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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Junior |
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PROCESSO
Nº |
CON
10/00189128 |
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UNIDADE |
Câmara Municipal de Joinville |
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INTERESSADO |
Sr. Sandro Daumiro da Silva |
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ASSUNTO |
Consulta acerca da possibilidade de instituição de plano de saúde para
os servidores da Câmara de Vereadores com participação financeira do Poder
Público |
MANIFESTAÇÃO
Na
sessão ordinária de 06/12/2010, após a leitura do voto do Conselheiro Relator, com
fulcro no art. 214 do Regimento Interno, pedi e obtive vistas dos presentes
autos, razão pela qual, trago à consideração do Excelentíssimo Senhor Relator
Conselheiro Salomão Ribas Junior e apreciação do Plenário a manifestação que
segue.
A
questão que suscitou dúvidas e motivou este pedido diz respeito à parte da
resposta sugerida pela Consultoria Geral para a primeira pergunta formulada
pelo Consulente.
Nesses
termos referida indagação:
Há possibilidade do Poder
Legislativo Municipal, de fato, subsidiar
50% (cinquenta por cento) de Plano de Saúde Privado aos servidores desta
Câmara de Vereadores?
Especificamente quanto
ao percentual de participação do Poder Público no custeio do plano de saúde dos
servidores, a resposta da Consultoria Geral veio vazada nos seguintes termos:
Nos termos do item 2 do Prejulgado 1753, a
lei que instituir o plano de saúde para os servidores públicos municipais
deverá prever, expressamente, entre outros, a contribuição mensal paritária para o plano, dos agentes públicos e
dependentes e do Poder Público, não
podendo a contribuição do Poder Público em qualquer hipótese ser superior a do
beneficiário. (grifo nosso)
Referida linha de entendimento foi seguida pelo
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas em seu Parecer (fls. 43-44) e
pelo Conselheiro Relator no voto de fls. 45-52.
Apresento
para discussão, entretanto, linha de pensamento diversa.
A
Constituição Federal, em capítulo específico relacionado à Previdência Social,
apresenta a partir da edição da Emenda Constitucional n. 20/98, dispositivos
que mencionam a questão da exigência de paridade e de vedação de instituição de
contribuição do Poder Público em valor superior a do beneficiário.
No
entanto, consoante se observa das transcrições a seguir reproduzidas, referidas
exigências guardam estrita relação com as contribuições previdenciárias do
Poder Público para entidades privadas de previdência.
Nesses
termos os dispositivos da Constituição Federal:
Art. 202 – O regime de previdência privada, de
caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral
de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas
que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar.
[...]
§ 3º. É vedado o aporte de recursos a entidade
de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras
entidades públicas, salvo na qualidade
de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal
poderá exceder a do segurado.
§ 4º. Lei complementar disciplinará a
relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas
autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas
direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de
previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdência
privada.
§ 5º. A lei complementar de que trata o
parágrafo anterior aplicar-se-á, no que couber, às empresas privadas permissionárias
ou concessionárias de prestação de serviços públicos, quando patrocinadoras de
entidades fechadas de previdência privada.
A Emenda Constitucional
n. 20/98 traz também elucidativo dispositivo sobre o assunto:
Art. 5º. O
disposto no artigo 202, § 3º, da Constituição Federal, quanto à exigência de
paridade entre a contribuição da patrocinadora e a contribuição do segurado,
terá vigência no prazo de dois anos a partir da publicação desta Emenda, ou,
caso ocorra antes, na data de publicação da lei complementar a que se refere o
§ 4º do mesmo artigo.
Por
seu turno, a questão que se pretende solucionar nos presentes autos trata
especificamente da participação de recursos públicos no custeio de planos de
saúde para servidores, não possuindo relação com a contribuição do Poder
Público para as entidades privadas de previdência.
Em
pesquisa ao processo que deu origem ao Prejulgado 1753, mencionado pela Consultoria
Geral na resposta à presente consulta, verifico que o mesmo guarda relação com questionamento
formulado pelo Presidente da Câmara Municipal de Blumenau bastante semelhante
com o ora examinado[1].
Na
oportunidade, o Presidente daquela Câmara de Vereadores indagou quanto à
possibilidade do Município, através de lei, instituir sistema de assistência
médica ao servidor, com participação no custeio pelo órgão público ao qual
esteja vinculado o servidor, mesmo diante da Emenda Constitucional n. 41/03.
O Parecer
COG-729/05 que respondeu à consulta referida apresentou na parte conclusiva a
seguinte sugestão de resposta ao Consulente:
2.1 – O plano de saúde dos agentes públicos
pode ser oferecido pela Administração Pública, em caráter facultativo, a título
de vantagem pecuniária indireta, decorrente de gratificação de natureza
pessoal, orientada à melhor qualidade de vida dos servidores públicos e seus
dependentes, com o objetivo de aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos,
destinado a suplementar e complementar os serviços postos à disposição da
comunidade pelo Sistema Único de Saúde – SUS.
