ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

Gabinete do Auditor Gerson dos Santos Sicca

PROCESSO N. SPE 07/00394885
 
UNIDADE

 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA
RESPONSÁVEL

ELÁDIO TORRET ROCHA

ASSUNTO Aposentadoria de JOÃO RAFAEL ZACCARON

I-RELATÓRIO

Tratam os autos da análise do ato de aposentadoria de JOÃO RAFAEL ZACCARON, para efeito de registro, aposentado compulsoriamente após ter exercido a função de Juiz de Paz pelo período de 25 anos, 6 meses e 10 dias, conforme Relatório DCE nº 1031/2007(fls.61-70).

Após analisar a documentação enviada pelo Tribunal de Justiça e tendo sido realizada audiência a DCE sugeriu fosse ordenado o registro. O Ministério Público acompanhou o entendimento(fl.186).

Após a manifestação do Tribunal de Justiça, ao verificar que se tratava de aposentadoria concedida em data posterior à promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98 a pessoa que desempenhava funções públicas e que não ocupava cargo efetivo, determinei a realização de diligência junto ao Presidente do IPESC para que este apresentasse esclarecimentos sobre o vínculo dos Juízes de Paz ao regime próprio de previdência dos servidores públicos do Estado de Santa Catarina.

Em resposta, o Diretor Presidente do IPESC enviou o parecer nº 047/131/2008, da Diretoria Jurídica da Autarquia, no qual apresenta o entendimento de que os Juízes de Paz vinculam-se ao regime geral de previdência social. Não obstante, conclui que(fl.170):

Posteriormente, determinei a realização de audiência do responsável(fls.187-189).

A Sra. Suzete Opilhar, Diretora-Geral Administrativa, juntou documentos aos autos(fls.193-208), apresentando sua concordância com a manifestação do Dr. Paulo Werner Kern Alves Júnior, Analista Jurídico, no sentido de que a administração do Judiciário já se manifestou sobre o direito à aposentadoria dos Juízes de Paz empossados antes da Emenda Constitucional nº 20/98, e que o art.59 da Lei Complementar Estadual nº 412/2008 garante o benefício. A responsável referiu, ainda, que este Tribunal de Contas já registrou a aposentadoria de Juiz de Paz, conforme decisão nos autos do processo SPE 04/05790775(aposentadoria de Antenor de Souza Maciel).

Após, a DCE reiterou seu entendimento pelo registro do ato de aposentadoria(fls.211-215), no que foi acompanhada pelo Ministério Público(fl.216).

II-PROPOSTA DE VOTO

O processo tem como objeto central a verificação da legitimidade do ato de aposentadoria de Juiz de Paz. Para que se possa identificar a sua compatibilidade com as normas constitucionais e legais é essencial que faça um escorço sobre a situação de tais cumpridores de funções públicas.

O art. 144, §1º, letra "c", da Constituição Federal de 1967, com redação conferida pela Emenda Constitucional nº 01/1969 e posteriormente modificada pela Emenda Constitucional nº 7, de 1977, dispunha o seguinte:

Com fundamento no preceito constitucional acima citado o Estado de Santa Catarina regulamentou a situação da sua Justiça de Paz por meio da Lei nº 5.624, de 09 de novembro de 1979, que tratou da adaptação do Código de Divisão e Organização Judiciária do Estado de Santa Catarina à Lei Orgânica da Magistratura Nacional. Pelo art. 13, V, os Juízes de Paz foram considerados órgãos do Poder Judiciário, tendo o art. 22 determinado que cada distrito ou subdistrito teria um Juiz de Paz e dois suplentes. Adiante, dispôs a Lei:

Posteriormente, a Constituição Federal de 1988 referiu-se aos Juízes de Paz nos seguintes termos:

Os Juízes de Paz, pelo que se verifica, não ocupam cargos públicos efetivos, sendo, na verdade, particulares em colaboração com o Poder Público, responsáveis pela realização de funções públicas sem, no entanto, fazerem parte da estrutura de cargos do Poder Judiciário estadual. Não obstante, os §2° e 3° do art. 55 garantiram-lhes o direito à aposentadoria, regra que não recebeu revogação expressa até o presente momento. Com base no preceito, O Tribunal de Justiça vem concedendo aposentadoria aos Juízes de Paz custeadas pelo regime próprio de previdência dos servidores públicos.

