| Processo n°: PROCESSO nº | PCP - 05/00631387 |
| UNIDADE GESTORA: | Município de Corupá - SC. |
| Interessado: | Sr. Conrado Urbano Müller - Prefeito Municipal |
| RESPONSÁVEL: | Sr. Luiz Carlos Tamanini - Prefeito Municipal (Gestão 2001 - 2004) |
| Assunto: | Prestação de Contas de Governo referente ao ano de 2004. |
| RELATÓRIO n°: | 254/2005 |
PROJETO DE PARECER PRÉVIO
DO RELATÓRIO:
Tratam os autos das contas de 2004 do Governo do Município de Corupá, apresentadas pelo ex-Prefeito Municipal, Sr. Luiz Carlos Tamanini, em cumprimento ao disposto no artigo 51 da Lei Complementar nº 202/2000.
DA INSTRUÇÃO:
A análise das contas pelo corpo técnico da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU/TCE, deu origem ao Relatório de Instrução nº 4460/2005, com registro às fls. 215 a 260, que, em decorrência do apontamento de restrições que poderiam ensejar a rejeição das contas, determinei o encaminhamento de cópia do Relatório de Instrução ao responsável para, querendo, oferecer as contra-razões ou esclarecimentos que julgasse necessários no prazo de 15 dias, contados do seu recebimento.
Analisada as alegações de defesa apresentada pelo responsável e acostadas aos autos às fls. 267 a 1012, a DMU/TCE procedeu a reinstrução do processo, conforme Relatório nº 5.053/2005 e registrado às fls. 1013 a 1076, apontando ainda as seguintes restrições:
DA MANIFESTAÇÃO DO MPTC:
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado se manifestou nos autos através do Parecer MPTC nº 4515/2005, conforme registro às fls. 1078 a 1089, concluindo por sugerir que pode o Relator propor ao Egrégio Tribunal Pleno, que recomende à Câmara Municipal a APROVAÇÃO das contas do exercício de 2004 do Município de CORUPÁ, sugerindo a formação de autos apartados para apuração de responsabilidade pelo descumprimento da aplicação mínima na manutenção e desenvolvimento do ensino e determine que o Município aplique em 2005 o valor que deixou de aplicar em 2004.
DA APRECIAÇÃO DAS CONTAS PELO RELATOR
De acordo com o artigo 51 da Lei Complementar n° 202/2000, as contas do Governo Municipal a ser apresentada pelo Prefeito consistem no Balanço Geral do Município e no Relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos.
O Parecer Prévio a ser emitido pelo Tribunal sobre essas contas não envolve o exame de responsabilidade dos administradores e consistirá na apreciação da gestão orçamentária, patrimonial e financeira, devendo demonstrar se o Balanço Geral representa adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial e se as operações estão de acordo com os princípios fundamentais da contabilidade aplicada à administração pública. É o que estabelece os artigos 53 e 54 da Lei Complementar nº 202/2000.
Dentro deste enfoque e tendo por base o relatório de reinstrução, constatei que o Município de Corupá no exercício de 2004:
1. Não aplicou, pelo menos 25% das receitas resultantes de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme exige o artigo 212 da Constituição Federal, atingindo o percentual de 23,49%;
2. Aplicou, pelo menos 15% das receitas resultantes de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, conforme exige o artigo 60 do ADCT;
3. Aplicou, pelo menos 60% dos recursos recebidos do FUNDEF na remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício, conforme exige o artigo 60, § 5º do ADCT;
4. Aplicou, pelo menos 15% das receitas produto de impostos em ações e serviços públicos de saúde, conforme exige o artigo 77, III do ADCT;
5. Os gastos com pessoal do Poder Executivo no exercício em exame se situaram abaixo do limite máximo de 54% da receita corrente líquida, conforme exige o artigo 20, item III da Lei de Responsabilidade Fiscal;
6. O resultado da execução orçamentária do exercício em exame foi bom, pois apresentou um superávit de R$ 5.047,28, preservando a suficiência de caixa, cumprindo, portanto, ao princípio do equilíbrio financeiro exigido no artigo 48, "b" da Lei Federal 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei Complementar nº 101/2000;
7. O resultado consolidado da execução financeira do exercício apresentou um superávit de R$ 136.488,44 e equivalente a 1,67% da receita arrecadada no exercício, cumprindo, portanto, ao princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo artigo 48, "b" da Lei Federal 4.320/64 e artigo 1º, § 1º da Lei Complementar nº 101/2000;
8. O Chefe do Poder Executivo, nos últimos oito meses do mandato não contraiu obrigações de despesas liquidadas sem a exigida disponibilidade de caixa para pagamento, cumprindo, portanto, ao disposto no artigo 42 da Lei Complementar nº 101/2000;
9. Não há registro nos autos de fatos relevantes que compromete os princípios fundamentais da contabilidade aplicados a administração pública.
