Processo nº	ELC-08/00689607
Unidade Gestora	Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão/Fundo para Melhoria da Segurança Pública do Estado de Santa Catarina-FSP
Responsável	Ronaldo José Benedet, Secretário
Interessado	Ronaldo José Benedet, Secretário
Assunto	1 - Edital de Concorrência Pública n. 298/2008 - Objeto: Construção do Presídio de Chapecó, em terreno situado na Rua Cunha Porã, n. 1600E, Bairro Esapi, em Chapecó. Preço total estimado de R$ 8.799.721,27. Prazo de execução: 360 dias. 2 – Análise da DLC. Restrições. Acolhimento pelo Ministério Público. 3 – Diligência do Relator. SSP. Apresentação de esclarecimentos. Acolhimento parcial. 4 – Voto. Conhecer do Edital e fazer determinações e/ou recomendações.
Relatório nº	GCMB/2008/00572

RELATÓRIO

O presente processo decorre da autuação dos documentos remetidos por meio informatizado a este Tribunal, pertinentes ao Processo Licitatório nº 298/2008, da Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão/Fundo para Melhoria da Segurança Pública-FSP-SC, relativo ao Edital de Concorrência Pública nº 298/2008, acerca do qual se destacam os seguintes aspectos:

· Dados da Licitação

Objeto: Seleção de empresa para a execução das obras do “Presídio de Chapecó”, na Rua Cunha Porã, n. 1600E, Bairro Esapi, em Chapecó/SC, com área construída de 6.861,16m² e capacidade de 320 vagas, sob o regime de empreitada por preço global.

Data limite para entrega das propostas e abertura dos documentos de habilitação: prevista inicialmente para 20/11/2008, alterada para 19/12/2008

Prazo de execução do objeto: 360 dias (Item 2.1 do Edital)

Tipo de julgamento: Menor preço global

Preço total estimado: R$ 8.799.721,27 (Planilha de fls. 137)

O Edital de Concorrência n. 298/2008 sofreu alterações conforme o aviso de Re-ratificação publicação no Jornal “A Notícia”, edição de 20/11/2008 (pág. 22, Publicações Legais, fls. 69), cujo exemplar modificado foi extraído do Site da SSP e juntado ao presente processo (fls. 70/75) e Anexos, destacando-se a Minuta do Contrato (fls. 76/80) e Planilha Orçamentária (fls. 84/142).

· Instrução dos Autos

Diretoria de Controle de Licitações e Contratações - DLC

- Inspetoria 1

A Inspetoria 1, através da Divisão 1, elaborou em 13/11/2008 o Relatório n. 316/2008 (fls. 29/38), que, resumidamente, explicita:

a) Que o Projeto informa “a criação de 320 vagas em alojamento coletivo e 32 vagas em celas especiais perfazendo um total de 352 vagas”, com área construída estimada de 6.861,16m², o que resulta na relação 19,49m²/vaga

b) Alguns aspectos do Projeto Arquitetônico, conforme quadro de fls. 30;

c) Acerca dos Memoriais, Especificações e Projetos (fls. 30/31), em que é salientado que “em princípio, a existência dos devidos projetos e especificações” para a caracterização do objeto”;

d) Com referência ao Orçamento, a Inspetoria 1 elaborou o demonstrativo de fls. 31, aduzindo que o m² da obra foi orçado em R$ 1.121,52m², superior em 20% do CUB (out/2008, equivalente a R$ 942,40), justificável, segundo a Instrução, “devido à alta quantidade de concreto, devido à existência de paredes maciças de concreto, além da grande quantidade de portas de aço”;

e) No tocante aos preços da Planilha, depois de relacionar os valores unitários dos itens de maior relevância (fls. 32), cujos preços são considerados coerentes com os de mercado, a Inspetoria 1 salienta que o item “vidro liso, incolor 4 mm’, apesar de não apresentar um valor significativo no total da obra, está com preço acima dos praticados no mercado . O valor orçado para esse item foi de R$ 76,83 ...”, enquanto a planilha de referência do DEINFRA contém o valor de de R$ 47,08 e a planilha do IPPUJ da Prefeitura de Joinville apresenta o valor de R$ 38,91 (sem BDI).

Segundo o Órgão de Instrução “a Unidade deve atentar para a prática de preço desse item, buscando um balizamento com o mercado” (fls. 33).

f) Anota a Inspetoria 1 que o CD-room encaminhado pela SSP expõe “a composição do BDI utilizado no orçamento básico, cujo valor é de 28,5%”. No entanto, de acordo com o Órgão de Instrução, “a Unidade deve fazer constar do Edital a exigência de apresentação da composição do BDI-Bonificação e Despesas Indiretas e de Encargos Sociais utilizados nas Propostas de Preços” (fls. 33/34).

Como fundamento da proposição, a Instrução cita o Acórdão n. 1.941/2004 da 2ª Câmara do TCU, que contém determinação para que a Unidade Gestora (TRT da 20ª Região) inclua nos editais exigência para os licitantes apresentarem o detalhamento do BDI e encargos sociais (fls. 34).

g) Com referência à qualificação técnica (item 5.3.3 do Edital), a Inspetoria considera “as exigências, em princípio, pertinentes” (fls. 34/35);

h) No que se refere ao prazo para execução dos serviços, a Inspetoria 1 assinala que o prazo para execução das obras é “compatível com as quantidades e complexidade dos serviços (fls. 35);

i) Acerca do item Licenças e Autorizações, destaca a Inspetoria 1 que:

i.1) não foi apresentada a aprovação do projeto preventivo de incêndio pelo Corpo de Bombeiros; e

i.2) que o projeto arquitetônico analisado pela Secretaria Municipal de Pesquisa e Planejamento de Chapecó mereceu observações quanto: (i) à necessidade de construção de rampas de acesso e (ii) sanitários próprios para uso de portadores de necessidades especiais em todos os blocos; e (iii) criação de mais vagas (6 no mínimo) para veículos no estacionamento descoberto.

