Consulta. Entidade Subvencionada. Licitação.

Deve ser remetida cópia ao consulente do Prejulgado n° 1241, que trata da matéria.

Consulta. Caso concreto. Ausência de parecer jurídico.

O não cumprimento em determinados itens da Consulta dos requisitos de admissibilidade previstos na Lei e no Regimento Interno obstaculizam o seu conhecimento.

Entidades subvencionadas.Despesa. Funcionários.Despesas Correntes.

De acordo com os Prejulgados n° 613,1211 e 1577, admite-se que as entidades subvencionadas comprovem a aplicação dos recursos financeiros com a destinação das quantias recebidas para a cobertura de folha de pagamento.

I- RELATÓRIO

O Prefeito Municipal de Gaspar formulou a seguinte Consulta perante este Tribunal de Contas:

"1. Entidades privadas subvencionadas pelo município, que atuem de forma independente da administração, devendo prestar contas dos valores repassados pela prefeitura, sendo que esta realiza despesas para a manutenção das atividades, estão sujeitas à lei de licitações e contratos(lei 8.666/93)?

2. Pode o município regulamentar, exigindo das entidades subvencionadas três orçamentos de compras cujo valor seja igual ou superior a R$200,00, evitando-se dessa forma compras dirigidas ao mesmo fornecedor?

3. Pode o município exigir das subvencionadas, que está(sic) deixe de pagar as horas extraordinárias de seus funcionários realizadas acima do permitido pela CLT, bem como exigir pelo princípio da economicidade que a subvencionada contrate novos funcionários, ao invés de pagar horas extras que se mostrarem excessivas?

4. O conselho municipal da criança e adolescência por ter raízes com o poder judiciário, inclusive com a ajuda do ministério público, pode interferir na atuação do administrador, municipal, emitindo pareceres contrário(sic) à atuação da Controladoria Geral do Município, dificultando sobremaneira em sua ação fiscalizadora?

5. Pode o município em conformidade com a Resolução TC n° 16/94 em seu Art. 49° que diz "o responsável pela aplicação de dinheiros públicos, terá de justificar seu bom e regular emprego, na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes". Exigir das subvencionadas que não comprem produtos alimentícios que não façam parte de nenhuma merenda balanceada das escolas municipais? Como exemplo Chicletes, Bebidas alcoólicas, lanches e pastéis e etc., fora dos abrigos, já que o município arca com todas as despesas efetuadas pelas entidades como: Salários, alimentação, despesas médicas, educacionais, limpeza, vestuário e etc.

6. Em conformidade com o item anterior, é lícito se pagar com dinheiro público, aulas de Francês? Não é um exagero, ferindo os dois princípios constitucionais da economicidade e da razoabilidade, já que no ensino fundamental da municipalidade(da 5ª a 8ª série), são ministradas aulas de inglês básico, o que é razoável uma vez que o idioma falado mundialmente, sendo portanto, um aprimoramento dos jovens para o futuro, mas ter outro idioma além do Inglês, não é preciosismo com dinheiro público?

7. Os salários mensais que são pagos aos funcionários das subvencionadas, pode ser considerado como despesas corrente(sic) na Prestação de Contas? Pode a administração municipal, vetar essa Despesa?"

A Consultoria Geral, no parecer n° 670/08(fls.34-54) sugeriu o não conhecimento da Consulta quanto aos itens 3, 4, 5 e 6, por tratarem de matérias estranhas à competência dos Tribunais de Contas. Em relação aos itens 1,2 e 7 manifestou-se, da mesma forma, pelo não conhecimento, por tratarem de caso concreto. Caso superada a preliminar, entende viável o encaminhamento ao Consulente de cópia do Prejulgado n° 1241 e dos pareceres COG-456/02 e 577/02.

O Ministério Público opinou pelo não conhecimento da Consulta quanto aos itens 3,4,5 e 6, e pelo conhecimento da Consulta quanto aos itens 1,2 e 7, respondendo-a nos termos do Parecer da COG(fls.056-059).

É o relatório.

II- PROPOSTA DE VOTO

Segue a análise de cada item quanto à admissibilidade e, se for o caso, no tocante ao mérito.

1. Entidades privadas subvencionadas pelo município, que atuem de forma independente da administração, devendo prestar contas dos valores repassados pela prefeitura, sendo que esta realiza despesas para a manutenção das atividades, estão sujeitas à lei de licitações e contratos(lei 8.666/93)?

