|
|
ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete
do Auditor Adircélio de Moraes Ferreira Junior |
|
PROCESSO Nº |
CON
09/00154365 |
|
UNIDADE |
Câmara
Municipal de Major Vieira |
|
INTERESSADO |
Sr. Hélio
Schroeder |
|
ASSUNTO |
Consulta
|
CONSULTA. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. LICENÇA PRÊMIO.
A implementação de
direitos aos servidores municipais é matéria a ser tratada mediante lei
específica, respeitada a iniciativa privativa em cada caso. Aplicação da
Constituição Federal, art. 37, inciso X, e Constituição do Estado de Santa
Catarina, art. 50, § 2º, IV, por simetria.
RELATÓRIO
Tratam os autos de Consulta (fl. 02-03) encaminhada pelo Sr. Hélio Schroeder, Presidente da
Câmara de Vereadores de Major Vieira, em que questiona acerca da legalidade do
pagamento de adicional por tempo de serviço e concessão de licença prêmio aos
servidores municipais, com fulcro em dispositivos previstos na Lei Orgânica do
Município.
Da peça inicial colhe-se o excerto a seguir (02-03):
[...]
A
Lei Complementar nº 017 de 28 de junho de 2007 aprovou o novo estatuto dos
funcionários públicos municipais e revogou a lei complementar nº 980/1993
(antigo estatuto). Ocorre que, no novo estatuto, inexistem dispositivos que
permitam o pagamento de adicionais por tempo de serviço, bem como a concessão
de licença prêmio aos servidores públicos municipais.
Porém,
esses direitos dos servidores municipais estão inseridos na Lei Orgânica do
Município. [...]
Solicitamos
a manifestação do Tribunal de Contas, na seguinte consulta:
É legal o pagamento pelo
Poder Público Municipal, aos seus funcionários, do adicional referido no artigo
18, § 2º, XIV, bem como a concessão da licença prêmio prevista no artigo 20, §
4º, ambos os dispositivos inseridos na lei orgânica? (grifei)
[...]
Em sequência, a
Consultoria Geral desta Corte de Contas elaborou o Parecer COG-218/09 (fls. 05-13),
de cuja conclusão se extrai:
1.1.
A concessão de vantagens pecuniárias aos servidores públicos municipais deve se
dar mediante lei específica, respeitada a iniciativa privativa em cada caso,
conforme o disposto no artigo 37, X, da Constituição Federal.
1.2.
À Lei Orgânica Municipal é indevido o trato de matéria própria de lei
ordinária, como a concessão de vantagem pecuniária a servidor público, por
afastar do Poder Executivo a possibilidade de vetar, sancionar e promulgar atos
normativos dessa natureza.
Salientou, o Órgão
Consultivo a ausência de parecer jurídico, como estipulado pelo art. 104,
inciso V, da Resolução TC-06/01, mas que, por sua vez, pode não ser fator
impeditivo para o conhecimento da consulta, caso assim entenda o Tribunal
Pleno, em consonância com o § 2º do art. 105 do citado Diploma Legal.
Por sua vez, o Parquet Especial, pelo Parecer nº 2028/2009
– fls. 14-15, da lavra do Procurador Diogo Roberto Ringenberg, considerou a
consulta como apta ao conhecimento e à obtenção de resposta por parte deste
Tribunal, acompanhando, no mérito, o posicionamento da Consultoria Geral desta
Corte de Contas.
É o breve relato.
ADMISSIBILIDADE
Os requisitos formais que
ensejam o conhecimento das consultas formuladas perante esta Corte de Contas
estão relacionados nos incisos do art. 104 da Resolução TC-06/01;
transcreve-se:
Art. 104. A consulta deverá revestir-se das
seguintes formalidades:
I – referir-se à matéria de competência do Tribunal;
II – versar sobre interpretação de lei ou questão
formulada em tese;
III – ser subscrita por autoridade competente;
IV – conter indicação precisa da dúvida ou
controvérsia suscitada;
V – ser instruída com parecer da assessoria jurídica
do órgão ou entidade consulente, se existente.
Compulsando-se os autos, depreende-se
a regularidade da consulta em destaque quanto às formalidades exigidas
pelo retrocitado dispositivo, com exceção do requisito disposto pelo inciso V,
ante a ausência do parecer da assessoria jurídica da Unidade.
De qualquer forma, entendo ser
admissível, na presente situação, o conhecimento da consulta formulada, tendo
em vista tratar-se de matéria que depende de uma análise mais cuidadosa do tema
proposto, o que demonstra a relevância de um pronunciamento por parte deste
Tribunal de Contas.
