ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

 

PROCESSO:                                    LCC 08/00313747

UG/CLIENTE:                                   Celesc Distribuição S.A.

RESPONSÁVEL:                  Eduardo Pinho Moreira

ASSUNTO:                                       Licitação – Concorrência Pública 0802/2007

OBJETO:                              Contratação de empresa especializada para fornecimento de Sistema Integrado de Gestão Empresarial – ERP (Enterprise Resource Planning) e das Licenças de uso, juntamente com prestação de serviços de consultoria, treinamento, implementação e suporte técnico.

 

 

 

 

 

CONCORRÊNCIA PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA DESENVOLVIMENTO DE SOFTWARE E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA, TREINAMENTO E SUPORTE TÉCNICO EM CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA. DESPESA CLASSIFICADA PELA PORTARIA STN/SOF N° 163/2001 COMO PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA. APLICAÇÃO DE MULTA AO RESPONSÁVEL.

 

 

 

 

 

 

 

 

I - RELATÓRIO

Os autos analisam o procedimento licitatório efetuado pela Celesc Distribuição S.A., sob a modalidade de concorrência, cujo objeto é o fornecimento de um sistema integrado de gestão empresarial – ERP (Enterprise Resource Planning) e das licenças de uso, juntamente com prestação de serviços de consultoria, treinamento, implementação e suporte técnico.

O edital foi encaminhado a esta Corte de Contas, para exame preliminar, em cumprimento à Resolução TC-06, de 03/12/01, nos termos da Instrução Normativa 01, de 04/11/02, tendo sido autuado sob nº ELC 07/00634860.

Em face da natureza do objeto, os autos foram encaminhados à Diretoria de Informática - DIN para exame dos aspectos técnicos de informática.

Cabe ressaltar que o Edital de Concorrência n° 288/2007, procedimento licitatório de objeto idêntico, foi analisado pelo corpo técnico, no ECO 07/00265309, tendo sido apontadas irregularidades que ensejaram a sua anulação pela unidade gestora.

Após a anulação, a sociedade de economia mista lançou o Edital de Concorrência Pública n° 802/2007, informando nova data para abertura do envelope “A”, referente aos documentos de habilitação: 14h30min do dia 23/01/08.

Apesar das irregularidades listadas, e considerando que os envelopes “A” e “B” do referido procedimento licitatório já haviam sido abertos quando da conclusão da análise por esta Corte de Contas, o Tribunal Pleno decidiu por “determinar à Diretoria de Controle de Licitações e Contratações – DLC, deste Tribunal, que considere as restrições apontadas no Relatório de Instrução DLC/Ins.2/Div. 4 n. 007/2008, bem como o teor do Parecer MPTC n. 0448/2008, quando da análise do processo licitatório e do contrato correspondente” (Decisão nº 0682/2008, em 24/04/2008).

O contrato foi firmado com o Consórcio Nova Energia (fls. 858/872) em 25 de fevereiro de 2008.

Em 24 de abril de 2008, o presente processo foi autuado sob n° LCC 08/00313747. Prosseguindo os trâmites processuais, a DLC elaborou o Relatório DLC/INSP. 2/ DIV. 5 n° 229/2008 (fls. 930), sugerindo a audiência do responsável acerca das irregularidades destacadas a fls. 919/920.

O Responsável, Senhor Eduardo Pinho Moreira, foi intimado em 11 de junho de 2008 (fls. 933). Obteve acesso aos autos através de sua procuradora constituída (fls. 934, 935, 936 e 937), no entanto, deixou transcorrer in albis o prazo para manifestação.

A Celesc Distribuição S.A. ofereceu defesa, por intermédio do Senhor Arnaldo Venício de Souza, Diretor Econômico-Financeiro e de Relações com Investidores, a fls. 939/958.

A DLC apresentou Relatório de Reinstrução n° 535/2008, a fls. 961/981, sugerindo julgar irregular a concorrência n. 802/2007 e o contrato decorrente em razão de 5 (cinco) ilegalidades, cumulada com aplicação de multas decorrentes das referidas irregularidades (fls. 961/981). Sugeriu, ademais, que as justificativas apresentadas sejam consideradas, favorecendo os princípios do contraditório e da ampla defesa assegurados na Constituição da República.

