PROCESSO: PCP 09/00157119
UG/CLIENTE: Prefeitura
Municipal de Florianópolis
RESPONSÁVEL: Dário
Elias Berger
ASSUNTO: Prestação
de Contas do Prefeito referente ao ano de 2008.
Irregularidade das contas. Rejeição. Critérios
da Portaria nº 233/00. Ocorrência de Restrições Gravíssimas.
O déficit de execução orçamentária e as
obrigações de despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2008, contraídas nos
dois últimos quadrimestres sem disponibilidade financeira suficiente, configuram
ocorrências de restrição de natureza gravíssima, ensejando a rejeição das
contas.
I
- RELATÓRIO
Tratam os autos de Prestação de Contas do Prefeito Municipal de Florianópolis no exercício de 2008, tendo como responsável o Sr. Dário Elias Berger, em cumprimento ao disposto no art. 31, §§ 1.º e 2.º da Constituição Federal, art. 113, da Constituição Estadual, e arts. 50 a 59 da Lei Complementar n.º 202, de 15 de dezembro de 2000.
A
Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, através de seu Corpo Técnico,
lavrou inicialmente o Relatório nº 3856/2009, sugerindo a existência de
irregularidades passíveis de rejeição das contas, em
conformidade aos critérios da Portaria nº 233/03.
Conclusos
os autos, este Relator emitiu despacho concedendo prazo para os Responsáveis se
manifestarem (fls. 1719/1720). A defesa foi apresentada em tempo oportuno (fls.
1724/1740), sendo anexados diversos documentos (1741/2012).
Quando
do retorno dos autos para reinstrução, a DMU elaborou o Relatório n. 5034/2009
(fls. 2019/2133), cujo teor acusa a ocorrência das seguintes restrições:
A.
RESTRIÇÕES
DE ORDEM CONSTITUCIONAL:
A.1 - Despesas com saúde
no total de R$ 2.572.509,53, não realizadas por Fundo de Saúde, em desacordo
com a Constituição Federal, ADCT, art. 77, § 3º (item A.8.7 deste Relatório);
A.2.
Abertura de créditos adicionais (suplementares e especiais), sem prévia
autorização legislativa específica, violando o disposto na Constituição
Federal, art. 167, incisos I e V; à Lei n. 4.320/64, art. 42; e aos prejulgados
670 e 1312 deste Tribunal de Contas; bem como remanejamento de recursos de um
órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa, com
infringência ao princípio da legalidade; à vedação do art. 167, inciso VI da
CF/88; e prejulgado 1312 deste Tribunal de Contas (item A.8.9).
B. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL:
B.1 - Déficit de execução orçamentária do Município
(Consolidado) da ordem de R$ 7.640.039,37, representando 1,17 % da receita
arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,14
arrecadações mensais - média mensal do exercício, aumentado em 0,19% pela
exclusão do superávit orçamentário do Fundo de Previdência Social (R$
1.234.609,68), em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º, §
1º, da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF (Item A.2.a deste Relatório);
B.2 - Déficit de execução
orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$
1.883.290,52, representando 0,48 % da sua receita arrecadada no exercício em
exame, o que equivale a 0,06 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em
desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º, § 1º, da Lei
Complementar nº 101/2000 - LRF (item A.2.b);
B.3 - Déficit financeiro do
Município (Consolidado) da ordem de R$ 12.998.140,67, resultante do déficit
financeiro remanescente do exercício anterior e do déficit orçamentário
ocorrido no exercício em exame, correspondendo a 1,99% da Receita Arrecadada do
Município no exercício em exame ajustada (R$ 654.464.468,23) e, tomando-se por
base a arrecadação média mensal do exercício em questão, equivale a 0,24
arrecadação mensal, em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº 4320/64 e artigo
1º da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF (item A.4.2.3);
B.4 - Meta Fiscal de resultado nominal
prevista na LDO não alcançada, em desconformidade com a L.C. nº 101/2000, art.
