TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Conselheiro Otávio Gilson dos Santos

Entidades privadas sem fins lucrativos. Transferência de recursos públicos por meio de subvenções e auxílios. Viabilidade restrita às hipóteses legais e constitucionais

Entidades privadas somente poderão receber recursos públicos por meio de subvenções sociais quando suas atividades puderem ser enquadradas no conceito de assistência social, educacional ou à saúde, sendo vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos, nos termos do art. 16 e 19 da Lei n. 4.320/64 e arts. 199 e 213 da Constituição Federal.

1. RELATÓRIO

Tratam os autos de Consulta formulada pelo Senhor Carlos Alberto Piva, na condição de Prefeito Municipal de Videira, por meio da qual solicita manifestação desta Corte de Contas no seguinte teor (fls. 02/03):

01. É possível que o Município faça repasse de recursos, através de Contribuição/subvenção, para Associações ou Clubes de caráter privado que têm por objetivo promover eventos desportivos e de Lazer? E para Associações de Bairro promoverem eventos abertos à comunidade?

02. É possível que o Município faça repasse de recursos através de contribuições/subvenções à Associações que prestam serviços de caráter comercial, industrial e agrícola, ainda que estas recebam contribuições de seus associados?

03. No caso de Associação Comercial mantenedora do Sistema Nacional de Empregos - SINE, é possível que o Município faça repasse de recursos através de contribuição/subvenção?

04. Em caso positivo, de que forma deverá ser feito? Com Lei Autorizativa e Convênio estipulando direitos, deveres e obrigação da prestação de contas conforme normas estabelecidas?

1.1. Da Consultoria Geral

Encaminhados os autos à Consultoria Geral deste Tribunal de Contas, para exame, esta manifestou-se por meio do Parecer COG-901/07, às fls. 09 a 17, oportunidade em que observou, preliminarmente, a legitimidade do Consulente para propor a consulta, a teor do inciso II, do art. 103, do Regimento Interno desta Corte, bem como o preenchimento dos requisitos autorizadores para o conhecimento da Consulta em enfoque.

No mérito, o Órgão Consultivo desta Corte, ressaltou, inicialmente, a necessidade de perpassar pelos conceitos definidos pela Lei Federal n. 4.320/64, acerca das subvenções e contribuições/auxílios, para a análise da possibilidade de transferência de recursos públicos a entidades privadas sem fins lucrativos.

Nesse ínterim, delineou o conceito de subvenção e os dois grupos em que se divide: as subvenções sociais e as subvenções econômicas. A respeito, ressaltou ad litteram:

As subvenções sociais especificamente compreendem uma forma de incentivo financeiro do Poder Público em áreas de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, tendo como premissa o princípio da economicidade, uma vez que a suplementação financeira de instituições privadas, através de subvenção, deve visar a economia de recursos públicos desde que a sua intervenção direta nessas áreas geraria maiores dispêndios.

Quanto às subvenções econômicas, visam à cobertura do déficit de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, (entidades públicas da administração indireta) que devem estar expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Em caso do Governo pretender subvencionar financeiramente empresas com fins lucrativos deverá fazê-lo através de autorização expressa em lei especial.

Assim, a COG concluiu que, tanto as subvenções sociais, quanto às econômicas, não se enquadram na pretensão do consulente, visto que as primeiras visam suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica ou educacional e as segundas caracterizam-se pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

No entanto, ressaltou que diversamente das subvenções, as contribuições e auxílios representam transferências de recursos públicos que a administração realiza para entidades de direito público e privado para fins de investimentos e inversões financeiras, nos termos do art. 12, § 4º, § 5º e § 6º da Lei n. 4.320/64.

Dessarte, concluiu que é perfeitamente possível a concessão de auxílios financeiros a entidades privadas sem fins lucrativos (art. 21 da Lei 4.320/64) e de contribuições a outras entidades de direito privado, desde que os recursos sejam utilizados para a realização de investimentos ou inversões financeiras, atendidos aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como confirmada a regular condição de funcionamento de tais instituições.

Outrossim, salientou que a Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 26 e seus parágrafos, ao tratar da destinação de recursos públicos para o setor privado, dispõe acerca da necessidade de autorização por lei específica, do atendimento às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e a previsão orçamentária para tal finalidade.

Arrematou o debate acerca do tema, afirmando que as despesas deverão ocorrer à conta das categorias econômicas e dos elementos de que trata o Anexo III, da Portaria Interministerial n. 163, emitida pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda conjuntamente com a Secretaria de Orçamento federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Por derradeiro, salientou a necessidade das entidades beneficiadas prestarem contas da aplicação dos recursos disponibilizados e confirmarem a sua regular condição de funcionamento.

Em Conclusão a COG, sugeriu o conhecimento da consulta, para no mérito respondê-la nos seguintes termos:

2.1. As subvenções sociais prestam-se a suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica, educacional ou cultural e as subvenções econômicas, caracterizam-se pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

2.2. É possível a concessão de auxílio financeiro a instituições que, comprovadamente, não tenham finalidade lucrativa e contribuições destinadas a atender a despesas de manutenção de associações de direito privado, mesmo que recebam contribuições de seus associados, desde que sejam obedecidos os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como os preceitos insculpidos na Lei Federal n. 4.320/64 e Lei Complementar n. 101/2000.

2.3. A destinação de recursos públicos para o setor privado nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá:

2.3.1) ser autorizada por lei específica;

2.3.2) atender as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

2.3.3) constar da previsão orçamentária para tal finalidade.

2.4. As despesas deverão ocorrer à conta dos elementos de despesa '41 - Contribuições" ou '42 - Auxílios; Modalidades de Aplicação '50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos" ou '60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos", respeitada obviamente a categoria econômica "4 - Despesas de Capital" e o Grupo de Natureza das Despesas "4 - Investimentos".

