ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	REC - 08/00247264
Origem:	Câmara Municipal de Santa Rosa de Lima
Interessado:	Claudiomir Mendes
Assunto:	Referente ao PCA-06/00049248
Parecer n°	COG-912/08

Recurso de Reconsideração. Contratação temporária de assessoria jurídica e contábil. Terceirização de mão-de-obra. Contabilização indevida.

Nos termos do art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00, as despesas relativas a contratos de terceirização de mão-de-obra devem ser contabilizadas como "Outras Despesas de Pessoal", e não como "Serviços de Consultoria".

Recurso de Reconsideração. Câmara de Vereadores. Contratação temporária de assessoria jurídica. Atividade permanente e contínua. Excepcionalidade não configurada. Necessidade de concurso público.

1. "Os cargos da Câmara de Vereadores, cujas atividades sejam típicas, permanentes e contínuas, tais como de contador, advogado, analista (nível superior) e técnico legislativo (nível médio), devem ser ocupados por servidores efetivos e providos mediante concurso público" (Prejulgado 1501).

2. Não há que se fundamentar a contratação de prestação de serviços na temporariedade do contrato, ademais quando a terceirização perdurou durante todo um exercício e quando inexistente qualquer indicação de tramitação contemporânea de projeto de lei, ou de qualquer outra diligência, para a criação do respectivo cargo.

3. A contratação temporária decorrente da inexistência de cargo público correspondente exige: edição de lei municipal específica autorizadora, fixação prévia do prazo de contratação e realização de prévia licitação (Prejulgado 1.277).

Recurso de Reconsideração. Câmara de Vereadores. Contratação de pessoa jurídica. Serviço de contabilidade. Impossibilidade.

"Face o caráter de atividade administrativa permanente e contínua, o serviço de contabilidade deve ser cometido à responsabilidade de profissional habilitado e em situação de regularidade perante o Conselho Regional de Contabilidade, integrante do quadro de cargos efetivos do ente público, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal), sendo vedada a contratação de pessoa jurídica (escritório de contabilidade) para realização da contabilidade de ente público" (Prejulgado nº 873).

Senhor Consultor,

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de Recurso de Reconsideração, interposto pelo Sr. Claudiomir Mendes, Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Santa Rosa de Lima no exercício de 2005, nos termos do art. 77 da Lei Complementar Estadual nº 202/00, em face do Acórdão nº 272/2008 (fls. 236-238), proferido nos autos da Prestação de Contas de Administrador nº 06/00049248, que julgou irregulares, sem imputação de débito, na forma do art. 18, III, b, c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar nº 202/2000, as contas anuais do exercício de 2005, referentes a atos de gestão da Câmara Municipal de Vereadores de Santa Rosa de Lima (art. 101 da Lei 4.320/64). A decisão imputou ao recorrente multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da emissão de empenhos com históricos especificados de forma insuficiente, não evidenciando com clareza a finalidade das despesas realizadas, em desacordo com os arts. 56, I da Resolução n. TC-16/94 e 61 da Lei nº 4.320/64. Aplicou, ainda, multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da realização de outras Despesas de Pessoal e Despesas com Terceirização para substituição de servidores, no montante de R$ 11.000,00, classificadas em Outras Despesas Correntes, junto à Câmara Municipal, quando deveriam ser classificadas em Pessoal e Encargos, por constituírem gastos de pessoal do Ente, por força do disposto no art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00, em desacordo com a Discriminação das Naturezas da Despesa - Anexo III da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001. Impôs, ainda, multa de 400,00 (quatrocentos reais), em face da contratação de Assessor Jurídico sob a forma de prestação de serviços, no valor de R$ 2.100,00 mensais, em descumprimento ao inciso II do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil. Aplicou, por fim, multa de R$ 600,00 (seiscentos reais), em razão da realização de despesas no valor de R$ 7.970,00 com a contratação de pessoa jurídica para o exercício das atividades inerentes à contabilidade da Câmara, com inobservância à obrigatoriedade de concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil.

A Câmara Municipal de Vereadores de Santa Rosa de Lima remeteu, em 17/02/2006, por meio do Ofício nº 1/2006, cópia do Balanço Geral do exercício de 2005 (fls. 2-23), nos termos do art. 8º, art. 9º, I, a, e art. 187, II, a, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (Resolução nº TC-06/2001).

No Relatório de Instrução nº 41/2007, a Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) apontou irregularidades, sugerindo a citação do responsável (fls. 36-50).

A citação foi determinada por despacho do Exmo. Sr. Relator, o Conselheiro Otávio Gilson dos Santos, à fl. 52, nos termos do art. 15, II, da LCE nº 202/00.

O recorrente apresentou defesa às fls. 55-199.

A Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) apresentou relatório às fls. 201-221 (nº 2.081/2007).

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas exarou parecer às fls. 223-225.

Conclusos os autos ao Relator, Conselheiro Otávio Gilson dos Santos, foi exarado voto às fls. 226-235.