Em relação às restrições:
As contas prestadas anualmente pelo Presidente da Câmara, quando este se apresentar como ordenador primário da despesa, e os atos por ele praticados, será objeto de julgamento pelo Egrégio Tribunal Pleno.
Destaco que, tendo em vista que as aplicações ficaram abaixo do mínimo exigido pela Constituição Federal, possivelmente causaram prejuízo à sociedade de Corupá na área do ensino, cabendo inclusive exigir que a Prefeitura Municipal no exercício de 2005, aplique adicionalmente esses valores, devidamente corrigidos de forma a reparar esses prejuízos.
Este nosso entendimento está fundamentado no que dispõe os artigos 35, III e 36, § 4º da Constituição Federal, que dizem:
"Art. 35 – O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:"
"III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde."
Art. 36, § 4º - Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal."
Ou seja, a Carta Magna não admite que o administrador público deixe de aplicar os recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino e a saúde, tanto que abriu a possibilidade de intervenção nesses casos para reparar a falta.
Por que? Porque, a sociedade e o constituinte têm consciência que o desenvolvimento do País, a geração de emprego e renda, a melhoria da qualidade de vida e a consolidação do processo democrático, passam necessariamente por um bom sistema de ensino e saúde.
Ao elaborar os instrumentos de planejamento municipal, definindo objetivos, prioridades e metas da administração através do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, o Administrador Público tem o dever constitucional de alocar os recursos de forma a atender os gastos mínimos com ensino, remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício e ações e serviços públicos de saúde.
O responsável em suas alegações de defesa pede que seja considerado como gastos em ensino, despesas com telefonia móvel, seguro de veículos, saldo da conta bancária FUNDEF excluído, mas, que ainda não se transformou em despesas, auxílio financeiro a professores estudantes, educação especial e de jovens e adultos, remuneração de técnicos da educação e transporte de alunos especiais.
Na análise das informações e documentos trazido aos autos, a instrução passou a considerar como gastos com ensino os seguintes valores: R$ 108.834,32 referente a gastos com ensino infantil excluído na primeira análise; R$ 330,00 referente a gastos com telefone; R$ 44.714,22 referente auxílio financeiro concedido a estudantes professores ligados ao ensino; e R$ 31.561,41 referente despesa com educação de jovens e adultos.
Na avaliação que faço sobre as alegações de defesa apresentada pelo responsável e os documentos trazidos aos autos, entendo ser legítimo considerar ainda como gastos com ensino, as despesas relacionadas seguros dos veículos vinculados ao ensino no valor de R$ 9.154,76; gastos com educação especial no valor de R$ 9.033,17; e gastos com transporte de alunos do ensino especial no valor de R$ 25.800,00, conforme registro às fls. 22, 23, 24 25 e 27 do Relatório de Reinstrução, elevando assim o gasto total para R$ 1.618.15,48 e equivalente a 24,15% das receitas resultantes de impostos, representando uma aplicação a menor de R$ 57.082,29.
Descumprido um desses deveres constitucionais, ou alocando adequadamente os recursos nos instrumentos orçamentários, mas desviando-os durante a sua execução, pode-se concluir que a gestão orçamentária não foi efetiva, pois deixou de atender aos interesses da sociedade; e foi ineficaz por que não atendeu as exigências constitucionais, passíveis, portanto, de recomendação à Câmara Municipal a rejeição das contas, conforme estabelece o artigo 3º da Portaria nº TC 233/2003.
A conta orçamentária reserva de contingência foi criada pelo Decreto-Lei 200/67 para abrigar uma parcela dos recursos do orçamento da receita destinados a abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais ao longo da execução orçamentária, em socorro às dotações não orçadas ou orçadas a menor, em atendimento ao princípio da flexibilidade do planejamento orçamentário.
Preocupado com o equilíbrio de caixa dos entes da federação, o legislador infraconstitucional, através da Lei Complementar nº 101/2000 em seu artigo 5º, atribuiu à conta orçamentária Reserva de Contingência uma função adicional, qual seja, a de abrigar também uma parcela do orçamento da receita corrente líquida para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Porque pode ser entendido como função adicional? Por que não revogou os atos que tratam desta conta orçamentária, como: Decreto-Lei 200/67, Decreto Federal nº 900/69 e Decreto-Lei nº 1.763/90.