O Ministério Público Especial, por sua vez, através do Parecer nº 5808/2008, opinou pela regularidade do edital de Concorrência Pública n° 802/2007 (fls. 984/994).

 

II – Discussão

Cuidam os autos de análise do edital de concorrência n° 802/2007, do tipo técnica e preço, cujo objeto é o fornecimento de um sistema integrado de gestão empresarial – ERP (Enterprise Resource Planning) e das licenças de uso, juntamente com prestação de serviços de consultoria, treinamento, implementação e suporte técnico.

A concessionária, na condição de terceira juridicamente interessada, compareceu aos autos, oferecendo defesa, cujos argumentos serão considerados na oportunidade do julgamento, em razão dos princípios do contraditório e da ampla defesa.

Foram apontadas 5 (cinco) irregularidades que serão analisadas em tópicos diversos a fim de facilitar o estudo desta Corte.

II.1. Necessidade de demonstração de atendimento ao disposto no artigo 4º do Decreto Estadual 3.945/2006 (item 2.2.2 do Relatório DLC n. 535/2008):

Apontou a instrução que o procedimento de concorrência n. 802/2007 desrespeitou o comando descrito no art. 4º, incisos I e II do Decreto Estadual n. 3.945/2006, in verbis:

“Art. 4º A aquisição de bens e a contratação de serviços de informática e de tecnologia de informação e comunicação, bem como de serviços de desenvolvimento de softwares, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Estadual, observados os termos da Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993, deverá obedecer ao seguinte procedimento:

 

I – apresentação do projeto de contratação e respectivo estudo de viabilidade técnica e econômica, acompanhados da devida justificativa, à Diretoria de Tecnologia de Informação e Governança Eletrônica – DTEC da Secretaria de Estado da Fazenda; e

 

II – emissão de parecer, pela Diretoria de Tecnologia de Informação e Governança Eletrônica - DTEC, com recomendação positiva e orientações para o prosseguimento do projeto.

 

Parágrafo único. A implementação de rotinas para inclusão, alteração, exclusão, consulta, emissão de relatórios, permissão de acesso e gerenciamento do Sistema de Gestão de Tecnologia de Informação, sob a responsabilidade do Órgão Central, nos termos do art. 29 da Lei Complementar nº 284, de 2005, deverão ser remetidos à Diretoria de Tecnologia de Informação e Governança Eletrônica – DTEC, para a devida articulação e encaminhamento aos órgãos gestores.” Sem grifos no original

A Celesc, por sua vez, rebateu a acusação, alegando, em síntese, que apresentou projeto de contratação e respectivo estudo de viabilidade técnica e econômica à Diretoria de Governança Eletrônica — DGOV da Secretaria de Estado da Fazenda (DGOV — 00011/2007), que emitiu parecer favorável à aquisição do Sistema Integrado de Gestão — (Enterprise Resource Planning) — ERP, acostado ao processo licitatório n° 07/00000237, a fls. 948/949.

Informou que os procedimentos licitatórios são definidos por meio de informações colhidas junto às concessionárias de energia elétrica e mercado, acrescentando que, no caso sob exame, o preço foi anteriormente pesquisado e o contrato conseguiu valores abaixo do limite estabelecido no edital de licitação.

O Parquet, ao analisar a restrição, defendeu a regularidade do procedimento. Consignou que foram considerados regulares os aspectos técnicos de informática vinculados ao certame e que o valor estipulado na planilha de composição de Custos do ERP (R$ 19.800.000,00), a fls. 10, é significativamente menor do que fora anunciado no Edital de Concorrência n° 288/2007 de mesmo objeto (R$ 22.000.000,00). Salientou que na oportunidade de abertura do envelope da proposta comercial, constou o valor global de R$ 19.649.000,00, segundo informação colhida do parecer instrutivo a fls. 918.