Em sessão ordinária realizada em 05/03/2008, o Tribunal Pleno, por unanimidade, acompanhou o voto do Relator (fls. 226-235), lavrando o Acórdão nº 272/2008, nos seguintes termos (fls. 236-238):

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2005 referentes a atos de gestão da Câmara de Vereadores de Santa Rosa de Lima, no que concerne ao Balanço Geral composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na forma dos anexos e demonstrativos estabelecidos no art. 101 da Lei Federal n. 4.320/64, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

6.2. Aplicar ao Sr. Claudiomir Mendes - Presidente da Câmara de Vereadores de Santa Rosa de Lima em 2005, CPF n. 020.940.739-55, com fundamento no art. 69 da Lei Complementar n. 202/00 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.2.1 R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da emissão de empenhos cujos históricos apresentam especificação insuficiente, não evidenciando com clareza a finalidade das despesas realizadas, em desacordo com os arts. 56, I, da Resolução n. TC-16/94 e 61 da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 1.1.1 do Relatório da DMU);

6.2.2 R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela realização de outras Despesas de Pessoal e/ou Despesas com Terceirização para substituição de servidores, no montante de R$ 11.000,00, classificadas em Outras Despesas Correntes (Grupo de Natureza 3 - elementos 35), junto à Câmara Municipal, quando deveriam ser classificadas em Pessoal e Encargos (Grupo de Natureza 1), elemento de despesa 34, visto constituírem gastos de pessoal do Ente, por força do disposto no art. 18, § 1º, da Lei Complementar (federal) n. 101/2000 - LRF, em desacordo com a Discriminação das Naturezas da Despesa - Anexo III da Portaria Interministerial STN/SOF n. 163/2001 (item 1.2 do Relatório da DMU);

6.2.3 R$ 400,00 (quatrocentos reais), devido à contratação de Assessor Jurídico sob a forma de prestação de serviços, no valor de R$ 2.100,00 mensais, em descumprimento ao inciso II do art. 37 da Constituição Federal ( item 1.2.1 do Relatório da DMU);

6.2.4 R$ 600,00 (seiscentos reais), em razão da realização de despesas no valor de R$ 7.970,00 com contratação de pessoa jurídica para o exercício das atividades inerentes à contabilidade da Câmara, prática vedada, caracterizando burla ao Concurso Público, em desrespeito ao disposto no art. 37, II, da Constituição Federal c/c decisões deste Tribunal nos Processos ns. CON-02/07504121 (Parecer COG n. 699/02) e CON-00676600/87 (Parecer COG n. 113/98) - item 1.2.2.1 do Relatório da DMU;

6.3. Determinar ao Chefe do Poder Legislativo Municipal de Santa Rosa de Lima, com fundamento no art. 1º, XII, da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000, que, no prazo de 90 (noventa) dias, contados a partir da publicação desta deliberação no Diário Oficial do Estado, comprove a este Tribunal as medidas adotadas com vistas à realização de concurso público para o preenchimento do cargo de assessor jurídico da Câmara municipal.

6.4. Determinar à Secretaria Geral - SEG, deste Tribunal, que acompanhe a deliberação constante do item 6.3 acima e comunique à Diretoria Geral de Controle Externo e ao Relator, após o trânsito em julgado desta Decisão, o cumprimento da determinação pelo Titular da Unidade Gestora.

6.5. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 2081/2007, à Câmara Municipal de Vereadores de Santa Rosa de Lima e ao Sr. Claudiomir Mendes - Presidente daquele Órgão em 2005.

O Acórdão foi publicado em 03/04/2008, no Diário Oficial do Estado nº 18.334.

Em 10/05/2008, foi protocolado o presente Recurso de Reconsideração.

É o relatório.

PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

O Recurso de Reconsideração é o meio adequado para provocar a reapreciação de prestação e tomada de contas. Diz o art. 77 da Lei Complementar Estadual nº 202/00:

Art. 77. Cabe Recurso de Reconsideração contra decisão em processo de prestação e tomada de contas, com efeito suspensivo, interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro de trinta dias contados da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.

O recorrente, Sr. Claudiomir Mendes, Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Santa Rosa de Lima no exercício de 2005, é parte legítima para o manejo do presente recurso, porquanto se enquadra no conceito de responsável enunciado pelo art. 133, § 1º, da Resolução nº TC 16/2001:

Art. 133. § 1º Para efeito do disposto no caput, considera-se:

a) responsável aquele que figure no processo em razão da utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiro, bens, e valores públicos, ou pelos quais o Estado ou o Município respondam, ou que, em nome destes assuma obrigações de natureza pecuniária, ou por ter dado causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;

O presente Recurso de Reconsideração foi interposto tempestivamente, em 10/04/2008, tendo em vista que o Acórdão nº 272/2008 foi publicado em 03/04/2008, no Diário Oficial do Estado nº 18.334.

Outrossim, cumpre - o recurso - o requisito da singularidade, porquanto interposto pela primeira vez.

Estão presentes, portanto, os pressupostos de admissibilidade.

