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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Junior |
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PROCESSO
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PCP 10/00071399 |
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UNIDADE |
Município de CANELINHA |
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RESPONSÁVEL |
Sr. Antônio da Silva – Prefeito Municipal (gestão 2009/2012) |
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ASSUNTO |
Prestação de contas do Prefeito referente ao exercício de 2009 |
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VOTO N. |
GCAMFJ/2010/451 |
PRESTAÇÃO DE CONTAS DO
PREFEITO. PARECER. APROVAÇÃO.
Se as irregularidades identificadas pelo órgão
técnico deste Tribunal não possuem gravidade suficiente para ensejar a rejeição
das contas e se resta verificado o cumprimento dos limites previstos na
Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal, e ainda o equilíbrio
financeiro e orçamentário, é cabível a emissão de parecer recomendando a sua aprovação.
RELATÓRIO
Referem-se os autos à Prestação de
Contas do Prefeito Municipal de Canelinha, Sr. Antônio da Silva, relativa ao
exercício de 2009, em cumprimento ao disposto no art. 31, §§ 1º e 2º da
Constituição Federal; art. 113, da Constituição Estadual; e arts. 50 a 59 da
Lei Complementar (estadual) n. 202/00.
O Órgão Instrutivo desta Corte de
Contas, Diretoria de Controle de Municípios – DMU, elaborou inicialmente o
Relatório n. 2305/2010[1],
em que identificou as seguintes restrições:
I. A - RESTRIÇÃO DE ORDEM
CONSTITUCIONAL:
I.A.1. Abertura
de Créditos Adicionais Especiais, no montante de R$ 39.679,70, sem Lei
Autorizativa Específica, em desacordo com o disposto no artigo 167, V c/c
artigo 165, § 8º da CF/88 (item A.8.1).
I.B - RESTRIÇÕES DE ORDEM
LEGAL:
I.B.1. Não abertura de crédito adicional no
1º trimestre de 2009 e conseqüente não realização da despesa com
saldo remanescente dos recursos do FUNDEB do exercício de 2008 (R$ 103.201,94), em descumprimento
ao artigo 21, § 2º da Lei n.º 11.494/2007 (item A.5.1.4.1);
I.B.2. Meta Fiscal de resultado
primário prevista na LDO, em conformidade com a L.C. n.º 101/2000, art. 4º, §
1º e art. 9º, não alcançada, em desacordo à Lei Municipal n. 2.366/2008 - LDO
(item A.6.1.2);
I.B.3. Remessa irregular das informações relativas às
alterações orçamentárias realizadas no exercício de 2009, por meio do sistema
e-Sfinge, em afronta aos arts. 3º e 4º da Lei Complementar n. 202/2000 c/c
Instrução Normativa n. TC-04/2004 alterada pela Instrução Normativa n.
TC-01/2005 (item A.8.2);
I.B.4. Divergência
entre a data da devolução do projeto de Lei do Orçamento Anual ao Poder
Executivo para sanção e o informado no sistema e-Sfinge, contrariando o
disposto nos arts. 3º e 4º da Lei Complementar n. 202/2000 – Lei
Orgânica do TCE c/c o art. 2º da Instrução Normativa n. TC-04/2004, revelando
deficiência no Controle Interno do Município, não atendendo ao disposto no
artigo 4º da Resolução TC-16/94 (item A.9.1)
Considerando que a irregularidade
descrita no item I.A.1 supra transcrito constitui fator de rejeição das contas,
nos termos da Decisão Normativa n. TC-06/2008, este Relator determinou[2]
a abertura de prazo de 15 dias para que o Responsável apresentasse suas
justificativas.
Em resposta, o Responsável encaminhou
suas justificativas[3]
acompanhadas de documentos[4],
que buscam a reconsideração das conclusões do Corpo Técnico, quanto às
irregularidades apontadas.
