Ementa. Auditoria. Registros contábeis. Execução orçamentária.Regime próprio de previdência dos servidores.Avaliação Atuarial incompleta.

A fim de cumprir o disposto na Lei Federal n° 9.717/98, o órgão gestor do regime próprio de previdência deve realizar avaliação atuarial que considere a totalidade da despesa com inativos e pensionistas do Executivo, Judiciário, Legislativo, Ministério Público e Tribunal de Contas. Determinação à Unidade.

Regime próprio. Beneficiários. Conselhos. Participação.

A Lei Complementar n° 412/2008 prevê a participação dos servidores ativos e inativos nos Conselhos Administrativo e Fiscal do IPREV.

Regime próprio. Gestão una. Compartilhamento de atribuições entre Poderes e Órgãos.

O Ministério da Previdência Social entende como gestão una a administração, direta ou indireta, do Regime Próprio de Previdência por um único órgão.

Recursos financeiros. Regime próprio. Movimentação.

Nos termos da Lei Complementar Estadual n° 412/2008, o IPREV manterá controle de contas distinto por Poder ou Órgão, disponibilidade de caixa do regime em conta distinta das demais disponibilidades do Estado, registro contábil por Poder ou Órgão e escrituração contábil distinta do Tesouro Estadual.

I-RELATÓRIO

A Diretoria de Controle da Administração Estadual(DCE) realizou auditoria no Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina(IPESC, atual IPREV), para avaliar o cumprimento das normas legais no que diz respeito aos registros contábeis e execução orçamentária, em especial a verificação da situação atual do Certificado de Regularidade Previdenciária e sua implicação nas transferências voluntárias, e a execução da despesa orçamentária nas contas de maior percentual em relação às despesas operacionais do IPESC(contratação de serviços de terceiros-pessoa jurídica; despesas de exercícios anteriores; gastos com indenizações e restituições; despesas com locação de mão-de-obra).

Foi elaborado o relatório de auditoria DCE/Insp1 n° 363/2007(fls.226-259), no qual foi sugerida a audiência do responsável, tendo em vista o apontamento de sete restrições.

Foi determinada a audiência(fls.262-263).

O responsável apresentou suas justificativas, com documentos em anexo(fls.266-302).

Foram analisadas as razões do responsável(fls.305-321), tendo a DCE sugerido fossem julgados irregulares quatro atos apontados pela auditoria, além de determinações à Unidade.

O Ministério Público, em parecer do ilustre Procurador Diogo Roberto Ringenberg(fls.323-333), acompanhou a manifestação da Área Técnica e manifestou-se pela necessidade de "imediata comunicação ao Ministério Público Estadual, para fins de subsidiar eventuais medidas em razão de possível tipificação de ato de improbidade administrativa".

Foi submetida Proposta de Voto ao Plenário na sessão de 05 de agosto de 2009, quando o processo foi avocado pelo então Presidente, Conselheiro José Carlos Pacheco.

Em 21 de agosto de 2009 retornaram os autos ao Relator, com a Informação nº APRE-086/09(fls.357-365), aprovada pelo Sr. Presidente.

É o relatório.

II-FUNDAMENTAÇÃO

Sete restrições foram levantadas pela DCE quando da realização da auditoria no Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina, conforme apresentadas adiante. Antes, contudo, cabem alguns esclarecimentos.

A Instrução informou que em 2004 fez-se auditoria no IPESC, cujo objeto era a análise do sistema de previdência estadual e suas adequações às disposições das Emendas Constitucionais 20/98 e 41/03, da Lei n° 9.717/98 e Lei Complementar n° 101/00. No ano seguinte o Ministério da Previdência Social realizou auditoria no regime próprio de previdência do Estado.

A auditoria efetuada por este Tribunal de Contas originou o processo AOR 04/05671091, cujo termo final foi a Decisão n° 4033/2004, de seguinte teor:

"6.1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada no Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPESC, com abrangência sobre a avaliação do Sistema de Previdência Estadual e sua adequação às disposições da Emendas Constitucionais ns. 20/98 e 41/03, Lei Complementar n. 101/00 e Lei Federal n. 9717/98 relativos ao exercício de 2003.

6.2.Recomendar ao Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPESC a adoção de providências visando à adequação do Sistema Próprio de Previdência do Estado de Santa Catarina aos mandamentos estabelecidos pelas Emendas Constitucionais ns. 20/98 e 41/03, Lei Complementar n. 101/00 e Lei Federal n. 9717/98.

6.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Relatório de Auditoria DCE/Insp.2/Div.5 n. 385/2004, ao Governador do Estado de Santa Catarina, à Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina, ao Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPESC e ao Ministério da Previdência Social."

Na oportunidade, a DCE verificou a existência de 18 irregularidades que motivaram a recomendação contida na Decisão nº 4033/2004.

Quanto ao Certificado de Regularidade Previdenciária(CRP), a DCE informou que em 30/01/2006 foi emitido o de nº 96200137608, válido até 04/03/3006. Posteriormente, em 11/07/2007 foi emitido novo CRP, de nº 96200149716, válido até 09 de outubro de 2007.

