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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Auditor
Gerson dos Santos Sicca |
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PROCESSO Nº |
RLA - 08/00428560 |
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UNIDADE |
Prefeitura
Municipal de Joinville |
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RESPONSÁVEL |
Marco Antônio
Tebaldi – Prefeito Municipal |
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ASSUNTO |
Auditoria Ordinária
in loco de Registros Contábeis e
Execução Orçamentária (FUNDEF/FUNDEB), com abrangência aos exercícios de 2007
e 2008 (este, de janeiro a abril) |
AUDITORIA ORDINÁRIA IN LOCO.
DESPESA. REGISTRO IRREGULAR. FUNDEF/FUNDEB. INFRAÇÃO
GRAVE. MULTA.
Constitui grave infração à norma legal o pagamento de
despesas não pertencentes à educação básica, com recursos do FUNDEB (art. 2º c/c
21 da Lei n. 11.494/07).
O valor gasto com despesas relativas a servidores em
atividades de apoio e/ou administrativas com recursos do FUNDEB destinados ao
cumprimento do limite de 60% - remuneração dos profissionais do magistério (art.
7º da Lei n. 9.424/96 c/c art. 22 da Lei n. 11.494/07) deve ser deduzido quando
da Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício que ocorreu a despesa.
BENS PERMANENTES. REGISTRO DEFICIENTE. MULTA.
Constitui grave infração à norma legal a deficiência
no registro dos bens permanentes (art. 94 da Lei n. 4.320/64).
DESPESA PESSOAL. REGISTRO DEFICIENTE. VERIFICAÇÃO DA LIQUIDAÇÃO.
IMPOSSIBILIDADE. MULTA.
Constitui grave infração à norma legal a deficiência no
registro de freqüência dos servidores em face da impossibilidade de se
verificar a veracidade da liquidação da despesa (arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/64,
LRF, Lei n. 202/00 e art. 4º da Res. n. TC 16/94).
I – RELATÓRIO
Tratam os autos de Auditoria “in loco” referente ao período de 01/01/2007 a 30/04/2008, realizada na área de Educação da Prefeitura de Joinville, incluída no plano de auditorias desta Corte por solicitação da Procuradoria da República em Joinville.
Dita auditoria foi realizada pela Diretoria de Controle dos Municípios - DMU que através dos documentos de folhas 10-662 e do Relatório de Auditoria n. 2.653/2008 com seus anexos (fls. 663-706) aponta irregularidades nos registros contábeis e execução orçamentária dos recursos do FUNDEF/FUNDEB, bem com deficiência no registro de bens permanentes e no controle da liquidação de despesas na Secretaria de Educação do Município de Joinville.
Dadas as irregularidades encontradas, determinei a audiência do Responsável para apresentar as justificativas que entendesse cabíveis.
Em resposta à audiência vieram aos autos as manifestações e os documentos de fls. 712-820. Retornaram os autos à DMU que elaborou o Relatório n. 3.811/2008 e anexos (fls. 839-895) concluindo por:
1 - CONSIDERAR IRREGULARES, na forma do artigo 36, § 2º, “a” da Lei Complementar n.º 202/2000, os atos abaixo relacionados, aplicando ao do Sr. Marco Antonio Tebaldi - Prefeito Municipal nos exercícios de 2007 e 2008, CPF 256.712.350-49, residente à Avenida Hermann August Lepper,10, bairro: Saguaçú, CEP: 89.221-901, multa(s) prevista(s) no artigo 70, II, da Lei Complementar n.º 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:
1.1 - Despesas não pertencentes à educação básica, no montante de R$ 3.249.743,18 (R$ 217.545,99 de 2007 e R$ 3.032.197,19 de 2008), pagas com recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, em desacordo com o artigo 211, § 2º da Constituição Federal/88 c/c artigo 2º da Lei nº 11.494/07 (item III.1.1, deste Relatório);
1.2 - Despesas da ordem de R$ 2.452.762,28 (R$ 1.818.542,61 de 2007 e R$ 634.219,67 de 2008), relativas a servidores em atividades de apoio e/ou administrativas, computadas como gastos com a remuneração dos profissionais do magistério, pagos com recursos do FUNDEB, destinadas ao cumprimento do limite de 60%, em desacordo com o artigo 7º, da Lei nº 9.424/96 c/c art. 22 da Lei nº 11.494/07 (item III.2);
1.3 - Deficiência no registro dos bens permanentes do Município, em desacordo ao preceituado no artigo 94 da Lei Federal nº 4.320/64 (item III.3);
1.4 - Registro de freqüência dos servidores da Secretaria de Educação antes da efetiva prestação laboral, e ainda, sem respeitar o horário de entrada e saída, prejudicando a verificação da liquidação da despesa, prevista na Lei nº 4.320/64, arts. 62 e 63, caracterizando ainda deficiência no Controle Interno, em contrariedade ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, na Lei Orgânica do Tribunal de Contas e na Res. nº TC 16/94, art. 4º (item III.4).