Nesse aspecto, em que pese a parca documentação apresentada pela sociedade de economia mista, acerca do envio do projeto de contratação e respectivo estudo de viabilidade técnica e econômica, bem como da devida justificativa, de fato houve a emissão de parecer favorável pela Diretoria de Tecnologia de Informação e Governança Eletrônica - DTEC, conforme prova acostada a fls. 948:

“Contando com uma análise melhor nos custos desta importante ferramenta de gestão, nossa Diretoria se coloca favorável a esta importante aquisição.”

Não imagino a possibilidade de que tenha ocorrido a resposta da referida Diretoria à míngua de provocação da empresa. Essa presunção se confirma ao tecer os olhos sob o ofício de fls. 949, em que se apresenta a justificativa exigida pela norma em referência.

Outrossim, a empresa acostou a planilha de composição dos custos do ERP e de seus módulos (fls. 950), representando que houve o estudo de viabilidade técnica e econômica, bem como o projeto nomeado de “Inova Celesc”, a fls. 954/958, cumprindo, ainda que de forma não satisfatória aos olhos da instrução, os ditames do art. 4°, I, do Decreto Estadual 3.945.

Logo, ainda que por argumentos diversos aos apresentados pelo Parquet, entendo como cumprida a referida exigência legal.

 

II. 2. Inexistência de planilha de custos unitários, contrariando os artigos 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93:

 

No Relatório de Instrução DLC n. 299/2008 ficou consignado que o edital deixou de apresentar uma planilha de custos unitários.

A concessionária defende que o formulário exigido constava no Anexo XIII do Edital (fls. 47/55), justificando a ausência de detalhamento a maior, uma vez que cada empresa tem a sua forma de implantação e desenvolvimento do ERP, apresentando metodologias diferentes umas das outras. Salientou, ainda, que nos anos de 2005 e 2006 foi feito um levantamento das necessidades, dos requisitos, visitas as empresas do Setor que tinham o produto implantado, todo este trabalho feito por um grupo criado e autorizado pela Diretoria Colegiada, que permitiu avaliar benefícios e os ganhos que a empresa iria obter.

O Ministério Público adotou as razões apresentadas pela concessionária.

Antes de adentrar na questão, é necessário entender qual o objetivo do legislador ao inserir a referida regra no ordenamento. Para tanto, imperioso ressaltar que a necessidade de elaboração de uma planilha de custos unitários advém da imposição de apresentação do projeto básico, a fim de estabelecer com precisão o serviço a ser contratado. Nesse sentido, entende Jessé Torres Pereira Júnior:

“O projeto básico há de atender ao que dele espera o art. 6°, IX, isto é, conter os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço. Saliente-se a idéia de suficiência. Não se exigirá que o projeto básico desça a pormenores passíveis de serem indicados ou desenvolvidos no projeto executivo, cuja elaboração pode ser entregue ao adjudicatário que se prepara para a execução do contrato, encerrada a licitação. (...) O mesmo raciocínio acompanha a elaboração das planilhas de custos unitários, que, embora referidas em inciso distinto do mesmo art. 7°, § 2°, (II), na verdade integram o projeto básico, já que importam à avaliação do custo da obra” (In: Comentários à lei de licitações e contratações da administração pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 122)

No mesmo sentido, esclarece o doutrinador Marçal Justen Filho:

A regra do inciso II não poderá ser cumprida rigorosamente, em todos os casos. Determina obrigatoriedade de previsão detalhada das despesas, através de planilhas que indiquem os custos unitários. Ora, a Administração não deterá condições, muitas vezes, de promover a apuração desses montantes. Como não atua empresariamente em certos setores, a Administração não disporá de elementos para fixar o orçamento detalhado.” (In: Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 11 ed. São Paulo: Dialética, 2005. p. 106/107) Sem grifos no original 

No Relatório de Instrução DLC n. 299/2008 consignou-se que “não existem quaisquer parâmetros definidos no Edital para se saber como se deu a distribuição dos R$ 19.800.000,00, fixados como preço global máximo pelo item 6.2.3 do Instrumento Convocatório; é dizer, não se sabe qual é a parcela deste montante que se refere ao serviço de treinamento, ao serviço de consultoria ou aos outros serviços, situação esta que seria esclarecida através da necessária apresentação da planilha de custos unitários”.