Feitas essas considerações iniciais passo à discussão sobre as restrições que motivaram a audiência do responsável.

1) Avaliação atuarial não reflete a situação real do Estado de Santa Catarina, portanto não pode servir de parâmetro geral para a organização e revisão do plano de custeio do Regime Próprio de Previdência Social, conforme artigo 1°, inciso I, da Lei Federal 9.717/98;

Em junho de 2006 foi concluída nova avaliação atuarial. Observou-se que Estado possui 61.496 ativos e 43.343 inativos, caracterizando uma relação de 1,4 servidor ativo para 1 aposentado/pensionista(fl.142), número esse que, evidentemente, sofre variações ao longo do tempo. A avaliação apresentou uma série de dados sobre o quadro de servidores e o regime próprio de previdência, tais como distribuição por idade e tempo de contribuição dos servidores ativos, distribuição dos servidores por carreira no Estado e diferimento(tempo faltante para a aposentadoria, programação de aposentadorias e média de remuneração dos servidores por idade,entre outras informações).

Após a aplicação de bases financeiras e biométricas e hipóteses atuariais a consultoria contratada indicou o balanço atuarial do regime próprio de previdência do Estado de Santa Catarina. A soma do valor presente dos benefícios concedidos com o valor presente dos benefícios a conceder atingiu a quantia de R$32.498.360.331,51(trinta e dois bilhões, quatrocentos e noventa e oito milhões, trezentos e sessenta mil, trezentos e trinta e um reais e cinquenta e um centavos).

A receita prevista com contribuições dos servidores e do Estado, já considerada a compensação previdenciária, atinge o montante de R$8.783.030.248,95(oito bilhões, setecentos e oitenta e três milhões, trinta mil, duzentos e quarenta e oito reais e noventa e cinco centavos). Logo, o déficit atuarial projetado é de R$23.715.330.082,56(vinte e três bilhões, setecentos e quinze milhões, trezentos e trinta mil, oitenta e dois reais e cinquenta e seis centavos).

O cálculo compreende o período entre os anos de 2006 e 2081. O déficit indica que 78,23% da despesa será suportada pela contribuição adicional do Estado, ou seja, aquela que supera o percentual de contribuição patronal normal de 11%(prevista no cálculo). Por óbvio, como o sistema é de repartição simples a contribuição adicional será arcada pelo Estado em cada mês ao longo do período, de forma que o déficit é diferido no tempo.

O responsável pela avaliação atuarial, Sr. Luiz Cláudio Kogut, da empresa ACTUARIAL-Assessoria e Consultoria Atuarial Ltda., conclui seu parecer salientando que "os resultados desta avaliação atuarial são extremamente sensíveis às variações das informações, dados cadastrais, hipóteses e premissas utilizadas nos cálculos, e que modificações futuras destes fatores poderão implicar variações substanciais nos resultados atuariais"(fl.176).Infelizmente, a própria avaliação atuarial mostra-se incompleta, pois os "dados da Assembléia Legislativa e do Poder Judiciário não estavam disponíveis na data da realização desta avaliação"(fl.141).

Quanto a este ponto, a Informação APRE-086/09 é no seguinte sentido, tratando da determinação feita na Proposta de Voto anterior:

"1. Quanto à avaliação atuarial

A sugestão é determinar ao Presidente do IPREV que promova a realização de avaliação atuarial que reflita a real situação do Estado de Santa Catarina em relação ao regime previdenciário dos servidores estaduais, considerando os dados referentes aos Poderes Legislativo e Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público.

De acordo com a Lei nº 9.717/98 e normas do Ministério da Previdência, a avaliação atuarial deve ser feita a cada ano.

A partir da audiência do Tribunal de Contas neste Processo, bem como exigências legais e regulamentares sobre o sistema previdenciário, o IPREV já solicitou as informações dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público.

O IPREV teve dificuldades para obter as informações dos citados Poderes e Órgãos, atrasando a elaboração de avaliação atuarial adequada.

No entanto, o IPREV recebeu os dados e as últimas avaliações atuariais já contemplam os dados de todos os Poderes e órgãos. Se fosse o caso, deveria o Tribunal fazer recomendação aos Poderes e Órgãos para que enviem tempestivamente ao IPREV os dados e informações sobre seus servidores ativos e inativos.

Assim, entende-se desnecessária a determinação proposta. De todo modo, não invalida recomendação para que as avaliações atuariais levem em conta a totalidade dos servidores estaduais submetidos ao Regime Próprio de Previdência do Estado de Santa Catarina e as diversas normas que concedem aposentadorias especiais.

Hoje, o problema mais grave da previdência estadual é a profusão de normas que concedem benefícios de aposentadoria especial, com redução de tempo de contribuição e sem idade mínima. Considerando que as três principais áreas de atuação estatal(educação, saúde e segurança) conquistaram ou estão em vias de conquistar aposentadorias especiais(professores, policiais, profissionais de saúde), e considerando o contingente de servidores beneficiados, pode-se dizer que a regra é a aposentadoria especial e a exceção é a aposentadoria geral(art.40, §1º, da Constituição Federal).