Desta feita, entendo como
pertinente superar a formalidade prevista no inciso V do art. 104 da Resolução
TC-06/01, para conhecer da presente consulta e proceder ao exame da questão
formulada nos termos do § 2º do art. 105 da mesma Resolução.
FUNDAMENTAÇÃO
A dúvida suscitada na presente consulta refere-se à
legalidade do pagamento de adicional por tempo de serviço e da concessão de
licença prêmio aos servidores do Município de Major Vieira com base,
unicamente, em dispositivo constante da Lei Orgânica do Município.
Sob a forma tratada pelo Parecer GOG-218/09, de autoria
do Auditor Fiscal de Controle Externo Marcelo Brognoli da Costa, não são
próprios das leis orgânicas, dispositivos acerca da implementação de vantagens aos
servidores municipais. Assim, conclui o parecer, que as previsões do art. 18, §
2º, XIV e art. 20, § 4º, da Lei Orgânica de Major Vieira extrapolam a matéria a
ser nela veiculada, pois não abordam, de forma genérica, os direitos dos
servidores públicos, nos moldes da Constituição Federal.
Esse o conteúdo dos dispositivos mencionados:
Art. 18. [...]
§ 2º - Aplicam-se aos
seus servidores municipais, os direitos seguintes:
[...]
XIV – concessão de adicional por tempo de serviço a base de 6%
(seis por cento) sobre o vencimento por triênio de serviços prestados ao
município, incorporando-se o adicional nos proventos, quando da aposentadoria
do funcionário.
Art. 20. [...]
§ 4º - Após cada decênio de efetivo exercício no
serviço público municipal, dará ao servidor sob o regime estatutário e a outros
de regime diferente, se definido em lei, direito a férias prêmio correspondente
a seis meses, com todos os direitos e vantagens do seu cargo.
Traçando um liame entre o previsto na Lei Orgânica e a
redação do novo Estatuto dos Servidores, aprovado pela Lei Complementar
Municipal nº 017/2007, que não contempla matéria afeta ao pagamento de
adicional por tempo de serviço e concessão de licença prêmio aos servidores
municipais, o parecer da Consultoria Geral apresenta entendimento doutrinário a
respeito e culmina por concluir:
[...] os legisladores
que elaboraram a Lei Orgânica de Major Vieira extrapolaram a matéria a ser nela
veiculada, posto que não abordaram de forma genérica os direitos dos servidores
públicos, nos moldes da Constituição Federal.
Ao expressar o
percentual retributivo do adicional de tempo de serviço incidente sobre o
vencimento, feriu a prerrogativa da iniciativa de lei do Poder Executivo,
incidindo no mesmo erro quando firmou o número de meses a que tem direito de
gozo a título de licença-prêmio o servidor que completar dez anos de serviço
público.
A impropriedade de se
tratar esta matéria na forma exposta pela Lei Orgânica de Major Vieira fica
evidente quando a autoridade competente para iniciar processo legislativo,
regulando-a, ao afastar tal direito dos servidores em norma específica e
apropriada para tanto, no caso o estatuto dos Servidores Públicos de Major Vieira,
depara-se com a subsistência de regramento indevido e de aplicabilidade
duvidosa.
E continua:
Desse modo, cria-se
um conflito entre a Lei Orgânica e a Lei Complementar instituidora do Estatuto
dos Servidores Públicos, conflito este que pelo critério puro e simples da
hierarquia apontaria a prevalência da Lei Orgânica, contudo, à luz do critério
da especialidade há que se conferir primazia à Lei Complementar, somando-se a
isso a impropriedade material da Lei Orgânica quando concede em seu texto vantagem
pecuniária aos servidores, por ofensa ao princípio da iniciativa de lei e
alijamento do Poder executivo do processo legislativo.
Analisados os fundamentos
suscitados pela Consultoria Geral através do Parecer exarado, observo que não
divirjo das respostas alcançadas, pois de fato, decorre da Constituição Federal[1]
determinação no sentido de que somente
por lei específica, observada a
iniciativa privativa, admite-se a fixação ou alteração da remuneração dos
servidores públicos.
Por sua vez, do disposto na
Constituição do Estado de Santa Catarina, extrai-se que são de iniciativa do
Poder executivo Estadual – e Municipal, por simetria – as leis que disponham
acerca dos servidores públicos, de seu regime jurídico, do provimento de cargos
e de temas correlatos. Transcrevo:
Art.
50. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou
comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de
Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previsto
nesta Constituição.
[...]
§ 2º - São de iniciativa
privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:
[...]
IV – os servidores públicos
do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria;
As decisões do Tribunal de
Justiça Catarinense apontam para o mesmo entendimento:
AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE PORTO BELO – LEI COMPLEMENTAR N.
001/2002, DE 22.05.2002, ORIUNDA DE PROJETO DO LEGISLATIVO – CONCESSÃO DE LICENÇA-PRÊMIO AOS SERVIDORES PÚBLICOS
– INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – VULNERAÇÃO AOS ARTS. 32 E 50, § 2º,
IV, DA CESC – PEDIDO ACOLHIDO.
As
leis que dispõem sobre o regime jurídico dos servidores públicos municipais são
de competência legislativa privativa do Chefe do Poder executivo. A ofensa a
esse preceito acarreta insanável vício de inconstitucionalidade da norma, por
usurpação de competência e, consequentemente, vulneração do princípio da
separação de poderes. (ADI nº 2004.025146-7, de Porto Belo, Rel. Des. Ricardo
Fontes)
AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE CAMPOS NOVOS – [...] PAGAMENTOS DE GRATIFICAÇÕES POR TEMPO DE
SERVIÇO E DE INCENTIVO DE REGÊNCIA DE CLASSE E CONCESSÃO DE LICENÇA PRÊMIO – PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO
CHEFE DO PODER EXECUTIVO – EMENDAS LEGISLATIVAS QUE ENSEJARAM AUMENTO DE
DESPESA – VULNERAÇÃO AOS ARTS. 50, § 2º, IV, E 52, I, DA CESC – FALHA NA
NUMERAÇÃO DA LEI – CORREÇÃO NO BOJO DA ACTIO – POSSIBILIDADE – PEDIDO
PARCIALMENTE ACOLHIDO.
São
de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Estadual – e Municipal, por simetria
– as leis que disponham acerca dos servidores públicos, de seu regime jurídico,
do provimento de cargos e de temas correlatos, vedado o aumento de despesas
quando houver emendas oriundas do Legislativo, à vista do preceituado nos arts.
50, § 2º, IV, e 52, I, da CESC, sob pena de declaração de
inconstitucionalidade. (ADI nº 2001.003606-1, de Campos Novos, Rel. Des.
Ricardo Fontes)
Desse modo, entendo que
resta evidente a impropriedade dos dispositivos da Lei Orgânica do Município de
Major Vieira quando tratam da implementação
de benefícios aos servidores municipais, por ausência de respaldo
constitucional.
Acerca do conteúdo das
leis orgânicas municipais, José Afonso da Silva[2]
traz a seguinte lição:
Em
que consiste a Lei Orgânica própria?
Qual o seu conteúdo? Ela é uma espécie de constituição municipal. Cuidará de
discriminar a matéria de competência exclusiva do Município, observadas as
peculiaridades locais, bem como a competência comum a que a Constituição lhe
reserva juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 23).
Indicará dentre a matéria de sua competência, aquela que lhe cabe legislar com
exclusividade e a que lhe seja reservado legislar supletivamente. A própria
constituição já indicou o conteúdo básico
da Lei Orgânica, que deverá ter que compreender, além das regras de
eletividade do Prefeito e dos Vereadores, normas sobre (art. 29): (a) posse do
Prefeito e dos Vereadores e seus compromissos; (b) a inviolabilidade dos
Vereadores sobre suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato, na
circunscrição do Município; (c) proibições e incompatibilidades, no exercício
da vereança, similares, no que couber, ao disposto na Constituição Federal para
os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para
os membros da Assembléia Legislativa; (d) organização das funções legislativa e
fiscalizadora da Câmara Municipal; (e) cooperação das associações
representativas de bairro com o planejamento municipal; (f) iniciativa legislativa
popular sobre matéria de interesse específico do Município, da cidade ou de
bairros, através da manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
(g) perda do mandato do Prefeito, incluindo como uma de suas causas o fato de
ele assumir outro cargo ou função na administração pública direta ou indireta,
ressalvada a posse em virtude do concurso público e observado o disposto no
art. 38, I, IV e V.
Sobre o mesmo tema, José Nilo de Castro[3],
apresenta o seguinte entendimento:
Nesta linha de direção
são inconstitucionais, v.g., dispositivos de Lei Orgânica que dispõem sobre
aumento de despesa pública, sobre criação de órgãos ou entidades municipais,
sobre criação de vantagens pecuniárias do funcionalismo municipal, como a
licença-prêmio, qüinquênio, biênio, anuênio, sobre vinculação de remuneração de
seu pessoal municipal a índices oficiais do Governo Federal. Pois bem: toda a
matéria de amparo de despesa pública, direta ou indiretamente, prevista em Lei
Orgânica, não se compadece de nosso constitucionalismo.
