TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA

Gabinete do Conselheiro Julio Garcia

PROCESSO Nº. : PCP - 10/00109388
UG/CLIENTE : Município de Forquilhinha
RESPONSÁVEL : Vanderlei Alexandre
ASSUNTO : Prestação de Contas do Prefeito referente ao ano de 2009.
VOTO Nº. : GC-JG/2010/1433A

PARECER PRÉVIO

1. RELATÓRIO

Trata o presente processo da Prestação de Contas de Prefeito, encaminhada a este Tribunal de Contas em cumprimento ao disposto no art. 31, §§ 1.º e 2.º da Constituição Federal, art. 113, da Constituição Estadual, e arts. 50 a 59 da Lei Complementar n.º 202, de 15 de dezembro de 2000, pelo Município de Forquilhinha, contas estas relativas ao exercício de 2009, de responsabilidade de Vanderlei Alexandre - Prefeito Municipal.

1.1. Do Corpo Técnico

A Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) desta Corte, procedeu ao exame da documentação apresentada, analisando sua consistência, bem como verificando os aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, anotando as irregularidades constatadas.

Preliminarmente a equipe técnica deste Tribunal de Contas emitiu o Relatório nº 2983/2010, de fls. 539 a 593 e nº 3952/2010, de fls. 618 a 671, no qual foram apontadas diversas irregularidades. Seguindo os autos o seu trâmite regimental, os mesmos foram remetidos a este Relator que, por meio dos Despachos de fls. 595 e 673, determinou a abertura de vistas ao Responsável, para que apresentasse suas alegações de defesa ou esclarecimentos que julgasse necessários em relação às restrições constantes da conclusão dos Relatórios acima referidos, relacionadas com a não aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, ausência de informações no Relatório de Controle Interno acerca do acompanhamento e cálculo do cumprimento dos limites constitucionais e legais e Abertura de Créditos Adicionais Suplementares por conta de transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, sem autorização legislativa específica.

Procedida a comunicação ao Responsável (fls. 596 e 674), o mesmo apresentou suas razões de defesa às fls. 597 a 613 e 675 a 680.

Reanalisando os autos, a equipe técnica deste Tribunal de Contas emitiu o Relatório de nº 4189/2010, de fls. 686 a 746, no qual restaram apontadas as seguintes irregularidades, ad litteram:

1.2. Do Ministério Público

O Ministério Público junto a este Tribunal emitiu Parecer MPTC n. 7199/2010, manifestando-se acerca dos apontamentos efetuados pelo Corpo Instrutivo, opinou pela REJEIÇÃO das presentes contas, devido à constatação da ocorrência de não aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, ausência de informações no Relatório de Controle Interno acerca do acompanhamento e cálculo do cumprimento dos limites constitucionais e legais e Abertura de Créditos Adicionais Suplementares por conta de transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, sem autorização legislativa específica (fls. 748 a 767).

2. DISCUSSÃO

Este Relator, após analisar o que dos autos consta, entende relevante tecer algumas considerações acerca dos apontamentos efetuados pelo Corpo Instrutivo (Relatórios de fls. 539 a 593 e fls. 618 a 671) e das manifestações do Ministério Público junto a este Tribunal (Parecer de fls. 748 a 767).

Da análise das conclusões exaradas pela DMU, tendo por base o relatório de reinstrução n. 4189/2010, constatei, com relação ao Município de Forquilhinha no exercício de 2009 que:

Excluindo o resultado do Instituto/Fundo de Previdência/Fundo de Assistência à Saúde do Servidor, o confronto entre o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro do exercício encerrado resulta em um Superávit Financeiro de R$ 1.697.303,31 e a sua correlação demonstra que para cada R$ 1,00 (um real) de recursos existentes, o Município possui R$ 0,37 de dívida a curto prazo.

Em relação ao exercício anterior, ocorreu variação negativa de R$ 502.858,39, passando de um superávit financeiro de R$ 2.200.161,70 para um superávit financeiro de R$ 1.697.303,31.

Aplicou os recursos oriundos do FUNDEB, em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, CUMPRINDO o estabelecido no artigo 21 da Lei nº 11.494/2007.

Foi aplicado em Ações e Serviços Públicos de Saúde para o exercício de 2009 das receitas com impostos, inclusive transferências; estabelecido no inciso III do artigo 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, o montante de R$ 4.222.727,49, correspondendo a um percentual de 20,09% da receita com impostos, inclusive transferências, ficando evidenciado que o município CUMPRIU o referido dispositivo constitucional.

