e ao Sr. Dionísio Pauli - ex-Prefeito daquele Município.
Inconformado, o Sr. Dionísio Pauli interpôs o presente Recurso, com o fito de reverter a decisão deste Tribunal.
É o relatório.
DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE
O Sr. Dionísio Pauli, na qualidade de ex-Prefeito Municipal de São Pedro de Alcântara, apenado com as multas impostas no decisum supra, é parte legítima para interpor recurso perante esta Corte.
Frise-se que, apesar do Recurso ter sido protocolado como de Reconsideração (art. 77 da LC-202/00) e dessa mesma forma autuado pela Secretaria Geral desta Corte, a modalidade adequada para o caso em análise é o Recurso de Reexame, previsto no art. 80 da Lei Orgânica do TCE/SC, que tem por fim atacar decisão proferida em processos de fiscalização de atos e contratos administrativos. Entretanto, aplicando-se o princípio da fungibilidade recursal, esta Consultoria Geral entende que possa a presente irresignação ser recebida e conhecida como Recurso de Reexame.
Quanto ao requisito da tempestividade, o recurso sob exame foi protocolizado na data de 06/09/2007, enquanto que a publicação do Acórdão n. 1389/2007 ocorreu no dia 10/08/2007, tornando tempestiva a insurgência, nos termos do já mencionado art. 80 da LC-202/00.
Em decorrência do acima exposto, sugere-se o conhecimento do Recurso, na forma de Reexame, por restarem preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade.
III. DISCUSSÃO
Tenciona o Recorrente o cancelamento das multas a ele impostas no Acórdão nº 1389/2007 e, nesse sentido, alega:
Os dois apontamentos tem origem no mesmo problema: despesas vinculadas a recursos federais (convênios e contratos) sem o respectivo repasse financeiro.
Já esclarecemos na informações anteriores que o Município firmou contrato com o Governo Federal, através da CEF, no valor de R$ 350.000,00 para pavimentação de ruas. Ocorre, que para a Caixa Econômica Federal liberar os recursos é necessário a comprovação da medição, isto é, obra realizada. Aponta o TCE que este procedimento deveria ser refutado pela Administração. Fica a indagação: como a Administração Municipal questionar um procedimento padrão adotado e exigido pelo agente repassador do recurso? Talvez simplesmente recusar o convênio? Obviamente que não. Submete-se, a exemplo de todos os outros Municípios.
O grande problema aconteceu quando o Governo Federal baixou um Decreto cancelando todos os convênios ainda não pagos.
O que o Município poderia fazer com o cancelamento de um recurso que superava a sua receita mensal? Com extrema dificuldade conseguiu honrar parte da dívida com recursos próprios. Contudo, resultou uma Dívida de R$ 151.000,00 que vem provocar as duas restrições apontadas pelo TCE.
Destacamos que nada poderíamos ter feito frente ao problema gerado pelo Governo Federal.
Como se não bastasse, ainda estamos sendo penalizados duas vezes (duas multas) por um problema ocasionado pelo mesmo fato.
Estamos reenviando novamente o contrato firmado com o Governo Federal e o Decreto de cancelamento do repasse.
Com estas informações entendemos ser possível desconsiderar as restrições.
Denota-se que a argumentação supra e os documentos anexados pelo Recorrente já foram objeto de análise no processo principal, primeiro pela DMU (fls. 53 a 64) e, seqüencialmente, pelo Ministério Público junto a este Tribunal (fls. 66 a 68), pelo Exmo. Conselheiro Moacir Bertoli (fls. 69 a 73) e pelo Plenário desta Corte, culminando no decisum que o Sr. Dionísio Pauli pretende impugnar.
Nessa esteira, é de bom alvitre trazermos à baila as considerações tecidas, respectivamente, pela DMU, pelo Ministério Público e pelo Conselheiro Moacir Bertoli nos autos principais:
A Unidade alega que foram feitos contratos de repasse conforme a cópia em anexo e também enviou cópia do Edital de Licitação Tomada de Preços (folhas 31 a 50) e os Decretos nº 4526/2002 e 4049/2001 (folhas 51 e 52 dos autos), que comprovam que houve cancelamento dos Restos a Pagar por parte do Governo Federal, antes do término das Obras de Pavimentação e Drenagem Pluvial no Município de São Pedro de Alcântara, objeto dos referidos contratos de repasse de recursos assinados com C.E.F. Apesar do cancelamento dos contratos através dos decretos supramencionados, a Prefeitura concluiu a obra, pagando parte com recursos próprios e montante de R$ 151.000,00, apesar de liquidado, não foi empenhado no exercício de 2004 ou nos exercícios subseqüentes, como também não houve o pagamento pelos serviços prestados a empresa que executou a obra, permanecendo esta situação até a presente data, de acordo com informações colhidas junto a Prefeitura Municipal. Assim sendo, a justificativa apresentada, não muda o fato de que a Unidade não atendeu as exigências da Lei Complementar nº 101/2000, art. 42 (LRF):1 (grifamos)
No que tange à violação ao art. 42 da Lei Complementar n. 101/2000 (item 1 do relatório de reinstrução), verifica-se que, de fato, conforme confirmado pelo responsável, foram realizadas despesas nos dois últimos quadrimestres sem disponibilidade financeira suficiente, na ordem de R$ 139.677,76, cuja causa está relacionada com as execução de obras de pavimentação e drenagem pluvial no Município de São Pedro de Alcântara.