Anota a Inspetoria 1 que a obtenção posterior dessas avaliações, podem implicar em alteração do projeto básico, sendo descumprido o art. 6º, IX, letra b, da Lei de Licitações (fls. 35/36).

Conclusivamente, o Órgão de Instrução, após considerandos, posiciona-se pela “dissonância” do Edital com as normas do art. 40 da Lei de Licitações, em face de:

- orçamento do item “vidro liso incolor 4mm”, cujo preço é entendido como excessivo;

- da falta de exigência para as licitantes apresentarem a composição do BDI;

- ausência da aprovação do projeto de prevenção de incêndios, pelo Corpo de Bombeiros; e

- necessidade de alteração do Projeto Arquitetônico em atendimento as ressalvas da Prefeitura de Chapecó (fls. 36/37).

- Inspetoria 2

Por meio do Relatório de Instrução nº 811/2008, de 06/11/2008 (fls. 39/66), a Divisão 4, da Inspetoria 2, ao fazer a análise jurídica do Edital e seus anexos, além de consolidar as restrições indicadas pela Inspetoria 1, relaciona 4 (quatro) restrições com anotação de que são motivo para a sustação do procedimento licitatório, além de outras 5 (cinco) com menor gravidade, propondo, conclusivamente, a argüição de ilegalidade do Edital, determinação de sustação cautelar da licitação e assinatura de prazo para manifestação da Unidade Gestora (fls. 55/58).

Ao constatar que a abertura da licitação estava prevista para o dia 20/11/2008, não havendo, pela proximidade da data, tempo hábil para a observância do trâmite Regimental, a Inspetoria 2 emitiu o Relatório n. 872/2008, propondo a sustação cautelar da licitação, mediante decisão singular do Relator, com base no art. 3º, § 3º, da Instrução Normativa n. TC-05/2008 (fls. 60/66).

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

O Ministério Público manifestou-se nos autos através do Sr. Procurador-Geral Mauro André Flores Pedrozo, conforme Parecer nº 7355/2008, de 17/11/2008 (fls. 67/68), propondo que os termos do Edital de Concorrência nº 298/2008 sejam considerados em “desconformidade com a legislação vigente, determinando a sustação da presente licitação”.

Manifestação do Relator

Observa-se, inicialmente, que a proposta de sustação cautelar da licitação não teve andamento considerando a publicação efetivada pela SSP de alteração do Edital e conseqüente prorrogação do prazo de abertura da licitação, que passou para 19/12/2008 (fls. 69).

Recebidos os autos, este Relator entendeu oportuno realizar, previamente, diligência, com o objetivo de obter da SSP esclarecimentos acerca das restrições apontadas, em face à relevância do objeto da licitação, qual seja: a construção de presídio, cuja carência é notória para atender a demanda dos Órgãos de Segurança do Estado.

Assim, nos termos do Despacho n. 0430/2008 (fls. 143/146) deste Relator, a Secretaria Geral deste Tribunal promoveu a diligência em 01/12/2008 (Ofício n. 18.333/2008, fls. 147), cuja resposta consta do Ofício n. 240/2008 e anexos, subscrito pelo Engº. José Carlos Müller Filho, Diretor de Planejamento e Avaliação da SSP, recebido neste Tribunal em 05/12/2008, protocolado em 08/12/2008, sob o n. 024559, constituindo-se das fls. 148/176.

Feitas estas breves observações, passo ao exame das restrições indicadas pelo Órgão de Instrução (Relatório n. 811/2008, da Inspetoria 2 da DLC, fls. 39/66), ora confrontadas com a manifestação advinda da Unidade Gestora:

3.1.1. Irregularidades que ensejam a sustação do procedimento licitatório:

3.1.1.1. Ausência de previsão orçamentária da construção do presídio de Chapecó no Plano Plurianual do Estado de Santa Catarina - Exercício 2008-2011, contrariando o disposto no art. 167, §1º da Constituição Federal, art. 123, II da Constituição Estadual e art. 7º, § 2º, IV da Lei n. 8.666/93 (conforme item 2.1.1.1 deste Relatório);

Análise: Aponta a DLC que “não foi localizado no PPA-2008-2011 a previsão da construção do presídio de Chapecó”, tendo em vista que o prazo de execução das obras é de 360 dias, quando é comum o prazo contratado ser dilatado, por exemplo, na hipótese da ocorrência de intempéries.

Unidade Gestora: Informa que a execução das obras será efetivada com recursos oriundos da “venda de ativos do Estado (venda do BESC) no transcorrer do ano de 2008”, que viabiliza a realização de investimentos. Acrescenta que a falta de previsão no PPA (Plano Plurianual de Investimentos) “está sendo corrigida com o encaminhamento de proposta de emendas” para apreciação da ALESC (Assembléia Legislativa do Estado).

Relator: É certo que a previsão de recursos no PPA é indispensável quando a execução de obras ultrapassar um exercício financeiro, em conformidade com as disposições dos arts. 165, 166 e 167, § 1º, da CF, e 7º, § 2º, inc. IV, da Lei Federal n. 8.666, de 1993.