4º, § 1º e art. 9º (item A.6.1.1);
B.5 - Obrigações de
despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2008, contraídas nos 2 (dois) últimos
quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente,
no total de R$ 36.445.505,13 evidenciando o descumprimento ao artigo 42 da Lei
Complementar nº 101/2000 - LRF (item A.6.3.1.1);
B.6 - Atraso na
remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 1º, 2º, 3º, 4º e 5º
bimestres de 2008, em descumprimento ao artigos 3º e 4º da Lei Complementar 202/00 c/c
art. 5º da Resolução nº TC - 16/94,
alterada pela Resolução 15/96, com nova redação dada pela Resolução nº TC - 11/2004 (item A.7.1);
B.7 - Divergência no valor de R$
43.171.300,84 apurada entre o resultado consolidado
da execução orçamentária e a variação do saldo patrimonial financeiro, em
desacordo com os arts. 85 e 103 da Lei nº 4.320/64 (item A.8.1);
B.8 –
Divergência no valor de R$ 3.384.106,15, entre o saldo da Dívida Fundada
apurada conforme informações da Demonstração das Variações Patrimoniais e o
montante demonstrado no balanço patrimonial, evidenciando descumprimento as
normas contábeis contidas na Lei Federal nº 4320/64, principalmente com relação
aos artigos 85, 104 e 105 (item A..8.2);
B.9 - A.8.3 - Cancelamento injustificado de valores
inscritos em “Restos a Pagar Processados”, no valor total de R$ 7.593.671,03, em
desacordo ao artigo 63 e 105, §3º da Lei Federal 4320/64 e com repercussão no
cumprimento do disposto no artigo 42 e parágrafo único da Lei nº 101/2000 (item
A.8.3);
B.10 - Despesas
liquidadas até 31/12/2008, não empenhadas em época própria e conseqüentemente
não inscritas em Restos a Pagar, no valor de R$ 352.282,53 em desacordo ao
artigo 60, da Lei 4.320/64 e com repercussão no cumprimento do disposto no
artigo 42 e parágrafo único da Lei nº 101/2000 e para fins de apuração do
cumprimento do disposto no art. 48, “b” da Lei 4.320/64 e art. 1º da Lei
Complementar nº 101/2000 (LRF) (item A.8.4;
B.11 – Despesas
empenhadas em 2009, na dotação Despesas de Exercícios Anteriores, portanto,
liquidadas até 31/12/2008, não empenhadas em época própria e conseqüentemente
não inscritas em Restos a Pagar, no valor de R$ 79.275,41 em desacordo ao
artigo 60, da Lei 4320/64 e com repercussão no cumprimento do disposto no
artigo 42 e parágrafo único da Lei nº 101/2000 e para fins de apuração do
cumprimento do disposto no art. 48, “b” da Lei 4.320/64 e art. 1º da Lei
Complementar nº 101/2000 (LRF) (item A.8.5);
B.12 -
Despesa liquidada até 31/12/2008, empenhada e cancelada e consequentemente não
inscrita em Restos a Pagar, no montante de R$ 7.454.449,87, em descumprimento os
artigos 58, 60, 61, 63 e 83 da Lei Federal 4.320/64 e artigo 55, inciso III,
"b" da Lei Complementar 101/2000 (A.8.6.1);
B.13 - Remessa das informações relativas a Destinação
de Recursos Públicos em desacordo ao disposto na Instrução Normativa 04/2004,
art. 4º c/c art. 3º e 4º da L.C 202/2000 (item A.8.8);
B.14 -
Transferência do valor de R$ 30.549.343,24 do Fundo Municipal de Previdência
Social para a Prefeitura Municipal, caracterizando desobediência à Lei
9717/1998 art. 6º, V, artigo 18 e 38 da Orientação Normativa SPS nº 02/2002 c/c
art. 8º parágrafo único da Lei Complementar nº 101/00(item A.8.10).
Conclui
o órgão instrutivo, também, que possa o Tribunal de Contas recomendar à Câmara
de Vereadores anotação e verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das
observações constantes do Relatório de análise das contas, solicitando-se,
ainda, a comunicação a respeito do julgamento das contas anuais.
O
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, nos termos do Parecer nº 7332/2009
(fls. 2272/2291), manifestou-se pela aprovação das contas da Prefeitura de Florianópolis.
Vieram os autos conclusos.
II -
FUNDAMENTAÇÃO
Não obstante as razões
lançadas pelo Ministério Público em sua manifestação, entendo que a análise das
conclusões exaradas pela DMU através do Relatório Técnico n.º 50342009 permite
inferir que as restrições apuradas COMPROMETEM o equilíbrio das contas da
Prefeitura Municipal de Florianópolis e se revestem de gravidade suficiente
para macular substancialmente a aferição geral acerca da gestão orçamentária,
patrimonial e financeira havida no exercício.
Destaque-se
que para tal análise, além do juízo de ponderação pertinente ao caso, adotam-se
como parâmetros os critérios estabelecidos por este Tribunal de Contas na
Portaria TC n.º 233/2003, ainda vigente para este exercício.
Para
melhor esclarecimento e fundamentação acerca dos itens que dão causa a rejeição
das contas, serão os mesmos demonstrados em tópicos específicos, conforme segue
abaixo.
II.1.
Déficit de execução orçamentária
Em
seu relatório conclusivo, registrou o Corpo Instrutivo a ocorrência de déficit de execução orçamentária do
Município (Consolidado) da ordem de R$ 7.640.039,37, representando 1,17 % da
receita arrecadada do Município no exercício em exame, aumentado em 0,19% pela
exclusão do superávit orçamentário do Fundo de Previdência Social (R$
1.234.609,68), em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º, §
1º, da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF
Em sua defesa, o Responsável contestou o resultado obtido pela área técnica, utilizando-se de vários argumentos com a finalidade de demonstrar que houve um resultado orçamentário positivo durante o ano de 2008, ao contrário do apurado na instrução. Primeiramente, reporta-se ao resultado contábil do ano de 2007, por entender que ao final daquele exercício houve um superávit financeiro em montante suficiente para absorção do déficit orçamentário de 2008. Em acréscimo, também suscita a necessidade de que sejam excluídas despesas que, embora contraídas em 2008, foram objeto de parcelamento com os respectivos credores e, consequentemente, estornadas no ano de 2009. Pleiteia, ainda, a exclusão do valor de R$ 952.397,71 dos montantes de despesas orçamentárias, visto que relativo a despesas liquidadas no ano de 2009, segundo defende.
No que tange ao primeiro argumento, é importante desde logo ressaltar que a referência ao suposto superávit financeiro de 2007 não está respaldada em anterior manifestação desta Corte (análise das contas de 2007), sendo fruto do próprio entendimento da Administração Municipal, que, de certa forma, procura revisar, não só o conteúdo desta instrução, como o de todas as outras utilizadas nas análises de contas de exercícios anteriores.