Bem assevera a Consultoria Geral que os questionamentos formulados pelo consulente demonstram a existência de controvérsias existentes na relação travada entre o Município e Conselho Municipal da Criança e Adolescência. Essa é a razão pela qual muitos questionamentos descem a especificidades que dificultam até mesmo a elaboração de uma resposta considerada válida de acordo com os parâmetros de uma Consulta, que serve para tratar de interpretação de lei ou questões formuladas em tese. Aliás, essa segunda possibilidade, no meu entender, deveria ser abolida, para que a Consulta ficasse limitada a dúvidas sobre interpretação de dispositivos legais, o que facilitaria a utilização do instituto tanto pelos consulentes quanto pelo Tribunal de Contas. Restringindo-se à interpretação legal haveria menos dificuldades para o fornecimento de respostas em tese, capazes de ser utilizadas como parâmetros para a solução de casos concretos.

Não bastasse isso, o conceito de questão em tese é despropositado. É certo que o administrador público sempre trará ao Tribunal questões concretas disfarçadas como "questão em tese", apenas para garantir a admissibilidade da consulta. Não é concebível que o administrador perca o seu tempo com elocubrações teóricas para a formulação de hipóteses capazes de desafiar o raciocínio dos membros desta Corte. A construção de casos hipotéticos e a reflexão sobre os mesmos é própria da atividade acadêmica, e não do quotidiano da Administração Pública.

Feitas essas considerações, analiso o item 1 quanto à sua admissibilidade.

De fato, a Consulta não veio acompanhada de parecer jurídico da assessoria jurídica do órgão do qual o consulente é titular. Considerarei este ponto em cada item, a fim de verificar se a dispensa do requisito é viável, o que somente pode ocorrer quando se trate de matéria sobre a qual o Tribunal, após avaliar sua importância e as consequências negativas da manutenção de uma dúvida pertinente, entenda pertinente avaliar.

Quanto ao item 1, embora, à primeira vista, a dispensa do parecer jurídico não seja pertinente, a existência de Prejulgado que trate da matéria aconselha o conhecimento da Consulta unicamente para a sua remessa ao Consulente. Em vista disso, deve a Consulta ser conhecida para que se remeta cópia do Prejulgado nº 1241 .

"2. Pode o município regulamentar, exigindo das entidades subvencionadas três orçamentos de compras cujo valor seja igual ou superior a R$200,00, evitando-se dessa forma compras dirigidas ao mesmo fornecedor?"

Assevera a Consultoria Geral que este item trata de matéria de competência da Corte. Entretanto, configura caso concreto, de modo que não pode ser conhecida.

A configuração da questão como caso concreto denota a dificuldade gerada pela admissibilidade de "questão em tese" para efeito de Consulta. Afinal, embora o contexto indique uma situação concreta enfrentada pelo consulente, é plenamente possível que se admita a indagação como "questão em tese", já que inexiste referência a um fato existente.De todo modo, deixo de enfrentar a verificação desse pressuposto de admissibilidade porque o item não foi objeto de parecer da assessoria jurídica do órgão, o que impede o conhecimento. A dispensa do requisito apenas poderia ser tolerada em situações especiais, nas quais fosse apresentada matéria de alta indagação e que exigisse uma imediata resposta por esta Corte. Não é o que ocorre no caso em análise.

A dúvida, em verdade, tem subjacente a falta de clareza do administrador público sobre a atribuição de subvenções a particulares. Por óbvio, quem concede a subvenção pode, desde que mediante lei, definir como e onde deve ser aplicado o dinheiro repassado. Bastaria que a Municipalidade tivesse essa compreensão para que todas as controvérsias fossem pacificadas.

3. Pode o município exigir das subvencionadas, que está(sic) deixe de pagar as horas extraordinárias de seus funcionários realizadas acima do permitido pela CLT, bem como exigir pelo princípio da economicidade que a subvencionada contrate novos funcionários, ao invés de pagar horas extras que se mostrarem excessivas?

Quanto a este item a Consultoria Geral esclarece que o Ministério Público do Trabalho e a Superintendência Regional do Trabalho e Emprego-Santa Catarina(SRTE/SC), órgão do Ministério do Trabalho, possuem a atribuição de fiscalizar as relações de emprego.

De fato, eventuais infrações à legislação trabalhista devem ser denunciadas perante o órgão competente, principalmente porque não se trata de relação de emprego da qual participe em um dos polos a Administração Pública. Ademais, a ausência de parecer jurídico é outro fator impeditivo do conhecimento da Consulta.

4. O conselho municipal da criança e adolescência por ter raízes com o poder judiciário, inclusive com a ajuda do ministério público, pode interferir na atuação do administrador, municipal, emitindo pareceres contrário(sic) à atuação da Controladoria Geral do Município, dificultando sobremaneira em sua ação fiscalizadora?

Entende a Consultoria Geral que este item também não trata de matéria cuja competência seja deste Tribunal de Contas. No meu sentir, o questionamento é típico caso concreto, pois indica divergência entre o Executivo Municipal e o Conselho Municipal da Criança e do Adolescente.