Defendo como aceitável a justificativa da SSP no sentido de que a previsão da obra no PPA está sendo providenciada através de proposta de alteração da Lei vigente, para que não haja prejuízo na continuidade do procedimento licitatório, sem prejuízo de determinação à Unidade Gestora para que somente assine o contrato após a alteração formal do PPA.

3.1.1.2. Ausência de previsão orçamentária da construção do presídio de Chapecó na Lei Orçamentária Anual do exercício de 2009 do Estado de Santa Catarina, contrariando o disposto no art. 167, I da Constituição Federal, art. 123, II da Constituição Estadual e art. 7º, § 2º, IV da Lei n. 8.666/93 (conforme item 2.1.1.2 deste Relatório);

Análise: Segundo a DLC, a Lei Orçamentária (LOA) do exercício de 2009 não contempla dotação orçamentária relativa à construção do Presídio de Chapecó, incidindo na vedação do art. 167, I, da CF, além de descumprir o art. 7º, § 2º, III, da Lei de Licitações. Adita que a “previsão de recursos orçamentários específicos para execução de obras e serviços é pressuposto para instaurar processo licitatório”, verificando-se que “não raras vezes a Administração Pública lança licitações de obras que são iniciadas” e não são concluídas por falta de recursos.

Unidade Gestora: Expõe a SSP que acerca deste item cabem os mesmos esclarecimentos do item anterior, aduzindo que “a verba orçamentária só foi incluída no orçamento no segundo semestre do ano de 2008” e que para o exercício de 2009 o orçamento será ajustado mediante o superávit financeiro (fls. 149).

Relator: Reafirmo a respeito deste item o mesmo entendimento expresso com relação ao item anterior. Peço vênia para ressalvar que a citação do Órgão de Instrução de que “não foi localizada na Lei Orçamentária do exercício de 2009 do Estado a dotação referente a construção do presídio de Chapecó” (fls. 43), não procede, haja vista que a LOA para o próximo exercício ainda tramita na ALESC (Projeto de Lei n. 0284.5/2008).

Todavia, necessariamente deve ser determinado à Unidade Gestora que somente assine o contrato após estar consolidada a previsão legal de recursos orçamentários para atender as despesas do contrato.

3.1.1.3. Ausência de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a diretrizes orçamentárias, conforme determina o art. 16, I e II da Lei Complementar (federal) n. 101, de 04 de maio de 2000 (conforme item 2.1.1.3 deste Relatório);

Análise: A DLC indica a necessidade de cumprimento do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece que deve ser realizada estimativa do impacto orçamentário-financeiro decorrente do aumento das despesas originário da construção do presídio, bem como, deve a licitação contar com “declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira ...” (inc. II do art. 16 da LRF). Fls. 44/46.

Unidade Gestora: A SSP expõe que “após estar previsto na LOA, do ano em curso, dotação suficiente para o investimento em questão” entende que “não seja necessário fazer estimativa do impacto orçamentário-financeiro”. Acrescenta que a execução da obra conta com “saldo orçamentário suficiente”, em consonância com a Lei Federal n. 4.320, de 1964.

Relator: A obra “Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal” (2ª Edição Revista e Ampliada, 2002, TCE-SC), esclarece acerca das disposições do art. 16 da LRF, que:

“... Embora a demonstração da estimativa de custos e declarações de existência de recursos e compatibilidade com o PPA e LDO, por si só, sejam instrumentos suficientes para a legitimação da despesa, será de bom alvitre inserir cópia destes documentos no processo administrativo que autoriza o lançamento das licitações pertinentes (fase interna), como forma de facilitar a avaliação pelos mecanismos de controle interno e pelo controle externo. (...)”. Fls. 48/49.

Nota-se, portanto, que é recomendável que os documentos referenciados pela DLC neste item façam parte da instrução do processo licitatório – fase interna, para averiguação a qualquer tempo.

Trata-se, em concreto, da análise do Edital de Concorrência Pública já publicado – fase externa da licitação, na forma do art. 113, § 2º, da Lei Federal n. 8.666, de 1993. Portanto, não cabe nesta oportunidade estabelecer como restrição – que leva à proposta de sustação da licitação - documento que não integra os anexos do Edital (pertinentes à fase interna).

Como é indispensável que seja comprovada a existência formal de recursos orçamentários - leis pertinentes ao PPA, LDO e LOA, tanto a estimativa de impacto orçamentário-financeiro como a declaração do ordenador da despesa previstos no art. 16 da LRF - que são peças anteriores ao próprio processo licitatório, o qual só pode ser iniciado uma vez estabelecida a existência de recursos orçamentário-financeiros -, devem estar disponíveis para exame deste Tribunal.

Em razão disso, cabe determinação para que a Unidade Gestora mantenha nos autos do processo licitatório cópia dos documentos produzidos em decorrência do art. 16 da Lei Complementar n. 101, de 2000, para averiguação a qualquer tempo pelos controles externo e interno.

3.1.1.4. Exigência de índice de endividamento geral que restringe a competitividade, em contrariedade ao artigo 37, XXI da Constituição Federal e art. 3º, caput e § 1º, I, da Lei n. 8.666/93 – necessidade de análise das justificativas constantes do processo licitatório, exigidas pelo art. 31, § 5º da Lei n. 8.666/93 (conforme item 2.1.2 deste Relatório);

Análise: Diz a DLC que o item 5.3.4.4 – 2 do Edital “exige para a qualificação econômico-financeira da concorrente a apresentação do balanço patrimonial com índice de endividamento geral menor ou igual a 0,20”, exigência essa que “restringe a participação de interessados”, além de tratar-se de índice não-usualmente adotado para efeitos do art. 31, § 5º, da Lei de Licitações.