MÉRITO

a) Da multa de R$ 500,00 (quinhentos reais), aplicada em face da reincidência na emissão de empenhos com históricos especificados de forma insuficiente, não evidenciando com clareza a finalidade das despesas realizadas, em desacordo com os arts. 56, I da Resolução n. TC-16/94 e 61 da Lei nº 4.320/64

Cumpre registrar, inicialmente, que o recorrente não se insurge contra a multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), aplicada em face da emissão de empenhos com históricos especificados de forma insuficiente, não evidenciando com clareza a finalidade das despesas realizadas, em desacordo com os arts. 56, I da Resolução n. TC-16/94 e 61 da Lei nº 4.320/64.

b) Da multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), aplicada em face da realização de outras Despesas de Pessoal e Despesas com Terceirização de servidores, no montante de R$ 11.000,00, classificadas em Outras Despesas Correntes, junto à Câmara Municipal, quando deveriam ser classificadas em Pessoal e Encargos, por constituírem gastos de pessoal do Ente, por força do disposto no art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00, em desacordo com a Discriminação das Naturezas da Despesa - Anexo III da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001

O recorrente insurge-se contra a multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), aplicada em face da classificação de despesas de pessoal e com terceirização de servidores em Outras Despesas Correntes, quando deveriam ser enquadradas em Pessoal e Encargos, por constituírem gastos com pessoal, nos termos do art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00, em desacordo com a Discriminação das Naturezas da Despesa - Anexo III da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001.

Alega, em síntese, que a terceirização não se referiu à substituição de servidores, mas à execução indireta de atividades acessórias, sem relação com as categorias funcionais do quadro de pessoal. Defende a aplicação do conceito contido no art. 64 da Lei 9.995/2000.

Não assiste razão ao recorrente.

Cumpre destacar, primeiramente, que o responsável não apresenta, em sede recursal, novos argumentos, limitando-se a repetir as razões aduzidas por ocasião da defesa preliminar (fl. 55-90), já rechaçadas inteiramente pelo Relatório de Reinstrução nº 2.081/2007 (fls. 201-221) e pelo voto de fls. 225-235.

No presente caso, a Câmara Municipal de Santa Rosa de Lima contratou, no exercício de 2005, serviços técnicos contábeis e de assessoria jurídica, por meio dos Contratos nº 4/2005 e 2/2005 (fls. 26-35). É o que demonstra a tabela de fl. 206:

Os serviços técnicos contábeis e de assessoria jurídica são atribuições típicas de cargo público, de caráter permanente e imprescindível, de forma que as respectivas contratações têm natureza de terceirização de mão-de-obra efetiva.

Nos termos do art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00, os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra referentes à substituição de servidores e empregados públicos devem ser contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal". In verbis:

Art. 18, § 1^o. Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

In casu, a contabilização das despesas não observou o comando legal. Os gastos foram enquadrados indevidamente como "Serviços de Consultoria", mas deveriam ser classificados como "Outras Despesas de Pessoal".

Nesse sentido, diz o Relatório de Reinstrução nº 2.081/2007 (fl. 206):

Na análise da despesa por elemento, segundo os grupos, de natureza da despesa, verificou-se que a Unidade classificou impropriamente despesas com serviços de contabilidade e serviços jurídicos, no montante de R$ 11.000,00, conforme abaixo, como "Serviços de Consultoria" (elemento 35), quando o procedimento correto seria a classificação em "Outras Despesas de Pessoal", decorrentes de contrato de terceirização (elemento 34), uma vez que constituem despesas a serem consideradas como gastos com pessoal, em desacordo com a Portaria STN/SOF nº 163/2001.

Nesses termos, não há que se defender o caráter acessório e instrumental das atividades desenvolvidas pelos contratados.

Conforme já dito, os serviços jurídicos e de contabilidade correspondem a atribuições típicas de cargo público, cujas despesas se enqudram na categoria de gastos com pessoal. Dessa forma, o disposto no art. 64 da Lei 9.995/2000 não é aplicável. Diz o dispositivo:

Art. 64. O disposto no § 1^o do art. 18 da Lei Complementar n^o 101, de 2000, aplica-se exclusivamente para fins de cálculo do limite da despesa total com pessoal, independentemente da legalidade ou validade dos contratos.

Parágrafo único. Não se considera como substituição de servidores e empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização relativos a execução indireta de atividades que, simultaneamente:

I – sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade;

II – não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou quando se tratar de cargo ou categoria extinto, total ou parcialmente.

Por fim, considerando que as despesas relativas a contratos de terceirização de mão-de-obra devem ser contabilizadas como "Outras Despesas de Pessoal", e não como "Serviços de Consultoria", é o presente parecer pela manutenção da penalidade, nos termos do art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00.

c) Da multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), aplicada em face da contratação de Assessor Jurídico sob a forma de prestação de serviços, no valor de R$ 2.100,00 mensais, em descumprimento ao inciso II do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil

O recorrente insurge-se, ainda, contra a multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), aplicada em face da contratação de Assessor Jurídico sob a forma de prestação de serviços, no valor de R$ 2.100,00 mensais, em descumprimento ao inciso II do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil.

Alega que as contratações foram motivadas pela necessidade de melhoria no funcionamento da Câmara Municipal e no assessoramento dos vereadores. Defende a inexistência de substituição de servidor, porquanto inexistente nos quadros da Câmara cargo equivalente. Argumenta que as contratações foram feitas por meio de licitação. Invoca a economia da medida aos cofres do Município.