Identificada a situação dos Juízes de Paz perante o Poder Público deve-se verificar o cabimento da inclusão de tais exercentes de funções públicas no regime próprio de previdência dos servidores públicos estaduais.

Na redação original da Constituição Federal de 1988 não havia determinação para que o regime próprio de previdência dos servidores públicos servisse apenas aos ocupantes de cargos públicos efetivos, isso porque o art. 40, caput, da Constituição Federal não estabelecia qualquer limitação nesse sentido. Logo, continuou em vigor o art. da Lei nº 5.624/79, que expressamente conferiu aos Juízes de Paz benefício previdenciário concedido pelo Estado.

Ocorre que, com o advento da Emenda Constitucional nº 20/98 o art. 40, caput,ganhou nova redação, passando a dispor que "Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo".

Assim, surge a dúvida sobre a manutenção dos Juízes de Paz no regime de previdência de caráter contributivo específico dos servidores efetivos mesmo após o advento do novo regramento constitucional, diante do comando inserido no caput do art. 40. De antemão, saliento que a discussão não envolve a situação dos Juízes de Paz que preencheram os requisitos para a inatividade até a Emenda Constitucional 20/98, que poderão perceber benefícios previdenciários mesmo após a citada regra, contanto que o direito à aposentadoria tenha surgido anteriormente à sua entrada em vigor.

A quaestio iuris relaciona-se, portanto, com os Juízes de Paz que não haviam cumprido os requisitos da inatividade até a Emenda Constitucional nº 20/98, a fim de saber se os mesmos possuem direito ao regime previdenciário ao qual estavam vinculados ou, se ao contrário, encontram-se regidos pela legislação vigente na data em que atendidas as exigências para a concessão do benefício aposentatório.

O Poder Judiciário catarinense tem admitido a vinculação dos Juízes de Paz ao regime próprio de previdência dos servidores públicos mesmo após o início da vigência da Emenda Constitucional nº 20/98, como se pode observar na decisão resumida na ementa abaixo citada, que segue o entendimento da Corte local:

No corpo do voto do Relator consta a argumentação seguida pelo Egrégio Tribunal de Justiça de Santa Catarina:

    É sabido que os serviços notariais e de registro, escreventes e auxiliares devem ser exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. A investidura nesses cargos depende de concurso de provas e títulos, sendo considerados auxiliares da Justiça. Ainda, as atividades desenvolvidas por tais categorias são fiscalizadas pelo Poder Judiciário, por meio da Corregedoria Geral, a teor do artigo 236 da Carta Magna.
    Compulsando o Código de Divisão e Organização Judiciária do Estado de Santa Catarina, infere-se que os Juízes de Paz são considerados órgãos do Poder Judiciário Estadual e Auxiliares da Justiça, conforme estabelece o artigo 13, inciso V, da Lei Estadual n. 5.624/79, bem como os demais Escrivães, Tabeliães e os Oficiais de Registro Público (artigo 67, incisos I, II e III).
    De outro lado, o artigo 3º da Lei Estadual n. 6.036/82 fixa os proventos de aposentadoria dos Juízes de Paz, Serventuários e Auxiliares da Justiça, estabelecendo que tais membros deverão recolher "compulsoriamente, a contribuição de previdência devida ao Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPESC - sobre os valores constantes da Tabela II". Igualmente, dispõe o artigo 4º da Lei Estadual n. 6.898/86:
    Art. 4º. Para fazer face às despesas decorrentes da execução da presente Lei e como condição do direito à aposentadoria paga pelos cofres públicos, os Juízes de Paz, os Serventuários e os Auxiliares da Justiça deverão recolher, mensalmente, ao Tesouro Estadual, através de Guia Especial, taxa de aposentadoria calculada mediante a alíquota de 5% (cinco por cento) sobre os valores que auferirem a título de custas, taxas e emolumentos.
    § 1º. A taxa de aposentadoria prevista neste artigo não elide o pagamento da contribuição previdenciária devida ao Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina (IPESC), na forma da legislação própria."
    Com a edição da Lei n. 8.935, de 18/11/94, a qual regulamentou o artigo 236 da Lex Fundamentalis, os Juízes de Paz, Notários, Oficiais de Registro, Escrivães de Paz, Escreventes e demais auxiliares da Justiça passaram a estar vinculados ao regime geral da previdência social, tendo assegurada a contagem recíproca de tempo de serviço em sistemas diversos (art. 40). Por sua vez, dispõe o § 1º desse artigo: "Ficam assegurados, aos notários, oficiais de registro, escreventes e auxiliares os direitos e vantagens previdenciários adquiridos até a data da publicação desta lei".
    Da leitura dos dispositivos transcritos acima, infere-se que a Lei n. 8.935/94 assegurou os direitos e prerrogativas dos servidores que já ocupavam tais cargos antes do advento dessa lei. Assim, a mudança obrigatória no regime previdenciário se aplica tão-somente aos novos servidores que forem nomeados após a data da publicação (21/11/94), os quais deverão ser vinculados ao regime geral de previdência social (INSS).
    Ademais, o artigo 48 da Lei n. 8.935/94 possibilitou, quando de sua publicação, a escolha, pelo Auxiliar da Justiça, do regime de previdência social ao qual pretendesse permanecer vinculado:
    "Art. 48. Os notários e os oficiais e registro poderão contratar, segundo a legislação trabalhista, seus atuais escreventes e auxiliares de investidura estatutária ou em regime especial desde que estes aceitem a transformação de seu regime jurídico, em opção expressa, no prazo improrrogável de trinta dias, contados da publicação desta lei.
    § 1º Ocorrendo opção, o tempo de serviço prestado será integralmente considerado, para todos os efeitos de direito.
    § 2º Não ocorrendo opção, os escreventes e auxiliares de investidura estatutária ou em regime especial continuarão regidos pelas normas aplicáveis aos funcionários públicos ou pelas editadas pelo Tribunal de Justiça respectivo, vedadas novas admissões por qualquer desses regimes, a partir da publicação desta lei."
    In casu, o agravado ocupa o cargo de Juiz de Paz, tendo sido nomeado em período anterior à vigência da Lei n. 8.935/94. Infere-se, ainda, que inexiste nos autos documento que demonstra sua opção pelo regime geral de previdência social (INSS) quando do advento dessa norma.
    Sobre o assunto, tem decidido este Tribunal de Justiça que as vantagens adquiridas pelos Juízes de Paz até a publicação da Lei n. 8.935/94 (21/11/94), como a de estarem vinculados ao Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPESC, devem ser asseguradas em favor deles, pois somente os novos servidores, que forem admitidos após esse termo é que deverão, obrigatoriamente, estar segurados pelo regime geral de previdência social (INSS):
    "ADMINISTRATIVO. IPESC. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. AUXILIARES DA JUSTIÇA. PERMANÊNCIA DO VÍNCULO COM A REFERIDA AUTARQUIA. OPÇÃO PREVISTA NA LEI N. 8.935/94. RECURSO E REEXAME DESPROVIDOS." (ACMS n. 06.001917-9, da Capital, Rel. Des. Vanderlei Romer, j. em 2/3/06)
    "APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA - ATO ILEGAL DO IPESC - EXCLUSÃO DO SISTEMA ESTADUAL - AUXILIARES DA JUSTIÇA NÃO OPTANTES DO REGIME GERAL - MANUTENÇÃO DO VÍNCULO COM O ÓRGÃO DE PREVIDÊNCIA ESTADUAL - EXEGESE DO ART. 48, DA LEI 8.935/94 - CONCESSÃO DA ORDEM - MANUTENÇÃO DA SENTENÇA - DESPROVIMENTO DO RECURSO DO ENTE AUTÁRQUICO E DA REMESSA NECESSÁRIA.
    À luz da Lei 8.935/94 é ilegal a decisão do IPESC em excluir de seu regime previdenciário auxiliares da Justiça, admitidos antes de 20/11/94, que não optaram expressamente pela transformação do seu regime jurídico para a legislação trabalhista, isso porque, salvo opção pelo regime geral, aqueles que já se encontravam vinculados ao regime especial de previdência social do IPESC nele hão de permanecer." (ACMS n. 05.041894-1, da Capital, Rel. Des. Nicanor da Silveira, j. em 6/7/06)
    Dessa forma, restam demonstrados os pressupostos para a antecipação dos efeitos da tutela pretendida, posto que se coadunam com os precedentes supramencionados. Portanto, configurada a existência de prova inequívoca quanto ao direito pleiteado e a verossimilhança da alegação, bem como o fundado receio de dano irreparável, a manutenção da decisão interlocutória é medida que se impõe.