Salienta que a adoção do índice deve estar justificada no processo licitatório (fls. 46).

Unidade Gestora: Segundo a SSP “Quando se exige na licitação um ìndice de Endividamento Geral menor ou igual a 0,20 admite-se que a empresa tenha uma dívida equivalente, no máximo, a 20% do seu ativo total. Resumidamente, quanto menor for este índice maior será a garantia do governo na contratação de uma empresa com menor percentual de endividamento do seu capital”.

Adita que os editais relativos à construção das Penitenciárias Industrial de Joinville (2004), Regional Sul (2005) e Regional de Itajaí (2007), continham idêntico índice, não ocorrendo qualquer questionamento a respeito por parte deste Tribunal (fls. 150).

Relator: A propósito dos presentes autos, menciono que matéria semelhante foi apreciada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), quando do exame do processo n. 020.229/2006-6 (oriundo de Representação dirigida ao TCU), cujo Acórdão n. 1899/2006 – Plenário (Relator o Ministro Valmir Campelo) discorre acerca dos índices contábeis de qualificação econômico-financeira, entre eles, especificamente, o índice de endividamento, fixado no percentual “abaixo de 0,2”.

Consta como uma das restrições ao Edital analisado pelo TCU - lançado em 2006, a adoção de índices de qualificação econômico-financeira em percentuais elevados, “revelando indícios de cerceamento de competitividade (...). Tais índices, segundo a representante, impossibilitariam a participação inclusive de algumas das maiores empresas brasileiras, citando como exemplo: Banco Bradesco, Banco do Brasil, Gerdau, Construtora Andrade Gutierrez e Construtora Gafiza”.

O Órgão Técnico do TCU ao reanalisar o processo, levando em conta as justificativas apresentadas pela Unidade Representada, as quais, conforme salienta, justificam apenas “em parte os índices adotados”, argumenta:

“.......... 20 .........................

b) observe-se que estamos falando de índices médios das maiores empresas do Brasil (a revista-fonte refere-se a números das 26 maiores empresas de construção civil do país, que estavam entre as maiores 500 empresas brasileiras no ano de 1993). Se essas empresas teriam dificuldade de serem aprovadas, imagine o que ocorreria com a grande maioria das empresas do ramo da construção civil localizadas no estado de Rondônia ou na Região Norte, daí a reclamação oriunda do sindicato representante (...). Também devemos considerar, nesta análise, o vulto da obra em questão (aproximadamente dez milhões de reais), o que a torna mais atraente para empresas de construção civil de médio porte do que propriamente para aquelas de maior volume patrimonial.

21. Considerando que os dados apresentados pelo ente municipal como justificativa, reportavam-se ao ano de 1993, estando, portanto, relativamente defasados, este analista, por meio do site da Revista Exame (www.portalexame.abril.uol.com.br) consultou os mesmos ìndices, agora referentes às “Melhores e Maiores Empresas do Setor de Construção” no ano de 2005. Os índices dessas empresas relativamente à liquidez geral, liquidez corrente e endividamento geral alcançaram naquele exercício, respectivamente, 1,5, 4,1 e 0,366 contra 3,5, 5,2 e 0,307 em 2004. Assim, constata-se não ter havido uma variação acentuada em relação a 1993. Dessa forma, considerando os índices médios (2,5, 4,1 e 0,366) referentes a 2005, o problema continuaria o mesmo, isto é, somente o de liquidez corrente médio estaria dentro dos parâmetros exigidos no presente certame (...).

22. Da análise dos indicadores envolvidos, percebe-se que o índice mais rigoroso adotado pela Prefeitura referiu-se ao endividamento geral. O edital exigiu que este índice fosse igual ou menor a 0,20, isto é, que apenas 20% (vinte por cento) do Ativo Total da empresa vencedora fosse financiado por capitais de terceiros. Observa-se que a média entre as maiores empresas brasileiras do setor da construção civil supera os 30% (trinta por cento).

... 25. Como conclusão final dessa análise, entendo que os índices foram exagerados (principalmente o de endividamento geral) e acabaram restringindo a competitividade do certame. (...)”. Sublinhou-se.

O eminente Ministro Relator manifestou a respeito do assunto:

“... 7. De acordo com o § 1º do art. 31 da Lei 8.666/93, a ‘exigência de índices limitar-se-á à demonstração da capacidade financeira do licitante com vistas aos compromissos que terá que assumir caso lhe seja adjudicado o contrato’. O § 5º do mesmo artigo dispõe ser ‘vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para a correta avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação’. Portanto, os índices e seus valores devem ser fixados de modo a demonstrar a capacidade financeira da licitante em suportar os compromissos advindos da execução do contrato. Devem ser fixados e demonstrados tendo em conta as características do contrato, como valor total, cronograma físico-financeiro da obra, mobilização de pagamento das faturas, deferimentos de despesas, etc. Estas características vão determinar, por exemplo, o capital de giro necessário para a assunção dos encargos, a disponibilidade de recursos para o custeio das despesas inerentes à execução da obra”.