Isto porque, segundo sustenta o Responsável, o superávit Financeiro do Fundo de Previdência, no ano de 2007, deveria ser considerado no resultado consolidado do Município, que assim passaria a apresentar naquele ano (2007) um superávit de R$ 9.748.028,64, e não o déficit de R$ 27.838.849,78 descrito pela DMU quando da análise daquelas contas. Desta forma, com o superávit do exercício anterior (2007) estaria totalmente absorvido o déficit orçamentário do exercício seguinte (2008, ora analisado), não subsistindo a restrição.
Verifica-se, na verdade, que não só neste item, mas em todos os demais cuja gravidade pode acarretar a rejeição das contas, constitui ponto central a matéria atinente a eventual possibilidade de consideração dos recursos vinculados ao fundo municipal de previdência como disponibilidade da Administração Municipal, motivo pelo qual a análise detalhada quanto a este assunto deve preceder a qualquer outro, mormente quando se concebe a insistente tese defensiva no sentido de que tais valores constituem recursos próprios da Prefeitura, devendo assim ser considerados para todos os efeitos (equilíbrio orçamentário e cumprimento do art. 42 da LRF).
Para fundamentar sua discordância quanto aos resultados apresentados pela DMU, indica o Responsável que: i) o Tribunal de Contas, através da Decisão n. 3466/2007, proferida no Processo PDI n. 06/00429660, reconheceu que os recursos depositados em contas da titularidade do Fundo de Previdência representavam disponibilidades da Prefeitura Municipal de Florianópolis; ii) que o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Municipais de Florianópolis passou a existir somente a partir da edição da Lei Complementar n. 349, de 27 de janeiro de 2009, não havendo, deste modo, de se estabelecer a existência do Fundo de Previdência em data anterior à vigência deste instrumento normativo; e iii) que a simples inclusão da Unidade Orçamentária “Fundo de Previdência”, no orçamento de 2007, mediante autorização para abertura de créditos e orçamento com previsão de receita e fixação de despesa para 2008, não substitui a exigência estabelecida no inc. IX do art. 6 da Lei n. 9717/98, quanto às disposições de organização e funcionamento da unidade gestora do Regime Próprio da Previdência.
Não obstante todas as variantes demonstradas pela defesa, a matéria, em si, consiste em definir se os recursos vinculados à Presidência podem ou não ser levados em conta para apuração do resultado orçamentário e financeiro do Município. O fato é que este Tribunal possui o entendimento, desde a apreciação das contas do exercício de 2005, de que os recursos dos Institutos de Previdências – unidades com finalidades estritamente vinculadas – tratam-se de verbas de terceiros, no caso, dos servidores públicos, não podendo ser utilizados para custear despesas do Município. Por conseguinte, diante do critério adotado por esta Corte de Contas para todos os Municípios, sejam favoráveis ou desfavoráveis os resultados contábeis, considero como corretas as avaliações do órgão técnico deste Tribunal.
Quanto à referência à decisão proferida por esta Corte de Contas no Processo PDI n. 06/00429660, que analisou fatos ocorridos em 2004, cumpre rechaçar qualquer tentativa de equiparação entre situações inconciliáveis e que não podem ser agasalhadas sobre o mesmo manto. Sem adentrar no mérito do que foi decidido por esta Corte de Contas naquele procedimento, por ser tal tarefa incompatível com o escopo da presente análise, não se pode negar que as circunstâncias fáticas ora apreciadas não se confundem com aquelas anteriormente avaliadas por este Tribunal.
Primeiramente, cabe destacar que a partir dos anos de 2007 foi criada pela Administração Municipal a unidade gestora denominada “Fundo de Previdência Social do Município de Florianópolis”, a qual, inclusive, passou a ser objeto de referência nas Leis Orçamentárias dos anos de 2007 em diante. Não é crível supor que tal existência era apenas fictícia, como pretendeu convencer a defesa, pois a partir de então se tornou incontestável sua configuração enquanto unidade contábil representativa de reservas de certas receitas públicas para a realização de objetivos e serviços específicos. Por conseguinte, não é aceitável a tese de que o fundo não existia em 2007 e 2008, e de que nada representavam as referências nas leis orçamentária destes anos. Tal entendimento, data vênia, além de pecar pela coerência, revela claros sinais de constituir uma engenhosa interpretação destinada a subsumir os fatos apreciados ao precedente que, embora muito enfocada pelo Responsável, não legitima os fatos ocorridos em 2008.
Urge destacar que a matéria ventilada no Proc. PDI n.
06/00429660 dizia respeito à forma de aplicação dos recursos previdenciários,
não havendo menção a aspectos que influenciariam a análise dos resultados
contábeis das prestações de contas de prefeito. Cite-se, inclusive, que no parecer
prévio proferido acerca das contas de 2004, lançado nos autos do Proc. PCP n.
05/00788871, já ficara assentado no voto vencedor que os valores referentes ao Fundo de
Previdência dos Servidores Públicos de Florianópolis estavam corretamente
depositados em conta corrente vinculada e que deveriam ser desprezados
para o cálculo do montante a ser considerado para efeitos do cumprimento do
art. 42 da Lei Complementar n. 101/2000.
