ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL

    Processo n°:
 RPJ - 04/05578202
UNIDADE GESTORA: Prefeitura Municipal de Laguna
Interessado: Procuradoria Geral de Justiça, Promotoria de Defesa da Moralidade Administrativa de Laguna/SC e Comissão Executiva Municipal do Partido Liberal de Laguna/SC
RESPONSÁVEL: Sr. Adilcio Cadorin - ex - Prefeito Municipal de Laguna
Assunto: Representação de supostas irregularidades na Cobrança da Dívida Ativa do Município.
Parecer n°: GC-WRW-2006/528/JW

1 - RELATÓRIO

Tratam os autos de Inspeção decorrente da manifestação do Egrégio Plenário desta Corte de Contas , através da Decisão nº 1177/2003, de 28/04/2003 (fls. 113) e do despacho do Exmo. Sr. Conselheiro Salomão Ribas Júnior, datado de 21/10/04 (fls. 73), que determinou à Diretoria de Denúncias e Representações - DDR, a adoção de providências junto à Prefeitura Municipal de Laguna - SC, com vista à apuração dos fatos apontados como irregulares pela Promotoria de Defesa da Moralidade Administrativa - Laguna - SC (ofício nº 001/04/PJ, de 29/03/04 - fls. 02/20) e pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina (ofício nº 611/01/CMA/CPC - fls. 94), com base nos documentos subscritos pela Comissão Executiva Municipal do Partido Liberal de Laguna - SC (ofício nº 022 - fls. 95 E 83-92).

A Diretoria de Denúncias e Representações - DDR, elaborou o Relatório n.º 026/05 (fls. 754/775), sugerindo a conversão do processo em tomada de contas especial, e a citação aos Srs. Adilcio Cadorin, ex - Prefeito Municipal de Laguna - SC, e Sr. Nazil Bento Junior, ex-Prefeito Municipal de Laguna no período de 07/07/94 a 1996 para apresentarem suas alegações de defesa.

O Ministério Público se manifestou no sentido de acompanhar o entendimento da Instrução (fls 779/781).

Nos termos do Art. 65, § 4º, da Lei Complementar nº 202/00, este Conselheiro Relator, através do Despacho de fls. 782/785, determinou a conversão do presente processo em Tomada de Contas Especial, bem como, a citação dos Srs. Adilcio Cadorin, ex - Prefeito Municipal de Laguna - SC (2001 a 2004), e Sr. Nazil Bento Junior, ex-Prefeito Municipal de Laguna no período de 07/07/94 a 1996, nos termos do art. 15 , incisos I e II, da Lei Complementar nº 202/2000, para a apresentar suas alegações de defesa sobre as irregularidades constantes na referida decisão.

O Plenário desta Corte de Contas exarou a Decisão nº 1311/2005 (fls. 786/787) adotando o Voto proferido pelo Relator.

A Citação dos Responsáveis foi efetivada através dos ofícios nºs 8.133/05 e 8.134/05 (fls. 788/789).

Em 29/08/05 o Sr. Nazil Bento Junior apresentou suas alegações de defesa e documentos (fls. 793/794) e em 08/09/05 à fls. 799/944, foram juntadas as alegações de defesa e documentos do Sr. Adilcio Cadorin.

A Diretoria de Denúncias e Representações - DDR, considerando as alegações de defesa e documentos apresentados pelos Responsáveis, emitiu o Parecer nº 07/06 (fls. 948/959), concluindo por:

"1. Conhecer do presente Parecer, resultante de inspeção realizada na Prefeitura Municipal de LAGUNA, da qual resultou o relatório de Inspeção nº 026/05, para, no mérito:

1.1. JULGAR IRREGULARES, COM IMPUTAÇÃO DE DÉBITO, nos termos do contido nos arts. 18, III, alínea c, da LC/SC, ao Responsável Sr. Adilcio Cadorin, Prefeito Municipal de Laguna, acima qualificado, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da data da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito aos cofres do Município, atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar nº 202/2000), calculados a partir da data da ocorrência do fato gerador do débito, ou interpor recurso na forma da Lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, III do citado diploma legal), face a:

1.1.1 - R$ 39.841,41 (trinta e nove mil, oitocentos e quarenta e um reais e quarenta e um centavos), decorrentes de renúncia de receita em face da não cobrança da correção monetária e dos juros pelo atraso no pagamento do parcelamento do IPTU/2002, de acordo com o previsto no Código Tributário do Município de Laguna, Lei nº 33/97, art. 152 (item 1.1, deste relatório);

1.1.2 - R$ 9.695,00 (nove mil, seiscentos e noventa e cinco reais), decorrentes de renúncia de receita pelo recolhimento a menor do ITBI, visto que a Administração considerou como Base de Cálculo os valores informados pelo Tabelião e não o valor venal, de acordo com o previsto no Código Tributário do Município de Laguna, Lei nº 33/97, art. 28 (item 1.2);