Depois de citar a doutrina de Marçal Justen Filho e Jesse Torres Pereira Junior sobre a matéria, o Ministro Valmir Campelo afirma:

“... 11. ... Como claramente expresso pela lei e pela doutrina, os índices e seus valores devem ser fixados de modo a avaliar a capacidade financeira da empresa em cumprir com suas obrigações contratuais. Não é fazendo comparações com a capacidade econômico-financeira das maiores empresas do ramo que se aferirá a capacidade econômico-financeira para a execução de determinado contrato. A obra em questão, devido seu porte, não necessita da capacidade técnica, operacional e econômico-financeira de grandes construtoras, de grandes empresas de capital aberto, mas, antes, se destina a empresas locais e regionais de médio porte.

12. Mesmo considerando o universo das maiores empresas de construção civil do País, constata-se que os valores dos índices contábeis estabelecidos pela Concorrência (...) são descabidos. O edital exigiu para os índices de (...). Para o índice de endividamento (EG), mínimo de 0,20. Na listagem das 500 maiores sociedades anônimas do Brasil no ano de 2004 (...), organizada pela revista Conjuntura Econômica, aparecem quinze empresas do ramo da construção. Dessas, apenas cinco atenderiam, simultaneamente aos valores de LC e EG estabelecidos pela licitação em exame. Ou seja, os critérios adotados de aferição da qualificação econômico-financeira restringiriam a competitividade mesmo se a licitação se destinasse às maiores empresas do ramo. Não é minimamente razoável supor que dez das maiores empresas de construção civil do Brasil, como Norberto Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa, Serveng-Civilsan, entre outras, responsáveis pela execução de grandes obras no Brasil e no exterior, como hidrelétricas, estradas, aeroportos, não tenham capacidade econômico-financeira de cumprir com as obrigações contratuais das obras licitadas pela Prefeitura .... .

13. Outro dado extraído da citada revista é digno de nota e de relevo. Juntamente com a publicação anual das 500 maiores empresas, a Conjuntura Econômica divulga e premia as doze melhores empresas, dos diferentes setores da economia, por seu desempenho econômico-financeiro. A seleção considera, prioritariamente, índices contábeis como de liquidez, endividamento, rentabilidade e participação no mercado. Pois bem, das doze empresas premiadas em 2004 (...), nenhuma se habilitaria na Concorrência 002/2006 da Prefeitura ..., considerando simultaneamente os índices de LC e EG. É óbvio que esta comparação é meramente ilustrativa, pois nenhuma dessas doze melhores pertencia ao ramo da construção civil, mas serve perfeitamente para demonstrar o despropósito dos valores estabelecidos pela licitação em exame.

14. Acrescento a essas evidências – de que os valores adotados para os índices contábeis não se mostram usuais, nem razoáveis nem compatíveis com as obrigações decorrentes da execução do contrato – conforme consignei no Despacho que deferiu a cautelar (...)”. Sublinhei.

Por fim, em conformidade com a proposta de Voto do Ministro Relator, o Acórdão do TCU determina que a Unidade Gestora promova a anulação da licitação e do contrato decorrente.

A criteriosa análise efetivada no âmbito do TCU dispensa a adição de quaisquer considerações. Dito isto, filio-me aos seus termos.

Em reforço aos índices apresentados como embasamento do Voto condutor do Acórdão, cito a Revista “Conjuntura Econômica” – Agosto 2008, vol. 62, que identifica as 500 Maiores S.A. (Sociedades de Economia Mista). O “ranking” de 2008 inclui 19 (dezenove) empresas de construção civil (pág. 81 da Revista), verificando-se que destas, duas (Serveng-Civilsan e C.R.Almeida Obras, págs. 92 e 94) apresentam índice de endividamento igual ou inferior a 0,20 (0,18 e 0,16, respectivamente). Entre o índice 0,20 e 0,30 há 5 (cinco) empresas nominadas.

Como se nota é significativamente restritivo o índice adotado no Edital de Concorrência Pública n. 298/2008 da SSP.

Contudo, a respeito da conclusão, proponho que seja oferecida à SSP a oportunidade de, mediante a alteração do Edital, com a reabertura do prazo para apresentação de propostas, conforme previsão do § 4º do art. 21 da Lei de Licitações, levar adiante a licitação. A alteração, alternativamente, comporta: (i) a exclusão do índice de endividamento a título de qualificação econômico-financeira; (ii) a modificação do índice para adequá-lo ao mercado, ou seja, que possibilite que o maior número possível de empresas possa apresentar propostas.

Nesse sentido, cabe determinação à Unidade Gestora.

3.1.1.5. O orçamento do item “vidro liso, incolor 4mm” fere o Princípio básico de uma Licitação, que é o da Economicidade e os arts. 6º e 7º da Lei n. 8.666/93 (conforme item 3.1 da conclusão do Relatório DLC/ INSP1/ 316/08, de fls. 29/38, concernente aos aspectos técnicos de engenharia);

Análise: De acordo com a Inspetoria 1 da DLC o valor do orçamento relativo ao item em referência – R$ 76,83 apresenta-se excessivo em comparação com a planilha referência do DEINFRA – R$ 47,08 e do IPPUJ de Joinville – R$ 38,91 (sem BDI).

Unidade Gestora: A SSP informa que foi utilizada a base de preços do “Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil- SINAPI’, que apresenta valor de custo de R$ 59,79”, o qual com acréscimo do BDI de 28,5% resulta nos R$ 76,83. Esclarece, ainda, que esse Sistema (SINAPI) “é utilizado por vários órgãos públicos Federais como o Ministério da Justiça, com o qual celebramos nossos convênios, justificando a aplicação destes valores nos orçamentos da Secretaria” (fls. 150). As fls. 155 constam de planilha do SINAPI, que relaciona o material em destaque.