Quanto à contratação do advogado especificamente, alega a inexistência de Procuradoria própria na Câmara Municipal. Argúi que a eventual representação judicial por meio de procuradoria não obsta à contratação de advogados. Afirma que "tendo o Presidente o poder de representação material da Câmara lhe é possibilitado outorgar mandato a profissional habilitado para a defesa de seus interesses em juízo" (fl. 23) e, ainda, que a criação de procuradorias "não é incompatível com a contratação de advogados para determinados serviços" (fl. 23).

Razão não lhe assiste.

De acordo com o Relatório de Reinstrução nº 2.081/2007, a Câmara Municipal de Santa Rosa de Lima "contratou Serviços de Assessoria e Consultoria Jurídica com o Sr. Sandro Volpato, no valor de R$ 2.100,00 mensais, pelo prazo de 18 meses (...), sendo o valor total do contrato de R$ 37.800,00, através do processo licitatório nº 01/2005, na modalidade convite e no tipo menor preço" (fl. 210). É o que demonstram as notas de empenho nº 81, 116, 141 e 162 (fl. 206):

Cumpre destacar, inicialmente, os termos do Prejulgado nº 873 deste Tribunal de Contas, que trata da contratação de advogados pela Administração Pública. In verbis:

Prejulgado 873. 1. Quanto à contratação de advogado ou serviços jurídicos, deve ser considerado o seguinte:

a) Tendo os serviços jurídicos, incluída a defesa judicial ou extrajudicial dos interesses do Município, natureza de atividade administrativa permanente e contínua, é recomendável que haja o correspondente cargo efetivo no quadro de servidores do Município para atender tal função, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal).

b) É cabível a contratação de profissional do ramo do direito, desde que devidamente justificada para atender específicos serviços (administrativo ou judicial) que não possam ser realizados pela assessoria jurídica dada a sua complexidade e especificidade, configurando necessidade dos serviços de profissional (jurista) de notória especialização, hipótese em que a contratação, por inexigibilidade de licitação, se dará nos termos dos artigos 25, II, parágrafo 1o, combinado com o artigo 13, V e § 3º, e 26 da Lei Federal 8.666/93, observados os princípios constitucionais que regem a Administração Pública e observando-se, também, os arts. 54 e 55, da Lei Federal nº 8.666 de 21.06.93; ou por dispensa de licitação quando atendidos os requisitos do artigo 24, II, e 26 da Lei de Licitação.

c) Para suprir a falta transitória de titular do cargo de advogado (ou outro equivalente), poderá o Município contratar profissional, temporariamente, até que haja o devido e regular provimento, segundo for regulado em lei municipal específica, inclusive quanto ao prazo, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, ou, ainda, contratar serviços jurídicos através de processo licitatório.

d) Quando não houver cargo de advogado ou equivalente na estrutura administrativa do Município, para atender os serviços jurídicos gerais, é admissível, até a criação do cargo e respectivo provimento:

- a contratação de profissional em caráter temporário, mediante autorização por lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal; ou

- a contratação de prestação de serviços jurídicos, através de processo licitatório, na forma da Lei Federal n° 8.666/93.

(Processo CON-TC9480611/98, Parecer COG-377/00, Decisão 2483/2000, Origem: Prefeitura Municipal de Bandeirante, Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques, Data da Sessão: 23/08/2000, Data do Diário Oficial: 10/11/2000).

Com efeito, a contratação de advogado por meio de licitação pública é permitida, excepcionalmente, nas seguintes hipóteses: a) prestação de serviços específicos, que, pela complexidade e especificidade, não possam ser realizados pela assessoria jurídica; b) b) suprimento de falta transitória do titular do cargo de advogado; c) inexistência do cargo de advogado, até a sua criação e o seu respectivo provimento.

No presente caso, a contratação do advogado foi, segundo o recorrente, motivada pela inexistência do cargo de advogado nos quadros da Câmara Municipal de Santa Rosa de Lima. Contudo, não foi sucedida pela criação do respectivo cargo, o que descaracteriza a excepcionalidade da contratação.

A contratação temporária de serviços com atribuições típicas de cargo público, de caráter permanente e imprescindível, somente se justifica em hipóteses excepcionais e temporárias.

A função de assessoria jurídica é tipicamente de cargo público, e, bem assim, demanda a realização de concurso. Tem caráter permanente e imprescindível, correspondendo a um serviço técnico, executável tão-somente por profissional legalmente habilitado. Tanto é assim, que o art. 37, V, da Constituição, dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Dessa forma, a contratação temporária é admitida somente em regime de exceção, durante situação transitória de vacância, ou durante o período de criação e provimento do cargo por concurso público.

In casu, o Relatório de Reinstrução nº 2.081/2007 informa que a assessoria terceirizada foi prestada por 18 (dezoito) meses, não havendo, nos autos, qualquer indicação de transitoriedade da situação, como a tramitação contemporânea de projeto de lei, ou de qualquer outra diligência para a criação do respectivo cargo.

A alegação de que a contratação foi motivada pela inexistência de Procuradoria própria e pela necessidade de melhoria no funcionamento da Câmara Municipal apenas confirma o caráter de imprescindibilidade dos serviços contratados.