1.1.3 - R$ 83.898,16 (oitenta e três mil, oitocentos e noventa e oito reais e dezesseis centavos), decorrentes de renúncia de receita pela falta de providências para cobrança de tributos (IPTU de 1997), de acordo com o previsto no art. 164 do Código Tributário Municipal, que trata da prescrição, portanto, estando a autoridade municipal sujeita a responder civil, criminal e administrativamente pela prescrição dos débitos, cumprindo-lhe indenizar o Município pelo valor dos débitos prescritos, conforme determina o artigo 165 do memso Código (item 1.3);

1.2.1 - Acerca da ausência de lançamentos de constituição de créditos como Dívida Ativa Tributária, dos valores cobrados a menor de a) Carlos Gonçalves Netto em 05/07/2000, 31/01/2002 e 31/01/2003, nos montantes de R$ 22.008,23, R$ 146,09 e R$ 1.648,99 respectivamente; b) Selíria Schmoeller em 18/12/2001, no valor de R$ 692,26; e, c) CODEARA S/A, nos valores de R$ 74.745,44 (Lilimar Constr. e Emp. Ltda.) e R$ 107.978,24 (Lilimar – Simplex e Codeara) referentes ao desmembramento da área original do contribuinte, na forma prescrita nos artigos 198 a 201 do Código Tributário Municipal, de modo a evitar a prescrição dos créditos, de acordo com o estabelecido no Código Tributário Nacional, art. 174 e Código Tributário Municipal, art. 164 (item 2.1).

1.3. JULGAR IRREGULARES, COM IMPUTAÇÃO DE DÉBITO, nos termos do contido nos arts. 18, III, alínea c, da LC/SC nº 202/00, ao Responsável Sr. NAZIL BENTO JUNIOR, ex-Prefeito Municipal de Laguna, período de 07/07/94 até 1996, acima qualificado, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da data da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito aos cofres do Município, atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar nº 202/2000), calculados a partir da data da ocorrência do fato gerador do débito, ou interpor recurso na forma da Lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, III do citado diploma legal), face a:

1.3.1. - R$ 20.118,58 (vinte mil, cento e dezoito reais e cinqüenta e oito centavos), decorrentes de renúncia de receita pela cobrança a menor dos valores pagos em 30 de abril de 1996 (Carlos Gonçalves Netto), com prejuízo ao Erário, estando a autoridade municipal sujeita a responder civil, criminal e administrativamente pela prescrição dos débitos, cumprindo-lhe indenizar o Município pelo valor dos débitos prescritos, conforme determina o artigo 165 do Código Tributário Municipal - Lei nº 33/97 (item 3.1)"

2 - MINISTÉRIO PÚBLICO

A Procuradoria Geral do Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas, em seu Parecer MPTC nº 344/2006 (fls. 261/267), manifestou-se conclusivamente por acompanhar o posicionamento do Corpo Instrutivo.

À fls. 963/985 o Responsável junta aos autos cópia da Ação Judicial de Obrigação de Fazer, ajuizada sob o nº 040.06.001761-9, na 2º Vara Cível da Comarca de Laguna, na qual o mesmo requer a concessão da antecipação de tutela, para que lhe sejam entregues todos os documentos relacionados nos requerimentos que estão em anexo a Ação.

Este Relator compulsando os requerimentos citados (fls. 972/981) verifica que nos mesmos não se encontram incluidos documentos relativos ao presente processo, motivo pelo qual entende por dar prosseguimento ao mesmo, independentemente da tramitação da Ação citada.

3 - DISCUSSÃO

Com fundamento no art. 224 da Resolução n.º TC-06/2001 (Regimento Interno), com base no Relatório de Auditoria da Diretoria de Denúncias e Representações - DDR, no Parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, nas alegações de defesa apresentadas e após compulsar atentamente os autos, passo a tecer algumas considerações que entendo oportunas, para fundamentar o Voto por mim proferido:

3.1 - quanto a Imputação de Débito:

a) R$ 9.695,00 (nove mil, seiscentos e noventa e cinco reais), decorrentes de renúncia de receita pelo recolhimento a menor do ITBI, visto que a Administração considerou como Base de Cálculo os valores informados pelo Tabelião e não o valor venal, de acordo com o previsto no Código Tributário do Município de Laguna, Lei nº 33/97, art. 28 (item 5.c do relatório nº 026/05 e item 1.2 do relatório nº 07/06);

A Instrução em seu Relatório de Reanálise (fls. 953) descreveu os seguintes fatos, entendendo-os como irregulares:

"No caso em tela o valor venal do imóvel (terreno situado na Praia do Gi, Itapirubá, com área de 1.075.000,00 m2), conforme documento denominado "Resumo do Calculo do IPTU" (f 747), era de R$ 1.139.500,00. Estranha-se que o valor da venda do imóvel (R$ 170.000,00) tenha apresentado uma diferença (R$ 969.500,00) que representa 85,08% do valor registrado no cadastro dos contribuintes, pois geralmente o valor estabelecido pelo município é mais baixo.