Dentro desse mesmo entendimento, o Governo Federal ao editar a Portaria Interministerial nº 163/2001, assim se manifestou sobre a conta orçamentária Reserva de Contingência:
Artigo 8º - A dotação global denominada "Reserva de Contingência", permitida para a União no artigo 91 do Decreto-Lei nº 200/67, ou em atos das demais esferas de governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais (e) para atendimento ao disposto no artigo 5º, inciso III, da Lei Complementar nº 101/2000, sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de governo pelo código....... (o grifo é nosso)
Vários autores também compartilham do entendimento que a conta orçamentária Reserva de Contingência, com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, passou a exercer as duas funções acima referidas, conforme abaixo:
1. Gestão Fiscal Responsável – Simples Municipal: Dúvidas e Soluções da LRF – João Carlos Macruz, José Carlos Macruz e Marcos José de Castro.
Reserva de Contingência é uma espécie de poupança destinada a cobrir despesas que poderão ou não suceder, em virtude de condições imprevistas ou inesperadas. Sua utilização durante a execução orçamentária deverá seguir as regras estabelecidas na LDO.
2. MPO. BNDES. Gestão Fiscal Responsável. Caderno IBAM 7. O Papel da Câmara Municipal na Gestão Fiscal. Fls. 19.
"Reserva de Contingência é uma dotação global, não especificadamente destinada a determinado órgão ou unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujo montante destina-se à abertura de créditos adicionais. Originalmente, foi mencionado no DL n° 200/67, modificado pelo DL n° 900/69 e pelo DL n° 1.763/80. Esclareça-se que a LRF determina que parte desse montante seja destinada ao atendimento de passivos e eventos fiscais imprevistos."
3. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. Osvaldo Maldonado Sanches. Editora Prima. 1997. Pág. 233.
"Embora criticada por alguns tratadistas, esta reserva é consoante com o princípio orçamentário da flexibilidade."
4. Livro - Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Artigo por Artigo. Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciqueira Rossi. Técnicos do TCE/SP. Editora NDJ. Pág. 55.
"A Reserva de Contingência foi sempre utilizada como fonte de cobertura de créditos adicionais. É uma reserva orçamentária técnica, assim como previsto no art. 91 do DL n° 200/67."
"O Presidente da República vetou a inusitada pretensão de conferir caráter financeiro à reserva de contingência (...)." Diante do veto, a reserva de contingência volta a desempenhar sua função tradicional, reforçando, no caso, dotações relacionadas a riscos fiscais e outros passivos contingentes; se tais imprevisões não ocorrerem até os últimos meses do exercício, a reserva poderá suprir outro tipo de crédito orçamentário ou adicional, observando, sempre, as metas fiscais pactuadas na lei de diretrizes orçamentárias."
5. Livro – Manual de Contabilidade Pública. Valmor Slomski. 2ª Edição. Editora Atlas. 2003.
"E, a Reserva de Contingência, dotação global a ser utilizada como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais e para atendimento ao disposto no artigo 5°, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal......."
6. Livro. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. Nilton de Aquino Andrade. Editora Atlas. 2002.
"Daí, conclui-se que a Reserva de Contingência pode ser utilizada para os casos imprevistos no orçamento, ou seja, podem ser utilizados seus recursos para abertura de um crédito especial, tendo em vista que ele não estava previsto. É preciso, então, buscar os conceitos das palavras imprevistos e imprevisíveis, quando a primeira indica que poderia ter sido previsto, mas não foi, enquanto a segunda caracteriza que seria impossível prever."
7. Livro. Contabilidade Pública. João Eudes Bezerra Filho. 4ª Edição. Editora Campus. 2005.
"Um crédito orçamentário muito utilizado por anulação é o oriundo da dotação Reserva de Contingência, que diz respeito a uma dotação global, não especificamente destinada a determinado programa ou unidade orçamentária, cujos recursos serão usados para abertura de créditos suplementares, quando evidenciarem insuficientes, durante o exercício, as dotações constantes do orçamento anual e abertura de créditos especiais, quando necessárias novas dotações".
8. STN. Portaria n° 586, de 29/08/2005. 5ª Edição do Manual de Elaboração do Anexo de Riscos Fiscais e do Relatório de Gestão Fiscal. Página 16 da publicação no site: www.tesouro.fazenda.gov.br.