2.2 – Em face da ausência de previsão
constitucional (art. 149, § 1º, CR), não pode ser imposta contribuição pelo
agente público tampouco patrocínio pelo Poder Público, ao plano de saúde. A adesão deve ser facultativa, com
obrigações equânimes para as partes contratantes. (grifo nosso)
Ao
item 2.2 do Parecer COG acima reproduzido, o Relator daquela consulta,
Conselheiro Moacir Bertoli acrescentou:
A lei que instituir o plano de saúde para
os servidores públicos municipais deverá prever, expressamente, entre outros:
a)
a contribuição mensal paritária para o plano, dos
agentes públicos e dependentes e do Poder Público, não podendo a obrigação do Poder Público em qualquer hipótese, ser
superior a do beneficiário.
A
fundamentação do Parecer elaborado pela Consultoria Geral ou o Voto do
Conselheiro Relator, não apresentam, todavia, a elucidação das justificativas
para a inserção das exigências de paridade na contribuição para o custeio do plano
de saúde ou de vedação de contribuição superior a do beneficiário por parte do
parte do Poder Público.
Registro
que o Voto do Conselheiro Relator traz à lume transcrição relacionada à
paridade das contribuições, porém específica para o sistema de assistência à
saúde instituído em favor dos servidores públicos estaduais através da Lei
Complementar (estadual) n. 306/2005:
Salienta-se, a propósito, que a Lei
estabelece no art. 24, que: Ficam os
Poderes executivo, Legislativo e Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal
de Contas do Estado e a Procuradoria Geral junto ao Tribunal de Contas obrigados
a contribuir financeiramente com o Santa Catarina saúde no mesmo valor do
somatório da contribuição dos segurados, dos segurados especiais e
pensionistas, participantes do sistema de assistência à saúde dos Servidores do
Estado de Santa Catarina, prevista nos incisos I e II do art. 11 desta Lei
Complementar, respeitando os valores definidos como contribuição máxima e
mínima.
Ou seja, institui a contribuição paritária entre os beneficiários e o Poder Público
Estadual. Conforme o art. 11 da Lei
a contribuição mensal dos servidores é
de 4,5% sobre a base de cálculo definida no art. 10 (equivalente à
contribuição previdenciária).(grifos no original)
Ao
lado do Prejulgado 1753, também o Prejulgado 1764, oriundo do processo de
consulta 05/03943398, em que se indaga sobre a possibilidade do Município
participar financeiramente de plano de saúde destinado aos seus servidores,
remete à seguinte orientação: “a adesão
deve ser facultativa, as obrigações equânimes para as partes contratantes, com
contribuições mensais paritárias, não podendo a contribuição do Poder Público
ser superior à do beneficiário” [2].
Mais
recentemente, na sessão de 20/12/2010[3],
o Tribunal Pleno deliberou no sentido de incluir ao Prejulgado 2043, assertiva
com a seguinte redação: “O plano de saúde
disponibilizado pelo Poder Público aos seus agentes deve ter contribuições
paritárias”.
Para
estes dois casos, no entanto, os Pareceres do Órgão Consultivo reproduzem os
termos da fundamentação empregada no Prejulgado 1753.
Com
efeito, a discussão relacionada à possibilidade do Poder Público custear parte
do plano de saúde para seus servidores não constitui novidade no âmbito deste Tribunal
de Contas.
Em
oportunidades anteriores a temática já foi abordada e, a título
exemplificativo, cito os prejulgados 1373[4]
(também referido pela Consultoria Geral), 1021[5],
1055[6]
e 1069[7].
Outrossim,
os pronunciamentos por parte desta Corte no sentido de admitir a participação
de recursos públicos no custeio de planos de saúde para os servidores restou
consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, consoante assevera o Voto do
conselheiro Salomão Ribas Junior, Relator do presente processo.
A
propósito, nestes termos a manifestação do Ministro Gilmar Mendes, relator do
RE 573.540 no âmbito da Suprema Corte:
Em outras palavras,
a constituição não autoriza os Estados membros a instituir, para o custeio de
serviços de saúde, exação que possua natureza tributária, cujo pagamento seja
exigido de todos os servidores, independentemente da voluntária adesão ao
“plano”.
Por outro lado, não há óbice constitucional ao
oferecimento desses serviços, pelo Estado, aos seus servidores, desde que a
adesão e a “contribuição” não sejam compulsórias. [...]
Os
temas pertinentes à exigência de contribuição paritária entre Poder Público e
servidores beneficiados e de vedação de contribuição superior a do beneficiário
por parte do parte do Poder Público, todavia, até o momento não restaram
suficientemente justificados.
A
seguir-se a trilha das manifestações anteriores proferidas em pareceres do Órgão
Consultivo deste Tribunal, inclusive sob as justificativas lançadas nos
processos em que se identificaram as exigências acima, extrai-se que a
concessão de custeio de plano de saúde para os servidores públicos pode ser
enquadrada como vantagem pecuniária indireta, cabendo à lei instituidora a
definição do percentual de participação do ente público.
