PROCESSO Nº
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PRP
08/00221206
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UNIDADE GESTORA:
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Município de Mafra
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RESPONSÁVEL:
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Sr. João Alfredo Herbst – Prefeito Municipal
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ASSUNTO:
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Prestação de Contas do
Prefeito referente ao exercício de 2007
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VOTO Nº
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GCCF 818/2008
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Pedi vistas
deste Processo para melhor avaliar as circunstâncias da ocorrência do déficit
orçamentário apurado e que constitui o único fator para a Relatora, Auditora
Sabrina Nunes Iocken, propor voto recomendando à Câmara Municipal à sua
rejeição.
Analisando
atentamente todo o processo, focado na única causa para recomendar à sua
rejeição, pude constatar, resumidamente, o seguinte:
1. O Resultado Orçamentário ajustado
(excluído os recursos do RPPS) foi deficitário em R$ 855.584,37, equivalente a
1,86% da receita ajustada arrecadada pelo Município, no valor de R$
45.962.106,19 (fl. 434);
2. O Resultado Financeiro ajustado
(excluído os recursos do RPPS) foi deficitário em R$ 1.733.591,02, equivalente
a 3,77% da receita ajustada arrecadada pelo Município, (fl. 449);
3. O déficit financeiro, que indica o
efetivo descumprimento do princípio do equilíbrio de caixa, nos termos do
artigo 48, “b” da Lei (federal) 4.320/64 e artigo 1°, §1° da LRF, não foi
objeto de apontamento na conclusão do Relatório da DMU (fl. 470), nem objeto do
Despacho da Relatora (fl.402) abrindo vistas do processo ao responsável para
apresentação das contra-razões;
4. O responsável não se manifestou quanto
a restrição relacionada ao déficit financeiro, prejudicando o princípio do
contraditório e da ampla defesa;
5. O responsável em suas alegações de
defesa, justifica que:
5.1.
o
déficit orçamentário equivale a 0,22 arrecadação mensal e pode ser considerado
de pouca relevância;
5.2.
até
o mês de junho de 2008, a Unidade Prefeitura de Mafra já havia produzido um
superávit orçamentário de R$ 4.722.020,26, restabelecendo o equilíbrio de caixa
nessa Unidade (fls. 414 e 415)
5.3.
o
Balanço Patrimonial registra no Passivo Financeiro Restos a Pagar não
Processados no valor de R$ 2.236.721,13 que, se excluídos da apuração do
resultado financeiro de 2007, por não configurarem ainda exigência de caixa,
evidencia um superávit.
Em primeiro lugar, quero ratificar aqui o meu entendimento, que tecnicamente o foco da análise do cumprimento do princípio do equilíbrio de caixa deve sempre recair sobre o resultado financeiro do exercício, que avalia o equilíbrio entre receita e despesa ao longo do tempo, e não sobre o resultado orçamentário, que avalia o equilíbrio entre a receita e despesa no exercício, haja vista que este não permite avaliar o cumprimento do princípio do equilíbrio de caixa, mas aquele.
O resultado orçamentário deficitário por si só, pode não constituir infração a norma legal regrada no artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e no artigo 1º, § 1º da LC 101/2000 que tratam do princípio do equilíbrio de caixa, pois o déficit orçamentário pode estar sendo sustentado no todo ou em parte por receitas de exercícios anteriores ainda não aplicadas, o chamado superávit financeiro.
O entendimento que tenho registrado em minhas propostas de voto sobre restrições dessa natureza, é que a norma legal usada para fundamentar a restrição do déficit orçamentário, na verdade, trata do equilíbrio de caixa, portanto, relacionada ao resultado financeiro e não orçamentário.
Veja o que estabelece o
artigo 48, “b” da Lei 4.320/64 e o artigo 1º, § 1º da LC 101/2000, utilizados
para fundamentar a restrição relacionado ao déficit orçamentário:
Art. 48 (...)
b) manter, durante o exercício, na medida do
possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de
modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
Art. 1º (...)
§1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a
ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.......