E prossegue:
É uma lei, em sentido
formal e material, de cuja feitura não participa o Executivo, que em nosso
ordenamento jurídico-constitucional, possui funções co-legislativas, conforme
se verá oportunamente. O Executivo apenas poderá propor emendas à Lei Orgânica,
sozinho; exercita-se aí apenas o poder de impulsão, na iniciativa da emenda à
Lei Orgânica (art. 29, caput, CF). O
entusiasmo – compreensível – exagerado com que as Câmaras receberam o poder de
votar e promulgar as Leis Orgânicas de seus Municípios é que justificaria as
incursões inconstitucionais de muitas Leis Orgânicas que se tem encontrado aqui
e alhures. Ao contrário do que se vê, o Município, no seu poder
auto-organizatório, tem limites constitucionais bem explícitos, de que se
cogita o art. 29, caput, da CR. É
dizer: O Município organiza-se e rege-se
por sua Lei Orgânica e demais leis que adotar, mas para atingir tal desiderato
há que observar os princípios da Constituição do respectivo Estado. É
autônomo o Município nos termos da Constituição; e a autonomia não significa
apropriação de liberdade ilimitada para dispor normativa e organizacionalmente
sobre os poderes municipais. Há que se respeitar a fonte única dos poderes: a
Constituição Federal.
Nesse mesmo sentido, conclui Hely Lopes Meirelles[4]:
Anote-se, finalmente,
que o Poder Legislativo Municipal não pode, a pretexto de elaborar a lei
orgânica – processo legislativo excepcional destinado a dar estrutura e
organização ao Município -, dispor sobre matéria de lei ordinária, com o
intuito de arredar a participação do Executivo, subtraindo-lhe o direito de
vetar, sancionar e promulgar atos normativos dessa natureza
Ante o exposto, em resposta à indagação do Consulente,
entendo que esta Corte de Contas pode afirmar que não é legal o pagamento pelo
Poder Público Municipal de Major Vieira, dos benefícios implementados pela Lei
Orgânica, em face do caráter inconstitucional de mencionados dispositivos.
Não obstante, se de um lado verifico que o pagamento de
adicional por tempo de serviço e concessão de licença prêmio, por parte do
Município, não é legal em face do novo regramento, verifico que subsiste para
os servidores públicos a expectativa da concessão desses direitos, desde que
seja editada lei específica nesse sentido.
Por fim, observo que apenas para os servidores que preencheram
os requisitos à época da vigência da Lei Complementar nº 980/1993 (antigo
Estatuto dos Servidores) e, unicamente para aquele período e nos percentuais e
prazos pela mesma estipulados, é legal o pagamento de adicional por tempo de
serviço e concessão de licença prêmio, a título de direito adquirido[5].
VOTO
Considerando
o que mais dos autos consta, e em conformidade com o Parecer COG-218/09 (fls. 5-13),
corroborado pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (fls. 14-15), VOTO no sentido de que o Egrégio
Tribunal Pleno adote a decisão que ora submeto a sua apreciação:
1. Conhecer da presente
Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados no Regimento
Interno deste Tribunal.
2. Responder à
Consulta nos seguintes termos:
2.1 - A concessão de
vantagens pecuniárias aos servidores públicos municipais deve se dar mediante
lei específica, respeitada a iniciativa privativa em cada caso, conforme o
disposto no artigo 37, X, da Constituição Federal e art. 50, § 2º, IV, da
Constituição Estadual, por simetria.
2.2 - À Lei Orgânica
Municipal é indevido o trato de matéria própria de lei ordinária, como a
concessão de vantagem pecuniária a servidor público ou licença prêmio, por ser
estranha à sua competência e por afastar do Poder Executivo a possibilidade de
vetar, sancionar e promulgar atos normativos dessa natureza.
3. Determinar ao Consulente que, em futuras
consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art.
104, V, da Resolução TC-06/01.
4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a
fundamenta, bem como do parecer COG-218/09 ao Sr. Hélio Schroeder – Presidente
da Câmara Municipal de Major Vieira.
5. Determinar o
arquivamento dos autos.
Gabinete, em 19 de junho
de 2009.
Adircélio de Moraes Ferreira Junior
Auditor Relator