O impacto de muitas dessas normas que conferem direito à aposentadoria especial não estão sendo devidamente consideradas nos cálculos atuariais, em especial porque existem diversas dúvidas quanto à aplicabilidade(questionamentos quanto à constitucionalidade."

Todavia, embora a afirmação contida na Informação APRE-086/09 de que as últimas avaliações levaram em conta os dados de todos os Poderes e Órgãos possa ter suporte fático, não vislumbro nos autos qualquer documento que corrobore a afirmação. Os documentos pertinentes a avaliação atuarial efetuada não contemplam todos os dados necessários, de maneira que não resta alternativa senão exigir o cumprimento da legislação aplicável. De todo modo, caso isso já tenha ocorrido, torna-se despicienda a adoção de novas medidas, bastando a comprovação perante esta Corte de que foi empreendida uma avaliação atuarial completa.

Afora isso, deve-se dizer que uma avaliação atuarial sustentada em dados incompletos não terá um resultado admitido como o ideal ou o mais próximo da realidade possível, ainda mais com a evidência de que em todos as esferas da Federação os Poderes Legislativo e Judiciário aumentaram suas despesas após a Constituição Federal de 1988, inclusive com a contratação de um grande contingente de pessoal. Não bastasse isso, os dois Poderes mencionados possuem média salarial superior a do Poder Executivo, de modo que, embora o número de servidores daqueles seja muito menor, é certo que o impacto no total da ponderação de receitas e despesas mostra-se representativo.

A avaliação atuarial juntada aos autos é insuficiente para fundamentar plenamente a organização do regime próprio de previdência. Cabe considerar que a dimensão do déficit, a disparidade verificada em situações de servidores que contribuíram em medida menor do que o exigido do ponto de vista atuarial para a cobertura de benefícios, e a confusão entre a conta do Estado e a do regime de previdência, já que historicamente os regimes próprios não recebem com descrição clara e especificada as contribuições previdenciárias, dificultam sobremaneira a apresentação de um relatório realista. Assim, por exemplo, a avaliação atuarial não aponta com clareza qual o valor das contribuições que deixaram de ser repassadas ao IPESC pelo Estado durante os anos. Como o sistema é de repartição simples a a contabilização das contribuições previdenciárias não foi em diversos momentos objeto de preocupação pelo gestor da previdência, isso porque o contribuinte patronal é o mesmo que arca com os benefícios pagos a cada mês, esses dados não estão colocados de forma cristalina na atualidade.

Todavia, não se deve extrair dessa omissão a necessidade de aplicação de multa ao gestor, isso porque não há nos autos qualquer comprovação de que o IPESC simplesmente tenha omitido os dados dos aludidos Poderes. Há apenas referência ao fato de que as informações não estavam disponíveis, o que pode significar uma ausência de remessa de dados ao IPESC pelos responsáveis dos Poderes Legislativo e Judiciário, eis que a autarquia não tinha como obter de outra forma os elementos necessários para a avaliação atuarial.

Tivesse a auditoria comprovado que o IPESC solicitou os dados, que estes foram enviados e mesmo assim omitidos estaria comprovada a desídia. Entretanto, a restrição baseou-se apenas em afirmação contida no próprio relatório da avaliação atuarial, que sequer apresenta maiores detalhes sobre o fator causador da falta de dados.

Em vista disso, deixo de aplicar multa ao responsável, sem prejuízo de determinação para que nova avaliação atuarial seja feita, considerando todos os dados pertinentes ao regime próprio.

Por fim, considero de extrema valia a referência feita pela Presidência, no sentido de que as recentes modificações na legislação previdenciária estadual estão transformando em regra as aposentadorias especiais, que podem não estar sendo devidamente consideradas nos cálculos atuariais. Essa é uma situação grave e que merece pronta atenção dos gestores públicos, sob pena de inviabilizar-se o regime próprio de previdência dos servidores públcios do Estado de Santa Catarina.

2) Ausência de providências quanto à participação dos associados do Regime Próprio de Previdência Social na indicação dos componentes dos cargos de direção, bem como a ausência de instituição de conselhos fiscais e deliberativos que participem do controle e da gestão do patrimônio previdenciário na estrutura administrativa do IPESC, contrariando o disposto no inciso VI do artigo 1° da Lei Federal n° 9.717/98;

A DCE apontou que a Lei Complementar nº 381/2007 criou uma estrutura de cargos para o IPESC(atual IPREV) composta de Presidência, Diretoria de Administração, Diretoria Jurídica, Diretoria de Previdência e Diretoria de Gestão de Recursos Previdenciários. Ocorre que não haveria previsão de participação dos associados do regime próprio de previdência na indicação dos cargos de direção e inexistiria previsão de conselhos fiscal e deliberativo, em afronta ao inciso VI do art.1º da Lei nº 9.717/98.