Relator: Segundo a planilha de fls. 85 está previsto o uso de 28,16m² de “vidro liso, incolor 4mm”, ao preço de R$ 76,83, com o total estimado de R$ 2.163,54.

Portanto, não se trata de quantitativo e/ou valor expressivo em relação ao orçamento. A justificativa da SSP é aceitável. No entanto, não afasta a necessidade de consulta ao preço praticado no mercado (no Estado de Santa Catarina).

Assim sendo, cabe determinar à SSP que se assegure de que o preço orçado é compatível com o preço de mercado no Estado Catarinense.

3.1.1.6. Não exigência, das licitantes, da apresentação do percentual de Bonificação e Despesas Indiretas – BDI e de Leis Sociais utilizados nas Propostas de Preços (conforme item 3.2 da conclusão do Relatório DLC/ INSP1/ 316/08, de fls. 29/38, concernente aos aspectos técnicos de engenharia);

Análise: O Órgão de Instrução expõe que a composição do BDI integra o orçamento básico encaminhado ao conhecimento deste Tribunal por meio de CD-room, o qual resulta no percentual de 28,5%.

Porém, entende que deve ser exigido no Edital que as licitantes apresentem a composição do BDI que for cotado junto à proposta de preços. Fundamenta a proposição em decisão proferida pelo TCU (Acórdão n. 1941/2006, Plenário). Fls. 33/34

Unidade Gestora: Alega que “... se encontra inserido entre os anexos do presente Edital um quadro detalhado que compõe o BDI, discriminando os elementos e respectiva parcela de contribuição. Estes dados são integrantes de mídia eletrônica gravada (CD), fornecida aos interessados que efetuam a retirada do Edital”. Reproduz parte do Relatório que sustenta o Acórdão n. 1941/2006, realçando que o TCU, com relação ao assunto, incluiu determinação relativa aos futuros editais.

Por fim, acentua que a SSP “cumpriu os requisitos” conforme requerido pelo TCU, considerando que a presente licitação contempla a “fixação de preços unitários máximos, apresentação de orçamento detalhado e o detalhamento do BDI e dos encargos sociais” (fls. 150/152).

Relator: Proponho na situação concreta, que seja determinado à Unidade Gestora que em futuras licitações exija das licitantes a apresentação detalhada da composição de BDI e encargos sociais.

3.1.1.7. Ausência da aprovação do projeto de preventivo de incêndio pelo Corpo de Bombeiros, contrariando o art. 6º, IX, da Lei n. 8.666/93 (conforme item 3.3 da conclusão do Relatório DLC/ INSP1/ 316/08, de fls. 29/38, concernente aos aspectos técnicos de engenharia);

Análise: Sobre a restrição a DLC anota que não houve a aprovação do projeto por parte do Corpo de Bombeiros (fls. 35/36).

Unidade Gestora: A SSP esclarece que o pedido de aprovação foi protocolado no Corpo de Bombeiros, onde se encontra tramitando (fls.152), vendo-se juntada cópia do Protocolo n. 16783, de 04/11/2008 (fls. 154).

Relator: Cabe na situação determinação para que a assinatura do contrato seja condicionada à existência de Projeto aprovado.

3.1.1.8. Necessidade de alteração do Projeto arquitetônico para ser aprovado pela Prefeitura Municipal de Chapecó, contrariando dessa forma o art. 6º, IX, da Lei Federal n. 8.666/93 (conforme item 3.4 da conclusão do Relatório DLC/ INSP1/ 316/08, de fls. 29/38, concernente aos aspectos técnicos de engenharia).

Análise: Anota a DLC que a SSP encaminhou a este Tribunal a análise realizada pela Secretaria de Pesquisa e Planejamento da Prefeitura de Chapecó acerca do projeto arquitetônico da obra, análise essa que aponta a necessidade de alterações relativas à construção de rampas de acesso e sanitários adaptados aos Portadores de Necessidades Especiais e disponibilização de maior número de vagas no estacionamento descoberto (fls. 35/36).

Unidade Gestora: Afirma a SSP que a Prefeitura de Chapecó já emitiu o resultado da análise prévia e que “as observações apontadas pelos técnicos no laudo já estão sendo sanadas” e/ou em discussão com a Prefeitura (fls. 152).

Relator: Proponho determinação para que a assinatura do contrato somente ocorra quando houver aprovação do projeto arquitetônico.

3.1.2. Outras Irregularidades:

3.1.2.1. Omissão do edital acerca dos critérios de desclassificação das propostas com preço manifestamente inexeqüíveis, previstas no art. 48 da Lei n. 8.666/93 (conforme item 2.1.3 deste Relatório);

Análise: Requer o Órgão de Instrução que o Edital contenha especificação acerca das condições em que haverá a desclassificação das propostas, em face ao item 6.1.1 do Edital (fls.47).

Unidade Gestora: Após mencionar alguns dispositivos do Edital que tratam da desclassificação das propostas (itens 2.3, 6.1.1 e 11.1 do Edital), a SSP registra que nos próximos editais adotará “a prática de relacionar os respectivos artigos das normas que regulamentam os procedimentos licitatórios” (fls. 152/153).

Relator: Acolho a manifestação da SSP que expõe o propósito de arrolar os dispositivos legais aplicáveis.