Assim, a DMU procedeu a reanálise
dos autos, emitindo o Relatório n. 3.656/2010[5],
em que ratificou as restrições inicialmente apontadas, somente alterando o valor
relacionado ao crédito adicional especial sem lei autorizativa específica,
diante do acolhimento parcial das justificativas apresentadas pelo Responsável.
A DMU concluiu que o Tribunal de
Contas possa, além de emitir parecer prévio, recomendar
à Câmara de Vereadores anotação e verificação de acatamento, pelo Poder
Executivo, das observações constantes do Relatório Técnico, solicitando, ainda,
a comunicação a este Tribunal a respeito do julgamento das contas anuais, nos
termos do artigo 59 da Lei Complementar n. 202/00.
Ainda, a DMU sugere determinação ao Responsável
pelo Poder Executivo para que adote providências imediatas quanto às
irregularidades levantadas pelo Sistema de Controle Interno, descritas no Item
A.7 do Relatório Técnico.
Por fim, ressalvou que o processo PCA 10/00212200,
relativo à Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores (gestão
2009), encontra-se em tramitação neste Tribunal, pendente de decisão final.
Encaminhados
os autos ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (MPTC), o Exmo.
Senhor Procurador Aderson Flores, por meio do Parecer n. 7036/2010[6],
apresentou manifestação pela emissão de parecer recomendando à Câmara Municipal
a aprovação com ressalvas das contas.
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO
Tratam os autos de Processo de Prestação de Contas
do Prefeito Municipal de Canelinha, relativa ao exercício de 2009.
Diante das restrições apontadas no Relatório
Técnico n. 3656/2010, que representam afronta a normas de natureza
constitucional, legal e regulamentar, passo à análise individualizada das
mesmas.
I.A.1. Abertura de Créditos
Adicionais Especiais, no montante de R$ 39.679,70, sem Lei Autorizativa
Específica, em desacordo com o disposto no artigo 167, V c/c artigo 165, § 8º
da CF/88 (item
A.8.1).
A DMU, por meio do Relatório n.
2305/2010[7],
apontou a restrição relacionada à abertura de créditos adicionais especiais, sem
prévia autorização legislativa específica, em descumprimento ao disposto nos
arts. 167, V e 165, § 8º da CF, que, naquele momento contabilizavam o valor de
R$ 39.679,70, referentes aos Decretos n. 804/09 e 836/09.
Em sua defesa o Responsável
demonstrou a regularidade da abertura de créditos adicionais no valor de R$
19.679,70, por meio do Decreto n. 836/09[8],
uma vez tratarem efetivamente de crédito adicional suplementar por conta de
excesso de arrecadação e não crédito adicional especial, como equivocadamente
foi informado no sistema e-Sfinge.
Diante disso, a DMU reconsiderou a
anotação relativa ao referido Decreto, permanecendo apenas a restrição
relacionada ao Decreto n. 804/09[9],
através do qual o Prefeito Municipal de Canelinha adicionou ao crédito especial[10],
nas atividades 2.047 e 2.048 – Natureza da despesa 3.3.90.00, o valor R$
20.000,00, com base na Lei Orçamentária Anual (Lei n. 2370/2008[11]),
sendo que o crédito aberto correu por conta da anulação parcial de dotação
orçamentária.
A DMU destacou o entendimento da
Secretaria do Tesouro Nacional-STN[12],
no sentido de que “o crédito suplementar incorpora-se ao orçamento,
adicionando-se à dotação orçamentária que deva reforçar, enquanto que os
créditos especiais e extraordinários conservam sua especificidade,
demonstrando-se as despesas realizadas à conta dos mesmos, separadamente. Nesse
sentido, entende-se que o reforço de um crédito especial deve dar-se pela
abertura de créditos especiais.”
Assim, concluiu o Corpo Técnico que mesmo para o reforço de crédito especial
necessita-se de Lei específica, sendo incabível previsão neste sentido na Lei
Orçamentária Anual, pois a natureza do crédito especial não se modifica.