Por sua vez, o responsável redarguiu asseverando que o projeto de Lei Complementar que organiza o regime próprio de previdência prevê a instituição dos Conselhos de Administração e Fiscal, com previsão de participação dos beneficiários do regime próprio.

Ao apreciar as justificativas do responsável, a DCE entendeu que a simples previsão dos conselhos em projeto de Lei não garante o cumprimento da Lei nº 9.717/98, de maneira que não estaria sendo assegurada a participação dos segurados nas decisões pertinentes ao regime próprio de previdência.

O art. 1º, VI, da Lei nº 9.717/98, que fundamenta a restrição, tem o seguinte teor:

"Art.1º.(...):

VI-pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes dos servidores públicos e dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação;"

A Lei Complementar nº 412, de 26 de junho de 2008, que organiza o regime próprio de previdência e muda a sigla do IPESC para IPREV, contém dispositivo semelhante no art. 2º, incisos V e XII, verbis:

"Art. 2º A organização e o funcionamento do RPPS/SC, observadas as peculiaridades dos Fundos Financeiro e Previdenciário, são baseados nas seguintes diretrizes:

(...);

V - participação de representantes dos servidores públicos titulares de cargo efetivo, ativos e inativos, e dos pensionistas nos colegiados e nas instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação;

(...);

XII - caráter participativo e paritário da gestão administrativa, com representantes do Poder Público Estadual, dos segurados e dos pensionistas;"

A Lei Complementar nº 412/2008 também previu a criação dos Conselhos Administrativo e Fiscal no âmbito do IPREV, fato que não foi apurado pela auditoria porque o mencionado regramento adveio apenas depois da análise empreendida por este Tribunal de Contas. Quanto ao Conselho de Administração dispõem os arts. 39 e 40 da Lei Complementar nº 412/2008:

"Art. 39. O Conselho de Administração será composto por 14 (quatorze) membros, nomeados por ato do Chefe do Poder Executivo, sendo:

I - o Secretário de Estado da Administração, como membro nato;

II - 2 (dois) membros titulares e seus respectivos suplentes, representantes do Poder Executivo;

III - 1 (um) membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Poder Judiciário, indicados pelo Tribunal Pleno;

IV - 1 (um) membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Poder Legislativo, indicados pela Mesa;

V - 1 (um) membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Tribunal de Contas do Estado, indicados pelo Tribunal Pleno;

VI - 1 (um) membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Ministério Público, indicados pelo Colégio de Procuradores do Ministério Público;

VII - 5 (cinco) representantes titulares, sendo 1 (um) de cada Poder e órgão, e seus respectivos suplentes, eleitos dentre os respectivos segurados ativos; e

VIII - 2 (dois) representantes titulares, eleitos 1 (um) dentre os servidores inativos e 1 (um) dentre os pensionistas vinculados ao RPPS/SC, e seus respectivos suplentes.

(...);

Art. 40. Compete privativamente ao Conselho de Administração:

I - instituir, aprovar e alterar o seu regimento interno;

II - aprovar a política de investimentos dos recursos do RPPS/SC;

III - avaliar a gestão econômica e financeira dos recursos do RPPS/SC;

IV - apreciar o parecer exarado pelo Conselho Fiscal sobre a prestação de contas anual do IPREV, e o seu posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas do Estado;

V - autorizar a contratação, na forma de lei, de instituição financeira para a gestão dos recursos garantidores das reservas técnicas e dos demais serviços correlatos à custódia de valores;

VI - autorizar a aquisição, a alienação, a oneração, a permuta, a troca, a venda ou a construção de bens imóveis do IPREV, bem como a aceitação de doações com ou sem encargo;

VII - adotar as providências cabíveis para a correção de atos e fatos, decorrentes de gestão, que comprometam o desempenho e o cumprimento das finalidades do IPREV;

VIII - solicitar a elaboração de estudos e pareceres técnicos relativos a aspectos atuariais, jurídicos, financeiros e organizacionais, referentes a assuntos de sua competência;

IX - dirimir dúvidas quanto à aplicação de normas regulamentares relativas ao IPREV, nas matérias de sua competência;

X - deliberar sobre os casos omissos no âmbito das regras aplicáveis ao RPPS/SC e ao IPREV;

XI - manifestar-se em acordos de composição de débitos previdenciários do Estado e prefeituras com o IPREV;

XII - aprovar a proposta de orçamento do IPREV;

XIII - aprovar a indicação da taxa de administração, para fins do disposto no art. 30, § 2º desta Lei Complementar; e

XIV - outras competências previstas no regimento interno."

No tocante ao Conselho Fiscal, o art. 42 da Lei Complementar nº 412/2008 também prevê a participação dos interessados na sua composição, como se vê abaixo:

"Art. 42. O Conselho Fiscal será composto por 6 (seis) membros efetivos e seus respectivos suplentes, nomeados por ato do Chefe do Poder Executivo, sendo:

I - 1 (um) membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Poder Executivo, indicados pelo Chefe do Poder Executivo;

II - 1 (um) membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Poder Judiciário, indicados pelo Tribunal Pleno;

III - 1 (um) membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Poder Legislativo, indicados pela Mesa; e

IV - 3 (três) representantes titulares e seus respectivos suplentes, eleitos dentre, respectivamente, os segurados ativos, inativos e pensionistas dos poderes e órgãos definidos no caput do art. 4º desta Lei Complementar.

