Ementa: Consulta. Câmara Municipal. Assessoria Jurídica. Estruturação. Atribuições. Execução. Carga horária.

Compete à Câmara determinar a estrutura necessária para atender a sua demanda por serviços jurídicos. Se houver necessidade de unidade organizacional composta de vários servidores, a chefia poderá ser exercida por cargo em comissão. Nas Câmaras com reduzida demanda de serviços admite-se a nomeação de servidor em cargo em comissão de assessoramento. A contratação da prestação de serviços jurídicos específicos poderá ser efetivada, justificadamente, na forma da Lei Federal nº 8.666, de 1993. A criação de cargos é efetivada através de Resolução aprovada pela Câmara, que definirá a forma de provimento, as atribuições e a carga horária equivalente a 10, 20, 30 ou 40 horas semanais, de acordo com a necessidade dos serviços, com remuneração proporcional fixada mediante lei de iniciativa do Legislativo Municipal.

RELATÓRIO

• Esclarecimentos preliminares

  Por ocasião da última apreciação Plenária dos autos de nº 05/01076239, realizada na Sessão de 30/07/2007, em razão dos debates, foi exarada a Decisão n. 2343/2007 com o seguinte teor:

  6.1. Em caráter preliminar, determinar à Secretaria Geral - SEG, deste Tribunal de Contas:

  6.1.1. que o presente processo, de n. CON-05/01076239, deve ser destinado à apreciação exclusiva do item 01 da consulta inicial, pertinente ao "Controle Interno na Câmara de Vereadores", devendo ser providenciada a formação de processos específicos relativos a cada um dos itens 02 - "Assessor Jurídico na Câmara de Vereadores", 03 - "Contador na Câmara de Vereadores" e 04 - "Câmara de Vereadores - locação de veículos", mediante cópia dos documentos de fs. 02 a 95 dos presentes autos;

  6.1.2. a constituição de processo específico, mediante extração de cópia das peças de fs. 02 a 22 e 78 a 95 destes autos, acerca das indagações contidas nos itens 05 a 07 da Consulta;

  6.1.3. que, constituídos os novos processos, os mesmos, juntos com este, deverão ser encaminhados ao Gabinete do Conselheiro Relator Moacir Bertoli para elaboração de Voto.

  Portanto, o presente processo - nº CON-07/00413421 -, decorre da autuação em separado do item 02 da Consulta efetivada pela Câmara Municipal de Palmeira, compreendendo a análise exclusiva das questões pertinentes aos Serviços Jurídicos na Câmara Municipal, constantes das indagações:

  02 - Assessor jurídico na Câmara de Vereadores

  - Qual a determinação do Tribunal para este cargo? Ele deve ser de provimento efetivo ou comissionado? Prestador de serviço? Contratado?

  - Qual a carga horária desse profissional?

• Exame dos autos

  A apreciação deste processo considera os pareceres da COG e do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, restringindo-se às referências ao assunto destinado aos presentes autos - Serviços de Assessoria Jurídica.

  Consultoria Geral- COG

  A COG emitiu o Parecer nº 530/2005, de 15/07/2005 (fls. 07/25), manifestando-se, preliminarmente, pelo conhecimento da consulta, em face do preenchimento dos requisitos de admissibilidade exigidos pelo artigo 59, inciso XII da Constituição Estadual c/c o artigo 103, II, do Regimento Interno deste Tribunal.

  Após expor e fundamentar seu entendimento, reportando que a matéria já foi analisada anteriormente neste Tribunal segundo o Prejulgado n. 1579, com relação ao tópico pertinente ao Assessor Jurídico na Câmara de Vereadores, a COG conclui que a Consulta possa ser respondida nos seguintes termos:

  2. ASSESSOR JURÍDICO DA CÂMARA DE VEREADORES

  2.1. Nos termos do § 3º do art. 105 do Regimento Interno desta Corte, remeter à Consulente cópia do Prejulgado nº 1579, relativo ao Processo nº: CON-04/02691326 e do Parecer nº: COG-203/04, relativos a matéria similar.

  2.2. A carga horária de assessor jurídico, deve ser fixada pela Câmara através de instrumento normativo próprio, em conformidade com as necessidades do òrgão e observados os princípios da razoabilidade, moralidade e interesse público. Se o mesmo for servidor efetivo ou comissionado, deverá submeter-se ao Estatuto dos Servidores do Município, no que pertine aos direitos e obrigações..