O Município aplicou 47,13% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal, CUMPRINDO a norma contida no artigo 169 da Constituição Federal, regulamentada pela Lei Complementar nº 101/2000.

O Poder Executivo aplicou 43,74% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal, CUMPRINDO a norma contida no artigo 20, III, 'b' da Lei Complementar nº 101/2000.

O Poder Legislativo aplicou 3,39% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal, CUMPRINDO a norma contida no artigo 20, III, 'a' da Lei Complementar nº 101/2000.

A análise das conclusões exaradas pela DMU, através do Relatório Técnico n. 4189/2010, permite inferir que das restrições apuradas duas delas comprometem o equilíbrio das contas do Município de Forquilhinha, sendo consideradas de natureza gravíssima nos termos da Decisão Normativa n. TC 06/2008, que estabelece critérios para a emissão de parecer prévio sobre contas anuais prestadas pelos Prefeitos Municipais podendo ensejar a Rejeição das presentes contas.

Quanto à restrição identificada pelo Órgão Técnico desta Casa e constante da Conclusão de seu relatório, relacionada com a Abertura de Créditos Adicionais Suplementares por conta de transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, sem autorização legislativa específica, em desacordo com o disposto no artigo 167, VI, da Constituição Federal, o Responsável encaminhou argumentos de defesa do qual se extrai o que segue:

Em sua análise, o Órgão Técnico desta Casa destacou que, a abertura de crédito especial e crédito suplementar, cujos recursos sejam resultantes de anulação de dotações, dependem sempre de lei específica para autorização, sendo incabível tal autorização na Lei Orçamentária, conforme entendimento deste Tribunal de Contas firmado no Prejulgado nº 1.312 - Processo CON-02/04993296.

Este Relator, ao analisar os Decretos Municipais destinados à Abertura de Créditos Adicionais Suplementares, identificou que o remanejamento de recursos no valor de R$ 587.690,00, decorrem da anulação parcial/total das dotações orçamentárias dentro do mesmo Órgão.

O referido remanejamento ou a transferência de recursos, foi autorizada por ato do Chefe do Poder Executivo amparado na Lei Orçamentária Anual nº 1403/2008, que em seu art. 13, inciso IV apresenta o seguinte teor:

Portanto, os Decretos considerados em desacordo com o disposto no artigo 167, VI, da Constituição Federal pelo Órgão Técnico, estão amparados na Lei Orçamentária Anual nº 1403/2008. Este tipo de remanejamento orçamentário não descaracteriza totalmente as finalidades previstas na Lei Orçamentária Anual, uma vez que visam atender a mesma finalidade pretendida, não caracterizando desvio de finalidade.

A análise do presente caso concreto, relativo a abertura de créditos adicionais suplementares, está relacionado com a permissão contida na CF/88 em seu art. 165, parágrafo 8°, que a autoriza constar da própria lei orçamentária previsão para abertura de créditos suplementares sob certas condições e limites.

Nesse sentido, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (Municipal) n. 1403/2008 em seu art. 13, autorizou o Executivo a abrir créditos adicionais suplementares.

É importante destacar que os recursos considerados irregulares, no presente caso, podem ser considerados pouco expressivos, por corresponderem, 1,54% da receita estimada para o exercício em exame (R$ 38.000.000,00) e 1,92% da receita arrecadada no exercício em exame (R$ 30.559.725,32).

Nesse sentido, entendo não ser razoável a emissão de parecer prévio pela rejeição das contas, ou mesmo, que seja constituída ressalva ou recomendação ao Chefe do Poder Executivo, diante do valor pouco expressivo correspondendo a 1,54% da receita estimada para o exercício, bem como, estar fundamentado em autorização genérica contida no art. 13 da Lei Orçamentária Anual - LOA n. 1403/2008.

No tocante à remessa dos Relatórios de Controle Interno, denotando ausência de informações acerca do acompanhamento e cálculo do cumprimento dos limites constitucionais e legais descritos no item B.4 do Relatório Técnico, ao contrário do Representante do Ministério Público junto a este Tribunal, entendo que devem ser objeto de recomendação, por considerar que não se configurou nos autos a ausência completa da atuação do Sistema de Controle Interno, não inviabilizando as informações contábeis remetidas pela Unidade.