(...);

Art. 43. Compete ao Conselho Fiscal:

I - elaborar, aprovar e alterar o seu regimento interno;

II - examinar os balancetes e balanços do IPREV, bem como as contas e os demais aspectos econômico-financeiros;

III - examinar livros e documentos;

IV - emitir parecer sobre os negócios ou as atividades do IPREV;

V - fiscalizar o cumprimento da legislação e das normas vigentes;

VI - solicitar, caso necessário, a contratação de assessoria técnica;

VII - lavrar atas de suas reuniões, dos pareceres e das inspeções e vistorias procedidas;

VIII - remeter ao Conselho de Administração do RPPS/SC, anualmente, parecer sobre as contas e os balancetes do IPREV;

IX - sugerir medidas para sanar irregularidades encontradas; e

X - solicitar esclarecimento à Diretoria do IPREV sobre assuntos relacionados à gestão fiscal da instituição."

Sendo assim, a ausência de representação dos servidores ativos e inativos na administração e fiscalização do regime próprio de previdência foi suprida pela Lei Complementar nº 412/2008, o que, se não afasta a irregularidade ocorrida anteriormente, é fundamento suficiente para que se deixe de aplicar multa pela restrição, até mesmo porque se reconhece a complexidade existente no processo de conformação jurídica de um regime de previdência. Por essas razões, afasto a restrição, sem prejuízo de que em futuras auditorias este Tribunal avalie se os Conselhos estão em pleno funcionamento e se as vagas dos representantes dos servidores estão ocupadas.

3.Ausência de um gestor único do Regime Próprio de Previdência do Estado de Santa Catarina, contrariando o art. 10 da Portaria MPAS 4992/99, o art. 14, caput, parágrafo único, da Orientação Normativa SPS nº 03/2004, a legislação estadual-art.3º da LC 286/05 e a Constituição Federal-art.40, §20;

A auditoria esclareceu que apesar de o IPESC, atual IPREV, ser oficialmente responsável pela previdência social, conforme prevê o art. 5º, da LC nº 286/2005, a autarquia administra somente as pensões, sendo que as aposentadorias ficam a cargo da Secretaria de Administração ou dos demais Poderes, conforme seja o vínculo do servidor.

Devido à entrada em vigor da Lei Complementar n° 412/2008 deve-se indagar a questão sob a ótica da nova legislação.

Conquanto o art. 11 tenha definido o IPREV como órgão gestor, a própria Lei estabeleceu um mecanismo de gerenciamento da folha de pagamento dos inativos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas que pode ser incompatível com a Constituição da República. Afinal, o propósito do art. 40, §20 da Carta, ao exigir um órgão único para gerenciar o sistema é o de garantir que todos os atos que de alguma forma impactem o sistema previdenciário sejam de responsabilidade de uma única unidade gestora, de modo a evitar disparidades de decisões e descontrole na gestão.

A Lei n° 412/2008 estabeleceu mecanismos que não se compactibilizam perfeitamente com a ideia de unidade de gerenciamento. Eis o que preceitua o art. 44, no que concerne ao ato de concessão de aposentadoria, elaboração da folha e pagamento das aposentadorias de inativos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas:

"Art.44.(...):

(...);

§ 5º O ato de concessão, a elaboração da folha e o respectivo pagamento do benefício de aposentadoria caberão ao Poder Judiciário, ao Poder Legislativo, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas, com relação aos segurados oriundos de seus quadros de pessoal.

§ 6º O IPREV prestará, quando solicitado, as informações necessárias à concessão do benefício a que alude o § 5º deste artigo."

Sem dúvida, o lógico seria que o IPREV, como órgão gestor, centralizasse atividades inerentes à elaboração da folha, concessão de benefícios e pagamento, o que, inclusive, facilitaria o controle sobre todo o regime próprio, já que apenas uma entidade manteria as informações e, tendo todos os dados ao seu imediato alcance, poderia verificar com agilidade irregularidades e incongruências. Além do mais, permitiria um saudável regime de colaboração entre os Poderes, já que o IPREV teria condições de detectar problemas em matéria de atos de pessoal praticados por outros Poderes, comunicando-lhes sobre a existência do erro e viabilizando, assim, a realização dos devidos ajustes. Haveria, portanto, um diálogo maior, um ganho importante de transparência e redução da burocracia, pois existiria apenas uma folha de inativos, e não cinco.

Entretanto, o legislador estadual optou por uma solução que pode aumentar a burocracia e distanciar o regime catarinense do ideal de unidade de gestão. Discute-se aqui, por isso, se o aludido art. 44, §5°, institui uma pluralidade de gestão ou se, ao contrário, a descentralização de créditos orçamentários do IPREV para o pagamento de aposentadorias não afeta o gerenciamento unitário.