Embora, o responsável, alegue que o valor venal adotado pelo município no seu cadastro não condiz com os valores efetivamente negociados numa transferência de imóvel, nesta oportunidade não foi remetido processo que demonstrasse que houve regularização no cadastro do município, pois se há erros estes devem ser corrigidos para evitar que outros impostos apresentem distorções, como por exemplo o IPTU, tendo em vista que a base de cálculo do IPTU é o chamado valor venal do imóvel."

A manifestação do responsável, conforme transcrição feita no Relatório do Corpo Instrutivo, se deu nos seguintes termos:

"Para este item, o responsável alega que para o cálculo do valor do ITBI deve-se levar em conta a justiça tributária. Que o valor venal adotado pelo município em seu cadastro não condiz com os valores efetivamente negociados numa transferência de imóvel. Que o art. 28, do Código Tributário Municipal apenas estabelece de forma geral a base de cálculo. Sendo que para este caso foi adotado o valor do negócio efetivamente contratado entre as partes.

Alega, ainda, que os nossos tribunais já decidiram que a base de cálculo do imposto é o valor venal real do imóvel e não os atribuídos pelo município."

Colocados os fatos existentes no processo, cabe a este Relator , no intuito de solucionar a questão em comento, tecer alguns comentários e discutir algumas definições.

Nas palavras de Kiyoshi Harada, Direito Financeiro e Tributário, 3ª ed., Atlas, São Paulo, 1998, p. 244, o valor venal do imóvel é o "preço alcançado nas operações de compra e venda à vista, consideradas as condições normais do mercado imobiliário".

            Por sua vez, Aires Fernandino Barreto, escrevendo sobre os artigos 32 a 34 do CTN nos Comentário ao Código Tributário Nacional, coordenador Ives Gandra da Silva Martins, Saraiva, São Paulo, 1998, p. 242, ensina:

            

"Erigido pelo Código tributário Nacional como base de cálculo do imposto o valor venal, não é lícito ao legislador municipal adotar qualquer outra. Não pode eleger, pois, o valor histórico, o valor locativo, valor especulativo, o valor justo, o valor de seguro, o 'valor para quem' ou outros que não o valor venal. A base dimensível do tributo é, exclusivamente, o valor venal.

Para o exame da sua determinação, mister se faz examinar o próprio conteúdo do vocábulo 'valor'. Em si, valor é resultado de elementos, tais como a utilidade, a raridade e desejo.

Desses fatores decorre o poder de troca das coisas. Por ser influenciado, ainda, por fatores de ordem psicológica, não teria qualquer propósito sujeita-lo, com precisão, à lógica do cálculo.

Valor venal, ou seja, valor normal que qualquer artigo comercial obtém no mercado (consoante Caldas Aulete), é espécie desse gênero e como tal não foge à regra. Decorrente das forças econômicas que caracterizam a lei da oferta e da procura, e altamente influenciado por fatores psicológicos ou subjetivos, temerário afirmar se encontre alguma coisa além de uma 'valor venal'". (g.n)

            Como se denota, o valor venal é uma quantia fixada com base na probabilidade, na teoria, é dizer, trata-se do valor provavelmente envolvido em uma hipotética compra e venda.

            O valor venal, por conseguinte, comporta sempre uma avaliação, que poderá ser feita individualmente por imóvel ou em massa, levando em consideração pautas, tabelas, listas e mapas de valores.

Portanto, aquele valor constante no documento denominado "Resumo do Cálculo do IPTU" (fls. 747), que é de R$ 1.139.500,00 não pode ser tomado, como fez a Instrução, como valor de base de cálculo para se verificar o montante do ITBI devido.

O valor que deve ser tomado como base de cálculo é o valor da venda do imóvel - R$ 170.000,00 - que é o que efetivamente foi feito pela Prefeitura de Laguna ao calcular o valor de imposto - ITBI - devido.

Se este é justo ou injusto, de acordo com o mercado ou não, não existem nos autos fatos ou documentos capazes de embasar um posicionamento conclusivo a respeito.