  Verifica-se a juntada às fls. 40/41 de cópia do Prejulgado nº 1579 e o respectivo Parecer da COG (de n. 203/2004) que lhe serve de fundamento.

  Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

  O Ministério Público emitiu o Parecer MPTC nº 2366/2005, de 04/08/2005, firmado pelo então Procurador Geral em exercício César Filomeno Fontes, que acompanha o entendimento da COG (fls. 94 a 98).

  Manifestação do Relator

  O Prejulgado n. 1579 referido pela COG decorre da Decisão nº 2334/2004, que orienta:

  6.2.1. O arcabouço normativo pátrio, com apoio doutrinário e jurisprudencial, atribui a execução das funções típicas e permanentes da Administração Pública a servidores de seu quadro de pessoal, ocupantes de cargos efetivos - admitidos mediante concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal - ou por ocupantes de cargos comissionados, de livre nomeação e exoneração. Contudo, deve-se atentar para o cumprimento do preceito constitucional inscrito no art. 37, inciso V, da Constituição Federal, segundo o qual os cargos em comissão são destinados exclusivamente ao desempenho de funções de direção, chefia e assessoramento, devendo ser criados e extintos por lei local, na quantidade necessária ao cumprimento das funções institucionais do Órgão, limitados ao mínimo possível, evitando-se a criação desmesurada e sem critérios técnicos, obedecendo-se também aos limites de gastos com pessoal previstos pela Lei Complementar n. 101/00;

  6.2.2. Havendo necessidade de diversos profissionais do Direito para atender aos serviços jurídicos de natureza ordinária do ente, órgão ou entidade, que inclui a defesa judicial e extrajudicial e cobrança de dívida ativa, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em comissão para chefia da correspondente unidade da estrutura organizacional (Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica, ou denominações equivalentes). Se a demanda de serviços não exigir tal estrutura, pode ser criado cargo em comissão de assessor jurídico, de livre nomeação e exoneração;

  6.2.3. Para suprir a falta transitória de titular de cargo, quando não houver cargo de advogado, assessor jurídico ou equivalente na estrutura administrativa da Prefeitura ou Câmara, ou pela necessidade de ampliação do quadro de profissionais, e até que haja o devido e regular provimento, inclusive mediante a criação dos cargos respectivos, a Prefeitura ou a Câmara, de forma alternativa, podem adotar a:

  a) contratação de profissional em caráter temporário, com autorização em lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, que discipline as condições de seleção, contratação, direito e deveres, carga horária, horário de expediente, prazo da contratação e remuneração compatível com a jornada de trabalho e o mercado regional;

  b) contratação de serviços jurídicos por meio de processo licitatório (arts. 37, XXI, da Constituição Federal e 1º e 2º da Lei Federal n. 8.666/93), salvo nos casos de dispensa previstos nos incisos II e IV do art. 24 da Lei Federal n. 8.666/93, atendidos aos requisitos do art. 26 daquele diploma legal, cujo contrato deverá especificar direitos e obrigações e responsabilidades do contratado, a carga horária e horário de expediente, prazo da contratação e o valor mensal do contrato, observada a compatibilidade com a jornada de trabalho e o valor de mercado regional;

  6.2.4. A contratação de profissional do ramo do Direito por inexigibilidade de licitação só é admissível para atender a específicos serviços (administrativo ou judicial) que não possam ser realizados pela assessoria jurídica dada a sua complexidade e especificidade, caracterizando serviços de natureza singular, e que o profissional seja reconhecido como portador de notória especialização na matéria específica do objeto a ser contratado, devidamente justificados, e se dará nos termos dos arts. 25, II, § 1º, c/c o art. 13, V e § 3º, e 26 da Lei Federal n. 8.666/93, observado o disposto nos arts. 54 e 55 da mesma Lei e os princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Os serviços jurídicos ordinários da Prefeitura (apreciação de atos, processos, procedimentos e contratos administrativos, projetos de lei, defesa do município judicial e extrajudicial, incluindo a cobrança da dívida ativa) e da Câmara (análise de projetos de lei, das normas regimentais, e de atos administrativos internos) não constituem serviços singulares ou que exijam notória especialização que autorize a contratação por inexigibilidade de licitação;

  6.2.5. Salvo a contratação nos termos da Lei Federal n. 8.666/93, as demais formas de contratação de profissional da advocacia gera vínculo empregatício com o ente ou entidade contratante, quer na contratação definitiva por concurso público (art. 37, II, da CF), quer na contratação temporária (art. 37, IX, da CF);