Ainda com relação às restrições apontadas no item B.5 da conclusão do Relatório Técnico, onde verifica-se a remessa dos Relatórios de Controle de forma genérica, conforme consta do Relatório Técnico, este Relator entende oportuno tecer alguns comentários.

Como é sabido, o Sistema de Controle Interno, no caso dos municípios, origina-se por determinação da Constituição Federal (art. 31), da Constituição Estadual (arts. 58 a 62) e também está regulado pela Lei Orgânica do Tribunal de Contas (art. 119).

Este Relator considera que o Sistema de Controle Interno é um importante instrumento que visa ao eficiente acompanhamento do cumprimento dos princípios que regem a administração pública, bem como permite melhor zelo pelo patrimônio público.

O Sistema de Controle Interno foi amplamente debatido em todo o Estado de Santa Catarina nos últimos ciclos de estudos patrocinados pelo Tribunal de Contas, tornando-se peça importante no processo de consolidação pelo controle da boa e regular aplicação dos recursos públicos, instrumento de apoio às funções constitucionais do Tribunal de Contas e do Poder Legislativo.

Dessa forma, o controle interno deve ser realizado com alcance sobre a fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial da administração pública, e o controle deve se dar quanto à legalidade, à legitimidade, à economicidade e à aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Somente através de um eficiente sistema de controle interno se dará a aplicação das normas legais, que exigem planejamento, atingimento de diretrizes e metas, e especialmente se atingirá o fim perspícuo que é o de auxiliar o administrador na tomada de decisões, evitando a ocorrência de erros e condutas impróprias e permitindo-lhe a possibilidade de acompanhar os rumos de sua gestão.

Portanto, visando ao cumprimento do art. 5º, § 3º da Resolução nº TC - 16/94, alterada pela Resolução nº TC - 11/2004, bem como, ao disposto no artigo 4º da Resolução TC 16/94, relativamente à eficiência no Sistema de Controle Interno e das informações constantes dos Relatórios de Controle Interno, entende este Relator que a irregularidade em comento deve ser motivo de recomendação.

Quanto à irregularidade identificada com a não aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, em desacordo ao disposto no artigo 21 da Lei nº 11494/2007 (item A.5.1.3.1 do Relatório DMU), este Relator destaca que o Responsável em sua defesa alega ter utilizado os recursos oriundos do FUNDEB em mais de um projeto/atividade pertencente ao órgão 05 – Secretaria de Educação, não só aquele com o código 2.012 considerado pela DMU em seu relatório.

Diante desta premissa, o Responsável trouxe argumentos no sentido de demonstrar que foram gastos na manutenção da educação básica, pagos com recursos do FUNDEB, o montante de R$ 3.916.654,57, que representa 99,82% do total dos recursos disponíveis durante o ano.

A equipe técnica deste Tribunal, ao analisar os argumentos de defesa acostados aos autos, destacou que a apuração das despesas empenhadas e pagas com recursos oriundos do FUNDEB, pelo Tribunal de Contas, foi realizada com base nas informações prestadas pela própria Unidade, através do Sistema e-Sfinge, correspondentes as despesas realizadas com as fontes de recursos 18 – Transferências do FUNDEB (aplicação na remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na educação básica) e 19 – Transferências do FUNDEB (aplicação em outras despesas da educação básica), conforme demonstrado na folha 375 dos autos.

Das informações prestadas e considerando as despesas realizadas com as fontes de recursos 18 e 19, as quais se referem aos recursos recebidos do FUNDEB a serem aplicados na manutenção e desenvolvimento da educação básica, conforme demonstrado na folha 375 dos autos, foi possível evidenciar nos autos que o Município de Forquilhinha aplicou o valor total de R$ 2.757.693,98 no exercício de 2009, em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, valor este evidenciando o descumprimento do disposto no artigo 21 da Lei nº 11494/2007.

É devido ressaltar que a equipe técnica desta Casa, ao proceder a análise das informações encaminhadas pelo Responsável, destacou a impossibilidade de verificar se as despesas identificadas como aplicação na manutenção e desenvolvimento da educação básica, foram efetivamente pagas com recursos do FUNDEB, haja vista não identificar a fonte de recurso utilizada para o pagamento destas despesas, bem como, não ter sido remetido o razão contábil da conta do FUNDEB, referente ao exercício de 2009, com a identificação de todas as despesas pagas com estes recursos, para confronto de dados.