2 – DAR CIÊNCIA da decisão com remessa de cópia do Relatório de Reinstrução n.º 3.811/2008 e do Voto que a fundamentam ao responsável e interessado Sr. Marco Antonio Tebaldi, Prefeito Municipal de Joinville nos exercícios de 2007 e 2008.
Seguiram os autos ao Ministério Público que através do Parecer n. 7.782/2008, manifestou-se por julgar irregulares os atos elencados pela DMU, sugerindo a aplicação de multa ao Responsável.
É o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
É importante asseverar que a Auditoria in loco realizada pela equipe de auditoria, designada pela Diretoria de Controle dos Municípios, apresenta acurada análise dos fatos elencados no planejamento da auditoria, bem como, após a audiência, reanalisa com desvelo as restrições anteriormente encontradas em cotejo com as justificativas apresentadas. Inobstante, passo à transcrição e breve análise das restrições encontradas pela Área Técnica.
1 - Despesas não
pertencentes à educação básica, no montante de R$ 3.249.743,18 (R$ 217.545,99
de 2007 e R$ 3.032.197,19 de 2008), pagas com recursos do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação – FUNDEB, em desacordo com o artigo 211, § 2º da
Constituição Federal/88 c/c artigo 2º da Lei nº 11.494/07.
De início, para que se opere a subsunção dos fatos tidos por irregulares deve-se fazer constar como fundamentação legal à restrição apontada o artigo 2º c/c 21 da Lei nº 11.494/07, visto ser este último o dispositivo que especifica o destino dos recursos do FUNDEB.
Tal restrição teve como causa, os empenhos[1] com recursos do FUNDEF (ref. 2007) e do FUNDEB (ref. 2008) para pagamento de despesas em ações não consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental ou da educação básica, senão vejamos:
a) Embora as justificativas do Responsável ressaltem a importância do projeto Dançando e Cantando na Escola e os reflexos positivos nos alunos que participam deste projeto, entendo que o mesmo não pode ser financiado com recursos do FUNDEF/FUNDEB, pois além de excluir os alunos não “selecionados” para participar do programa o projeto caracteriza-se como sócio-cultural, não estando direcionado à educação básica na forma como exposto em lei.
b) A aquisição de óculos para a rede municipal de ensino está ligada a saúde visual e não está dentre aquelas passíveis de serem computadas como manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme preceitua o art. 71 da Lei n. 9.394/96, ratificado pelo art. 23 da Lei n. 11.494/07.