"Os Riscos Fiscais são classificados em dois grupos, que são os riscos orçamentários e os riscos decorrentes da gestão da dívida".
"Os riscos orçamentários referem-se à possibilidade de as receitas previstas não se realizarem e/ou necessidade de execução de despesas inicialmente não fixadas ou orçadas a menor durante a execução do orçamento".
9. TCE/SC – 8° Ciclo de Estudos de Controle Público da Administração Municipal. Pág. 115 e 116.
"Reserva de Contingência – Destina-se ao atendimento de passivos contingentes e riscos fiscais e eventos fiscais imprevistos. Constitui-se numa espécie de fundo para comportar erros e equívocos na previsão de receitas e despesas além do esperado....."
Por todo o exposto, posso concluir que a conta Reserva de Contingência deve abrigar parcela do orçamento da receita corrente líquida para passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos em atendimento ao disposto no artigo 5° da Lei Complementar n° 101/2000 e, pode também, abrigar parcela do orçamento da receita destinada a socorrer dotações que se tornarem insuficientes ao longo da execução orçamentária, conforme disposto no artigo 8° da Portaria Interministerial n° 163/2001. Ou seja, a conta Reserva de Contingência não é exclusiva para abrigar recursos para passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Em relação ao Sistema de Controle Interno:
A implantação e operação do Sistema de Controle Interno nas Administrações Municipais, é uma exigência da Constitucional e legal para o exercício da fiscalização dos atos administrativos, e em apoio também as funções do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas, conforme disposto nos artigos 31, 70 e 74 da Constituição Federal, artigos 76 a 79 da Lei Federal n° 4.320/64, artigos 54, parágrafo único e 59 da Lei Complementar n° 101/2000.
Em atendimento ao comando Constitucional e Legal e dentro das possibilidades de evolução do processo do controle pela boa e regular aplicação dos recursos públicos, o Estado de Santa Catarina, através da Lei Complementar n° 202 de 15/12/2000 em seu artigo 119, estabeleceu o prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da sua publicação, para que os Municípios implantassem o seu sistema de controle interno.
Sensível às dificuldades enfrentadas pelos Municípios a partir de 2000 de se adaptar às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Tribunal de Contas atendeu reivindicação da FECAM e através da Lei Complementar n° 246/2003 estendeu o prazo oferecido pelo artigo 119 da Lei Complementar 202/2000 para 31/12/2003, de maneira que a partir do exercício de 2004, todos os Municípios comprovassem a implantação e operação do sistema de controle interno.
Reconheço o sistema de controle interno como uma ferramenta extremamente importante na fiscalização pela boa e regular aplicação dos recursos públicos.
Ele pode ser entendido como um braço do Tribunal de Contas dentro das unidades gestoras, contribuindo:
a) Para a fiscalização do cumprimento dos princípios que regem a administração pública;
b) Pela boa e regular aplicação dos recursos públicos;
c) Pelo desenvolvimento de uma cultura e uma estrutura de controle capaz de combater a fraude, o desperdício, os desvios, a corrupção e a má aplicação dos recursos públicos;
d) Para uma melhor qualidade dos serviços públicos em benefício da sociedade;
e) Para a divisão das responsabilidades pela execução dos atos, profissionalização e valorização dos servidores;
f) Para que o Tribunal de Contas possa evoluir e utilizar seu valioso corpo técnico na avaliação dos resultados econômicos e sociais com a aplicação dos recursos que a sociedade entrega aos governantes, conforme previsto no parágrafo único do artigo 53 da Lei complementar n° 202/2000.
Como pode ser avaliado se o Município implantou e operou o sistema de controle interno em 2004? A resposta eu encontro na nossa Lei Orgânica e no nosso Regimento Interno: Lei Complementar n° 202/2000 e suas alterações e Resolução TC-06/2001 e suas alterações. Senão vejamos:
01. Lei Municipal de implantação do Sistema de Controle Interno. Artigo 119 da LC 202/2000 alterado pelo artigo 1° da LC 246/2003.
02. Decreto Municipal de regulamentação do Sistema de Controle Interno.
03. Definição da estrutura organizacional;
04. Indicação do responsável pelo Sistema de Controle Interno. Art. 62 da LC 202/2000.
05. Normatização dos principais atos administrativos. Artigo 62 da LC 202/2000.
06. Elaboração de programa de auditoria ou de verificação do cumprimento das normas para os principais atos da administração. Artigo 61, I da LC 202/2000.
07. Auditoria ou verificação do cumprimento das normas de controle interno, conforme programa, com registro em relatório. Artigo 61, II da LC 202/2000.