O Tribunal de Justiça de catarinense enfrenta a questão dos Juízes de Paz à luz do disposto na Lei nº 8.935/94, a seguir citado:

Com base dispositivo legal, os auxiliares da Justiça poderiam optar pela continuidade no regime próprio de previdência, ou, ao contrário, decidirem pela vinculação ao regime geral. Entretanto, a aceitação desses auxiliares naquele regime, embora admitida à época da entrada em vigor da Lei n° 8.935/94, perdeu fundamento de validade constitucional com a Emenda Constitucional n° 20/98, que reservou o regime próprio para os servidores públicos efetivos. Chega-se a essa conclusão com a apreciação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o regime previdenciário dos servidores públicos.

A Corte Suprema tem asseverado a inexistência de direito adquirido2 a regime previdenciário, motivo pelo qual a aposentadoria é regulada pela legislação vigente à época do preenchimento dos requisitos para a inatividade. Nesse sentido o seguinte julgado:

Além desse Acórdão, destaco o julgado abaixo mencionado, em que o Supremo Tribunal Federal é expresso no sentido de que com a Emenda Constitucional nº 20/98 tornou-se obrigatória a vinculação dos servidores não efetivos ao regime geral de previdência social. Cito a ementa:

Para finalizar a referência às decisões da mais alta instância do Judiciário no país, não se pode deixar de fazer referência à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2602, Relator para o Acórdão Min. Eros Grau, no qual se assentou que os notários e registradores, conquanto antes da Emenda 20/98 fossem considerados servidores em sentido amplo, e por essa razão poderiam estar vinculados ao regime próprio, com a Emenda 20/98 foram excluídos deste. Eis a ementa:

Sedimentado o entendimento de que a aposentadoria compulsória aos 70 anos não é aplicável àqueles que desempenham atividades em cartórios, por delegação do Poder Público, isso porque não são servidores efetivos, não resta alternativa senão reconhecer a força do precedente também em relação aos Juízes de Paz, diante da evidência de que não são ocupantes de cargo efetivo. No caso concreto, ao Juiz de Paz JOÃO RAFAEL ZACCARON foi concedida aposentadoria compulsória, exatamente a situação apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, tendo este compluído pela inaplicabilidade da aposentadoria compulsória a notários e registradores, por não serem servidores efetivos.

Portanto, todos aqueles que possuíam em 15/12/1998 vínculo com o Poder Público diverso daquele típico dos servidores efetivos deveriam passar imediatamente para o regime geral de previdência social, salvo aqueles que já tivessem cumprido os requisitos para a aposentadoria, caso em que ainda continuariam vinculados ao regime próprio. Esse o caso dos Juízes de Paz, que deveriam ter sido inscritos no regime geral imediatamente após o advento da Emenda Constitucional nº 20/98, o que acabou não ocorrendo, razão pela qual o IPESC manifesta sua expressa inconformidade com a aposentadoria de tais auxiliares da Justiça, não obstante tenha continuado recebendo contribuições previdenciárias dos beneficiários, o que representa uma total incongruência.

O debate sobre a situação dos Juízes de Paz não é travado apenas no Estado de Santa Catarina. No Rio Grande do Sul, por exemplo, o parecer n° 14.135/04, da Procuradoria do Estado, de lavra da Procuradora Adriana Maria Neumann, concluiu em sentido idêntico ao que se segue nesta proposta de voto:

De qualquer forma, não posso deixar de considerar que até esta data não houve decisão denegatória de registro de aposentadoria concedida a Juiz de Paz com a contagem de tempo de contribuição posterior à Emenda Constitucional nº 20/98, tendo a Consultoria Geral informado no Parecer n° 853/07 que de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Santa Catarina é legítima a concessão de aposentadoria de Juízes de Paz pelo regime próprio. Afora isso, a título de ilustração, informo que o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul tem registrado os atos de passagem para a inatividade de Juízes de Paz.

Contudo, o fato da questão não ter sido aventada não impede que isso seja feito nesta oportunidade, a fim de evitar a perpetuação da aplicação de norma revogada pela Emenda Constitucional n° 20/98. O Tribunal de Contas, diante da apuração da irregularidade, não pode simplesmente privilegiar a passagem dos anos e a demora da Administração em cumprir a Constituição. Identificada a agressão ao sistema jurídico deve a instância de controle agir prontamente, determinando a correção das irregularidades e evitando a legitimação de atos que não encontram suporte na Constituição.