Considerando que os argumentos de
defesa modificaram, em parte, a restrição inicialmente apontada, a DMU procedeu
a sua adequação, passando a irregularidade a ter a seguinte redação:
Reforço de Crédito
Adicional Especial, no montante de R$ 20.000,00, sem Lei Autorizativa
Específica, em desacordo com o disposto no artigo 167, V c/c artigo 165, § 8º
da CF/88 (item A.8.1.1 do Relatório DMU).
Este Relator acompanha o
entendimento da DMU – o qual é ratificado pelo Prejulgado 1312 deste Tribunal,
que contém a seguinte redação:
6.2.1. Os créditos suplementares e
especiais necessitam de autorização legislativa através de lei de iniciativa do
Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do
Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos
recursos correspondentes. Pode haver autorização na Lei Orçamentária Anual,
conforme arts. 165, §8º, da Constituição Federal e 7º, I, da Lei n. 4.320/64,
somente para as hipóteses de superávit financeiro do exercício anterior,
excesso de arrecadação e operações de crédito, sendo irregulares as
autorizações na Lei Orçamentária Anual para as suplementações cujos recursos
sejam resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias, de
que trata o art. 43, III, da Lei n. 4.320/64;
6.2.2. A transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um
órgão para outro, de que trata o art. 167, VI, da Constituição Federal, devem
ocorrer mediante prévia autorização legislativa específica, sendo incabível
previsão neste sentido na Lei Orçamentária Anual.
Por oportuno, destaco que a abertura de créditos adicionais especiais sem
prévia autorização legislativa, está elencada no rol de restrições que poderão
ensejar a emissão de Parecer Prévio com recomendação de rejeição de contas, nos
moldes do inciso III do art. 9º da Decisão Normativa n. TC-06/2008[13].
No entanto, o caso dos autos não comporta tal encaminhamento, como bem
destacado pelo Parquet, conquanto
o montante dos créditos adicionais abertos[14]
sem lei autorizativa corresponde a 0,15% da receita arrecada no exercício[15],
podendo ser considerado como um percentual pouco expressivo.
Acolhendo a manifestação do Ministério Público Especial, entendo que o
encaminhamento mais acertado seja aposição de ressalva alertando aos
Poderes do Município de Canelinha que a presente irregularidade, em sendo
recorrente[16]
fragiliza a participação do Poder
Legislativo nas decisões públicas, tendo em vista que permite que o Chefe do
Poder Executivo possa remanejar dotações, estabelecendo as suas prioridades, em
detrimento das dotações originalmente consignadas no orçamento e autorizadas
pelo Legislativo Municipal.
I.B.1. Não abertura de crédito adicional no
1º trimestre
de 2009 e conseqüente não realização da despesa com saldo remanescente dos
recursos do FUNDEB do exercício de 2008 (R$ 103.201,94),
em descumprimento ao artigo 21, § 2º da Lei n.º 11.494/2007 (item A.5.1.4.1);
O
apontamento sob análise trata da inobservância da autorização concedida pelo §
2º do art. 21[17]
da Lei n. 11.494/2007[18],
face a não realização de despesas com o saldo do exercício de 2008 dos recursos
do FUNDEB (correspondente a R$ 103.201,94[19]), por meio da abertura de crédito
adicional, que poderia ter sido efetuada durante o primeiro trimestre do
exercício de 2009.
De
fato, com o fim de dar vazão aos recursos remanescentes do FUNDEB, a lei
regulamentadora traz essa perspectiva, mas que não restou implementada pelo
Município e, por essa razão, não obstante tal restrição não constituir
fator de rejeição de contas, reputo oportuno recomendar à Unidade para que nos
exercícios subsequentes passe a aplicar tais recursos
na integralidade, aprimorando com isso o sistema educacional do Município,
alcançando o objetivo que a referida legislação buscou estabelecer.
I.B.2. Meta Fiscal de resultado primário prevista na
LDO, em conformidade com a L.C. n.º 101/2000, art. 4º, § 1º e art. 9º, não
alcançada, em desacordo à Lei Municipal n. 2.366/2008 - LDO (item A.6.1.2);
A anotação em epígrafe
traz à baila a evidenciação de não cumprimento da meta fiscal de resultado
primário[20]
estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2009.