A Portaria n° 4.992, de 05 de fevereiro de 1999, do Ministério da Previdência e Assistência Social, estabelece orientações para a aplicação da Lei Federal n° 9.717/98. Quanto à gestão una o art. 10 define que:

"Art. 10. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social dos servidores públicos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime próprio de previdência social em cada ente estatal, salvo disposição em contrário da Constituição Federal.

Parágrafo único. Entende-se como unidade gestora de regime próprio de previdência social, aquela com a finalidade de gerenciamento e operacionalização do respectivo regime."

O problema é saber se a criação do legislador estadual descaracteriza o gerenciamento e operacionalização do regime próprio de previdência. À primeira vista, a previsão legal parece contrariar a Constituição da República. Entretanto, a apreciação da matéria requer prudência. Não é evidente a eventual transgressão constitucional, cuja constatação depende de uma profunda discussão sobre o sentido do conceito de gestão una.

Ademais, uma decisão deste Tribunal de Contas que afastasse a aplicação da Lei não seria razoável, além do que traria problemas interpretativos sobre a extensão dos poderes da jurisdição de contas para a apreciação da constitucionalidade de leis e atos normativos, pois haveria afastamento da aplicação do dispositivo legal cujo efeito seria semelhante ao de uma declaração de constitucionalidade. Afora isso, requer-se uma complexa reflexão sobre a harmonização dos princípios da separação dos poderes e da gestão una do regime próprio de previdência.

Por outro lado, o Ministério da Previdência Social tem adotado um conceito de gestão unitária que engloba o controle direto ou indireto dos atos pertinentes ao Regime Próprio de Previdência, como se pode observar no art. 10, §2º, da Portaria MPS nº 402, de 10/12/2008, que disciplina parâmetros e diretrizes gerais para organização e funcionamento dos Regimes Próprios de Previdência Social dos Servidores Públicos efetivos. Eis o teor do preceito legal:

"Art. 10. É vedada a existência de mais de um RPPS para os servidores titulares de cargos efetivos e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente federativo.

§ 1o Entende-se por unidade gestora a entidade ou órgão integrante da estrutura da Administração Pública de cada ente federativo, que tenha por finalidade a administração, o gerenciamento e a operacionalização do RPPS, incluindo a arrecadação e gestão de recursos e fundos previdenciários, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios.

§ 2o A unidade gestora única deverá gerenciar, direta ou indiretamente, a concessão, o pagamento e a manutenção, no mínimo, dos benefícios de aposentadoria e pensão concedidos a partir da publicação da Emenda Constitucional no 41, de 2003, de todos os poderes, órgãos e entidades do ente federativo."(grifei)

Pem vista disso, neste momento é pertinente que se confira valor à conceituação conferida pelo órgão legitimado a regulamentar a Lei Federal nº 9.717/98, motivo pelo qual afasto a restrição.

4. Repasse de recursos previdenciários à conta única do Tesouro do Estado, impossibilitando sua correta aplicação no mercado financeiro pelo IPESC e consequentemente a geração de receitas necessárias ao cumprimento das obrigações previdenciárias, contrariando o art.1º, parágrafo único e 6º, II, da Lei nº 9.717/98;

Conforme a DCE, embora a Lei Complementar n° 381/2007 tenha excluído os recursos previdenciários da conta única do Estado na prática essa segregação de contas ainda não ocorre, já que toda a arrecadação diária do IPESC é transferida para a conta única do Estado de n° 990.000-7. O responsável, por sua vez, alega que o IPESC, atual IPREV, não faz mais parte do sistema financeiro da conta única do Estado(fl.271).

Já a Informação APRE-086/09 expôs o que segue:

"2. Garantir o cumprimento do disposto no art.32 da Lei Complementar nº 412/2008

O referido dispositivo tem a seguinte redação:

Art.32. O IPREV, para permitir pleno controle financeiro e contábil das receitas do RPPS/SC, no prazo de até 180(cento e oitenta) dias após a publicação desta Lei Complementar:

I-implantará controle distinto de contas bancárias por fundo e por poder ou órgão;

II- depositará as disponibilidades de caixa do Regime em contas separadas das demais disponibilidades do Estado;

III-registrará contábil e individualmente as contribuições por fundo e por poder ou órgão;e

IV-promoverá escrituração contábil distinta da mantida pelo Tesouro Estadual, inclusive quanto à rubricas destacadas no orçamento para pagamento de benefícios.

As providências relativas a esse dispositivo já foram integralmente adotadas pelo IPREV, pois constam como condição cumprida para obtenção do Certificado de Regularidade Previdenciária do Estado. Isto foi constatado em auditorias posteriores realizadas por este Tribunal.