E por final, há que se destacar que em nenhum momento houve decisão desta Corte autorizando a livre utilização dos recursos da Previdência em despesas alheias à manutenção dos benefícios previdenciários e ao aparato administrativo correspondente. Assim, as circunstâncias ocorridas em 2008 são totalmente dissonantes daquelas apreciadas pelo Tribunal no precedente citado, no qual, reitere-se, foi discutida a forma e a possibilidade de aplicação dos recursos previdenciários (investimentos), não havendo entendimento favorável à utilização dos recursos previdenciários para transferências às contas da Prefeitura e para cobertura de quaisquer tipos de despesas, fato ocorrido durante o exercício sob análise e peremptoriamente defendido pelo Responsável.
Aliás, é curioso destacar que a própria unidade reconhece que recursos foram (ou deveriam ser) retirados das contas vinculadas à Previdência e transferidas para as contas da própria Prefeitura, situação que, no atual contexto do sistema previdenciário do País, revela-se como de gravidade indescritível.
Superado este ponto, ainda resta a questão suscitada pelo defendente acerca da possibilidade – defendida por ele – de exclusão dos valores relacionados a débitos contraídos em 2008, mas estornados no ano seguinte em virtude do parcelamento destas mesmas despesas.
Também não merece guarida tal argumento.
É naturalmente controverso espécie de entendimento que confira ao arbítrio do gestor excluir despesas orçamentárias pelo simples parcelamento de vultosas dívidas, que passarão a afetar o orçamento dos exercícios seguintes. Tratando-se de dívidas contraídas e líquidas, nada justifica a sua exclusão do título de despesas orçamentárias, o que apenas maquiaria o resultado do exercício financeiro, omitindo o real montante de despesas que foram contraídas durante um ano. E como bem demonstra o Corpo Instrutivo no relatório conclusivo, os parcelamentos aludidos pela defesa apenas ocorreram no ano de 2009 (entre abril e maio), com a autorização legislativa apenas em setembro de 2009; após, portanto, a remessa do balanço ao Tribunal de Contas.
Logo, tem-se que o procedimento adotado pela Prefeitura não tem o condão de modificar os valores apontados como obrigações de despesas contraídas em 2008, fundamentando-se tal conclusão, inclusive, no seguinte entendimento da Secretaria do Tesouro Nacional, proferido por meio da Nota Técnica n. 2413/2005/GEINC/CCONT:
“5.1 PARCELAMENTO DE DÍVIDA ORIUNDA DE
DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS – trata-se de despesas autorizadas e executadas que não
foram pagas em exercícios anteriores ou mesmo no exercício corrente. Há um
entendimento predominante, que contraria os dispositivos legais vigentes, e é refletido
em procedimento utilizado pela maioria dos entes da federação, de cancelar
contabilmente os restos a pagar processados correspondentes, visando eliminar
ou reduzir o déficit financeiro do Balanço Patrimonial, apresentando resultados
distorcidos, mas aceitos equivocadamente, sob o aspecto formal. Dívida efetiva
resultante de execução orçamentária não pode ser cancelada, pois decorre de um ato
jurídico que impõe às partes envolvidas direitos e obrigações. A extinção das
obrigações assumidas pelos entes somente poderá se der por uma das seguintes
hipóteses definidas no Código Civil, respeitando-se as características de cada
instituto: a) Pagamento (incluindo-se os pagamentos por: consignação,
sub-rogação e dação em pagamento); b) Novação; c) Compensação; d)Transação; e)
Confusão; e f) Remissão de Dívidas.”
Finalmente,
a exclusão do valor de R$ 952.397,71 pleiteada pelo Responsável, sob argumento
de que se tratava de despesas de 2009, foi acolhida pelo Corpo Instrutivo, sem
que, no entanto, tal exclusão modificasse o resultado orçamentário negativo do
Município. O que ocorreu foi apenas uma diminuição do valor do déficit orçamentário, antes avaliado em R$
8.592.437,08 (1,31% da receita arrecadada) aumentado em R$ 1.234.609,68
(0,19%), face à exclusão do superávit orçamentário do Fundo de Previdência
Social, e, após os ajustes, avaliado em R$ 7.640.039,37 (1,17%),
aumentado em R$ 1.234.609,68 (0,19%) face à exclusão do superávit orçamentário
do Fundo de Previdência Social.
Portanto,
permanece a restrição relacionada ao déficit orçamentário do Município.
II.2.
Descumprimento do art. 42 da LRF
Foi
constatado pelo Corpo Instrutivo a existência de obrigações de despesas
liquidadas até 31 de dezembro de 2008, contraídas nos 2 (dois) últimos
quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente,
no total de R$ 36.445.505,13 evidenciando o descumprimento ao artigo 42 da Lei
Complementar nº 101/2000 – LRF.
Também
neste item reportou-se o Responsável à possibilidade de utilização, pela
Prefeitura, dos recursos vinculados ao Fundo de Previdência, considerando
indevida a exclusão, procedida pela DMU, do valor de R$ 30.549.343,24,
correspondente ao montante transferido do referido fundo para as contas de
Prefeitura. Pleiteia, ademais, a exclusão do valor de R$ 952.397,71 dos
montantes de despesas supostamente contraídas e liquidadas nos dois últimos
quadrimestres de 2008, por que relativo a despesas liquidadas no ano de 2009.
Os
argumentos utilizados são idênticos aos adotados no item anterior e, para
contrapô-los, também nos valemos da mesma fundamentação acima exposta.