Acerca do resultado
primário, tem-se que o mesmo diz respeito ao resultado da seguinte equação:
diferença entre as receitas e as despesas primárias[21] (ou
seja, não-financeiras), excluindo-se, assim, os juros, receitas financeiras,
receitas de privatizações, encargos e o principal da dívida pública, entre
outros[22].
Para o Município de Canelinha,
segundo informações do Relatório DMU[23], a
meta estabelecida foi de R$ -334.500,00, tendo sido realizada no montante de R$
158.112,65, resultando na diferença de R$ - 176.387,35.
O Relatório Técnico traz,
ainda, a anotação de que o resultado primário evidencia a compatibilidade de
gastos com a arrecadação, indicando a capacidade do ente público de saldar suas
dívidas de forma sustentável, ou seja, avalia se o ente está ou não vivendo dentro
de seus limites financeiros.
Nesse sentido, em que
pese não ter alcançado a meta projetada, observo que o resultado primário do
Município não comprometeu o equilíbrio entre as receitas e despesas do
exercício. Assim, entendo que o não cumprimento da meta estabelecida não macula
o resultado das contas em exame.
I.B.3.
Remessa irregular das informações relativas às alterações orçamentárias
realizadas no exercício de 2009, por meio do sistema e-Sfinge, em afronta aos
arts. 3º e 4º da Lei Complementar n. 202/2000 c/c Instrução Normativa n.
TC-04/2004 alterada pela Instrução Normativa n. TC-01/2005 (item A.8.2);
I.B.4.
Divergência entre a data da devolução do projeto de Lei do Orçamento Anual ao
Poder Executivo para sanção e o informado no sistema e-Sfinge, contrariando o
disposto nos arts. 3º
e 4º da Lei Complementar n. 202/2000 – Lei Orgânica do TCE c/c o art. 2º da
Instrução Normativa n. TC-04/2004, revelando deficiência no Controle Interno do
Município, não atendendo ao disposto no artigo 4º da Resolução TC-16/94 (item
A.9.1)
Os apontamentos em destaque remetem à
inconsistência verificada nos dados informados através do sistema e-sfinge.
In casu, restou
evidenciado que as informações relacionadas às alterações orçamentárias não
guardam correspondência com os dados do relatório circunstanciado e Balanço
Anual Consolidado, bem como verificou-se a divergência entre a data informada
no e-Sfinge e a efetiva devolução do projeto de LOA ao Executivo.
Para as falhas em comento, observo que o Controle
Interno do Município deve estar atento à qualidade das informações encaminhadas
por meio magnético.
Registro, por oportuno, que as orientações
expedidas tendo em vista o abastecimento do sistema e-Sfinge devem ser
respeitadas, posto que o descumprimento das mesmas dificulta sobremaneira a
análise dos dados encaminhados.
Nesse caso, cabível constituir recomendação à
Unidade para que proceda às correções devidas para os exercícios subsequentes.