Assim, em função do que dos autos consta, entende este Relator que o valor utilizado como base de cálculo para a definição do ITBI a recolher está de acordo com a legislação vigente.

b) R$ 83.898,16 (oitenta e três mil, oitocentos e noventa e oito reais e dezesseis centavos), decorrentes de renúncia de receita pela falta de providências para cobrança de tributos (IPTU de 1997), de acordo com o previsto no art. 164 do Código Tributário Municipal, que trata da prescrição, portanto, estando a autoridade municipal sujeita a responder civil, criminal e administrativamente pela prescrição dos débitos, cumprindo-lhe indenizar o Município pelo valor dos débitos prescritos, conforme determina o artigo 165 do mesmo Código (item 5.b do relatório nº 026/05 e item 1.3 do relatório nº 07/06);

A Instrução em seu Relatório de Reanálise (fls. 954) descreveu os seguintes fatos, entendendo-os como irregulares:

"No caso em tela, consta no levantamento efetuado para corrigir o cadastro imobiliário o valor real da dívida, a área correta e a diferença a pagar, que resultou no documento, datado de 06 de maio de 2002 (f 743). No entanto, não foi apresentado a equipe de auditoria e também, nesta oportunidade, não foi remetido documento que comprovasse a notificação do contribuinte (sujeito passivo) acerca do lançamento do crédito tributário após a revisão.

Assim, em conclusão, para o município ocorreu prejuízo já que houve a prescrição, pois o contribuinte não foi notificado da existência no novo lançamento, conforme prevê o Código Tributário Nacional, art. 173, parágrafo único"

A manifestação do responsável, conforme transcrição feita no Relatório do Corpo Instrutivo, se deu nos seguintes termos:

"Informa o responsável que, para efeito de Executivos Fiscais, não ocorreu a suposta prescrição anotada. O lançamento da Dívida ocorreu apenas no exercício de 2002, portanto, somente a partir do lançamento e notificação dos contribuintes, é que se inicia o transcurso do prazo prescricional. O erro do cadastramento foi da administração anterior, e a alteração se deu pela atual, justamente para poder viabilizar a cobrança, a inscrição em dívida ativa é de responsabilidade do setor de finanças que se omitiu, mas as verbas já foram inscritas em dívida ativa. Para o município não ocorreu nenhum prejuízo já que não houve a prescrição tributária, pois o prazo conta-se da data em que se realizou a revisão face a existência de novo lançamento"

Diante dos fatos expostos, cabem a este Relator algumas considerações afim de embasar o posicionamento a ser adotado:

Com relação aos créditos tributários cabe salientar que para que os mesmos se tornem exigíveis é necessário o cumprimento de inúmeras formalidades legais,, sendo uma delas a inscrição dos mesmo em Dívida Ativa.

E mesmo os créditos tributários inscritos em Dívida Ativa, muito embora, gozem de presunção de liquidez e certeza, não constituem garantia de receita arrecadada.

A receita inscrita em Dívida Ativa, ou mesmo aquela em que apenas foi feito o Lançamento, pode conter registros indevidos quanto ao valor, ao credor, ao tipo de tributo a que se refere, entre outros, fatos que podem ser levantados em eventual contestação judicial da cobrança do crédito tributário. Sendo que tais ações judiciais podem ser acatadas, desconstituindo o Crédito Tributário.

Além dos fatos relatados, que denotam a incerteza da cobrança dos créditos tributários lançados, ou em fase posterior, inscritos em dívida ativa, cabe salientar, ainda, que na constituição do crédito junto à Fazenda Pública devem ser observados alguns requisitos essenciais, insculpidos no art. 202 do Código Tributário Nacional.

Tais requisitos são os seguintes: Previsão legal; Ocorrência de fato gerador; identificação e endereço do sujeito passivo; identificação da alíquota de cálculo; identificação da alíquota; identificação do valor; identificação do vencimento; identificação da variação monetária e identificação das penalidades, conforme Lei 8.630/80, art. 2º.

Sendo que a inscrição de Dívida Ativa sem observância dessas formalidades impossibilita a sua cobrança judicial.

Fica evidente, diante dos argumentos expostos, que mesmo tendo-se Créditos Tributários inscritos em Dívida Ativa, isto não significa que todos estes créditos irão ingressar nos cofres da Prefeitura como receita.

Assim, diante do que foi relatado, têm-se a incerteza de que o montante de R$ 83.898,16, decorrente da falta de providências para a cobrança dos Tributos - IPTU de 1997 - realmente ingressaria nos cofres da Administração Municipal, o que leva a indefinição do "quantum" do dano.

Não ocorrendo a prova efetiva do valor do dano causado ao Erário, não há que se imputar o débito.

Como se vê, verifica-se a ausência de apuração de dano ou prejuízo ao erário municipal, requisitos indispensáveis para o surgimento do dever de ressarcir ao erário. Nesse sentido, o magistério de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:

2 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de contas especial: processo e procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública. 2.ed. Brasília: Brasília Jurídica, 1998, p.262.

3ZYMLER, Benjamin. Direito Administrativo e Controle. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 339