Importante
salientar que na defesa apresentada quanto a este item o Responsável
expressamente admite a repasse efetuado – indevidamente, segundo entendemos –
ao sustentar que:
“Na determinação do cumprimento do art.42, parágrafo único, da Lei
Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a DMU aponta que
para os 2 (dois) últimos quadrimestres do exercício de 2008, o Poder Executivo
assumiu obrigações de despesas, sem disponibilidade financeira suficiente, no
total de R$ 37.397.902,84.
Para chegar a estes números a DMU excluiu dos recursos próprios da
Prefeitura, R$ 30.549.343,24, transferidos em Dezembro de 2008 das contas de
titularidade do Fundo de Previdência, conforme abaixo:
- R$ 16.982.310,39 – Conta -
2.567-4 - Banco do Brasil
- R$ 13.567.032,85 – Conta -12.515-2 - Banco Santos”
Como ressaltamos acima, em
nenhum dos precedentes desta Corte de Contas foi avalizada a possibilidade de
utilização de recursos da Previdência para despesas da própria Prefeitura e
alheias à manutenção dos benefícios previdenciários e da burocracia
administrativa pertinente. Ademais, conforme já dito alhures, no PCP n.
05/00788871, referente à análise das contas de 2004 da Prefeitura de
Florianópolis, ficou expresso que os recursos vinculados à previdência, mesmo
que considerados como recursos da Prefeitura, deveriam ser desprezados para
efeito de análise do art. 42 da LRF.
Dos argumentos de defesa
apresentados, apenas mereceu acolhida o relacionado à exclusão do valor de R$
952.397,71, pleiteada pelo Responsável sob argumento de que se tratava de
despesas de 2009. Diante dos argumentos e documentos juntados, houve concordância
do Corpo Instrutivo para a retirada deste valor, sem que, no entanto, tal
exclusão modificasse o resultado negativo na apuração do cumprimento do art. 42
da LRF. O que ocorreu foi apenas uma diminuição do valor de despesa contraída
sem disponibilidade financeira, antes avaliada em R$ 37.397.902,84 e,
após os ajustes, avaliada em R$ 36.445.505,13.
Permanece,
portanto, a restrição.
II.3. Transferência de recursos do Fundo Municipal
de Previdência Social para a Prefeitura Municipal
Conforme
já mencionado nos itens acima, ao final do exercício de 2008 a Prefeitura de
Florianópolis promoveu a transferência de R$ 30.549.343,24 do Fundo Municipal
de Previdência Social para as contas de sua titularidade, o que caracteriza,
consoante apontado pela área técnica, desobediência ao art. 6, inc. V, da Lei
n. 9717/1998 e aos arts. 18 e 38 da Orientação Normativa SPS n. 02/2002, c/c
art. 8, parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/2000.
Com
efeito, infere-se do conteúdo das normas legais indicadas pela DMU que os
recursos vinculados ao fundo de previdência, em função de sua própria natureza,
não poderiam ser destinados para cobertura de outras despesas, que não aquelas
relacionadas ao próprio regime previdenciário. Vejamos:
Lei 9717
“Art. 6º
Fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a
constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade
previdenciária, desde que observados os critérios de que trata o artigo 1º e,
adicionalmente, os seguintes preceitos:
V - vedação da utilização de recursos
do fundo de bens, direitos e ativos para empréstimos de qualquer natureza,
inclusive à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a
entidades da administração indireta e aos respectivos segurados;”
Orientação
Normativa SPS nº 02 do Ministério da Previdência Social
“Art. 18. Com exceção dos títulos do Governo
Federal, é vedada a aplicação dos recursos do RPPS em títulos públicos e na
concessão de empréstimos de qualquer natureza, inclusive aos entes federativos,
a entidades da Administração Pública Indireta e aos respectivos segurados ou
dependentes.
Art. 38. Os recursos previdenciários,
conforme definição do inciso X do art. 2º, somente poderão ser utilizados para
o pagamento dos benefícios previdenciários relacionados no art. 51, salvo o
valor destinado à taxa de administração.”
Lei Complementar nº 101/00
“Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em
que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea
c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados
a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto
de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o
ingresso.”
Além dos dispositivos
acima citados, também é de importante menção o disposto no art. 43 da LRF, que
em seu art. 43, §1º, dispõe:
“As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e
próprio dos servidores públicos, ainda que vinculados a fundos específicos a
que se referem os art. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositados em conta
separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de
mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência
financeira.”
Já é
de notório conhecimento que os recursos da Previdência possuem destinação
específica, não sendo admitida a sua utilização em despesas estranhas a sua
finalidade. Mesmo quando observados tão estritos critérios de utilização, é
sabido que os recursos, usualmente, não tem sido suficientes para sustentar o
pagamento de benefícios, circunstância esta certamente advinda de um histórico
desprezo pela formação de consistentes fundos previdenciários, que, em tese,
apenas deveriam ser destinados ao pagamento de despesas relacionadas aos
benefícios previdenciários, as quais, pela sua própria natureza e pelas novas
características populacionais do país, tendem a se avolumar e afetar gravemente
as contas de todos os entes.
Além
desta questão de ordem prática, é fato que os recursos advindos das
contribuições recolhidas dos servidores têm destinação vinculada, prevendo a
própria constituição que “os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus
servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime
previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da
contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União” (art.
149, §1º, da CF).