Considerando a complexidade do objeto licitatório, lembre-se, a contratação de empresa especializada para fornecimento de sistemas integrado de gestão empresarial – ERP, não vislumbro de que forma a administração, à época da elaboração do edital, poderia ter detalhado as despesas.

Concluo o raciocínio calcado no Relatório n° 115/07 emitido pela Diretoria de Informática acerca do edital n° 288/07, anterior ao presente, que certificou a regularidade do edital, salientando que não se verificou quaisquer outras restrições afeitas à área de informática (fls. 88).

Contudo, a Diretoria de Licitações vislumbrou a ausência de alguns elementos basilares para a planilha de custos como a falta de explicação acerca da metodologia utilizada pela Unidade para obter o valor estimado na planilha do anexo III.

Não foi demonstrada a razão para se estabelecer o percentual de 65% para os serviços de consultoria, muito menos em que comportariam estes serviços, de forma que a ausência desses elementos poderia vir a desigualar a competição entre as empresas.

Diante da carência desses elementos básicos, a planilha de custos globais apresentada no Anexo XIII do Edital não poderia ser considerada para os fins do disposto nos artigos 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93. No entanto, calcado no princípio da proporcionalidade, a irregularidade enseja apenas uma recomendação à concessionária para que a evite em futuros procedimentos licitatórios.

 

II. 3. Previsão de critérios imprecisos acerca da qualificação econômico-financeira, que são levados em consideração para fins de habilitação da empresa proponente, contrariando os artigos 3º e 31, § 5º, da Lei 8.666/93:

O Relatório de Instrução DLC n. 299/2008 apontou que a redação do item 4.1.c3, “E”, do Edital não estava clara quanto aos critérios que levariam à inabilitação da empresa proponente.

Prevê o citado item 4.1.c3 do Edital:

c3) A boa situação financeira será avaliada pelos Índices de Liquidez Geral (ILG), Liquidez Corrente (ILC) e Solvência Geral (ISG), resultantes da aplicação das seguintes fórmulas:

a) ILG = (AC + RLP) / (PC + ELP);

b) ILC = AC / PC;

c) ISG = AT / (PC + ELP).

Onde:

AC - Ativo circulante;

RLP - Realizável a Longo Prazo;

PC - Passivo Circulante;

ELP - Exigível a Longo Prazo;

AT - Ativo Total.

Da aplicação das fórmulas resultarão os conceitos que seguem:

A - as empresas que obtiveram três índices acima de 1 (um);

B - as empresas que obtiveram dois índices acima de 1 (um);

C - as empresas que obtiveram um índice acima de 1 (um);

D - as empresas que não tiveram nenhum índice acima de 1 (um) ou apresentaram o Balanço de Abertura;

E - as que tiveram problemas na qualificação referente à documentação econômico-financeira.

 

Nesta licitação, a proponente que obter conceito “E” será inabilitada. Sem grifos no original

Na justificativa apresentada, a concessionária argumentou que o edital já especificava a documentação que deveria ser apresentada, não sendo necessário repetir a informação quando da exposição das fórmulas da análise econômico-financeira. Entenderam não haver necessidade de um maior detalhamento da informação, sendo que os interessados no processo contam com apoio de profissional da área contábil para a elaboração da documentação a ser apresentada e ele certamente está ciente no que se refere à forma da lei.

No que diz respeito ao assunto aqui delineado, os artigos 3º, caput, e 31, § 5º, da Lei 8.666/93, respectivamente, prevêem:

“Art. 3o  A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.”

 

“Art. 31. [...]

§ 5o  A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação.” (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994). Sem grifos no original

 

Destarte, entendeu o órgão técnico que a indefinição pauta-se na fórmula utilizada para a inabilitação com base em “problemas” a serem analisados na fase de averiguação da qualificação econômico-financeira, enquanto é cediço que essa última importa exame da capacidade da licitante de atender os encargos do contrato.