Como se vê, estes
dispositivos estão focados no equilíbrio de caixa, avaliado pelo confronto
entre receitas e despesas ao longo do tempo, enquanto o resultado orçamentário
está focado no confronto entre receitas e despesas de um exercício, razão pela
qual, a análise deste processo deve estar centrada no déficit financeiro no
valor de R$ 1.733.591,02, equivalente a 3,77% da receita arrecadada, e não no
déficit orçamentário, pois este, no caso em tela, apenas indica que a
insuficiência de caixa não foi gerada integralmente em 2007, mas também em
exercícios anteriores.
Em suas alegações de defesa
o responsável justifica que o valor é pouco relevante, e que se excluir os
restos a pagar não processados da apuração, o resultado passa a ser
superavitário.
Em toda essa análise,
alguns aspectos relevantes merecem ser abordados e considerados nesta avaliação que faço, tais como:
1.
O
princípio do equilíbrio de caixa na administração pública tem origem,
basicamente, no art. 48, “b” da Lei (federal) 4.320/64 e no artigo 1º, §1º da
LRF c/c os artigos 4º, §3º, 5º, inciso III, “b”, 9º, 8°, 13 e 42 da mesma norma
e nos artigos 2º e 5°, III, §§1° e 2°, da Lei (federal) 10.028/2000, sem, contudo, vedar o
déficit financeiro ocasional ou excepcional, como é o caso, mas, a permanente
insuficiência de caixa ou a insuficiência de caixa no último ano do mandato. É o que podemos extrair da análise
sistêmica dos citados dispositivos legais que assim estabelecem:
Lei
(federal) 4.320/64:
Art. 48 (...)
b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre
a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo
eventuais insuficiências de tesouraria.
Lei
Complementar (federal) 101/2000:
Art. 1º (...)
§1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas.......
Art. 4° (omissis)
§3° A Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais,
onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar
as contas públicas.........
Art. 5° O projeto de lei orçamentária anual, ...........
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na
lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevisto.
Art.8° Até trinta dias após a publicação dos
orçamentos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias e
observado o disposto na alínea “c” do inciso I do art. 4°, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso.
Art. 9º Se verificado ao final de um
bimestre, que a realização da receita poderá comprometer o cumprimento das
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e
nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
Art. 13 No prazo previsto no artigo 8º, as
receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas
bimestrais de arrecadação,.........
Art. 42 É vedado ao titular do Poder
ou órgão referido no artigo 20, nos últimos dois quadrimestres do seu
mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Lei
(federal) 10.028/2000:
Art. 2º O Título XI do Decreto-Lei n.
2.848/1940, passa a vigorar acrescido do seguinte capítulo e artigos:
DOS CRIMES CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS
Art. 359-C Ordenar ou autorizar a assunção de
obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou
legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro, ou
caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha
contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa:
Pena – reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
Art. 5° Constitui infração administrativa
contra as leis de finanças públicas:
III – deixar de expedir ato determinando
limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições
estabelecidas em lei.
§1° A infração prevista neste artigo é punida
com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der
causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
§2° A infração a que se refere este artigo
será processada e julgada pelo Tribunal de Contas.......
Ou seja, o Administrador,
nos três primeiros anos do mandato deve manter o equilíbrio de caixa na medida
do possível (art. 48, “b” da Lei 4.320/64), planejando as ações de governo,
prevenindo riscos e corrigindo desvios (artigos 1°, §1°, 4° e 5° da LRF),
observando o fluxo de caixa (art. 8° da LRF), avaliando o cumprimento das metas
bimestrais de receitas e, se for o caso, promovendo limitação de empenho e movimentação
financeira nos trinta dias subseqüentes de cada bimestre (artigo 9° da LRF)
para reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de caixa, sob pena de aplicação
de multa de 30% dos vencimentos anuais (artigo 5° da Lei 10.028/2000) e, no
último ano do mandato, a inscrição em restos a pagar, fica limitada à
disponibilidade de caixa, sob pena de crime de responsabilidade (Artigo 42 da
LRF c/c 2° da Lei 10.028/2000).
E porque o equilíbrio de
caixa na medida do possível? Por que o administrador pode ter recebido uma
herança maldita do gestor anterior com elevado déficit financeiro, e a
conquista do equilíbrio de caixa exigirá algum tempo de esforço, pois na administração pública deve prevalecer o
interesse coletivo, o atendimento aos serviços essenciais, o socorro a
população em situações de emergência e estados de calamidade pública, a
oportunidade de executar obras e serviços com recursos de convênios e operações
de crédito que exigem contrapartida nem sempre programadas, oportunidade de
realizar investimentos de alto impacto econômico e social, etc.