De qualquer modo, entendo que a citação dos dispositivos específicos é dispensável, haja vista que a Administração, na execução das licitações, encontra-se condicionada à observância das disposições da Lei de Licitações. Portanto, ao dispor sobre propostas inexeqüíveis, quando se trata de licitações de obras, necessariamente, deverão ser observadas, entre outras, as disposições do art. 48 da Lei Federal n. 8.666, de 1993.

Em outras palavras: a aplicação das normas da Lei sobrepõe-se à qualquer previsão e/ou omissão que possa ser verificada no Edital. A par disso, o art. 40 da Lei de Licitações não inclui entre os dispositivos obrigatórios do edital, a discriminação contida no art. 48. Aliás, não seria razoável exigir que o conteúdo da Lei n. 8.666, de 1993 fosse reproduzido no edital e anexos; deve-se a observância das suas normas na condução do processo licitatório.

Assim, desconsidero a restrição.

3.1.2.2. Ausência de prazo definido para a assinatura do contrato, contrariando os artigos 40, II e 64, caput da Lei n. 8.666/93 (conforme item 2.1.4 deste Relatório);

Análise: A restrição inscrita pelo Òrgão de Instrução decorre da ausência de especificação do prazo inicial para que a licitante vencedora seja convocada para assinatura do contrato, isto é: trata-se de prazo para a Administração. A respeito da matéria a DLC fundamenta-se no item 6.2.1.6 da Decisão n. 1920/2006 deste Tribunal (fls. 48/49).

Unidade Gestora: Entende a SSP que o item 7.1 do Edital satisfaz a exigência legal. Todavia, anota que “para os próximos editais iremos adotar a prática de estabelecer os prazos de convocação relacionado com a data de homologação e adjudicação” (fls. 153).

Relator: À vista da manifestação da SSP, desconsidero a restrição.

3.1.2.3. Indicação de índice não específico para o reajuste dos preços contratados, desatendendo ao disposto no inciso XI do art. 40 da Lei n. 8.666/93 (conforme item 2.1.5 deste Relatório);

Análise: A DLC objeta a adoção do INCC-Índice Nacional da Construção Civil como fator para o reajuste dos preços contratados. Destaca o inc. XI do art. 40 da Lei n. 8.666 como base para a restrição, por entender que somente pode ser utilizado índice que retrate “a variação efetiva do custo de produção, admitida a doção de índices específicos ou setoriais”. Para esse fim aponta o índice apurado conforme o Custo Nacional da Construção Civil e Obras Públicas – edificação (coluna 35), da FGV, como o índice a ser utilizado (fls. 49/50).

Unidade Gestora: Alega a SSP “não ter havido contrariedade em adotarmos o Item Setorial FGV/INCC- Média, em detrimento ao Item Setorial FGV/INCC Edificações - Coluna 35, uma vez que os valores são idênticos, (...), bem como das tabelas igualmente obtidas pela Internet em consulta dos referidos índices (...)”. Junta a SSP material coligido no site da FGV na Rede Internet sobre o tema (fls. 153, 156/174).

Relator: Entendo procedente a argumentação oriunda da SSP. Demonstram os documentos juntados por cópia, que os índices INCC – média e de Edificações, ambos produzidos pela Fundação Getúlio Vargas, coincidem em seu percentual (fls. 156/157).

Segundo definição da própria FGV, o INCC

“É um dos três itens que compõe o Índice Geral de Preços (IGP), representando 10% do índice. Sua divulgação teve início em fevereiro de 1985, como resultado do encadeamento da série do Índice de Custo da Construção – Rio de Janeiro (ICC-RJ), mais antiga, com a série do Índice de Edificações, mais abrangente geograficamente. (...)” (fls. 164).

Acerca do Índice de Edificações, a FGV explica que “teve início em 1974, com 8 capitais, dando maior abrangência territorial à evolução dos custos da construção”. Expõe também, que embora coincidente com o INCC “continua a ser divulgado para atender aos usuários que, por razões contratuais, utilizam este índice. Também é conhecido como índice da coluna 35 da Revista Conjuntura Econômica” (Fls. 164).

Parece-me, neste passo, que se trata de preciosismo exigir que seja utilizado o “Índice de Edificações – coluna 35” quando é adotado pela Unidade Gestora índice próprio do setor – o INCC, o qual tem características de substituto daquele (da coluna 35), como faz ver a Fundação.

Desta forma, não procede a restrição.

3.1.2.4. Exigência de apresentação de comprovante de recolhimento do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS, sendo que o município de Chapecó possui decreto regulamento a substituição tributária deste tributo (conforme item 2.1.6 deste Relatório);

3.1.2.5. Eleição do foro da Comarca de Florianópolis, mesmo existindo Procuradoria Regional em Chapecó, contrariando o disposto no art. 16, V, do Regimento Interno da Procuradoria-Geral do Estado (conforme item 2.1.7 deste Relatório).

Relator: A respeito destes dois itens tive oportunidade de manifestar-me por ocasião do despacho de fls. 143/146, quando descaracterizadas ambas as restrições. A primeira, porque o item 8.3.2 do Edital prevê a comprovação do recolhimento do ISS – se for o caso; a segunda, considerando que a licitação foi deflagrada nesta Capital e a previsão do Edital conforma-se à perfeição aos ditames do § 2º do art. 55 da Lei n. 8.666, de 1993.

Por último, esclareço que a opção pela proposta de determinações, em detrimento da sustação da licitação, visa assegurar que a Unidade Gestora - desde que observe essas determinações -, possa levar adiante o processo licitatório, considerando a notória falta de vagas nos presídios Catarinenses e os reflexos dela decorrentes na Segurança Pública.