Ressalto que qualquer resposta fornecida por este Tribunal de Contas sobre o ponto seria temerária, já que é evidente a existência de um conflito real de atribuições, cuja solução depende da análise do contexto em que isso está ocorrendo, o que inviabiliza qualquer raciocínio interpretativo em tese.

5. Pode o município em conformidade com a Resolução TC n° 16/94 em seu Art. 49° que diz "o responsável pela aplicação de dinheiros públicos, terá de justificar seu bom e regular emprego, na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes". Exigir das subvencionadas que não comprem produtos alimentícios que não façam parte de nenhuma merenda balanceada das escolas municipais? Como exemplo Chicletes, Bebidas alcoólicas, lanches e pastéis e etc., fora dos abrigos, já que o município arca com todas as despesas efetuadas pelas entidades como: Salários, alimentação, despesas médicas, educacionais, limpeza, vestuário e etc.

Conquanto considere a COG que não compete ao Tribunal de Contas determinar o que pode ou não constar na dieta dos estudantes e/ou crianças beneficiárias da alimentação fornecida por entidades subvencionadas, constato que a indagação não se direciona nesse sentido. Em verdade, pretende o consulente saber se o Município pode fazer determinadas exigências às entidades subvencionadas, matéria que poderia ser objeto de reflexão sobre este Tribunal.

Todavia, a ausência de parecer jurídico impede o conhecimento da Consulta. Assim como no item 2, a matéria não guarda maior complexidade e a questão apenas foi apresentada porque o Muncípio tem dificuldades para compreender a lógica do regime de subvenções. Como já referido, se o Poder Público repassa o dinheiro ele pode, mediante Lei ou com a autorização desta e no exercício do poder regulamentar definir quais despesas podem ser cobertas pelas subvenções.

6. Em conformidade com o item anterior, é lícito se pagar com dinheiro público, aulas de Francês? Não é um exagero, ferindo os dois princípios constitucionais da economicidade e da razoabilidade, já que no ensino fundamental da municipalidade(da 5ª a 8ª série), são ministradas aulas de inglês básico, o que é razoável uma vez que o idioma falado mundialmente, sendo portanto, um aprimoramento dos jovens para o futuro, mas ter outro idioma além do Inglês, não é preciosismo com dinheiro público?

Mais uma vez a COG sugere não seja conhecida a Consulta, por tratar-se de matéria estranha às competências do Tribunal de Contas.

As considerações do item anterior são cabíveis também quanto a este ponto. Embora possa o Tribunal de Contas discutir a legitimidade de determinada despesa, a ausência de parecer jurídico é requisito que não pode ser dispensado. Além disso, o questionamento é tão vago que obstaculiza qualquer resposta segura. Por fim, a dúvida é singela, devendo reafirmar-se que a denifição do que é lícito ou ilícito compete à legislação municipal. Se a Lei permite e o administrador público concedeu a subvenção é porque se concluiu pela pertinência de efetuar-se dispêndio com aulas de francês. Ao contrário, se a Lei e o seu regulamento permitem que o administrador vede despesas dessa ordem inexistirá fundamento legítimo para o gasto.

7. Os salários mensais que são pagos aos funcionários das subvencionadas, pode ser considerado como despesas corrente(sic) na Prestação de Contas? Pode a administração municipal, vetar essa Despesa?"

Para a COG, a questão ora em análise configura caso concreto, de modo que deve-se negar o conhecimento quanto ao item. Contudo, caso superada a preliminar sugere a remessa ao consulente dos Prejulgados n°s 613, 1211 e 1577 deste Tribunal de Contas.

Entendo que, havendo Prejulgado em condições de orientar o gestor, e não sendo clara a qualificação da questão como caso concreto, como ocorre na presente situação, nada impede que se encaminhe cópia de Prejulgado, a fim de orientar o gestor. Dessa forma, conheço da Consulta quanto a este item para que se encaminhe ao Consulente cópia do Prejulgado n° 613, 1211 e 1577 do Tribunal de Contas de Santa Catarina.