2.5 As entidades beneficiadas devem confirmar sua regular condição de funcionamento e prestar contas da aplicação dos recursos postos à sua disposição.

1.2. Do Ministério Público

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, emitiu o Parecer n. 137/2008, às fls. 18 a 21, manifestando-se pelo conhecimento parcial da consulta, exclusivamente com relação aos questionamentos formulados nos itens 01, 02 e 03, haja vista o preenchimento dos requisitos de admissibilidade, para, no mérito respondê-la nos seguintes termos, in verbis:

1. Entidades desportivas, culturais, recreativas, associativas e congêneres somente poderão receber recursos públicos por meio de subvenções sociais quando suas atividades puderem ser enquadradas no conceito de assistência social, saúde ou educação, sendo vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.

No tocante ao item 04, por meio do qual o consulente indaga "de que forma poderá ser feito", o Ministério Público entendeu que esta Corte de Contas não pode assumir a função de assessor, consultor ou congênere da municipalidade.

2. DISCUSSÃO E VOTO

Este Relator, após analisar atentamente os autos, depreende que a sugestão dada pelo Órgão Consultivo, no sentido de conhecer da consulta, é devida no caso em enfoque, considerando que, nos moldes em que está redigida, a consulta em exame não indica tratar-se de caso concreto.

Todos os itens constantes na presente consulta, incluindo o item 4 são passíveis de conhecimento, ao contrário do entendimento esposado pelo Ministério Público. O fato de o Consulente indagar a forma que deveria ser feita a transferência de recursos não está fora da competência desta Corte.

O artigo 104 do Regimento Interno desta Corte deixa claro que, para o conhecimento da consulta, esta deverá referir-se à matéria de competência do Tribunal, versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, ser subscrita por autoridade competente, conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada, bem como ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente. No caso em enfoque, todos os requisitos restaram cumpridos.

Dessarte, acata-se integralmente o posicionamento ofertado pela Instrução, no sentido de conhecer a consulta, por versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, em consonância com a previsão contida no art. 1º, XV da Lei Complementar 202/2000 e no art. 104, inciso II do Regimento Interno.

Quanto ao mérito, este Relator, entende que o exame realizado pela Consultoria Geral e pelo Ministério Público são convergentes e de todo pertinentes, esgotando à saciedade o tema em questão, e por economia processual, adoto-o como razão de decidir, no Voto que proponho a seguir.

De fato, consoante se extrai do disposto no art. 16 da Lei n. 4.320/64, somente é permitida a destinação de subvenções sociais às entidades privadas cujo objeto seja assistência social, médica ou educacional, ad litteram:

Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

Nesse sentido, mister delinear, que as entidades privadas beneficiadas pela transferência de recursos públicos não poderão ter fins lucrativos, como bem ressaltou o Ministério Público, nos termos do art. 19 da Lei n. 4.320/64 e dos arts. 199 e 213 da Constituição Federal.

ANTE O EXPOSTO

Considerando que o consulente é parte legítima à subscrição de consultas a este Tribunal de Contas, nos termos dos incisos II do art. 103 e III do art. 104 do Regimento Interno desta Corte de Contas;

Considerando que a consulta refere-se a situação em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;

Considerando a análise efetuada pela Consultoria Geral desta Corte, mediante Parecer n. 901/07, de fls. 09/17;

Considerando a manifestação da Procuradoria Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, mediante Parecer MPTC n. 137/2008, de fls. 18/21;

Considerando a competência deste Tribunal de Contas, conferida pelo artigo 59 da Constituição Estadual, artigo 1º da Lei Complementar n. 202/2000, e no artigo 1°, inciso XV do Regimento Interno;

Considerando o que mais dos autos consta VOTO no sentido de que o Egrégio Tribunal Pleno adote a decisão que ora submeto à sua apreciação:

2.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 104, II do Regimento Interno deste Tribunal para, no mérito, respondê-la nos seguintes termos:

2.2. As subvenções sociais prestam-se a suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica ou educacional e as subvenções econômicas, caracterizam-se pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril;

2.2.1. Entidades desportivas, culturais, recreativas, associativas e congêneres somente poderão receber recursos públicos por meio de subvenções sociais quando suas atividades puderem ser enquadradas no conceito de assistência social, saúde ou educação, sendo vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos;

2.2.2. É possível a concessão de auxílio financeiro a instituições que, comprovadamente, não tenham finalidade lucrativa e contribuições destinadas a atender a despesas de manutenção de associações de direito privado, mesmo que recebam contribuições de seus associados, desde que sejam obedecidos os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como os preceitos insculpidos na Lei Federal n. 4.320/64 e Lei Complementar n. 101/2000;

2.2.3. A destinação de recursos públicos para o setor privado nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá:

2.2.3.1. ser autorizada por lei específica;

2.2.3.2. atender as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

2.2.3.3. constar da previsão orçamentária para tal finalidade;

2.2.4. As despesas deverão ocorrer à conta dos elementos de despesa '41 - Contribuições" ou '42 - Auxílios; Modalidades de Aplicação '50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos" ou '60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos", respeitada obviamente a categoria econômica "4 - Despesas de Capital" e o Grupo de Natureza das Despesas "4 - Investimentos";

2.2.5. As entidades beneficiadas devem confirmar sua regular condição de funcionamento e prestar contas da aplicação dos recursos postos à sua disposição;

2.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, ao Sr. Carlos Alberto Piva - Prefeito Municipal de Videira/SC .

Gabinete do Conselheiro, em 18 de fevereiro de 2008

Otávio Gilson dos Santos

Conselheiro Relator