Entendo que a argüição de ilegalidades, com a sustação do processo licitatório, prejudicará a agilização das providências para viabilizar a contratação da obra, de inegável relevância, por agregar 320 vagas em alojamento coletivo e mais 32 em celas especiais (totalizando 352 vagas), enquanto que, de acordo com a proposta que submeto à deliberação do Colegiado, a Unidade Gestora poderá regularizar as inconsistências dando andamento à licitação na forma da Lei Federal n. 8.666, de 1993.

PROPOSTA DE DECISÃO

Diante do exposto, VOTO por submeter à deliberação plenária a seguinte proposta de DECISÃO:

O TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual, 1° da Lei Complementar n. 202/2000 e 5º da Instrução Normativa n. TC-05/2008, decide:

6.1. Conhecer do Edital de Concorrência Pública n. 298/SSP/2008, do tipo menor preço global, com as retificações objeto do Termo de Re-ratificação datado de 19/11/2008, da Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, com recursos do Fundo de Melhoria da Segurança Pública-FSP, que tem por objeto a construção do Presídio de Chapecó, na Rua Cunha Porã, n. 1600E, Bairro Esapi, em Chapecó/SC, no prazo de 360 dias, com preço máximo estimado de R$ 8.799.721,27.

6.2. Determinar à Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, que:

6.2.1. Somente dê andamento ao processo licitatório se promover a alteração do Edital n. 298/SSP/2008 no que se refere ao item 5.3.4.4 – 2, relativo à qualificação econômico-financeira das licitantes, fazendo a exclusão do índice de Endividamento Geral estipulado em percentual igual ou inferior a 0,20 ou a sua revisão para adequá-lo a percentual compatível com o mercado para a espécie de licitação e o contrato a ser executado, considerando que o índice de 0,20 não é usual, nem razoável, nem compatível com as obrigações exigíveis para a execução do contrato, restringindo a competitividade, com ofensa ao art. 37, inc. XXI, da CF, aos arts. 3º, § 1º, e 31, §§ 1º e 5º, da Lei Federal n. 8.666, de 1993, e desde que observado o art. 21, § 4º da Lei de Licitações, quanto à publicação e a reabertura do prazo da licitação (item 2.1.2 do Relatório n. 811/2008, da DLC/Inspetoria 2).

6.2.2. Somente promova a assinatura do(s) contrato(s) quando:

6.2.2.1. Estiver formalizada a alteração do PPA-Plano Plurianual de Investimentos, para prever recursos orçamentários para atender as despesas com a construção do Presídio de Chapecó em observância do art. 167, § 1º, da CF e art. 7º, § 2º, inc. IV da Lei Federal n. 8.666, de 1993 (item 2.1.1.1 do Relatório n. 811/2008, da DLC – Insp.2);

6.2.2.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA) contiver previsão de recursos orçamentários para atender as despesas do contrato, em atendimento do art. 167, inc. I, da CF e art. 7º, § 2º, inc. IV da Lei Federal n. 8.666, de 1993 (item 2.1.1.2 do Relatório n. 811/2008, da DLC – Insp.2);

6.2.2.3. Incluído no processo licitatório, por se tratar de documentos relativos à fase interna da licitação, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e declaração do ordenador da despesas de que o aumento das despesas tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO, em consonância com o art. 16, inciso I e II da Lei Complementar Federal n. 101, de 2000 (item 2.1.1.3 do Relatório n. 811/2008, da DLC – Insp.2);

6.2.2.4. Dispuser do documento de formal aprovação, pelo Corpo de Bombeiros, do projeto de preventivo de incêndio, em cumprimento do art. 6º, inc. IV, da Lei Federal n. 8.666, de 1993 (item 3.3 da conclusão do Relatório n. 316/2008, da DLC – Insp.1);

6.2.2.5. Dispuser do documento formal de aprovação, pela Prefeitura Municipal de Chapecó, do projeto arquitetônico do objeto licitado, em face ao art. 6º, inc. IX, da Lei Federal n. 8.666, de 1993 (item 3.4 da conclusão do Relatório n. 316/2008, da DLC – Insp.1);

6.2.3. Adote providências para assegurar-se de que o preço orçado/contratado para o item “vidro liso, incolor 4mm” constante do orçamento de preços unitários no valor de R$ 76,83/m² (incluído o BDI) com base no Sistema SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), seja compatível com o preço de mercado no Estado Catarinense, em face aos arts. 6º e 7º da Lei Federal n. 8.666, de 1993 (item 3.1 da conclusão do Relatório n. 316/2008, da DLC – Insp.1);

6.2.4. Adote providências para que em futuras licitações conste do edital exigência que as licitantes apresentem a composição da Bonificação e Despesas Indiretas-BDI e dos encargos sociais, em atendimento do art. 7º, da Lei Federal n. 8.666, de 1993 (item 3.2 da conclusão do Relatório n. 316/2008, da DLC – Insp.1).

6.4. Determinar à Diretoria de Licitações e Contratações - DLC, deste Tribunal, que promova o monitoramento das determinações constantes do item 6.2 desta deliberação.

6.5. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como dos Relatórios de Instrução DLC/INSP.1-316/2008 e INSP.2-811/2008, à Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão.

Florianópolis, em 16 de dezembro de 2008.

Adircélio de Moraes Ferreira Junior

Conselheiro Substituto

Relator (art. 86, caput, LC 202, de 2000)