Diante do exposto, apresento ao Plenário a seguinte proposta de voto:

6.1. Não conhecer da Consulta quanto aos itens 2, 5 e 6 em razão da ausência de juntada aos autos do parecer da assessoria jurídica do órgão consulente, contrariando o disposto no art.104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina;

6.2. Não conhecer da Consulta quanto ao item 3, por não versar sobre matéria de competência do Tribunal, em desacordo com o art. 1º, XV, da Lei Complementar nº 202/2000;

6.3. Não conhecer da Consulta quanto ao item 4, por tratar de caso concreto, contrariando o disposto no art. 1º, XV, da Lei Complementar nº 202/2000;

6.4. Conhecer da Consulta quanto ao item 1, e, com fulcro no §3° do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia do parecer COG-456/02, bem como o relatório e voto que fundamentam a decisão n° 2801/2002(referente ao processo CON-02/06543590-Prejulgado 1241), que dispõe nos seguintes termos:

"Quando da aplicação de recursos financeiros repassados pelo Poder Público a título de subvenções ou convênios para despesas de custeio de entidades de direito privado sem fins lucrativos, estas não se submetem ao regime da Lei de Licitações, muito embora tenham que prestar contas da utilização dos recursos recebidos, nos termos do art. 8º da Lei Estadual n. 5.867, de 27 de abril de 1981 e atender aos requisitos expressos pelo Decreto n. 2.001, de 29 de dezembro de 2000, no caso do Estado;

Não encontra amparo legal a transferência de recursos à entidades privadas sem fins lucrativos para realização de despesas de custeio ou de capital, cuja natureza seja de competência exclusiva da Administração Pública

Municipal ou Estadual, considerando que tais transferências não estão previstas pela Lei Federal n. 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços das entidades federadas."

6.5. Conhecer da Consulta quanto ao item 7, e, com fulcro no §3° do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia dos pareceres COG nºs 675/98, 473/02 e 249/04, e dos Prejulgados nºs 613(CON-TC 0349400/88), 1211(CON-02/07890846) e 1577(CON 04/03682460), abaixo referidos :

"Prejulgado nº 0613

A transferência de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos de caráter assistencial (social, médica ou educacional) ou cultural encontra amparo nos arts. 12 e 16 da Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Estadual nº 5.867/81, podendo ser efetivada mediante Subvenções Sociais para despesas de custeio (manutenção) ou mediante Auxílios quando destinadas a despesas de investimentos da entidade beneficiada.

Por exigência dos arts. 167, inc. VIII, da Constituição Federal e 26 da Lei Complementar nº 101/00, a destinação de recursos a entidades privadas dependerá de: a) específica autorização legislativa; b) atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias; e c) previsão orçamentária ou através de créditos adicionais.

A transferência de recursos financeiros do Tesouro do Estado ou da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC à Fundação Catarinense de Difusão Educativa e Cultural Jerônimo Coelho encontra respaldo na Lei Estadual nº 5.867/81 e na Lei Federal nº 4.320/64, quando se destinar à aplicação em atividades concernentes ao desenvolvimento e difusão cultural e educacional, devendo ser atribuídas com resguardo do interesse público, mediante subvenções sociais ou auxílios, conforme o caso, com expressa autorização do Chefe do Poder Executivo Estadual, observadas as regras dos parágrafos anteriores desta Decisão e da Portaria Interministerial nº 163/01, com atendimento ao art. 116 da Lei Federal nº 8.666/93 e do Decreto Estadual nº 2001/00, quando o repasse estiver vinculado a convênio ou outro instrumento congênere."

"Prejulgado nº 1577

1. É recomendável que, ao estabelecer as condições relativas às finalidades da aplicação dos recursos transferidos pelo Poder Público à entidade privada, a título de subvenção social, e à respectiva prestação de contas, o instrumento do acordo discipline o prazo para aceitação das despesas correspondentes, realizadas pela entidade beneficiária, as quais devem ser posteriores à data da assinatura do respectivo instrumento e anteriores à data final de duração, salvo casos excepcionais autorizados pela legislação ou normas regulamentares expedidas pelo Chefe do Poder Executivo, e desde que as despesas estejam diretamente relacionadas às finalidades para as quais os recursos foram transferidos.

2. É legítima a comprovação da aplicação de recursos financeiros recebidos a título de subvenções sociais, por meio de comprovantes (notas fiscais, recibos, folha de pagamento, guia de encargos sociais e de tributos, entre outros) de despesas realizadas pela entidade de direito privado beneficiária, cuja data de emissão seja anterior a do recebimento dos valores, mas posterior à celebração do ajuste com o ente público (convênio ou instrumento congênere) e anterior ao seu término. No âmbito da Administração Pública direta e indireta do Estado, é vedada a inclusão de cláusula em convênio que permita a realização de despesas em data anterior ou posterior à sua vigência, nos termos do art. 9º do Decreto nº 307/03."

6.6. Dar ciência da decisão, do relatório e da proposta de voto do Relator, bem como do Parecer COG n.670/2008(fls.34-54), ao Sr. Adilson Luis Schmitt, Prefeito Municipal de Gaspar.

6.7. Determinar o arquivamento dos autos.

Gabinete, em 27 de março de 2008.

Auditor Gerson dos Santos Sicca

Relator