  6.2.6. Quando a municipalidade realizar contratação de advogados mediante licitação, não poderá limitar somente à sociedade de advogados, devendo possibilitar a contratação do profissional autônomo, sob pena de limitação do universo de participantes, procedimento vedado pelo art. 3º, § 1º, I, da Lei Federal n. 8.666/93;

  6.2.7. O contrato a ser firmado com o profissional do Direito deverá estabelecer valor fixo, não podendo prever percentual sobre as receitas auferidas pelo ente com as ações administrativas ou judiciais exitosas pelo contratado, salvo se a Administração firmar contrato de risco puro, onde não haja qualquer dispêndio de valor com a contratação, sendo a remuneração do contratado exclusivamente proveniente dos honorários de sucumbência devidos pela parte vencida, nos montantes determinados pelo Juízo na sentença condenatória. (Processo CON-04/02691326. Câmara Municipal de Mondaí. Sessão Plenária de 30/08/2004. Conselheiro Relator José Carlos Pacheco).

• Considerações do Relator

  Em face ao posicionamento então expresso por este Tribunal e os questionamentos ora trazidos à apreciação desta Casa pela Câmara Municipal de Palmeira, permito-me apresentar algumas ponderações pertinentes à questão avaliada neste processo.

  A Decisão nº 2334/2004, a qual norteia a posição da COG, indica que para a admissão de Assessor Jurídico pelas Câmaras Municipais deve ser respeitada, em regra, a norma do art. 37, inciso II da CF, que exige a prévia aprovação em concurso público para investidura em cargo público de provimento efetivo.

  Ainda segundo a Decisão em referência, o dispositivo constitucional prevê, também, a hipótese de ingresso no serviço público através da nomeação para cargo em comissão, desde que respeitadas as limitações estipuladas por seu inciso V que estabelece que referidos cargos destinam-se, tão-somente, ao exercício de funções de direção, chefia e assessoramento. No entender da COG a nomeação em comissão deve ser limitada ao atendimento das necessidades dos serviços, no cumprimento das funções institucionais do Órgão.

  Da mesma forma, a Decisão anterior deste Tribunal examina os casos em que a Câmara Municipal necessita de diversos profissionais para atender sua demanda de serviços jurídicos de natureza ordinária, e nessa hipótese, é recomendada a criação de quadro de cargos efetivos para execução dos serviços, cuja chefia (da correspondente unidade) pode ser atribuída a cargo em comissão.

  Na situação concreta, examina-se consulta formulada pela então Presidenta do Poder Legislativo de Palmeira, Município com 2.318 habitantes, segundo dados extraídos do Guia dos Municípios Catarinenses - 2007/2008 (3ª edição), editado pela Federação Catarinense de Municípios - FECAM.

  Com base nessa informação, é de se concluir que sua Câmara Municipal não apresenta uma grande quantidade de serviços - considerando entre outros, o número de sessões legislativas realizadas, podendo-se inferir que não necessita de um quadro numeroso de servidores para executar seus serviços jurídicos.

  Compete à Câmara Municipal, quando for decidir qual a forma de execução dos seus serviços de assessoria jurídica, avaliar a demanda (se permanente ou ocasional) dos serviços; o quantitativo estimado de horas necessárias para sua execução (se 10, 20, 30 ou 40 horas semanais); o quantitativo e qualificação dos servidores necessários para a realização dos serviços; a estimativa das despesas com pessoal, além, por certo, da disponibilidade de recursos financeiros e orçamentários para atender as despesas e os limites legais aplicáveis (art. 29-A da CF e a LRF entre outros).

  Como foi dito antes, a Constituição Federal define como regra a execução dos serviços públicos por intermédido de servidores investidos em cargo ou emprego público, submetidos à prévia realização de concurso público. Entretanto, a Constituição também assegurou que em situações específicas de direção, chefia e assessoramento, a investidura possa se dar de forma direta, através da nomeação para cargo comissionado.

  Quando da aplicação das normas vigentes deve-se ter em conta não apenas os requisitos exigidos, mas também, promover a análise detalhada da situação ESPECÍFICA que está em exame.