Este Relator ao compulsar os autos, mais precisamente a documentação de fls. 603 a 613, encaminhada pelo Responsável visando fundamentar sua defesa, observou que foi encaminhaa relação de empenhos pagos onde a defesa busca demonstrar a efetiva aplicação do mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEF.

Conforme verifica-se dos autos e do trâmite processual registrado no SIPROC, após o processo seguir os trâmites regimentais, este Relator, em data de 06/12/10, encaminhando os autos à Secretaria Geral deste Tribunal para incluí-lo em pauta de julgamento do dia 15/12/2010. Em data de 10/12/2010 o Responsável, fez a juntada dos documentos de fls. 780 a 880.

Este Relator ao analisar as razões de defesa apresentadas de forma complementar pelo Responsável, verifica que foram juntados aos autos o razão contábil da conta do FUNDEB e o extrato da conta corrente através da qual são movimentados os recurso do FUNDEB, referente ao exercício de 2009, com a identificação de todas as despesas pagas com estes recursos, permitindo assim o confronto de dados com a relação de empenhos pagos de fls. 605 a 613. Tal procedimento, foi considerado pela Equipe Técnica desta Casa como elemento indispensável para aferição das despesas pagas com recursos do FUNDEB (Relatório DMU n. 4189/2010).

Este Relator ao proceder a análise por amostragem dos valores pagos através da conta contábil - Banco do Brasil S/A - PMF - FUNDEB, verifica serem pertinentes os argumentos do Responsável.

Sendo assim, tendo em vista a aplicação de R$ 2.757.693,98 (P/A - 2012), conforme apurado pela Instrução, mais o valor de R$ 1.158.960,59 (P/A 1009 - 2013 - 2018) informado pela Unidade, totalizando a quantia de R$ 3.916.654,57, tem-se que o Município cumpriu com o comando prescrito no art. 21 da Lei nº 11.494/2007, isto é, aplicou o percentual mínimo de 95% dos recursos do FUNDEB em gastos com manutenção e desenvolvimento da educação básica, restando sanada, dessa forma, a presente restrição.

Contudo, tenho como necessário esclarecer que a apuração das despesas empenhadas e pagas com recursos oriundos do FUNDEB, pelo Tribunal de Contas, é realizada com base nas informações prestadas pela própria Unidade, através do Sistema e-Sfinge, correspondentes as despesas realizadas com as fontes de recursos 18 – Transferências do FUNDEB (aplicação na remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na educação básica) e 19 – Transferências do FUNDEB (aplicação em outras despesas da educação básica).

Portanto, a análise realizada pelo órgão instrutivo deste Tribunal para apuração dos gastos efetuados com recursos do FUNDEB decorre das fontes de recursos informadas pela Unidade para o pagamento destes.

Se a análise efetuada pela Diretoria Técnica desconsiderou como despesas pagas com recursos do FUNDEB aquelas lançadas nos projetos-atividade com os códigos 1.009 (Const. Ampl. Ref. Reeq. De Unidades Escolares), 2013 (Manutenção do Ensino Fundamental), e 2018 (Manutenção do Transporte Escolar), foi porque a própria Unidade deixou de informar, ou melhor, informou erroneamemte, através do Sistema e-Sfinge, que tais despesas foram empenhadas com recursos das fontes 18 e/ou 19 àquelas concernentes ao referido projeto-atividade.

Daí a importância das Unidades Gestoras informarem corretamente as informações contábeis, para fins da análise de sua aplicação por este Tribunal, no exercício do controle externo, razão pela qual entendo que o presente caso comporta ressalva nas contas.

A respeito, deste fato, recomendo que seja observado o artigo elaborado pelo Diretor da DMU, Geraldo José Gomes, intitulado Fundo de manutenção e desenvolvimento da educação básica e de valorização dos profissionais da educação: FUNDEB, que foi objeto de orientação, no Ciclo de estudos de controle público da administração municipal. Florianópolis: Tribunal de Contas/Instituto de Contas, 2007.