Se houve um convênio firmado com o Governo Federal para a execução dessa obra e posteriormente cancelado - conforme aduz o responsável - não deveria a Prefeitura, à toda evidência, na falta do devido aporte de recursos para tal, realizar por conta própria a referida obra, como o fez, acarretando na afronta ao citado dispositivo legal.
De igual sorte, o mesmo motivo não serve para afastar a irregularidade referente à execução de despesas liquidadas e não empenhadas no exercício de 2004 (item 2 do relatório de reinstrução).
A inversão das fases de realização da despesa pública, em afronta ao art. 60 da Lei n. 4.320/64, sem a realização da devido empenho de despesas liquidadas, caracteriza ato ilegal, gerando adulteração nos registros contábeis e nas informações remetidas a essa Corte de Contas. Conseqüentemente, o balanço anual não reflete com clareza a posição financeira, orçamentária e patrimonial da Unidade.2 (grifamos)
Este Relator apenas acrescenta uma observação, que entende ser pertinente a questão em exame, é que os contratos firmados pela Prefeitura com a Caixa Econômica Federal, são datados de 05 de julho de 2002 (fls. 36 e 42), e a Tomada de Preços nº 016/02 que refere-se as obras atreladas a estes contratos é datada de 26 de agosto de 2002 (fls. 50).
Ora, as Contas em exame são do exercício de 2004, portanto, está caracterizado uma situação um pouco nebulosa com relação as justificativas apresentadas pelo ex-Prefeito Municipal, uma vez que as despesas liquidadas e não empenhadas no valor de R$ 177.631,69 apontadas pela DMU (fls. 58), foram contraídas entre 01/05/2004 e 31/12/2004.3 (grifamos)
Nos presentes autos não há nenhuma inovação. Ademais, o descumprimento ao art. 42 da LRF restou plenamente demonstrado. Vejamos o teor do dispositivo:
Art. 42 - É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único - Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Assim, tendo em vista que o cancelamento dos convênios pelo Governo Federal ocorreu em 2002, não poderia a Prefeitura continuar com as obras, sabendo, de antemão, que não receberia mais os repasses e, portanto, contraindo despesas que não possuía disponibilidade para arcar, em período vedado pelo art. 42 da LRF.
Este Tribunal de Contas já exarou seu posicionamento acerca do art. 42 da LRF em diversas situações, inclusive editando Prejulgados. Vejamos:
Caso não tenha sido realizado o empenho da despesa no exercício em que foi liqüidada, deve ser empenhada na conta Despesas de Exercícios Anteriores, promovendo-se o pagamento, após verificação da sua legitimidade.
O Administrador, em atendimento ao art. 42 da Lei Complementar nº 101/00, deve realizar despesas somente até o limite dos recursos financeiros disponíveis, evitando que ao final do exercício sejam inscritas em Restos a Pagar sem suficiente disponibilidade financeira. Constatado irregularidades, inclusive em relação ao descumprimento do art. 42 da Lei Complementar nº 101/00, de responsabilidade do ordenador da despesa (titular), cumpre ao titular do Poder, órgão ou entidade que tenha conhecimento do fato, representar aos órgãos competentes para as providências legais no seu âmbito (Ministério Público, Tribunal de Contas, Poder Legislativo, Ministério da Fazenda, etc., conforme o caso).4
1. As disposições do art. 42 da Lei Complementar nº 101/00, que impõem condições para realização de despesas nos últimos oito meses anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20 do citado diploma legal, também abrangem as obrigações de despesas assumidas em razão de expectativa de recebimento de recursos por conta de convênios, de modo que as despesas relativas às parcelas executadas nesse período devem ser integralmente pagas no exercício ou reservar recursos financeiros para pagamento no exercício seguinte.
2. O descumprimento do art. 42 da Lei Complementar nº 101/00 deve ser caracterizado em relação ao momento em que foi contraída a obrigação de despesa. Pode ficar descaracterizada afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal se na data em que a obrigação de despesa foi contraída havia convênio assinado, com previsão de recebimento de recursos, considerados para fins de apuração da disponibilidade financeira de que trata o § 1º do referido artigo, e se ficar demonstrada, com base em fluxo de caixa, devidamente formalizado, a previsão de disponibilidade financeira suficiente para pagamento das despesas previstas para o exercício, desde que a indisponibilidade financeira para pagamento de todas as obrigações contraídas nos últimos oito meses do mandato tenha se originado exclusivamente do não-recebimento dos recursos previstos por conta do convênio.5
No compasso das considerações acima, sugerimos a manutenção da multa inserta no item 6.2.1 do Acórdão nº 1389/2007.