Veja que a limitação de
empenho relativamente as metas de arrecadação eventualmente não alcanças no 6°
bimestre do exercício, se dará, de acordo com o artigo 9° da LRF, somente no
mês de janeiro do exercício seguinte, o que indica que até o 3° ano do mandato
do Prefeito, o exercício pode ser encerrado sim com déficit financeiro,
sujeito, entretanto, ao mecanismo da limitação de empenho no exercício seguinte
para garantir o restabelecimento do equilíbrio de caixa. Por isso, na avaliação
das contas anuais (princípio da anualidade), é imprescindível que se avalie
também o resultado de exercícios passados e futuros (princípio da continuidade)
para compreender melhor o resultado das contas objeto de apreciação pelo Tribunal
e assim, emitir uma opinião técnica mais justa, de forma a orientar bem o
julgamento político pelo Poder Legislativo.
Então, o que fica muito
claro nos dispositivos legais acima transcritos, é que o Prefeito deve, tanto
quanto possível, cumprir os primeiros ¾ do seu mandato com equilíbrio de caixa,
implementando os mecanismos que a Lei de Responsabilidade Fiscal dispôs para
esse efeito e, entregar ao seu sucessor, as contas absolutamente equilibradas,
sob pena de crime de responsabilidade. Veja que a capitulação como crime de
responsabilidade é só para a insuficiência de caixa no último ano do mandato.
Se essa regra fosse válida para qualquer exercício, o legislador teria
registrado na Lei (federal) nº 10.028/2000.
2.
O
Balanço e documento trazido aos autos (fl. 416), mostram que o Município encerrou o exercício com R$
2.236.721,13 de despesas inscritas em restos a pagar não processados.
Essas
despesas não liquidadas (obra ou serviço não executado, material não fornecido,
etc.), deveriam ter sido canceladas em 31/12/2007 por falta de cobertura
financeira, conforme se pode extrair do artigo 55, inciso III, “b”, itens 3 e
4, da LC 101/2000, e certamente o Prefeito de Mafra teria autorizado se tivesse
sido proposto ou orientado nesse sentido pelo responsável pelo sistema de
controle interno, pois assim, o resultado financeiro do exercício teria sido
superavitário em R$ 503.130,11 (Déficit Financeiro de R$ 1.733.591,02 menos R$
2.2.236.721,13 de restos a pagar não processados = Superávit Financeiro efetivo
de R$ 503.130,11, ou 1,09% da receita arrecadada no exercício).
Art. 55 O Relatório de Gestão Fiscal
conterá:
III – Demonstrativos, no último
quadrimestre:
b) da inscrição em Restos a Pagar, das
despesas:
3) empenhadas e não liquidadas,
inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa.
4) Não inscritas por falta de
disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados.
Nos termos dos artigos 60, 62 e 63 da Lei (federal) 4.320/64, a Despesa pública deve obedecer aos estágios do empenho, liquidação e pagamento. Logo, se a despesa empenhada e não liquidada não pode ser paga, ela não faz exigência caixa, razoável, portanto, que seja excluída do Passivo Financeiro para efeito de apuração do verdadeiro resultado financeiro do exercício.
3. Não entendo razoável que apenas uma restrição, relacionada a um déficit financeiro efetivo e circunstancial de R$ 1.733.591,02, equivalente a 3,77% da receita arrecadada, seja motivo suficientemente robusto para contaminar a integralidade das contas do governo de 2007 do Município de Mafra e que envolveu o gerenciamento de recursos da ordem de R$ 52,5 milhões;
4. Registrar que o déficit é a única causa da proposta de voto com recomendação à Câmara Municipal para rejeição das contas de governo do exercício de 2007 do Município de Mafra;
5. Dados trazidos aos autos por solicitação minha, mostram que o Município de Mafra restabeleceu o equilíbrio de caixa em 2008, ao apresentar até outubro um Superávit Financeiro ajustado de R$ 687.921,14 (Superávit do Balanço Patrimonial Consolidado R$ 21.668.424,47 – Superávit Financeiro da Unidade RPPS R$ 20.980.503,33 = Superávit Financeiro ajustado R$ 687.921,14) (fls. 512 a 514);
6. Considerando, que sobre a restrição relacionada à insuficiência de caixa, o responsável não foi chamado a apresentar as contra-razões;
7. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, na mesma linha de entendimento que o presente déficit financeiro é incapaz de comprometer a execução orçamentária do exercício de 2008, se manifestou no sentido de que o Relator proponha voto recomendando a Câmara Municipal de Mafra a aprovação das contas.