É o
que se extrai do Parecer COG-431/2001, em excerto reproduzido pelos pareceres COG-729/2005
(Prejulgado 1764) e COG-1037/2005(Prejulgado 1753):
Há meios, no entanto,
do Poder público proporcionar aos seus servidores, benefícios de natureza
suplementar ao vencimento percebido.
O sistema
remuneratório dos agentes públicos é classificado em subsídio e remuneração.
Subsídio é o valor fixado em parcela única, paga obrigatoriamente aos
detentores de mandato eletivo e agentes políticos.
A remuneração é
dividida em vencimentos, percebida pelos ocupantes de cargo público, e
salários, percebida pelos ocupantes de emprego público.
Os vencimentos se
dividem em vencimento e vantagens. O vencimento corresponde ao padrão do cargo
e as vantagens, acréscimos a ele. As vantagens se subdividem em adicionais,
que, em regra, são de caráter permanente, e as gratificações.
As gratificações
podem ser propter laborem, quando
servem para recompensar o servidor dos riscos ou ônus decorrentes do exercício
de trabalho em condições anormais, ou podem ser propter personam, decorrentes de fatos ou situações individuais do
servidor, e.g., filhos, pessoas incapacitadas etc.
Em regra, as vantagens
proporcionam aumento do valor do pagamento. No entanto, esse valor pode ser
usufruído de maneira indireta, ou seja, ao invés do Poder Público pagar para o
servidor, para que este, enfim, contrate com plano de saúde e desembolse o
valor recebido, a Administração Pública
pode assumir o encargo, ou parte dele, junto ao plano de saúde, proporcionando
ao servidor uma vantagem que não é por ele recebida em pecúnia, mas a possui,
por conta de sua livre adesão ao plano, sem haver despendido valor algum, ou tendo
arcado com apenas parte dele.
O pagamento pela administração pública, de plano de
saúde ou parte dele, em benefício de servidor público, pode ser enquadrado como
vantagem pecuniária indireta, decorrente de gratificação de natureza pessoal,
de adesão não obrigatória. (grifo nosso)
A
propósito, o Prejulgado 1373 na parte em que ainda é vigente elucida o
entendimento segundo o qual cabe à lei instituidora do plano de saúde para o
servidor público definir a participação de recursos públicos no custeio do plano
referido:
2. A lei instituidora do sistema de
assistência à saúde deve disciplinar as condições para admissão dos segurados e
dependentes, a extensão dos benefícios, o funcionamento do sistema e a
limitação da responsabilidade do Município.
Nestes
termos, a meu sentir, afastada a aplicação de regramento relacionado às
contribuições de natureza previdenciária, esta a interpretação mais adequada ao
caso em exame.
Registro,
por fim, que diferindo do delineamento apresentado pela Consultoria Geral no Parecer
COG-431/2001 apenas com relação à natureza do benefício[8],
no plano federal, a Lei n. 8.112/1990 prevê a possibilidade, mediante a
previsão em regulamento, do custeio de valores despendidos pelos servidores
públicos federais até o limite do valor
despendido pelos mesmos.
Nesses
termos os dispositivos da Lei (federal) n. 8.112/1990 com a redação conferida
pela Lei (federal) n. 11.302/2006:
Art. 230. A
assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família compreende
assistência médica, hospitalar, odontológica, psicológica e farmacêutica, terá
como diretriz básica o implemento de ações preventivas voltadas para a promoção
da saúde e será prestada pelo Sistema Único de Saúde - SUS, diretamente pelo
órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou mediante convênio ou
contrato, ou ainda na forma de auxílio,
mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo servidor, ativo ou
inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de
assistência à saúde, na forma estabelecida em regulamento.
[...]
§ 5º O valor do ressarcimento fica limitado ao
total despendido pelo servidor ou pensionista civil com plano ou seguro privado
de assistência à saúde.
Em
âmbito estadual, o custeio da assistência à saúde dos servidores encontra-se
regrada na Lei Complementar n. 306/2005, que ao dispor sobre o Sistema de
Assistência à Saúde dos Servidores do Estado de Santa Catarina, remete à
contribuição obrigatória do Poder Público sob
o mesmo valor do somatório da contribuição dos segurados[9].
Dessa
feita, à vista do exposto, apresento a seguinte sugestão ao ilustre Relator:
1 – Conhecer da presente consulta por preencher os
requisitos e formalidades preconizados na Constituição Estadual, Lei Orgânica e
Regimento Interno deste Tribunal;
2 – Responder à consulta nos moldes propostos pelo
Eminente Conselheiro Relator, excluindo-se tão somente a exigência prevista na
letra “a” do subitem 2.2.2;
3 – Revogar os Prejulgados 1373 (CON 02/08996613), 1753
(CON 05/03972657) e 1764 (CON 05/03943398), uma vez que novo Prejulgado
unificará o tema.
4. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto que a
fundamentam, bem como do Parecer COG-213/10 ao Sr. Sandro Daumiro da Silva,
Presidente da Câmara Municipal de Joinville.
Gabinete, em 11 de março de 2011.
Adircélio
de Moraes Ferreira Junior
Conselheiro