Diante disso, este Relator verifica que a situação preliminarmente identificada, quanto à não aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, em desacordo ao disposto no artigo 21 da Lei nº 11494/2007, não mais permance nos autos, razão pela qual adoto o posicionamento de propor ao Egrégio Plenário, nos termos do artigo 85 da Resolução TC 06/2001, a Aprovação das presentes contas.

Com referência às demais restrições constantes da conclusão do Relatório Técnico, dada a sua natureza, verifico que as mesmas devam ser objeto de recomendação ao Poder Executivo Municipal visando à adoção de providências para correção das deficiências evidenciadas e de recomendação ao responsável pelo Sistema de Controle Interno do Município que adote as correções e providências necessárias, com vistas a não reincidência das restrições evidenciadas pela Diretoria Técnica deste Tribunal.

Dito isto, e considerando que o Balanço Geral do Município representa de forma adequada a posição contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Município, este Relator submete ao Pleno proposta de Parecer pela Aprovação das contas em exame.

3. VOTO

CONSIDERANDO que:

I – é da competência do Tribunal de Contas do Estado, no exercício do controle externo que lhe é atribuído pela Constituição, a emissão de Parecer Prévio sobre as Contas Anuais prestadas anualmente pelo Prefeito Municipal;

II – ao emitir Parecer Prévio, o Tribunal formula opinião em relação às contas, atendo-se à análise técnica contábil-financeira-orçamentária-operacional-patrimonial procedida e à sua conformação às normas constitucionais, legais e regulamentares;

III – o Parecer é baseado em atos e fatos relacionados às contas apresentadas, à sua avaliação quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, não se vinculando a indícios, suspeitas ou suposições;

IV – é da competência exclusiva da Câmara Municipal, conforme determina a Constituição Estadual, em seu art. 113, o julgamento das contas prestadas anualmente pelo Prefeito;

V – o julgamento pela Câmara Municipal das contas prestadas pelo Prefeito não exime de responsabilidade os administradores e responsáveis pela arrecadação, guarda e aplicação dos bens, dinheiros e valores públicos, cujos atos de gestão sujeitam-se ao julgamento técnico-administrativo do Tribunal de Contas do Estado;

CONSIDERANDO a manifestação do Corpo Instrutivo e do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e mais o que dos autos consta, proponho ao Tribunal Pleno para:

3.1. Emitir parecer recomendando à Egrégia Câmara Municipal a APROVAÇÃO das contas do Município de Forquilhinha, relativas ao exercício de 2009, sugerindo que quando do julgamento, atente para as restrições remanescentes apontadas no Relatório DMU nº 4189/2010, constantes da ressalva e recomendações abaixo descritas.

3.2. Ressalvar a Utilização incorreta da classificação da despesa para fins da apuração da aplicação dos recursos do FUNDEB na manutenção desenvolvimento da educação básica, em desacordo com a orientação constante do site deste Tribunal de Contas – Sistema e-Sfinge, segundo o qual a classificação da despesa deve se dar mediante fonte de recursos 18 ou 19, dificultando, assim, o controle externo exercido por esta Corte (item B.1 do relatório DMU e Voto do Relator).

3.3. Recomendar à Prefeitura Municipal de Forquilhinha que adote providências com vistas à correção das deficiências apontadas pelo Órgão Instrutivo, a seguir identificadas, prevenindo a ocorrência de outras semelhantes:

3.3.1. Despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica com recursos oriundos do FUNDEB, no montante de R$ 55.926,42, inscritas em Restos a Pagar Processados sem a cobertura financeira da referida fonte de recursos no exercício de 2009, com prejuízo da fiscalização da aplicação dos Recursos do FUNDEB atribuída a este Tribunal (inciso II, art. 26 da Lei nº 11.494/07), bem como, denotando fragilidade no controle gerencial dos referidos recursos e deficiência na operacionalidade do Sistema de Controle instituído pela Lei nº 1.465, de 03/10/2002 (item B.2 da conclusão do Relatório DMU);

3.4. Ressalvar que o processo PCA 10/000586984, relativo à Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores (gestão 2009), encontra-se em tramitação neste Tribunal, pendente de decisão final.

3.5. Determinar a ciência deste Parecer Prévio à Câmara Municipal de Forquilhinha.

3.6. Determinar a ciência deste Parecer Prévio, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 4189/2010, à Prefeitura Municipal de Forquilhinha.

Gabinete do Conselheiro, em 14 de dezembro de 2010.

Julio Garcia

Conselheiro Relator