Igualmente, não restou caracterizada a especificidade das atividades prestadas.

Sobre a necessidade de desempenho das funções típicas da Administração Pública por servidores titulares de cargos públicos, preceituam os Prejulgados nº 1.501 e nº 1.121:

Prejulgado 1501. Os cargos da Câmara de Vereadores, cujas atividades sejam típicas, permanentes e contínuas, tais como de contador, advogado, analista (nível superior) e técnico legislativo (nível médio), devem ser ocupados por servidores efetivos e providos mediante concurso público. (...) (CON nº 03/07349837, Acórdão nº 4.355/2003, Parecer nº COG-583/03, Auditor Altair Debona Castelan, Câmara Municipal de Içara, 22 dez. 2003) (grifou-se).

Prejulgado nº 1121. Os serviços de assessoria jurídica (incluindo defesa em processos judiciais) podem ser considerados atividade de caráter permanente e, como tal, implica a existência de cargos específicos para referida atividade no quadro de cargos ou empregos da entidade. Contudo, o ingresso em cargos e empregos na administração pública direta e indireta, aí incluídas as sociedades de economia mista, depende de aprovação em concurso público de provas ou provas e títulos, consoante regra prescrita no artigo 37, II, da Carta Magna Federal.

A possibilidade de contratação de advogados, para suprir deficiência temporária destes profissionais nos quadros da empresa de economia mista, seria aquela prevista no inciso IX do artigo 37 da Constituição Federal (contratação temporária), desde que existente norma estadual autorizativa definindo os casos de excepcional interesse público, a forma de seleção dos profissionais, a forma de pagamento e o prazo do contrato, aplicando-se tal regra, também, à Administração Indireta, pois não há exceção no citado dispositivo constitucional. (Processo nº CON/0001453190, Parecer: COG-096/02, Decisão: 441/2002, Origem: Companhia Catarinense de Águas e Saneamento, Relator: Conselheiro Luiz Roberto Herbst, Data da Sessão: 25/03/2002, Data do Diário Oficial: 14/05/2002).

Vale destacar, ainda, os comentários do Auditor Fiscal de Controle Externo, Clóvis Coelho Machado, tecidos por ocasião do PCA nº 03/01010188 (fls. 66-80), mutatis mutandis:

A efetividade do provimento dos cargos públicos é que direciona e estabiliza a Administração Pública e dota de alguma seqüência as políticas públicas, que não podem ser passageiras como os dirigentes dos órgãos estatais. A efetividade dota, ainda, de segurança funcional o servidor público, por garantir a ele a continuidade de sua condição profissional. Nesse sentido, não é qualquer cargo que pode ser definido legalmente como sendo de prestação de serviço. Por exemplo, o cargo de Contador possui atribuições que lhe são típicas em caráter definitivo, por isso consta na estrutura da Unidade Administrativa como permanente.

Pelo presente exposto, caracteriza-se como inadequado e inconstitucional o exercício das atribuições do cargo de Contador mediante contrato de prestação de serviços. (grifou-se)

Ademais, conforme indicam os Prejulgados nº 1.277 e 996 deste Tribunal de Contas, a contratação em caráter temporário deve observar alguns requisitos formais, não podendo ser feita livremente, ao talante do administrador. In verbis:

Prejulgado 1.277

Excepcionalmente, caso não exista o cargo de contador nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal ou da Câmara de Vereadores, ou houver vacância ou afastamento temporário do contador ocupante de cargo efetivo, as seguintes medidas podem ser tomadas, desde que devidamente justificadas e em caráter temporário, até que se concluam, em ato contínuo, os procedimentos de criação e provimento do cargo de contador da unidade:

1 - edição de lei específica que autorize a contratação temporária de contador habilitado e inscrito no CRC e estipule prazo de validade do contrato, justificando a necessidade termporária de excepcional interesse público, conforme preceitua o art. 37, IX, da Constituição Federal.

2 - Realização de licitação para a contratação de pessoa física para prestar serviço de contabilidade, conforme as diretrizes estabelecidas na Lei Federal nº 8.666/93.

3 - Atribuir a responsabilidade pelos serviços contábeis a servidor efetivo do quadro de pessoal do Poder Executivo, Legislativo ou na administração indireta, com formação superior em Contabilidade, devidamente inscrito no Conselho Regional de Contabilidade e regular em suas obrigações - que não o Contador desses órgãos - sendo vedada a acumulação remunerada, permitido, no entanto, o pagamento de gratificação atribuída por lei municipal e de responsabilidade do órgão que utilizar os serviços do servidor.

Em qualquer das hipóteses citadas no itens 1, 2 e 3, acima, a contratação deverá ser por tempo determinado, com prazo de duração previamente fixado, para atender a uma necessidade premente; sendo que em ato contínuo deve ser criado e provido por via do concurso público o cargo efetivo de Contador da Prefeitura e da Câmara Municipal, ou ainda até que se regularize eventual vacância ou afastamento temporário de contador já efetivado.

(CON-02/07504121, Acórdão nº 3.464/2002, Parecer nº COG-699/02, Auditor Evângelo Spyros Diamantaras, Câmara Municipal de São Miguel do Oeste, 18/12/2002) (grifou-se).