Com relação à penalidade imposta no item 6.2.2, melhor sorte não atinge o Recorrente.
A realização de despesas sem prévio empenho é irregularidade de natureza grave, conforme bem frisou o representante do Ministério Público junto a esta Corte em seu parecer.
Nesse sentido, são os comentários realizados por Afonso Gomes Aguiar6:
A vedação assinalada implica definir responsabilidades funcionais dos agentes públicos que detêm a competência para a ordenação da despesa.
Sendo o Empenho de Despesa um ato administrativo da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional que cria obrigações de pagamento de responsabilidade do Poder Público, não seria concebível que esses atos acontecessem sem estarem presos às responsabilidades dos seus editores. Além disso, como o Empenho de Despesa cria direitos e obrigações para ambas as partes, é natural que se exija a identificação dos participantes desta relação jurídica, para que elas próprias se certifiquem de que estão transacionando com pessoas legalmente capacitadas para que se obriguem perante uma e outra, nas respectivas obrigações assumidas. Afora esses aspectos de natureza jurídica, deve ser acrescentado um de ordem meramente administrativo. Não se pode admitir que atos da relevância dos praticados na movimentação dos recursos financeiros dos órgãos públicos, não fossem, estas autoridades responsáveis por essas Unidades Administrativas, os primeiros a tomarem conhecimento desses atos.
De resto, cabe assinalar que não é permitida a realização de despesa sem que, para tanto, antes não tenha havido a externação de vontade do ordenador da despesa, autorizando a criação da obrigação de pagamento, que nada mais é do que o ato de Empenho de Despesa, ato jurídico já explicado.
Os autores J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, na obra "A Lei 4320 comentada", ainda asseveram:
"O empenho é o instrumento de que se serve a Administração a fim de controlar a execução do orçamento. É através dele que o Legislativo se certifica de que os créditos concedidos ao Executivo estão sendo obedecidos.
O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao utilizá-lo racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos assumidos e das dotações ainda disponíveis. Isto constitui uma garantia para os fornecedores, prestadores de serviços e empreiteiros, contratantes em geral, como já foi dito.
O conceito de empenho pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante. Daí o receio de ter uma definição legal de empenho meramente formal. No entanto, a prática brasileira é a do empenho ex-post, isto é, depois de executada a despesa, apenas para satisfazer ao dispositivo legal, ao qual o Executivo não quer obedecer, por falta de capacidade de programação.
Pelo conceito da Lei 4.320, não há empenho a posteriori. (...). Em realidade a expressão em si tem outro significado, ou seja, nenhuma compra de bens e serviços, ainda que de utilização futura, ou assunção de encargos sociais e financeiros, será efetivada (realizada) sem o prévio empenho ou provisão orçamentária."7
Tendo em vista a importância do procedimento em análise, necessária a manutenção da sanção imposta.
IV. CONCLUSÃO
Sugere-se ao Exmo. Relator que, em seu Voto, proponha ao Egrégio Plenário o que segue:
1. Conhecer do Recurso na modalidade de Reexame, nos termos do art. 80 da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 307, III, do Regimento Interno desta Corte de Contas, interposto contra o Acórdão n. 1389/2007, exarado na Sessão Ordinária de 23/07/2007, nos autos do Processo nº PDI-06/00441369, e, no mérito, negar-lhe provimento, ratificando na íntegra os termos da decisão recorrida.
2. Dar ciência ao Sr. Dionísio Pauli - ex-Prefeito Municipal de São Pedro de Alcântara e aos Poderes Executivo e Legislativo daquele Município.
COG, em 29 de setembro de 2008
ANNE CHRISTINE BRASIL COSTA
Auditora Fiscal de Controle Externo
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
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HAMILTON HOBUS HOEMKE Consultor Geral, em exercício |
1
(Relatório DMU nº 113/2007; fls. 59)2
(Parecer MPjTC nº 1014/2007, fls. 67/68)
3
(Relatório GCMB n° 302/2007, fls. 72)
4
(Processo: CON-03/00122101 Parecer: COG-131/03 Decisão: 2694/2003 Origem: Câmara Municipal de Correia Pinto Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini Data da Sessão: 13/08/2003 Data do Diário Oficial: 01/10/2003)
5
(Processo: CON-04/02784685 Parecer: COG-240/04 Decisão: 2191/2004 Origem: Federação Catarinense de Municípios - FECAM Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall Data da Sessão: 23/08/2004 Data do Diário Oficial: 18/10/2004)
6
(Direito Financeiro: A Lei 4.320 Comentada ao Alcance de Todos. 3. ed. Belo Horizonte: Forum, 2003. p. 343-344)
7
(IBAM. 31ª ed. Rio de Janeiro: 2002/2003. Pág. 144)