A respeito, cabe reproduzir o contido no Parecer Prévio sobre as Contas Prestadas pelo Governador do Exercício de 2008:

O IPREV iniciou, em julho de 2008, os registros contábeis individualizados por fundo e por poder ou órgão, das contribuições recebidas pelo Fundo Financeiro, em obediência ao que dispôs o Art.32 da Lei Complementar 412/2008, que, por sua vez estabeleceu prazo de até 180(cento e oitenta) dias após a publicação da referida Lei Complementar para adoção de tal providência.

Os registros contábeis anteriores a 01 de agosto de 2008, relativos às receitas e as despesas relacionadas ao pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores públicos estaduais vinculados ao Fundo Financeiro foram efetuados à conta do orçamento do IPREV.

Também consta da Lei Complementar nº 412/2008:

Art.26. O IPREV manterá conta bancária individualizada em cada unidade orçamentária, para cada poder e órgão, com o fim específico de recebimento das contribuições previdenciárias dos segurados, dos pensionistas, da cota patronal e dos respectivos valores correspondentes à cobertura de insuficiências financeiras, que serão destinados para o pagamento dos benefícios previdenciários, especificamente aos segurados integrantes do Fundo Financeiro.

§1º O empenho, a liquidação, a emissão e a autorização de ordem bancária relativas ao pagamento de benefícios previdenciários serão realizadas em conformidade com o art.44 desta Lei Complementar.

§2º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e o Tribunal de Contas informarão mensalmente ao IPREV o valor dos benefícios pagos, remetendo demonstrativo individualizado.

§3º O benefício de aposentadoria será pago na mesma data em que ocorrer o pagamento dos segurados de cada poder ou órgão, conforme o respectivo cronograma anual de pagamento.

Estando a implantado controle distinto de contas bancárias por fundo e por poder ou órgão, separadas as disponibilidades de caixa do Regime das demais disponibilidades do Estado, com registro contábil individualizado das contribuições por fundo e por poder ou órgão e de forma distinta da mantida pelo Tesouro Estadual, parece não se justificar a determinação proposta.

O Extrato da situação previdenciária do Estado de Santa Catarina(juntada aos autos)mostra situação regular quanto às questões relacionadas a demonstrativos contábeis, separação de contas e uso dos recursos previdenciários."

Como bem refere o Órgão Técnico, o responsável não enviou qualquer documento que comprove a gestão apartada dos recursos previdenciários. Todavia, como há novo regramento sobre o regime próprio de previdência ainda em fase de implantação, e a inexistência de determinação anterior do Tribunal de Contas versando sobre a restrição, considero impertinente a aplicação de multa no atual momento.

O Ministério Público entende que a conduta evidencia, em tese, prática de ato de improbidade administrativa, "caracterizado pela possível renúncia de receitas e pela omissão quanto ao cumprimento de disposição legal", o que reclamaria a comunicação ao Ministério Público do Estado. Permito-me discordar da posição do órgão ministerial.

Embora a movimentação dos recursos previdenciários em conta específica seja medida que facilita a boa gestão dos recursos e evita desvios dos valores decorrentes das contribuições para a cobertura de outras finalidades, verifico que a auditoria não apontou a malversação dos recursos arrecadados, o que indicaria situação de maior gravidade. Dessa maneira, não vejo razão para a comunicação ao Ministério Público Estadual neste estágio, bastando que o gestor seja instado a adotar providências para regularizar e tornar mais transparente a gestão dos recursos previdenciários.

Ademais, o art. 32 da Lei Complementar n° 412, de 26 de junho de 2008, estabelece regras sobre a gestão dos recursos dos fundos financeiro e previdenciário criados pela aludida legislação, fixando prazo de 180 dias para que o IPREV concretize as previsões dispostas no preceito legal:

'Art. 32. O IPREV, para permitir pleno controle financeiro e contábil das receitas do RPPS/SC, no prazo de até 180 (cento e oitenta) dias após a publicação desta Lei Complementar:

I - implantará controle distinto de contas bancárias por fundo e por poder ou órgão;

II - depositará as disponibilidades de caixa do Regime em contas separadas das demais disponibilidades do Estado;

III - registrará contábil e individualmente as contribuições por fundo e por poder ou órgão; e

IV - promoverá escrituração contábil distinta da mantida pelo Tesouro Estadual, inclusive quanto às rubricas destacadas no orçamento para pagamento de benefícios.

Parágrafo único. Ao segurado serão colocadas à disposição as informações constantes de seu registro individualizado.

De todo modo, é matéria que pode perfeitamente ser analisada com acuidade em futuro processo de prestação de contas da Unidade Gestora, motivo pelo qual inexiste necessidade de determinação espefífica para o atual gestor.

5.Apresentação de um déficit atuarial de R$23.715.330.082,56(vinte e três bilhões, setecentos e quinze milhões, trezentos e trinta mil, oitenta e dois reais e cinquenta e seis centavos), o que evidencia que o RPPS do Estado não cobre a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios e não preserva o equilíbrio atuarial, segundo estabelece o artigo 1°, inciso IV, da Lei Federal n° 9.717/98;

O déficit atuarial existente traz à tona o debate sobre os custos do regime próprio de previdência que acabam sendo arcados por toda a sociedade, gerando uma inadequada transferência de riqueza, eis que a maior parte da população, ao pagar os impostos, arca com valores destinados à cobertura do sistema previdenciário dos servidores que extrapola aquilo que se considera razoável como contribuição do empregador.