Prejulgado 996. Face o caráter de atividade administrativa permanente e contínua, o serviço de contabilidade deve ser cometido à responsabilidade de profissional habilitado e em situação de regularidade perante o Conselho Regional de Contabilidade, integrante do quadro de cargos efetivos do ente público, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal).

Na inexistência de cargo efetivo de contador, excepcionalmente, até a criação e o provimento do cargo, é admissível a contratação de profissional em caráter temporário, autorizada por lei municipal específica, que deverá estipular as condições da contratação, inclusive forma de seleção e prazo máximo de contratação, em atendimento ao disposto no inciso IX do art. 37 da Constituição Federal.

(CON-01/01141149, Acórdão nº 974/2001, Parecer nº COG-186/01, Relator Auditor Clóvis Mattos Balsini, Câmara Municipal de Imaruí, 06/06/2001) (grifou-se).

Como se pode observar, a contratação temporária de profissional decorrente da inexistência de cargo público correspondente exige: edição de lei municipal autorizadora da contratação específica, fixação prévia do prazo contratual e realização de prévia licitação.

No presente caso, houve descumprimento de, pelo menos, duas dessas formalidades. Não consta dos autos informação quanto à fixação prévia de prazo e a efetiva edição de norma municipal específica para a contratação dos serviços de assessoria jurídica.

Cumpre destacar, ainda nesse sentido, o teor da Consulta nº 07/00413421, Decisão nº 2.591/2007, da lavra do Auditor Cléber Muniz Gavi:

O TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1°, XV, da Lei Complementar n. 202/2000, por maioria de votos, decide:

6.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados no Regimento Interno deste Tribunal.

6.2. Responder à Consulta, quanto ao Assessor Jurídico da Câmara, nos seguintes termos:

6.2.1.3. Nas Câmaras de Vereadores cuja demanda de serviços jurídicos é reduzida, os serviços jurídicos poderão ser executados por servidor com formação específica e registro no Órgão de Classe (OAB), com a carga horária proporcional ao volume dos serviços (item 6.2.2.1 desta Decisão), nomeado para exercer cargo de provimento efetivo, através de prévio concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal);

6.2.1.4. Sempre que a demanda de serviços jurídicos - incluindo a defesa judicial e extrajudicial - for permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um profissional do Direito, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em comissão (art. 37, II e V, da Constituição Federal) para chefia da correspondente unidade da estrutura organizacional (Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica, ou denominação equivalente);

6.2.1.5. O(s) cargo(s) de provimento efetivo ou em comissão deve(m) ser criado(s) mediante Resolução aprovada em Plenário, limitado(s) à quantidade necessária ao atendimento dos serviços e do interesse público, a qual deve estabelecer as especificações e atribuições do(s) cargo(s) e a carga horária a ser cumprida (item 6.2.8 desta Decisão), devendo a remuneração ser fixada mediante lei de iniciativa da Câmara (art. 37, X, da Constituição Federal), proporcional à respectiva carga horária (item b.1 desta Decisão), observados a disponibilidade orçamentária e financeira, bem como os limites de gastos previstos pela Constituição Federal (art. 29-A) e pela Lei Complementar (federal) n. 101, de 2000, e os princípios da economicidade, da eficiência, da legalidade e da razoabilidade;

6.2.1.6. Para suprir a falta transitória de titular de cargo efetivo de advogado, assessor jurídico ou equivalente, já existente na estrutura administrativa do órgão ou entidade, ou pela necessidade de ampliação do quadro de profissionais, e até que ocorra o regular provimento, a Câmara Municipal poderá promover a contratação de profissional em caráter temporário, desde que haja autorização em lei municipal específica nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, que discipline o número de vagas, as condições de seleção, contratação, direitos e deveres, carga horária, prazo da contratação e remuneração compatível com a jornada de trabalho e o mercado regional;

6.2.1.7. Na hipótese de serviços específicos que não possam ser executados pela assessoria jurídica da Câmara, poderá ser realizada, justificadamente, a contratação da prestação dos serviços definidos no objeto, através de Escritório de Advocacia ou de profissional do Direito com habilitação especializada, mediante a realização de processo licitatório na forma da Lei Federal n. 8.666, de 1993, ou por meio de procedimento de inexigibilidade de licitação, só admissível para atender a serviços de caráter singular e desde que o profissional seja reconhecido como de notória especialização na matéria objeto da contratação, devidamente justificados e comprovados, nos termos do disposto no art. 25, inciso II, § 1º, c/c os arts. 13, inciso V e § 3º, e 26 da Lei (federal) n. 8.666/93, observada a determinação contida nos arts. 54 e 55 da mesma Lei, bem como os princípios que regem a Administração Pública;

6.2.2. A respeito da indagação "Qual a carga horária desse profissional?", entende-se que:

6.2.2.1. Compete à Câmara Municipal definir a carga horária necessária para execução dos seus serviços jurídicos, podendo ser estabelecida em 10, 20, 30 ou 40 horas semanais, para melhor atender o interesse público, devendo a remuneração ser fixada proporcionalmente à carga horária efetivamente cumprida.