  Considerando que a Constituição autoriza a nomeação de servidores em cargo em comissão para exercer assessoramento (na sua área de habilitação), então, a conclusão só pode ser no sentido de que é admissível que as funções de assessor jurídico da Câmara Municipal sejam executadas por profissional investido em cargo comissionado, devidamente criado por Resolução da Câmara, com a remuneração fixada em lei.

  Há que ser considerado que a assessoria jurídica será prestada à instituição Câmara e a todos os Vereadores, e por isso é recomendável que a nomeação fique a cargo do Presidente da Câmara, mediante aprovação da Mesa Diretora, de acordo com a previsão Regimental, a fim de que o nomeado seja um profissional de confiança dos mesmos. Não é demais anotar que a atuação do Assessor Jurídico deve restringir-se a assuntos pertinentes ao Poder Legislativo.

  Deve-se ressaltar que a partir do momento em que ocorrer o aumento de atividades da Câmara de Vereadores, poderá o Legislativo prever em seu quadro de pessoal o(s) cargo(s) efetivo(s) de Advogado(s) a ser(em) criados e ocupado(s) através da realização de concurso público, podendo ser criado cargo em comissão para exercer a chefia ou direção da correspondente unidade da estrutura organizacional (Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica ou denominações equivalentes).

  Aqui cabe uma observação. No que se refere à execução dos serviços de Assessoria Jurídica, acolhi as ponderações do Sr. Conselheiro Otávio Gilson dos Santos no sentido de que a carga horária do(s) servidor(es) necessário(s) para a realização das atividades seja fixada em 10, 20, 30 ou 40 horas semanais, mediante prévia avaliação a respeito da freqüência e volume dos serviços a serem executados. A previsão deve constar dentre as especificações do(s) cargo(s) a ser(em) criado(s) por intermédio de Resolução da Câmara, que estabelecerá a forma de provimento (se efetivo ou em comissão), atribuições e responsabilidades dos servidores, com remuneração mensal fixada em lei de iniciativa da Câmara (art. 37, X, CF), proporcionalmente à carga horária a ser efetivamente cumprida.

  Em havendo situações que pela sua natureza (especificidade) não possam ser atendidas pela assessoria jurídica da Câmara, poderá ser efetuada contratação de Escritório de Advocacia ou de profissional do Direito com habilitação especializada para a execução de objeto específico, através da realização de processo licitatório, na forma da Lei Federal nº 8.666, de 1993.

  A contratação de profissional do ramo do Direito através de inexigibilidade de licitação só é admissível para atender serviços de caráter singular e desde que o profissional seja reconhecido como de notória especialização na matéria a ser tratada, devidamente justificados e comprovados, nos termos do disposto no art. 25, inciso II, § 1º c/c os arts. 13, inciso V e § 3º, e 26 da Lei nº 8.666/93, observada a determinação contida nos artigos 54 e 55 da mesma Lei, bem como os princípios que regem a Administração Pública.

  PROPOSTA DE DECISÃO

  Com fundamento no exposto, mediante parcial acolhimento do Parecer nº 530/2005 da COG e considerados a manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, o estudo elaborado pelo Assessor da Presidência desta Casa, Dr. Neimar Paludo, e o entendimento do Conselheiro Otávio Gilson dos Santos, VOTO por submeter à deliberação do Tribunal Pleno a seguinte PROPOSTA DE DECISÃO:

  6.1. Conhecer da Consulta formulada pela então Presidenta da Câmara Municipal de Palmeira, quanto às indagações referentes aos serviços de assessoramento jurídico da Câmara (item 02 da Consulta), por atender aos requisitos de admissibilidade deste Tribunal de Contas.

  6.2. No mérito, acerca do ASSESSOR JURÍDICO DA CÂMARA DE VEREADORES, responder a consulta nos seguintes termos:

  a) Com referência às indagações "Qual a determinação do Tribunal para este cargo? Ele deve ser de provimento efetivo ou comissionado? Prestador de Serviço? Contratado?", entende-se:

  a.1) É de competência da Câmara Municipal decidir qual a estrutura necessária para execução dos seus serviços jurídicos, considerando entre outros aspectos, a demanda dos serviços se eventual ou permanente; o quantitativo estimado de horas necessárias para sua execução; o quantitativo e qualificação dos servidores necessários para realização dos serviços; e a estimativa das despesas com pessoal.