c) Também para a sonorização de evento do Projeto Sábado Cultural que, em face de uma parceria entre a Secretaria de Educação e a Fundação Cultural de Joinville, era realizado nas escolas municipais entre os anos 2005-2007, não se pode utilizar recursos do FUNDEF/FUNDEB, pois o mesmo não se caracteriza como educação básica, sendo melhor qualificado como projeto sócio-cultural, atingindo a comunidade como um todo e não apenas alunos. O próprio Responsável manifestou que “... através do citado Projeto, houve uma intensa participação das comunidades junto às escolas..., tendo em vista que o objetivo era o de valorizar as ações da comunidade escolar, e do entorno, divulgando as manifestações artísticas dos bairros, utilizando para isso os espaços físicos das unidades escolares, colaborando assim, para que os jovens não ficassem na ociosidade.” e ainda que, o projeto era operacionalizado no “...período em que a unidade escolar, sem aula, ficava ao dispor da comunidade para a execução dessas atividades sócio-educativas-esportivas-culturais.” (grifei).
d) Acertada a posição da Área Técnica quanto ao transporte de alunos, mantendo a irregularidade na utilização de recursos do FUNDEF para o transporte de alunos para AABB Comunidade (no valor de R$ 37.200,00) onde a proposta do programa[2] diverge daquelas preconizadas pelo art. 70 da Lei n. 9.394/96 e reconsiderando como passível de utilização dos recursos do FUNDEF para o transporte regular dos alunos (no valor de R$ 232.058,40).
e) O Projeto Força Jovem tem como objetivo o atendimento de adolescentes em situação de vulnerabilidade social, desenvolvendo várias atividades que não se enquadram como ensino fundamental ou educação básica (terapia, iniciação profissional, esporte, aulas de reforço, etc.). Tal projeto vê o indivíduo, avaliando-o no contexto biopsicosocial, considerando aspectos emocionais, resgate da auto-estima, autoconhecimento, crenças e valores humanos, divergindo da proposta do FUNDEB, que está voltado à manutenção e desenvolvimento da educação (básica/fundamental) pública. Assim, não há como considerar a despesa com a locação de imóvel para funcionamento do projeto Força Jovem como passível de ser financiada com recursos do FUNDEB/FUNDEF.
f) No condizente à aquisição de uniforme escolar o responsável limita-se a enviar documento que relata ponderações do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul quanto ao fornecimento de uniforme com recursos do FUNDEF quando: 1) o aluno for carente e 2) se as escolas adotam uniforme. Ocorre que não se comprova a carência dos alunos beneficiados e não se pode considerar carente todos os alunos que estão matriculados na escola pública. O documento também deixa claro que o responsável estava consciente de que esta Corte de Contas de Santa Catarina não considera a despesa como manutenção e desenvolvimento do ensino, salvo na hipótese prevista no prejulgado n. 1173[3], caso em que o Município deverá exigir a comprovação do estado de carência do aluno beneficiado. Por fim, no portal do MEC[4] a Secretaria de Educação Básica assim manifesta-se com relação ao assunto:
5.7 Despesas com aquisição e distribuição de uniformes escolares podem ser custeadas com recursos do FUNDEF?
Essas despesas não são consideradas típicas ou necessárias à consecução dos objetivos das instituições educacionais que oferecem o ensino fundamental, na forma preconizada no caput do art. 70 da LDB. Tais despesas encontram-se mais próximas daquelas caracterizadas como assistência social, por conseguinte não integrantes do conjunto de ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. Assim, seu custeio não deve ser realizado com recursos do FUNDEF, ainda que os alunos beneficiários sejam do ensino fundamental público.
Assim, neste quesito o Município agiu em contrariedade à legislação e aos entendimentos dos Órgãos de Controle Externo e do Ministério da Educação.
g) As despesas com fonoaudiólogo, psicólogo e terapeuta ocupacional lotados nos CEAPE’s, embora despesas bem aplicadas, não podem ser custeadas com recursos do FUNDEF, por estarem entre aquelas que legalmente não se constituem despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino de acordo com o inciso IV do art. 71 da Lei n. 9.394/96.