Atualmente tanto a legislação quanto boa parte da opinião pública não toleram a distribuição indiscriminada de benesses pelos administradores. Em decorrência, é fundamental que o Executivo e o Legislativo sejam rigorosos na avaliação da viabilidade da criação de qualquer benefício que gere aumento de despesa, frente à evidência de que o sistema não suporta maiores encargos. Por isso a instituição de aposentadoria especial para determinadas atividades, como por exemplo a Lei n° 343, de 18/03/2006(para a área de segurança pública), devem ser motivo de preocupação, seja em razão de discussões sobre a legitimidade constitucional do benefício, seja porque sequer houve a consideração da efetiva exposição ao risco, critério que no regime geral de previdência já substituiu de longa data a mera classificação em ramo profissional.

Afora isso, nota-se que o regime próprio de previdência dos servidores do Estado, mesmo após a promulgação da Lei Complementar Estadual 412/2008 continua beneficiando agentes que não se enquadram na espécie "servidores efetivos", o que fica claro com a garantia de benefícios a juízes de paz investidos na função até a data da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 20/98 e para cartorários extrajudiciais, nas funções de notários, registradores, oficiais maiores e escreventes juramentados, investidos no cargo até a entrada em vigor da Lei federal nº 8.935, de 18 de novembro de 1994, ressalvada a hipótese do art. 48, caput, da referida Lei(art. 95 da LC 412/2008).

Sem embargo dessas considerações, o apontamento não deve levar à imposição de qualquer sanção. Não obstante, este Tribunal deve acompanhar em futuras auditorias as providências adotadas pelo IPREV para reduzir o déficit atuarial existente.

6. O IPESC não fiscaliza se o percentual fixado na LC n° 286/05 está sendo aplicado sobre base de cálculo correta ou não, visto que não tem acesso às folhas de pagamento dos órgãos que compõem a administração pública estadual. Assim, o instituto continua não se valendo de competência que lhe é atribuída pelo art.75 do Decreto n° 4599/78;

No tocante a este ponto, a DCE concluiu ao final que a dificuldade é o acesso às folhas de pagamento do Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas, e que o cumprimento do dever de fiscalização da correção da base de cálculo da contribuição previdenciária será verificada em futuras auditorias.

Não merece reparos a conclusão da DCE. O responsável não pode ser penalizado por uma sistemática legal que aparta a gestão do sistema previdenciário, visto que o administrador, salvo hipóteses excepcionais e para garantir o respeito à Constituição, não pode descumprir a Lei.

7.Pagamento de despesas no total de R$20.814.638,02(vinte milhões, oitocentos e quatorze mil,seiscentos e trinta e oito reais e dois centavos), que além de não serem despesas previdenciárias, contrariando o art.1°, III, da Lei Federal n° 9.717, de 27/11/98, e art.61 da Lei Estadual 284/2005, deveriam ser pagas com recursos da Secretaria de Estado da Administração, conforme determina o art.4° do Decreto n° 3.749, de 28 de novembro de 2005;

A restrição foi sanada, de acordo com afirmação da Área Técnica, de modo que deve ser afastada.

III-PROPOSTA DE VOTO

Diante do exposto, e acolhendo parcialmente as conclusões da Área Técnica e do Ministério Público, submeto ao Plenário a seguinte proposta de voto:

1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada no Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina-IPREV, com abrangência sobre o Sistema Previdenciário do Estado de Santa Catarina e sua adequação às disposições da legislação previdenciária.

2. Determinar ao Sr. DEMETRIUS UBIRATAN HINTZ- Presidente do Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina, com fundamento no art. 1º, XII, da Lei Complementar (estadual) n. 202/200, que proceda a nova avaliação atuarial do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos, nos termos do artigo 1°, inciso I, da Lei Federal 9.717/98, e que considere todos os dados referentes aos Poder Legislativo, Executivo, Judiciário, ao Ministério Público e Tribunal de Contas;

3. Alertar Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina-IPREV, na pessoa do Sr. DEMETRIUS UBIRATAN HINTZ, acima qualificado, que o não-cumprimento do item 2 desta deliberação implicará na cominação das sanções previstas no art. 70, VI e § 1º, da Lei Complementar (estadual) n. 202/00, conforme o caso.

4. Determinar à Diretoria de Controle da Administração Estadual que após o trânsito em julgado do processo inclua no processo de Prestação de Contas do Administrador a verificação do cumprimento do item 2;

5. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a/o fundamentam, bem como do relatório DCE n° DCE/Insp1/Div.02 n° 16/2008 ao Sr. DEMETRIUS UBIRATAN HINTZ, Presidente do IPREV, e ao responsável pelo Controle Interno daquele Órgão.

Gabinete, em 27 de maio de 2010.

Auditor Gerson dos Santos Sicca

Relator