  a.2) De acordo com o ordenamento legal vigente a execução das funções típicas e permanentes da Administração Pública, das quais decorram atos administrativos, deve ser efetivada, em regra, por servidores de seu quadro de pessoal, ocupantes de cargos de provimento efetivo ou comissionado, estes destinados exclusivamente ao desempenho de funções de direção, chefia ou assessoramento, conforme as disposições do art. 37, II e V, da CF.

  a.3) Nas Câmaras de Vereadores cuja demanda de serviços jurídicos é reduzida, os serviços jurídicos poderão ser executados por servidor com formação específica e registro no Órgão de Classe (OAB), com a carga horária proporcional ao volume dos serviços (item b.1 desta Decisão):

  a.3.1) nomeado para exercer cargo de provimento efetivo, através de prévio concurso público (art. 37, II da CF);

  a.3.2) nomeado para exercer cargo em comissão de assessor jurídico, de livre nomeação e exoneração pelo Presidente da Câmara ou pela Mesa Diretora (art. 37, II e V, CF).

  a.4) Sempre que a demanda de serviços jurídicos - incluindo a defesa judicial e extrajudicial - for permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um profissional do Direito, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37, II da CF), podendo ser criado cargo em comissão (art. 37, II e V da CF) para chefia da correspondente unidade da estrutura organizacional (Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica, ou denominação equivalente).

  a.5) O(s) cargo(s) de provimento efetivo ou em comissão deve(m) ser criado(s) mediante Resolução aprovada em Plenário, limitado(s) à quantidade necessária ao atendimento dos serviços e do interesse público, a qual deve estabelecer as especificações e atribuições do(s) cargo(s) e a carga horária a ser cumprida (item b.1 desta Decisão), devendo a remuneração ser fixada mediante lei de iniciativa da Câmara (art. 37, X, da CF), proporcional à respectiva carga horária (item b.1 desta Decisão), observados a disponibilidade orçamentária e financeira, bem como os limites de gastos previstos pela Constituição Federal (art. 29-A) e pela Lei Complementar nº 101, de 2000, e os princípios da economicidade, da eficiência, da legalidade e da razoabilidade.

  a.6) Para suprir a falta transitória de titular de cargo efetivo de advogado, assessor jurídico ou equivalente, já existente na estrutura administrativa do órgão ou entidade, ou pela necessidade de ampliação do quadro de profissionais, e até que ocorra o regular provimento, a Câmara Municipal poderá promover a contratação de profissional em caráter temporário, desde que haja autorização em lei municipal específica nos termos do inciso IX do art. 37 da CF, que discipline o número de vagas, as condições de seleção, contratação, direitos e deveres, carga horária, prazo da contratação e remuneração compatível com a jornada de trabalho e o mercado regional.

  a.7) Na hipótese de serviços específicos que não possam ser executados pela assessoria jurídica da Câmara, poderá ser realizada, justificadamente, a contratação da prestação dos serviços definidos no objeto, através de Escritório de Advocacia ou de profissional do Direito com habilitação especializada, mediante a realização de processo licitatório na forma da Lei Federal nº 8.666, de 1993, ou por meio de procedimento de inexigibilidade de licitação, só admissível para atender serviços de caráter singular e desde que o profissional seja reconhecido como de notória especialização na matéria objeto da contratação, devidamente justificados e comprovados, nos termos do disposto no art. 25, inciso II, § 1º c/c os arts. 13, inciso V e § 3º, e 26 da Lei nº 8.666/93, observada a determinação contida nos artigos 54 e 55 da mesma Lei, bem como os princípios que regem a Administração Pública

  b) A respeito da indagação "Qual a carga horária desse profissional?", entende-se que:

  b.1) Compete à Câmara Municipal definir a carga horária necessária para execução dos seus serviços jurídicos, podendo ser estabelecida em 10, 20, 30 ou 40 horas semanais, para melhor atender o interesse público, devendo a remuneração ser fixada proporcionalmente à carga horária efetivamente cumprida.

  6.3. Determinar à Consulente que, em futuras consultas, encaminhe o parecer de sua assessoria jurídica (se existente), nos termos do que dispõe o artigo 104, inciso V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas.

  6.4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator bem como do Parecer COG n. 530/2005 e da Decisão Plenária nº 2334/2004, que a fundamentam, à Câmara de Vereadores de Palmeira.

  6.5. Determinar a remessa de cópia desta decisão à COG e à DMU.

  6.6. Determinar o arquivamento dos presentes autos.

  Florianópolis, 10 de agosto de 2007.

  Moacir Bertoli

  Relator