Oportuno relembrar os preceitos da Lei n° 8.666/93 acerca do assunto:

“Art. 31.  A documentação relativa à qualificação econômico-financeira limitar-se-á a:

I - balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da empresa, vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;

II - certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física;

III - garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no "caput" e § 1o do art. 56 desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratação.”

In casu, exigiu-se a apresentação do balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício, certidão negativa de falência, concordata ou recuperação judicial e a demonstração de “boa situação financeira”, que deveria ser demonstrada mediante a aplicação das fórmulas descritas nas letras “a”, “b” e “c”, cujo resultado seria utilizado para fins de conceituação de “A” a “E”.

No entanto, a concessionária procurou dar uma interpretação extensiva e fora do contexto ao concluir que o “problema na qualificação referente à documentação econômico-financeira” estaria atrelado ao descumprimento dos artigos 178 a 182 da Lei 6.404/76 (Lei das SA), que tratam da forma utilizada para a elaboração do balanço patrimonial, tornando confusos os parâmetros a serem adotados para a inabilitação por ausência de documentação.

Diante do exposto, conclui-se pela existência de irregularidade, o que enseja recomendação para que não seja reproduzida em futuros certames licitatórios.

 

II.4. Critérios de pontuação técnica que estabelecem distinções em razão de circunstâncias irrelevantes ao objeto licitado:

No item 2.2.5 do Relatório de Instrução DLC n. 299/2008, apurou-se o indevido favorecimento das empresas licitantes, ao considerar-se no edital como fator de desequilíbrio entre concorrentes o fato de ser atribuída maior pontuação a empresas do setor elétrico.

Nas justificativas apresentadas a Celesc Distribuição S.A. alegou a realização nos últimos anos de vários estudos e planejamentos, tendo decidido, calcada na discricionariedade que a lei lhe confere, qual a melhor opção técnica para o edital de Concorrência, por meio de seus técnicos de informática.

Aduziu que a pontuação é fruto de “vários critérios, que, em conjunto, servem para aferir a nota técnica. Cada critério presta-se a analisar uma particularidade, um aspecto da proposta e todos, em conjunto, produzem um resultado final”.

Como justificativa para a diversidade de pontuação, argumentou, o que segue:

 “Os processos de negócios das empresas concessionárias de serviços elétricos possuem características específicas; ou seja, não são idênticos aos de outros setores e devem ser considerados na aquisição de um sistema de gestão, garantindo assim, a escolha do sistema ideal e o sucesso da área de Tecnologia da Informação, uma vez que o setor elétrico sujeita-se à regulamentação da ANEEL, que faz determinações quase que diuturnamente. (...) é de extrema pertinência avaliar se os licitantes têm ou não experiência com o setor elétrico, se eles conhecem ou não as especificidades da regulamentação e do segmento em que atua a Celesc Distribuição S.A. (...) a Celesc Distribuição S.A pretende valorizar aqueles licitantes que demonstrem experiência específica, moldada ao perfil da Celesc Distribuição S.A. Quem comprovar habilidade em desenvolver e operar sistema de ERP com as mesmas características do pretendido pela Celesc Distribuição S.A deve receber maior pontuação”.

Conforme já salientado, o objeto licitado é a implementação de um sistema informatizado de planejamento de recursos empresariais (ERP – Enterprise Resource Planning), ou sistema integrado de gestão empresarial, cujo escopo é a gestão e integração das áreas/funções de contabilidade, finanças e recursos humanos.

O tipo de certame erigido pela concessionária foi “técnica e preço”. Apesar de o objeto mencionar que se trata de fornecimento, o que pressupõe algo pronto e acabado, cuida-se de contratação de prestação de serviços, eis que o sistema deverá ser desenvolvido pela empresa contratada.

De fato, o art. 46, I, § 1°, da Lei n. 8.666/93 permite a utilização da experiência do licitante como fundamento para a avaliação da proposta técnica. No presente caso, a Celesc Distribuição S.A. erigiu como parâmetro a experiência nas áreas de distribuição, transmissão e geração de energia elétrica, atribuindo o dobro dos pontos àquelas empresas que comprovassem tal prática.