A gravidade da conduta
adotada pela Prefeitura, na concepção deste Relator, é bastante considerável,
não só em face aos nefastos efeitos para a gestão da previdência do Município
de Florianópolis, em longo prazo, como também em virtude dos riscos
relacionados às sanções indiretas que podem vir a ser aplicadas pela União.
Cabe lembrar que para
receber transferências voluntárias da União, ou realizar operações de crédito,
devem os entes cumprir toda uma série de requisitos, inclusive demonstrando a
regularidade do sistema próprio de previdência através do Certificado de
Regularidade Previdenciária – CRP. E conforme instruções contidas no sítio
eletrônico do Ministério da Previdência (www.previdencia.gov.br/sps/app/crp/cartilhaCRP.html,
consulta em 15.12.2009), também constitui condicionante para emissão deste CRP
a comprovação de que os recursos vinculados ä previdência não são utilizadas
para finalidades alheias ao próprio sistema. Vejamos:
1. O Certificado de Regularidade
Previdenciária - CRP é um documento fornecido pela Secretaria de Políticas de
Previdência Social – SPS, do Ministério da Previdência Social, que atesta o
cumprimento dos critérios e exigências estabelecidos na Lei nº 9.717, de 27 de
novembro de 1998, pelo regime próprio de previdência social de um Estado, do
Distrito Federal ou de um Município, ou seja, atesta que o ente federativo
segue normas de boa gestão, de forma a assegurar o pagamento dos benefícios
previdenciários aos seus segurados.
(...)
4.
O CRP será exigido nos casos de:
I - realização de transferências
voluntárias de recursos pela União;
II - celebração de acordos, contratos, convênios ou ajustes;
III - concessão de empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de
órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;
IV - liberação de recursos de empréstimos e financiamentos por instituições
financeiras federais; e
V - pagamento dos valores referentes à
compensação previdenciária devidos pelo Regime Geral de Previdência Social –
RGPS, em razão do disposto na Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999.
5. Aplica-se o disposto no item 4 aos
requerimentos para realização de operações de crédito interno e externo dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do art. 21, inciso
VIII, da Resolução nº 43, de 2001, do Senado Federal.
(...)
10.
Para emissão do CRP, a SPS examinará o cumprimento dos seguintes critérios e
exigências:
I - observância do caráter
contributivo do RPPS, que será cumprido por meio de:
(...)
b) repasse integral dos valores das
contribuições à unidade gestora do RPPS;
c) retenção, pela unidade gestora do RPPS, dos valores devidos pelos
segurados e pensionistas relativos aos benefícios e remunerações cujo pagamento
esteja sob sua responsabilidade;
(...)
VI - utilização de recursos previdenciários
apenas para o pagamento de benefícios e para a taxa de administração do RPPS;
(...)
X
- manutenção de contas bancárias
destinadas aos recursos financeiros do RPPS distintas das contas do tesouro do
ente federativo;
Portanto,
entendo que a presente restrição, associada as duas anteriormente suscitadas, também
deva ser considerado como motivo para rejeição das contas, por comprometer a
regularidade da gestão financeira do Município, podendo, inclusive, redundar em
conseqüências negativas para efeito de futuro recebimento de recursos da União
ou realização de operações de crédito.
II.4. Outras restrições
As demais restrições não
constituem, por si só, causas ensejadoras da rejeição de contas, motivo pelo
qual constarão apenas a título de ressalva ou recomendação. Cabe salientar que
para a Prefeitura de Florianópolis haverá a instauração do PCA do gestor
municipal, devendo, portanto, ser analisadas naquele procedimento as matérias
que podem ser consideradas como atos de gestão.
Dentre os pontos remanescentes, merece destaque a matéria
alusiva à abertura de créditos adicionais sem lei
autorizativa específica. O apontamento desta
inconsistência tomou por substrato a disposição do art. 167 da Constituição
Federal, que em seus incisos V e VI especifica:
Art. 167. São vedados:
(...)
V. a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI. a transposição, o remanejamento ou a transferência de
recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
sem prévia autorização legislativa;
Diante
da matriz constitucional, é interpretação desta Casa que:
A
transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, de que trata o art. 167,
VI, da Constituição Federal, devem ocorrer mediante prévia autorização
legislativa específica, sendo incabível previsão neste sentido na Lei
Orçamentária Anual. (Prejulgado n. 1312)
E
registre-se que a genérica previsão autorizativa contida na Lei Orçamentária,
não teria [de acordo
com a interpretação conferida por esta Corte no Prejulgado acima citado] o condão de convalidar a
restrição.
A
irregularidade em comento não se encontra no rol daquelas consideradas
gravíssimas por este Tribunal de Contas e motivadora da rejeição das contas
anuais, consoante critério da Portaria/TCE n. 233/2003, ainda adotada como
parâmetro no presente exercício. Não há, ademais, precedentes que possam
contribuir para a inclusão da restrição sob análise dentre aquelas consideradas
gravíssimas, já no presente exercício. Entretanto,
de acordo com a Decisão Normativa n.º 06/2008, que passa a estabelecer os
critérios para análise das contas deste exercício de 2009, tal restrição pode
vir a constituir fator de rejeição de contas nos pareceres prévios emitidos a
partir do próximo ano.