Ressalto que a irregularidade dos atos apontados nesta restrição, consiste na utilização de recursos do FUNBEF/FUNDEB em face da característica das despesas e não propriamente nas despesas realizadas, ou seja, não há dúvida qualquer que tais despesas foram de grande importância na formação dos alunos e cidadãos beneficiados. No entanto, para tais atos tornarem-se plausíveis sem qualquer restrição o Responsável deveria se utilizar de outras fontes de recursos que não as do FUNDEF/FUNDEB.
A gravidade do ato consiste na redução dos recursos a serem efetivamente gastos com a educação básica no exercício verificado, gerando prejuízos ao perfeito desenvolvimento do processo educacional, que não teve à sua disposição os recursos apontados pela Área Técnica.
As respectivas despesas foram deduzidas no cálculo para a emissão do parecer anual na prestação de contas do prefeito referentes ao exercício de 2007 e deverão ser deduzidas quando da emissão do parecer referente ao exercício de 2008.
2 - Despesas da ordem
de R$ 2.452.762,28 (R$ 1.818.542,61 de 2007 e R$ 634.219,67 de 2008), relativas
a servidores em atividades de apoio e/ou administrativas, computadas como
gastos com a remuneração dos profissionais do magistério, pagos com recursos do
FUNDEB, destinadas ao cumprimento do limite de 60%, em desacordo com o artigo
7º, da Lei nº 9.424/96 c/c art. 22 da Lei nº 11.494/07
Na presente restrição a Área Técnica verificou com base na relação de servidores fornecidos pela unidade fiscalizada que os gastos com alguns servidores que exercem atividades de apoio e/ou administrativas (fls. 680-685) estavam sendo computados para o cumprimento do limite de 60% destinados à remuneração dos Profissionais do Magistério em efetivo exercício de suas atividades no ensino fundamental público (FUNDEF) ou educação básica na rede pública (FUNDEB).
Ocorre que o mero fato de o Município “computar” erroneamente as despesas com servidores que exercem atividades de apoio e/ou administrativas do ensino na fonte de recursos destinadas ao cumprimento do limite mínimo de 60% destinados pela legislação à remuneração dos Profissionais do Magistério em efetivo exercício de suas atividades no ensino fundamental público (FUNDEF) ou educação básica na rede pública (FUNDEB), não significa que o mesmo tenha descumprido o limite, o que configuraria, aí sim, a irregularidade.
Cito como exemplo o próprio município de Joinville que na análise de suas contas relativas ao ano de 2007 teve deduzido o valor de R$ 1.818.542,61 apontado pelo presente processo e nem por isso deixou de cumprir com o limite determinado pelos dispositivos relacionados naquele ano.
Pelo exposto, embora corretos os levantamentos técnicos, entende-se que com apenas estes dados não se pode concluir pelo descumprimento do dispositivo indicado. Assim, a exemplo do parecer anual da Prestação de Contas do Prefeito referentes ao exercício de 2007, as despesas computadas irregularmente referentes a 2008 deverão ser deduzidas quando da análise de toda a despesa destinada ao cumprimento dos artigos 7º da Lei 9.424/96 e 22 da Lei 11.494/07, na emissão do parecer anual referente ao exercício de 2008.
3 - Deficiência no registro
dos bens permanentes do Município, em desacordo ao preceituado no artigo 94 da
Lei Federal nº 4.320/64
A Área Técnica detectou ausência de registro de três mesas doadas ao Município pela Empresa Koentopp Veículos Ltda., o que caracteriza deficiência no registro dos bens permanentes em desacordo com o prescrito no art. 94 da Lei Federal n. 4.320/64. Realizada a audiência o Responsável não apresentou qualquer justificativa, pelo que acato como verdadeiros os fatos descritos pelo Corpo Técnico.