Não ignoro que desvinculação dos Juízes de Paz do regime próprio pode trazer transtornos transitórios, especialmente porque a Administração Pública não agiu logo após a reforma da previdência. Todavia, eventuais dificuldades devem ser resolvidas com a adoção de medidas administrativas que mitiguem o impacto da mudança, sendo certo que obstáculos encontrados pelos Juízes de Paz para obterem imediatamente a aposentadoria no regime geral de previdência, devido à falta de tempo na condição de segurado devem ser resolvidas pela Administração Estadual, que, inclusive, poderá até mesmo ser responsabilizada pelo pagamento de contribuições equivalentes ao tempo mínimo de filiação exigido para a solicitação da aposentadoria.

Sendo assim, diante de todas as razões apresentadas verifico que não se mostra legítima sob a ótica constitucional a concessão da aposentadoria a Juízes de Paz pelo regime próprio de previdência, tendo em vista a revogação pela Emenda Constitucional nº 20/98 de todas as normas que vinculavam os Juízes de Paz ao regime próprio.

Por fim, impõe-se indagar sobre o disposto no art. 95 da Lei Complementar n° 412/2008, cuja redação é a que segue:

Ao contrário do regramento anterior que previa a aposentadoria para Juízes de Paz, que deve ser considerado revogado pela Emenda Constitucional n° 20/98, o art. 95 acima referido, mostra-se incompatível com a ordem constitucional sob a qual foi promulgado. Dessa maneira, e seguindo o ensinamento do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2, trata-se de hipótese de norma inconstitucional, o que impõe a utlização do mecanismo procedimental cabível à espécie, qual seja, a arguição de inconstitucionalidade na forma do art.151 do Regimento Interno do Tribunal de Contas.

Diante do exposto, submeto ao Plenário a seguinte proposta de voto:

6.1 Em preliminar, com fundamento nos arts. 149 e 151 Regimento Interno do Tribunal de Contas, arguir a inconstitucionalidade do art. 95, caput e §§1° e 2° da Lei Complementar n° 412, de 26 de junho de 2008, por prever benefícios previdenciários do regime próprio a agentes públicos que não podem ser considerados servidores efetivos, o que contraria o disposto no art. 40, caput, da Constituição Federal, na redação conferida pelo art. 1° da Emenda Constitucional n° 20, de 15 de dezembro de 1998;

6.2 No mérito, denegar o registro, nos termos do art. 34, II, c/c o art. 36, §2º, "b", da Lei Complementar n. 202/2000, do ato aposentatório de JOÃO RAFAEL ZACCARON, Juiz de Paz, vinculado ao Tribunal de Justiça de Santa Catarina, matrícula n.4986, nível TJ-SDV-01-Ref. A, CPF n.20038372991, consubstanciado no Ato n. 70, de 22/01/2007, por ter como base o art. 55, §2º, Lei nº 5.624, de 09 de novembro de 1979, revogado pelo art. 40, caput, da Constituição Federal, na redação conferida pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998;

6.3 Determinar ao Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina (TJSC), que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação desta decisão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas, adote providências visando à cessação do pagamento dos proventos, comprovando-as a este Tribunal, em função da denegação do registro da aposentadoria, considerada ilegal, nos termos do que dispõe o art. 41, § 1º, da Resolução nº TC-06/2001 (RI do TCE/SC), sob pena de responsabilidade da autoridade administrativa omissa, ou interponha recurso, conforme previsto no art. 79 da Lei Complementar (Estadual) nº 202/2000.

6.3.1 o não-cumprimento dessa deliberação implicará a cominação das sanções previstas no art. 70, VI e § 1º, da Lei Complementar (Estadual) nº 202/2000, conforme o caso, na hipótese de reincidência no descumprimento de determinação, nos termos do art. 18, § 1º, do mesmo diploma legal.

6.4 Determinar à Secretaria Geral (SEG), deste Tribunal, que acompanhe a deliberação constante do item retrocitado e comunique à Diretoria Geral de Controle Externo (DGCE), após o trânsito em julgado, acerca do cumprimento da determinação para fins de registro no banco de dados e à Diretoria de Controle de Atos de Pessoal (DAP).

6.5 Dar ciência desta decisão, bem como o relatório e proposta de voto do relator, ao Diretor Administrativo do Tribunal de Justiça e ao Presidente do Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina.

Gabinete, em 30 de março de 2009.