08. Indicação das medidas adotadas ou a adotar para corrigir e prevenir a ocorrência de novas falhas eventualmente apuradas e indicadas no relatório. Artigos 61, II e 62, § 1° da LC 202/2000.
09. Instauração de Tomada de Contas Especial nos casos de apuração de dano ao erário. Artigo 10 da LC 202/2000.
10. Instauração de processo administrativo para punir os agentes públicos pelo descumprimento de normas de controle interno. Artigo 62 da LC 202/2000 e artigo 130 da Resolução TC 06/2001.
11. Encaminhamento de relatório de auditoria e tomada de contas especial ao Tribunal de Contas. Artigos 61, II e 62, § 1° da LC 202/2000, artigo 12, § 2° da Resolução TC 06/2001.
12. Emissão de parecer sobre as contas anuais de governo e encaminhamento ao Tribunal de Contas juntamente com o Balanço Geral conforme disposto no artigo 51 da LC 202/2000 e artigos 83 e 84 da Resolução TC 06/2001.
Como o Município não encaminhou relatórios de controle interno, não atendeu as exigências das normas constitucionais e legais, razão pela qual posso concluir que ele não operou o sistema de controle interno em 2004, ficando assim na obrigação de evoluir para que no exercício de 2005 o mandamento constitucional e legal seja atendido.
Dessa apreciação geral da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, posso concluir que o Balanço Geral do Município de Corupá representa INADEQUADAMENTE a posição financeira, orçamentária e patrimonial, em razão da não aplicação dos gastos mínimos em manutenção e desenvolvimento do ensino, em descumprimento ao disposto no artigo 212 da Constituição Federal.
DO VOTO
Ante o exposto, proponho ao Egrégio Plenário o seguinte PARECER PRÉVIO quanto:
1. Processo nº PCP 05/00631387
2. Assunto: Grupo 3 - Prestação de Contas de Prefeito de 2004
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA, reunido nesta data, em Sessão Ordinária, com fulcro nos arts. 31 da Constituição Federal, 113 da Constituição do Estado e 1º e 50 da Lei Complementar 202/2000, tendo examinado e discutido a matéria, acolhe o Relatório e a Proposta de Parecer Prévio do Relator, aprovando-os, e considerando ainda que:
I - é da competência do Tribunal de Contas do Estado, no exercício do controle externo que lhe é atribuído pela Constituição, a emissão de Parecer Prévio sobre as Contas anuais prestadas pelo Prefeito Municipal;
II - ao emitir Parecer Prévio, o Tribunal formula opinião em relação às contas, atendo-se à análise técnico-contábil-financeiro-orçamentário-operacional-patrimonial procedida e à sua conformação às normas constitucionais, legais e regulamentares, cumprimento dos programas previstos na Lei Orçamentária, e os seus reflexos no desenvolvimento econômico e social do Município;
III - o Parecer é baseado em atos e fatos relacionados às contas apresentadas, à sua avaliação quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, não se vinculando a indícios, suspeitas ou suposições;
IV - é da competência exclusiva da Câmara Municipal, conforme determina a Constituição Estadual, em seu art. 113, o julgamento das contas prestadas anualmente pelo Prefeito;
V - o julgamento pela Câmara Municipal das contas prestadas pelo Prefeito não exime de responsabilidade os administradores e responsáveis pela arrecadação, guarda e aplicação dos bens, dinheiros e valores públicos, cujos atos de gestão sujeitam-se ao julgamento técnico-administrativo do Tribunal de Contas do Estado;
6.1. EMITE PARECER recomendando à Egrégia Câmara Municipal a REJEIÇÃO das contas anuais do Governo Municipal de Corupá, relativas ao exercício de 2004, especialmente pelo descumprimento do disposto no artigo 212 da Constituição Federal que exige aplicação mínima de 25% das receitas resultantes de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
6.2. Recomenda à Prefeitura Municipal de Corupá, através do seu sistema de controle interno a adoção de providências com vistas a prevenir a ocorrência de novas irregularidades da mesma natureza daquelas, registradas nos itens II – B.1 e II – B.2 do Relatório de Reinstrução.
6.3. Recomenda o Poder Executivo Municipal que opere o sistema de controle interno na forma estabelecida na Lei Complementar n° 202/2000 e na Resolução TC 06/2001.
6.5. Dar ciência desta decisão à Prefeitura Municipal de Corupá e ao responsável pelas contas do Governo Municipal em 2004.
CÉSAR FILOMENO FONTES
Conselheiro Relator