Isto posto, e considerando ainda que o Déficit Financeiro pode ser considerado pouco expressivo e incapaz de comprometer a execução orçamentária de 2008;
Considerando, que a punição com a rejeição das contas é desproporcional diante da pouca expressividade do déficit financeiro no contexto das contas;
Considerando, que até outubro de 2008, último ano do mandato, o Município restabeleceu o equilíbrio de caixa;
Considerando, que o rigor para a insuficiência de caixa deve ser cobrado somente no último ano do mandato; e
Considerando, que o resultado financeiro teria sido superavitário em mais de R$ 500.000,00 em 2007 se o sistema de controle interno tivesse adotado providências no sentido de cancelar os empenhos de despesas não liquidadas, conforme estabelece o artigo 55 da Lei Complementar (federal) nº 101/2000, apresento o seguinte VOTO DIVERGENTE da proposta da Relatora, Auditora Sabrina Nunes Iocken:
O
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA, reunido nesta data em Sessão
Ordinária, com fulcro nos arts. 31 da Constituição Federal, 113 da Constituição
do Estado de Santa Catarina e 1º e 50 da Lei Complementar (estadual) n.
202/2000, tendo examinado e discutido a matéria, acolhe o Relatório e a
Proposta de Parecer Prévio do Relator, aprovando-os, com o seguinte,
VOTO:
1.
Processo
n. PCP 08/00221206
2. Assunto: Prestação de Contas de Prefeito de 2007
3. Responsável: João Alfredo Herbst
4. Entidade/Unidade: Município de Mafra
5. Unidade Técnica: DMU
6. Decisão
6.1.
É
DE PARECER que o Balanço Geral do Município
de Mafra representa adequadamente a posição financeira, orçamentária e
patrimonial em 31 de dezembro de 2007, bem como o resultado das operações, de
acordo com os princípios fundamentais de contabilidade aplicados à
Administração Pública Municipal, estando, assim, as contas prestadas pelo
Prefeito Municipal, Senhor João Alfredo Herbst, em condições de serem APROVADAS, com recomendações, pela
Câmara Municipal de Mafra:
6.1.1.
Recomendar, nos termos do art. 90, da Resolução TC 06/2001, ao responsável pelo sistema de controle interno que,
doravante, adote providências, sob pena de formação de processo apartado e
aplicação de multa, nos termos do art. 85, da citada Resolução e art. 70, da LC
202/2000 em caso de reincidência de restrições da mesma natureza, no sentido
de:
6.1.1.
Observar o
disposto na Portaria Interministerial STN/SOF nº 668/2005, quanto a correta
contabilização das obrigações patronais devidas ao Regime Próprio de
Previdência, no fluxo intra-orçamentário (Item B.2.1. da Relatório da DMU).
6.1.2.
Contabilizar as
Receitas de Contribuições para o Custeio da Iluminação Pública – COSIP na conta
1.2.2.0.29.00 – Contribuições Econômicas, conforme dispõe a Portaria STN nº
340/2006 (item B.3.1 do Relatório da DMU).
6.2.
Solicitar à Câmara de
Vereadores que comunique ao Tribunal de Contas o resultado do julgamento das
contas anuais do Município de Mafra,
relativas ao exercício de 2007, mediante envio de cópia da ata da Sessão de
julgamento da Câmara, conforme prescreve o artigo 59, da Lei Complementar nº
202/2000.
6.3. Dar ciência desta decisão ao responsável pelas contas do Governo Municipal em 2007 e ao Responsável pelo sistema de controle interno.
Gabinete do
Conselheiro, 24 de novembro de 2008.
CÉSAR
FILOMENO FONTES
Conselheiro Relator