Neste
contexto, entendo que o encaminhamento mais acertado no presente exercício seja
aposição de ressalva quanto à abertura de créditos adicionais
suplementares, por transposição, remanejamento ou transferência de recursos sem
a existência de lei autorizativa específica, alertando aos Poderes do Município
de Florianópolis que a presente irregularidade, em sendo recorrente e
representativa em termos percentuais,
fragiliza a participação do Poder Legislativo nas decisões públicas, tendo em
vista que permite que o Chefe do Poder Executivo possa remanejar dotações,
estabelecendo as suas prioridades, em detrimento das dotações originalmente
consignadas no orçamento e autorizadas pelo Legislativo Municipal.
Destaco, ainda, a questão referente ao cancelamento injustificado de valores inscritos em “restos a pagar processados”, no valor total de R$ 7.593.671,03, matéria que, em face de sua importância, também deverá ser apreciada pela DMU quando da análise do PCA da Prefeitura de Florianópolis.
II.5.
Considerações finais
Quanto
aos aspectos que substancialmente constituem alguns dos pontos primordiais para
análise da prestação de contas, tem-se a destacar que:
1) Conforme mencionado acima, o
Município desrespeitou o princípio do equilíbrio das contas públicas, em
consonância às instruções da Lei n. 4.320/64 e Lei de Responsabilidade Fiscal,
obtendo déficit
orçamentário de R$ 7.640.039,37,
correspondente a 1,17% da receita arrecadada do Município, aumentado em mais R$
1.234.609,68 (0,19% da receita arrecadada) pela exclusão do superávit orçamentário
do Fundo de Previdência Social de Florianópolis;
2) o Município aplicou o equivalente a 27,61% da Receita decorrente de Impostos em
Educação, cumprindo o disposto no art. 212 da Carta Magna. Ademais, dos
recursos oriundos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, aplicou o equivalente a
73,17% na remuneração dos profissionais do magistério e o equivalente a 98,30%
em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, cumprindo o
disposto nos arts. 22 e 21 da Lei federal n.º 11.494/2007;
3) o Município aplicou o percentual de 18,41% da Receita de Impostos em Ações e Serviços Públicos de
Saúde, cumprindo o disposto no art. 198 da CF/88, c/c art. 77 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias;
4)
os
limites de gastos com pessoal do Município e dos Poderes Executivo e
Legislativo restaram cumpridos;
5)
Tratando-se
o exercício de 2008 do último ano de mandato do Prefeito Municipal (gestão
2005/2008), foi detectada a constituição, nos últimos dois quadrimestres do
mandato, de obrigações de despesas sem disponibilidade financeira, descumprindo o disposto no art. 42 da Lei
Complementar Federal n.º 101/2000.
Portanto, AUSENTES os
requisitos que autorizam a expedição de parecer prévio favorável à aprovação
das contas ora analisadas.
III
– PROPOSTA DE VOTO
Ante o exposto e considerando que
os autos estão devidamente instruídos na forma regimental, proponho ao egrégio
Plenário a adoção da seguinte proposta de Parecer Prévio:
1. Recomendar a REJEIÇÃO das
Contas Anuais do exercício de 2008 da Prefeitura
Municipal de Florianópolis em face das restrições apontadas no Relatório DMU n. 5034/2009, em especial:
1.1. Déficit
de execução orçamentária do Município (Consolidado) da ordem de R$ 7.640.039,37,
representando 1,17 % da receita arrecadada do Município no exercício em exame,
o que equivale a 0,14 arrecadações mensais - média mensal do exercício,
aumentado em 0,19% pela exclusão do superávit orçamentário do Fundo de
Previdência Social (R$ 1.234.609,68), em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº
4.320/64 e artigo 1º, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF (Item B.1 da parte conclusiva do
Relatório DMU);
1.2. Obrigações de despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2008, contraídas nos 2 (dois) últimos quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente, no total de R$ 36.445.505,13 evidenciando o descumprimento ao artigo 42 da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF (Item B.5 da parte conclusiva do Relatório DMU);
1.3. Transferência do valor de R$ 30.549.343,24 do
Fundo Municipal de Previdência Social para a Prefeitura Municipal,
caracterizando desobediência à Lei 9717/1998 art. 6º, V, artigo 18 e 38 da
Orientação Normativa SPS nº 02/2002 c/c art. 8º parágrafo único da Lei
Complementar nº 101/00 (item
B.14 da parte conclusiva do Relatório DMU).
2. Ressalvar a
existência das irregularidades abaixo transcritas, alertando aos poderes do município
de Florianópolis, que a reiteração das irregularidades poderá implicar, na análise
de exercícios futuros, novamente a rejeição das contas do município:
2.1. Abertura de créditos adicionais suplementares por conta de transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa específica, em desacordo com o disposto no artigo 167, incisos V e VI da Constituição Federal (item A.2 da parte conclusiva do Relatório DMU).
3.