Sobre esse aspecto, poder-se-ia cogitar acerca de possível malferimento aos princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade, em virtude da excessiva relevância atribuída à experiência anterior.

Contudo, acompanho o entendimento da Diretoria Técnica no sentido que não restou comprovada a inviabilidade da competição entre as empresas que participaram do certame.

Por conseguinte, adoto a sugestão do órgão técnico no sentido de recomendar que a Unidade defina objetivamente e justificadamente a ponderação adotada nos futuros editais de licitação do tipo “técnica e preço”.

 

II.5.     Inexistência de dotação orçamentária específica para a contratação, conforme determina o art. 55, V, da Lei de Licitações:

 

No item 2.2.7 do Relatório de Instrução DLC n. 299/2008 constou como restrição o fato de que “a minuta contratual não apontou qual é a classificação funcional e a categoria econômica pela qual correrá a despesa decorrente da contratação do objeto licitado, havendo ofensa ao disposto no inciso V do artigo 55 da Lei 8.666/93”.

 

Nas justificativas apresentadas, a Concessionária argumentou:

 “Apresenta na minuta de contrato do Edital em questão, conforme página 28 do Processo Licitatório n° 07/00000237, que a dotação orçamentária disponível para a aquisição deste Sistema Integrado de Gestão será a prevista no orçamento Plurianual de Investimento do Departamento de Tecnologia e Informação, conta n° INV-9922, e na Lei n° 13.969, de 22 de janeiro de 2007, em seu artigo 11, que estimou a receita e fixou a despesa do Estado para o Exercício financeiro de 2007, sendo definido no Plano Plurianual do Governo do Estado de Santa Catarina - Programa 600 — Apoio Administrativo — Sub-ação/sub-programa 5.401 — Tecnologia da Informação. Tendo como fonte de recurso 6110 — Recursos Próprios. [...]

 Os recursos financeiros para as despesas da execução do objeto deste contrato são previstos no orçamento de investimento, através do art. 120, §4°, II, da Constituição Estadual, sendo apresentado, para cada empresa do Estado, direta ou indiretamente, que detenha a maioria do capital social com direito a voto.[...]

Para efeito de compatibilidade da programação orçamentária a que se refere este artigo com a Lei n° 6.404, de 15 de dezembro de 1976, é considerado o investimento as despesas com aquisição do ativo imobilizado, excetuadas as relativas à aquisição de bens para arrendamento mercantil [...]

Embora a minuta de contrato não ter previsto a menção à dotação orçamentária, a Celesc entende que o orçamento estava previsto e disponível, conforme descrito acima, não causando prejuízo ao certame licitatório”. Sem grifos no original

O Parquet posicionou-se pela suficiência da menção estabelecida na minuta do contrato em questão (fls. 1000).

Para solucionar a controvérsia, basta volver atenção ao disposto no art. 55, V, da Lei n. 8.666/93:

Art. 55.  São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

(...);

V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica.

Quanto ao crédito orçamentário, a minuta do contrato previu o seguinte na cláusula segunda:

“Os recursos orçamentários para cobrir as despesas da execução do objeto deste contrato estão previstas no orçamento plurianual de investimento do Departamento de Tecnologia da Informação, consta n. INV-9922, e na Lei n. 13.969, de 22 de janeiro de 2007, em seu art. 111, que estimou a receita e fixou a despesa do Estado para o exercício financeiro de 2007.”

A concessionária defende que as despesas do contrato estavam previstas no orçamento de investimento da CELESC, no art. 11 da Lei Estadual n° 13.969/2007.

Ao tecer os olhos sobre o diploma estadual, observou-se que o orçamento da concessionária foi estimado no montante de R$ 680.686.503 (seiscentos e oitenta milhões, seiscentos e oitenta e seis mil e quinhentos e três reais).

Nesse aspecto, adoto as explicações do órgão técnico, o qual considera que “só com esta informação não se pode afirmar que havia recurso para a contratação do ERP – Gestão Empresarial e demais serviços que envolveram a contratação sob análise.”