EM FACE DE TODO O
EXPOSTO,
bem como, considerando:
A verificação de que o
processo obedeceu ao trâmite regimental, sendo instruído por equipe técnica
desta Corte de Contas, contendo manifestação por escrito do MPTC, e ainda:
Que foram cumpridos os limites de gastos
com pessoal do Município e do Poder Executivo;
Que o resultado
consolidado da execução orçamentária do exercício em exame apresentou um superávit[24],
o qual se deu em razão do déficit[25]
do Orçamento Centralizado (Prefeitura Municipal) e do superávit[26] das demais unidades gestoras
municipais, sendo que o déficit da unidade prefeitura foi totalmente absorvido
pelo superávit financeiro[27]
do exercício anterior;
Que o
resultado financeiro do exercício mostrou-se favorável, pois apresentou um
superávit da ordem de R$ 726.303,12[28]
– atendendo, portanto, o princípio do equilíbrio de caixa, em harmonia com os
termos da Lei n. 4.320/64 e da Lei Complementar n. 101/00;
Que o Município aplicou o equivalente a 25,59%[29] da
Receita decorrente de Impostos com manutenção e desenvolvimento do ensino,
cumprindo o disposto no art. 212 da Constituição Federal;
Que o Município aplicou os recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e
desenvolvimento da educação básica e na remuneração dos profissionais do
magistério, observando os percentuais mínimos exigidos, respectivamente, pelos artigos
21 e 22 da Lei n. 11.494/2007;
Que o Município aplicou 23,89%[30]
da Receita de Impostos em Ações e Serviços Públicos de Saúde, o Município
cumpriu as disposições do art. 198 da Constituição Federal c/c art. 77 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias;
Entende este Relator, acompanhando o Parecer emitido pelo douto
representante do Ministério Público de Contas, que este egrégio Plenário possa
emitir parecer favorável à aprovação das contas ora analisadas, com as
recomendações ora apresentadas.
PROPOSTA DE PARECER PRÉVIO
Ante o exposto, proponho ao egrégio Plenário a adoção da seguinte
deliberação:
1 - Emitir parecer recomendando
à egrégia Câmara
Municipal a APROVAÇÃO das contas do Prefeito Municipal de Canelinha, relativas ao exercício de
2009;
2 - RESSALVAR
a existência da irregularidade abaixo transcrita:
2.1. Abertura de Créditos Adicionais Especiais, no montante de R$
20.000,00, sem Lei Autorizativa Específica, em desacordo com o disposto no
artigo 167, V c/c artigo 165, § 8º da CF/88 (item I.A.1 da conclusão do Relatório DMU n. 3656/2010);
3
- RECOMENDAR ao Chefe do Poder Executivo de Canelinha que, com o envolvimento e
responsabilização do órgão de controle interno, adote providências com o fim de
corrigir as irregularidades levantadas pelo Sistema de Controle Interno, descritas
no Item A.7 do Relatório Técnico, bem como as demais restrições apontadas no Relatório DMU
n. 3656/2010, prevenindo a ocorrência de outras
semelhantes:
3.1. Não abertura de crédito adicional no 1º trimestre de 2009 e conseqüente não
realização da despesa com saldo remanescente dos recursos do FUNDEB do
exercício de 2008 (R$ 103.201,94),
em descumprimento ao artigo 21, § 2º da Lei n.º 11.494/2007 (item I.B.1 da
conclusão do Relatório DMU);
3.2.
Meta Fiscal de resultado primário prevista na LDO, em conformidade com a
L.C. n.º 101/2000, art. 4º, § 1º e art. 9º, não alcançada, em desacordo à Lei
Municipal n. 2.366/2008 - LDO (item I.B.2 da conclusão do Relatório DMU);
3.3. Remessa irregular das informações por meio do
sistema e-Sfinge, em afronta aos arts. 3º e 4º da Lei Complementar n. 202/2000
c/c Instrução Normativa n. TC-04/2004 alterada pela Instrução Normativa n.
TC-01/2005 (itens I.B.3 e I.B.4 da conclusão do Relatório DMU);
4. Solicitar à Câmara de Vereadores que seja o
Tribunal de Contas comunicado do resultado do julgamento das Contas Anuais em
questão, do Prefeito Municipal, conforme prescreve o art. 59, da Lei
Complementar (estadual) n. 202/00, inclusive com a remessa do ato respectivo e
da ata da sessão de julgamento da Câmara.
5.
Ressalvar que o processo n. PCA 10/00212200, relativo à Prestação de Contas do
Presidente da Câmara de Vereadores (gestão 2009), encontra-se em tramitação
neste Tribunal, pendente de decisão final.
Gabinete, em 30 de novembro de 2010.