Recomendar à Prefeitura
Municipal de Florianópolis, com o envolvimento e responsabilização do
órgão de controle interno, a adoção de providências para correção e prevenção
das seguintes deficiências apontada no Relatório DMU n.º 5034/2009:
3.1 - Despesas com saúde no total de R$
2.572.509,53, não realizadas por Fundo de Saúde, em desacordo com a
Constituição Federal, ADCT, art. 77, § 3º (item A.1 da parte conclusiva do
Relatório DMU);
3.2 - Déficit de
execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem
de R$ 1.883.290,52, representando 0,48 % da sua receita arrecadada no exercício
em exame, o que equivale a 0,06 arrecadação mensal - média mensal do exercício,
em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º, § 1º, da Lei
Complementar nº 101/2000 - LRF (item B.2 da parte conclusiva do
Relatório DMU);;
3.3 - Déficit
financeiro do Município (Consolidado) da ordem de R$ 12.998.140,67, resultante
do déficit financeiro remanescente do exercício anterior e do déficit
orçamentário ocorrido no exercício em exame, correspondendo a 1,99% da Receita
Arrecadada do Município no exercício em exame ajustada (R$ 654.464.468,23) e,
tomando-se por base a arrecadação média mensal do exercício em questão,
equivale a 0,24 arrecadação mensal, em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº
4320/64 e artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF (item
B.3 da parte conclusiva do Relatório DMU);;
3.4
- Meta Fiscal de resultado nominal prevista na LDO não alcançada, em
desconformidade com a L.C. nº 101/2000, art. 4º, § 1º e art. 9º (item B.4 da parte
conclusiva do Relatório DMU);
3.5
- Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 1º, 2º, 3º,
4º e 5º bimestres de 2008, em descumprimento aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar 202/00 c/c
art. 5º da Resolução nº TC - 16/94,
alterada pela Resolução 15/96, com nova redação dada pela Resolução nº TC - 11/2004 (item B.6 da parte conclusiva do Relatório DMU);;
3.6 - Divergência no valor de R$ 43.171.300,84 apurada entre o resultado consolidado da execução
orçamentária e a variação do saldo patrimonial financeiro, em desacordo com os
arts. 85 e 103 da Lei nº 4.320/64 (Item B.7 da parte conclusiva do Relatório
DMU);
3.7 – Divergência no valor de R$ 3.384.106,15,
entre o saldo da Dívida Fundada apurada conforme informações da Demonstração
das Variações Patrimoniais e o montante demonstrado no balanço patrimonial,
evidenciando descumprimento as normas contábeis contidas na Lei Federal nº
4320/64, principalmente com relação aos artigos 85, 104 e 105 (item
B.8 da parte conclusiva do Relatório DMU);;
3.8 - A.8.3 - Cancelamento injustificado de valores inscritos em “Restos a Pagar
Processados”, no valor total de R$ 7.593.671,03, em desacordo ao artigo 63 e
105, §3º da Lei Federal 4320/64 e com repercussão no cumprimento do disposto no
artigo 42 e parágrafo único da Lei nº 101/2000 (item B.9 da parte
conclusiva do Relatório DMU);;
3.9 -
Despesas liquidadas até 31/12/2008, não empenhadas em época própria e
conseqüentemente não inscritas em Restos a Pagar, no valor de R$ 352.282,53 em
desacordo ao artigo 60, da Lei 4.320/64 e com repercussão no cumprimento do
disposto no artigo 42 e parágrafo único da Lei nº 101/2000 e para fins de
apuração do cumprimento do disposto no art. 48, “b” da Lei 4.320/64 e art. 1º
da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) (item B.10 da parte conclusiva do Relatório DMU);;
3.10 –
Despesas empenhadas em 2009, na dotação Despesas de Exercícios Anteriores,
portanto, liquidadas até 31/12/2008, não empenhadas em época própria e
conseqüentemente não inscritas em Restos a Pagar, no valor de R$ 79.275,41 em
desacordo ao artigo 60, da Lei 4320/64 e com repercussão no cumprimento do
disposto no artigo 42 e parágrafo único da Lei nº 101/2000 e para fins de
apuração do cumprimento do disposto no art. 48, “b” da Lei 4.320/64 e art. 1º
da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) (item B.11 da parte conclusiva do Relatório DMU);
3.11 -
Despesa liquidada até 31/12/2008, empenhada e cancelada e consequentemente não
inscrita em Restos a Pagar, no montante de R$ 7.454.449,87, em descumprimento
os artigos 58, 60, 61, 63 e 83 da Lei Federal 4.320/64 e artigo 55, inciso III,
"b" da Lei Complementar 101/2000 (item B.12 da parte conclusivo do
Relatório DMU);
3.12
- Remessa das informações relativas a Destinação de
Recursos Públicos em desacordo ao disposto na Instrução Normativa 04/2004, art.
4º c/c art. 3º e 4º da L.C 202/2000 (item B.13 da parte conclusiva do Relatório
DMU);
4. Comunicar ao Ministério Público a ocorrência de descumprimento do art. 42, parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/2000, constatada nas contas da Prefeitura Municipal de Florianópolis, do exercício de 2008, com remessa de cópia do Relatório e Voto do Relator e do Relatório DMU n. 5034, após o trânsito em julgado.
5. Ressalvar que o Parecer Prévio emitido por este Tribunal sobre contas anuais prestadas pelo Prefeito não transitou em julgado, cabendo Pedido de Reapreciação formulado pelo Prefeito ou pela Câmara de Vereadores, nos termos do art. 55 da Lei Complementar n. 202/2000.
6. Recomendar
à Câmara de Vereadores anotação e
verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das observações constantes do
Relatório DMU n. 5034/2009.
7. Solicitar
à Câmara de Vereadores que comunique a esta Corte de
Contas o resultado do julgamento das presentes contas anuais, conforme
prescreve o art. 59 da Lei Complementar estadual n.º 202/2000, com a remessa de
cópia do ato respectivo e da ata da sessão de julgamento da Câmara.
Florianópolis,
em 16 de dezembro de 2009.
Cleber Muniz Gavi
Auditor Substituto de
Conselheiro
Relator