O Relatório n° 535/2008, de forma convincente, afirmou:

“Analisando o Quadro do Detalhamento do Crédito Orçamentário de 2007 (anexo I à Lei n. 13.969/2007) verifica-se à fl. 1658 que havia R$ 25.000.000,00 (vinte e cinco milhões de reais) para investimento em tecnologia da informação, conforme funcional programática n. 600.0280.005401.

Mais adiante, no Quadro de Detalhamento das Ações (fl. 1698 do orçamento de 2007), consta que os R$ 25.000.000,00 tinham por destinação a aquisição de 830 equipamentos e materiais. Portanto, nada indicava que o objeto do investimento seria a contratação dos serviços de desenvolvimento de software ou, conforme mencionado pela Unidade, na contratação do fornecimento de um Sistema Integrado de Gestão Empresarial – ERP e das Licenças de Uso, juntamente com a Prestação de Serviços de Consultoria, Treinamento, Implementação e Suporte Técnico.” Sem grifos no original

Arremata-se o pensamento aqui elaborado, acrescentando que a Lei de Licitações estabelece, no art. 7°, § 2°, III, que as obras e serviços somente podem ser licitados quando houver previsão dos recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações. A irregularidade foi argüida em diversos precedentes desta Corte, sendo possível citar o ECO n° 0700388052 e ECO 0700257110.

Logo, inexistindo previsão orçamentária específica para a contratação desenvolvida pela CELESC Distribuição S.A., entendo como proporcional a aplicação de uma determinação acerca desse aspecto.

Não se nega que a correta especificação dos recursos orçamentários que farão frente às despesas decorrentes dos contratos constitui pressuposto necessário ao fiel atendimento das prescrições da Lei n. 8.666/93 (art. 7, § 2º, III, e art. 38, caput), das normas de contabilidade pública e de Responsabilidade Fiscal. No entanto, esta Corte de Contas ao analisar o Edital de Concorrência n. 044/2007, também do DEINFRA e que tinha por objeto a contratação de empresa para restauração e reabilitação da Ponte Hercílio Luz, relevou idêntica restrição, convertendo-a em determinação para correção em exercícios futuros, nos seguintes termos:

TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n. 202/2000, decide:

6.1. Conhecer do Edital de Concorrência Pública n. 044/2007, de 17/10/2007, do Departamento Estadual de Infra-Estrutura - DEINFRA, cujo objeto é a contratação de empresa ou consórcio de empresas especializadas para restauração e reabilitação da Ponte Hercílio Luz (Etapa 2), considerando seus termos em consonância com as determinações do art. 40 da Lei Federal n. 8.666/93.

6.2. Determinar ao Departamento Estadual de Infra-Estrutura – DEINFRA que:

(...)

6.2.2. inclua ação ou sub-ação específica para a restauração e reabilitação da Ponte Hercílio Luz na Lei Orçamentária Anual do exercício de 2009, bem como nos exercícios seguintes necessários à sua consecução, por se tratar de obra que envolve desembolso vultoso, o que exige para seu fiel conseguimento a demonstração da disponibilidade financeira da Unidade especificamente para o objeto licitado, deixando de integrar um contexto genérico onde qualquer obra ou serviço possa se valer daquele recurso financeiro, haja vista o disposto no §4º do art. 5º da Lei Complementar (federal) n. 101/00 e o caput do art. 20 da Lei (federal) n. 4.320/64.

                        Desta forma, diante da identidade da situação apurada neste processo e aquela constante do precedente acima citado, faz-se suficiente, até mesmo para fins de coerência, que a mesma medida seja adotada na situação presente, determinando-se à unidade que para as obras e serviços a serem executados nos próximos exercícios – inclusive para a continuidade dos serviços objeto desta licitação, caso ultrapassem este exercício financeiro – sejam adotadas as medidas necessárias, mediante adequado planejamento, a fim de garantir a correta inserção no orçamento anual de dotações orçamentárias específicas, mormente em se tratando de obras ou serviços de grande vulto.

                        A adoção da mencionada solução também para este caso é possível na medida em que não há indícios de que as respectivas despesas estão sendo assumidas sem lastro financeiro, revelando-se que a falha, até prova em contrário, refere-se à questão formal que impõe o aprimoramento do planejamento orçamentário.