Adircélio de Moraes Ferreira Junior
Conselheiro
Relator
[1] fls. 845/910
[2] Despacho de fl. 912
[3] Fls. 914/917; 942/946
[4] Fls. 918/940; 947/967; 969/970
[5] Fls. 975/1045
[6] Fls. 1047/1052
[7] Fls. 845/910
[8] Fl. 925
[9] Fls. 969/970
[10] conforme explanado no Relatório DMU – fl. 1024
[11] Fls. 926/932
[12] Em seu Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público, Vol. I – Orçamentário (pág. 84)
[13] Art. 9º. As
restrições que podem ensejar a emissão do Parecer Prévio com recomendação de
rejeição das contas prestadas pelo Prefeito, dentre outras, compõem o Anexo I,
integrante desta Decisão Normativa, em especial as seguintes:
[...]
III – orçamento (créditos adicionais) –
Suplementares ou Especiais. Abertura sem prévia autorização legislativa e em
indicação dos recursos correspondentes (Constituição Federal, art. 167, V).
[14] No montante de R$ 20.000,00 – fl. 969-970
[15] No importe de R$ 22.975.940,53 - fl.
505.
[16] Infere-se, por
meio do Parecer Prévio n. 0028/2009 (PCP - 09/00189231,
Relator: Conselheiro Herneus de Nadal, que na gestão anterior (Prefeito Eloir
João Reis), foi apontada a mesma restrição.
[17] Art. 21. Os
recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União,
serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no
exercício financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas como
de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública,
conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de
20 de dezembro de 1996.
[...]
§ 2o Até 5% (cinco
por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos, inclusive relativos à
complementação da União recebidos nos termos do § 1o do art.
6o desta Lei, poderão ser utilizados no 1o
(primeiro) trimestre do exercício imediatamente subseqüente, mediante abertura
de crédito adicional.
[18] Regulamenta o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação - FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias; altera a Lei no 10.195, de 14 de
fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de
1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá
outras providências.
[19] FL. 1003
[20] Nos termos da Lei
Complementar n. 101/2000, art. 4º, § 1º e art. 9º.
[21] Do Manual de Demonstrativos Fiscais, elaborado pela Secretaria do
Tesouro Nacional, reproduzo o seguinte conceito - BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de demonstrativos
fiscais, v. II. 2. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional,
Coordenação-Geral de Contabilidade, 2009. p. 80:
“O
resultado primário representa a diferença entre as receitas e as despesas
primárias. Sua apuração fornece uma melhor avaliação do impacto da política
fiscal em execução pelo ente da Federação. Superávits primários, que são
direcionados para o pagamento de serviços da dívida, contribuem para a redução
de estoque total da dívida líquida. Em contrapartida, déficits primários
indicam a parcela do aumento da dívida, resultante do financiamento de gastos
não-financeiros que ultrapassa as receitas não-financeiras.”
[22] Confira-se melhor
tais definições - Disponível em: <http://www.lrf.com.br/mp_mlrf_anexo_metas_fiscais.html>.
Acesso em: 17/09/2010:
“Para melhor compreensão do cálculo
do resultado primário temos que compreender os seguintes conceitos:
a) Receitas
Não-Financeiras – RNF: corresponde ao total da receita orçamentária deduzidas
as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações
financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortizações),
recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de
privatização e aquelas relativas a superávits financeiros. Para evitar a dupla
contagem, não devem ser consideradas como receitas não-financeiras as
provenientes de transferências entre as entidades que compõem o Ente
federativo.
b) Despesas
Não-Financeiras – DNF: corresponde ao total da despesa orçamentária deduzidas
as despesas com juros e amortização da dívida interna e externa, com aquisição
e títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos
com retorno garantido.”
[23] Fl. 1011.
[24] de R$ 42.905,14 - fl. 982
[25] de R$ 305.928,68 – fl. 982
[26] de R$ 348.833,82 – fl. 982
[27] de R$ 636.067,46 – fl. 983
[28] Fl. 995
[29] fl. 1001
[30] fl. 1005