6.3. Determinar à Câmara Municipal de Palmeira que, em futuras consultas, encaminhe o parecer de sua assessoria jurídica (se existente), nos termos do que dispõe o art. 104, inciso V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas.

6.4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Parecer COG n. 530/2005 e da Decisão n. 2334/2004, deste Tribunal, à Câmara Municipal de Palmeira.

6.5. Determinar a remessa de cópia desta decisão à Consultoria Geral - COG e à Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, deste Tribunal.

(CON - 07/00413421, Decisão nº 2.591/2007, Interessado: Dulcemar Rodolfo da Silva, Câmara Municipal de Palmeira).

De outra banda, não procede a alegação de que a contratação de assessoria jurídica sem a realização de concurso público atendeu à conveniência da Administração.

Ainda que existente eventual economia para os cofres públicos, tais ganhos não poderiam justificar o desrespeito ao princípio constitucional da legalidade. Nesse sentido, vale destacar trecho do parecer lavrado pelo Ministério Público no REC nº 04/05474938:

[...] As demais alegações do recorrente estão centradas em uma suposta "economia feita aos cofres públicos", pois "os trabalhos de contabilidade não exigem período integral de profissional habilitado" e em caso de concurso público haveria "um aumento no percentual de 200%" da despesa anual da Unidade com relação a essa atividade.

Com relação à suposta "economia" (alegada, mas não demonstrada), não poderia ela, se existente, justificar a burla do princípio fundamental da Administração: legalidade. No regime jurídico-administrativo, os fins não justificam os meios. Além disso, a afirmação da suposta "economia" do serviços de terceiros deve ser confrontada, por exemplo, com a efetividade dos serviços prestados, com a lealdade para com a Administração, com o contínuo acompanhamento das atividades cotidianas da Unidade, realizado por servidores concursados e efetivados. Este Procurador não tem dúvida de que, nesses casos de indevidas "terceirizações", o "barato" pode custar muito caro para a Administração e, até, para os próprios administradores, que, mal orientados, podem vir a ser responsabilizados, no futuro, por ilegalidades praticadas, fruto de indevidas orientações (jurídico-contábeis, por exemplo).

Se a Câmara Municipal não necessita de um servidor trabalhando oito horas diárias para a execução de seus serviços de contabilidade, pode estabelecer uma jornada de trabalho, por exemplo, de 10 horas semanais (duas horas diárias), que supriria as necessidades da Unidade, respeitando os preceitos constitucionais, sem comprometer a economia dos escassos recursos públicos.

(...)

Já no que tange à aplicação do princípio da economicidade, faz-se necessário tecer algumas considerações. A doutrina mais atualizada vem atribuindo status constitucional ao princípio da economicidade, em virtude da dicção do art. 70, caput, da CF, que trata da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, verbis:

Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Segue essa orientação, a lição trazida por Paulo Soares Bugarin:

É notório que a Constituição Federal de 1988 ampliou significativamente o universo de competências e atribuições do Sistema Federal de Controle Externo (arts. 70 a 75). Nesse novo cenário, a atuação do Tribunal de Contas da União -TCU, como órgão de controle externo, em íntima cooperação com Congresso Nacional, engendra uma avaliação cada vez mais criteriosa dos gastos públicos. A propósito, o texto constitucional inseriu no ordenamento jurídico parâmetro de natureza essencialmente gerencial, intrínseco à noção de eficiência, eficácia e eficiência, eficácia e efetividade, impondo como um dos vetores da regular gestão de recursos e bens públicos o respeito ao princípio da economicidade, ao lado do basilar princípio da legalidade e do, também recém-integrado, princípio da legitimidade (CF, art. 70, "caput").

Ao tratar do mesmo tema, Marçal Justen Filho leciona que:

A Administração Pública está obrigada a gerir os recursos financeiros do modo mais razoável. O princípio da economicidade pode reputar-se também como extensão do princípio da moralidade.

Significa que os recursos públicos deverão ser administrados segundo regras éticas, com integral respeito à probidade. O administrador público não pode superpor eventuais e egoísticos interesses privados ao interesse público. Não se respeita o princípio da economicidade quando as decisões administrativas conduzem a vantagem pessoal do administrador antes do que ao benefício de toda coletividade.

Mas economicidade significa, ainda mais, o dever de eficiência. Não bastam honestidade e boas intenções para validação dos atos administrativos. A economicidade impõe adoção da solução mais conveniente e eficiente sob o ponto de vista da gestão dos recursos públicos. [...]

O princípio da economicidade adquire grande relevo na disciplina do exercício das competências discricionárias atribuídas ao Estado. O legislador não se encontra em condições de definir, de antemão, a solução mais adequada em face da economicidade. Há escolhas que somente poderão ser adotadas no caso concreto, tendo em vista as circunstâncias específicas, variáveis em face das peculiaridades. [...]

O princípio da economicidade está modelado por três fatores, que produzem uma espécie de delimitação de sua incidência:

O primeiro relaciona-se com a previsibilidade. [...] Avalia-se a economicidade no momento da prática do ato, tendo em vista as circunstâncias e segundo os padrões normais de conduta. [...]