Entretanto, cabe ressaltar que os parâmetros adotados neste voto não deverão constituir fundamento para constantes convalidações de irregularidades desta natureza, de forma que se a determinação aventada por esta Corte for ignorada pelas unidades do Estado, tal fato poderá ter como conseqüência uma postura mais incisiva deste Tribunal, que não poderá admitir a reiteração de atos divorciados das normas de contabilidade pública e responsabilidade financeira.

 

II.6. Previsão imprecisa acerca da garantia dos serviços a serem prestados pela contratada:

Apontou-se como restrição o fato de a Unidade ter incluído na Cláusula Décima Quarta da minuta do contrato, expressão dotada de significativa margem de interpretação e subjetividade para o que se deveria considerar como “padrões industriais geralmente aceitos”, para fins de garantia pelos serviços prestados.

Nas justificativas apresentadas, consignou-se que a concessionária pretendia referir “a obrigatoriedade de prestar os serviços em conformidade com as normas técnicas” e que “quem atua neste segmento tem a obrigação de conhecer detalhadamente a normas técnicas, não podendo alegar, em hipóteses alguma, o desconhecimento da matéria”.

O Ministério Público Especial acatou as justificativas apresentadas pela unidade, a fls. 991.

A fim de entender a celeuma, veja-se o conteúdo da referida cláusula:

“Cláusula Décima Quarta – Dos Prazos das Garantias

A CONTRATADA, na execução do objeto deste contrato fica obrigada a prestar as garantias dos programas, das mídias e dos serviços executados, nos termos constantes da proposta técnica, parte integrante deste contrato, abrangendo:

(...)

b) Garantia dos Serviços - A CONTRATADA garante que seus serviços serão prestados em conformidade com padrões industriais geralmente aceitos. Esta garantia é dada pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias corridos, contados da data de conclusão da prestação do serviço.” Sem grifos no original

A imprecisão decorrente da leitura da cláusula é evidente, não demandando maiores explicações a respeito, de forma que a restrição enseja uma recomendação à unidade gestora.

 

 

III - VOTO

Diante do exposto, estando os autos instruídos na forma regimental, submeto a presente matéria ao Egrégio Plenário, propugnando a seguinte proposta de voto:

                        1. Conhecer o Relatório n° 535/2008, exarado pela DLC, acerca do Edital de Concorrência nº 802/2007 lançado pela Celesc Distribuição S.A, cujo objeto é a contratação de empresa especializada para fornecimento de Sistema Integrado de Gestão Empresarial – ERP (Enterprise Resource Planning) e das licenças de uso, juntamente com prestação de serviços de consultoria, treinamento, implementação e suporte técnico.

2. Recomendar, à Celesc Distribuição S.A. a adoção das medidas para o cumprimento das normas legais pertinentes em futuros editais de licitação, no que tange às irregularidades apontadas a seguir:

2.1. Inexistência de planilha de custos unitários, contrariando os artigos 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93;

2.2. Previsão de critérios imprecisos acerca da qualificação econômico-financeira, que são levados em consideração para fins de habilitação da empresa proponente, contrariando os artigos 3º e 31, § 5º, da Lei 8.666/93;

2.3. Critérios de pontuação técnica que estabelecem distinções em razão de circunstâncias irrelevantes ao objeto licitado;

2.4. Previsão imprecisa acerca da garantia dos serviços a serem prestados pela contratada.

3. Determinar à Celesc Distribuição S.A que faça constar de seus contratos o crédito pelo qual correrá a despesa, com o nível de detalhamento necessário, a teor do art. 55, inciso V c/c art. 119 da Lei 8.666/93, sob pena de futura aplicação de multa em caso de reincidência.

4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e voto do Relator que a fundamentam, bem como do Parecer n.º 5808/2008, do Ministério Público Especial, ao Senhor Eduardo Pinho Moreira, responsável e à Celesc Distribuição S.A e ao responsável pelo controle interno.

Gabinete, em 19 de novembro de 2008.

 

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Cleber Muniz Gavi

Auditor Substituto de Conselheiro

Relator