4 - Registro de freqüência
dos servidores da Secretaria de Educação antes da efetiva prestação laboral, e
ainda, sem respeitar o horário de entrada e saída, prejudicando a verificação
da liquidação da despesa, prevista na Lei nº 4.320/64, arts. 62 e 63,
caracterizando ainda deficiência no Controle Interno, em contrariedade ao
disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, na Lei Orgânica do Tribunal de
Contas e na Res. nº TC 16/94, art. 4º
A
equipe de auditoria constatou que alguns registros de ponto de servidores da
Secretaria Municipal de Educação foram preenchidos de forma padronizada (vários
dias sem qualquer variação nos horários de entrada e saída), bem como,
constatou registros de horário e data posteriores ao da auditoria. Tal
procedimento caracteriza deficiência e fragilidade das informações registradas colocando
em dúvida a efetiva liquidação da despesa. O fato apresenta uma falha
significativa, já que demonstra a ausência de um controle adequado da jornada
de trabalho dos servidores da Secretaria da |educação, o que pode comprometer a
eficiência na prestação dos serviços públicos.
O Responsável não se manifestou acerca deste item e inexistindo qualquer outro fundamento capaz de afastar a irregularidade, acompanho o entendimento da Área Técnica quanto à aplicação da multa.
III – PROPOSTA DE VOTO
Estando os autos instruídos na forma regimental, submeto a presente matéria ao Egrégio Plenário, propugnando, com fundamento nas considerações ora expostas, no Relatório DMU n. 3.811/2008 e no que mais nos autos constam, de acordo com a Instrução Normativa n. TC-01/2002, a seguinte proposta de voto:
1. CONHECER do
Relatório da Diretoria de Controle dos Municípios n. 3.811/2008, referente à auditoria
realizada na Prefeitura de Joinville, com abrangência nos registros contábeis e
execução orçamentária referente ao período de janeiro de 2007 a abril de 2008,
para CONSIDERAR IRREGULARES, na forma do artigo 36, §
2º, “a” da Lei Complementar n.º 202/2000, os atos abaixo relacionados e APLICAR ao do Sr. Marco Antonio
Tebaldi - Prefeito Municipal (gestão 2005-2008), CPF 256.712.350-49, residente à Avenida Hermann August
Lepper, 10, bairro Saguaçú, CEP 89.221-901, as multas previstas no artigo 70,
II, da Lei Complementar n.º 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a
contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para recorrer ou comprovar
ao Tribunal o recolhimento das multas ao Tesouro do Estado, sem o que fica
desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial,
observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:
1.1. R$ 1.500,00 (Um mil e quinhentos reais), devido a despesas não pertencentes à educação básica, no montante de R$ 3.249.743,18 (R$ 217.545,99 de 2007 e R$ 3.032.197,19 de 2008), pagas com recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, em desacordo com o artigo 2º c/c 21 da Lei nº 11.494/07;
1.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em razão da deficiência no registro dos bens permanentes do Município, em desacordo ao preceituado no artigo 94 da Lei Federal nº 4.320/64 (item III.3, do relatório n. 3.811/2008 da DMU);
1.3. R$ 800,00 (oitocentos reais), devido à existência de registro de freqüência dos servidores da Secretaria de Educação antes da efetiva prestação laboral, e ainda, sem respeitar o horário de entrada e saída, prejudicando a verificação da liquidação da despesa, prevista na Lei nº 4.320/64, arts. 62 e 63, caracterizando ainda deficiência no Controle Interno, em contrariedade ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, na Lei Orgânica do Tribunal de Contas e na Res. nº TC 16/94, art. 4º (item III.4, do relatório n. 3.811/2008 da DMU).
2. Determinar à Diretoria de Controle dos Municípios que observe as irregularidades apontadas nos itens III.1 e III.2 do relatório DMU n. 3.811/2008 com as considerações da fundamentação desta proposta de voto, quando da análise da Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2008.
3. Dar ciência da Decisão, deste Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como dos Relatórios de Instrução n. 3.811/2008, ao Sr. Marco Antônio Tebaldi – Prefeito Municipal de Joinville.
Gabinete, em 13 de março de 2009.
Gerson dos Santos
Sicca
Auditor Relator