O segundo ponto delimitador do princípio da economicidade reside na relevância de outros valores, de conteúdo não econômico, que possam estar em jogo. O critério de seleção da melhor alternativa não é sempre a maior vantagem econômica. Deve-se examinar se a busca pela maior vantagem não colocará em risco outros valores, de hierarquia superior. [...]

O terceiro tópico característico se relaciona com as formalidades jurídicas. O Estado não está autorizado a escolher certa solução fundando-se exclusivamente no argumento da economicidade. Como regra, a máxima vantagem econômica é insuficiente para validar um ato administrativo infringente das regras acerca da formalidades. O exemplo mais evidente é o da contratação direta, sem prévia licitação: ainda que vantajosa, não pode ser adotada senão nas hipóteses autorizadas pela Lei. (grifou-se)

De fato, apesar de o administrador ter o dever de pautar sua conduta pelo princípio da economicidade, não se pode afastar o comando constitucional que exige realização de concurso público para provimento do cargo de advogado.

Por fim, considerando o caráter contínuo e permanente da função de assessoria jurídica e que a eventual contratação temporária deveria ter atendido ao requisito da temporariedade e da excepcionalidade, não há que se falar no cancelamento da multa ora aplicada.

d) Da multa de R$ 600,00 (seiscentos reais), aplicada em razão da realização de despesas no valor de R$ 7.970,00 com a contratação de pessoa jurídica para o exercício das atividades inerentes à contabilidade da Câmara, com inobservância à obrigatoriedade de concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil

O recorrente questiona, ainda, a multa de R$ 600,00 (seiscentos reais), aplicada em razão da realização de despesas no valor de R$ 7.970,00 com a contratação de pessoa jurídica para o exercício das atividades inerentes à contabilidade da Câmara, com inobservância à obrigatoriedade de concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição da República Federativa do Brasil.

Alega que a contratação foi motivada pela necessidade de melhoria no funcionamento da Câmara Municipal e no assessoramento dos vereadores. Defende a inexistência de substituição de servidor, porquanto inexistente nos quadros da Câmara cargo equivalente. Argumenta que as contratações foram feitas por meio de licitação. Invoca a economia da medida aos cofres do Município.

Não assiste razão ao recorrente.

De acordo com as notas de empenho nº 25, 57, 87, 98 e 9 (fl. 217), a Câmara Municipal de Santa Rosa de Lima, no exercício de 2005, contratou as pessoas jurídicas Grafit S/C e CIA. e LJ Auditoria - Escritório Contábil Ltda. para realizar serviços de contabilidade pelo valor de R$ R$ 7.970,00 (sete mil, novecentos e setenta reais).

No presente caso, a penalidade foi imposta em face da contratação de pessoa jurídica para o desempenho de serviço de contabilidade - que se trata de função de confiança, de natureza personalíssima.

A vedação encontra-se expressamente consignada no Prejulgado nº 873, deste Tribunal de Contas, que determina que a atividade administrativa permanente e contínua deve ser atribuída a profissional habilitado, "sendo vedada a contratação de pessoa jurídica (...)". Diz o Prejulgado:

Prejulgado 873. (...)
2. a) Face o caráter de atividade administrativa permanente e contínua, o serviço de contabilidade deve ser cometido à responsabilidade de profissional habilitado e em situação de regularidade perante o Conselho Regional de Contabilidade, integrante do quadro de cargos efetivos do ente público, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal), sendo vedada a contratação de pessoa jurídica (escritório de contabilidade) para realização da contabilidade de ente público.

b) Ocorrendo vacância ou afastamento temporário do titular do cargo efetivo de contador, é admissível, excepcionalmente, até novo provimento do cargo:

- a contratação de profissional, através de processo licitatório, observada a normatização da Lei n° 8.666/93; ou

- a contratação de profissional em caráter temporário, autorizada por lei municipal específica, que deverá estipular as condições da contratação, inclusive forma de seleção e prazo máximo de contratação, em atendimento ao disposto no inciso IX do art. 37 da Constituição Federal.

(Processo CON-TC9480611/98, Parecer COG-377/00, Decisão 2483/2000, Origem: Prefeitura Municipal de Bandeirante, Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques, Data da Sessão: 23/08/2000, Data do Diário Oficial: 10/11/2000).

O serviço contábil é imprescindível para a Administração Pública, não apenas pelo caráter permanente que possui, mas também pelas conseqüências que implica: a emissão de atos administrativos. É por meio dessa atividade que são emitidas informações indispensáveis ao gerenciamento da coisa pública e também ao controle interno, auxiliando no controle externo exercido por este Tribunal de Contas. Assim, o serviço de contabilidade exige qualificação adequada do profissional e, principalmente, continuidade, a fim de que se possa conferir segurança aos trabalhos1¹.

In casu, o serviço de contabilidade foi prestado pela Grafit S/C e CIA. e pela LJ Auditoria - Escritório Contábil Ltda.

Diante disso, mostra-se inadequada a contratação temporária, indicando que apenas o provimento dos cargos públicos por meio de concurso público atende a tais condições.

Nesses termos, é o presente parecer pela manutenção da multa.