Processo n°	TCE 07/00469303
Unidade Gestora	Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC)
Interessado	Mário Reifegerste, Inspetor-Chefe, à época, da Inspetoria da Receita Federal do Brasil em Florianópolis
Assunto	Representação originária da Inspetoria da Receita Federal em Florianópolis acerca de supostas irregularidades ocorridas no processamento de importações de materiais e equipamentos destinados aos laboratórios de pesquisa da UDESC. Acolhimento. Decisão Singular do Relator. Determinação para apuração dos fatos no período de 1998 a 2003. Decisão preliminar n° 2378/2008 - Conversão do processo nº RPA- 07/00469303 em Tomada de Contas Especial. Determinação para citação dos responsáveis nominados. Manifestações da DAE e do Ministério Público do Contas. Relatório e Voto do Relator. Proposta de julgamento irregular das contas, com a imputação de débitos e aplicação de multas. Vista dos autos. Voto Revisor. Sobrestamento.
Relatório n°	292/2011

VOTO REVISOR

Solicitei vista dos presentes autos na forma Regimental (Resolução n° TC-06/2001, art. 214) por ocasião de sua relatoria na Sessão Plenária de 11 de agosto passado, para melhor estudo.

A propósito, peço a compreensão dos meus Pares e, especialmente, do ilustre Relator, Auditor Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi, pela demora na manifestação que ora apresento, suscitando, à guisa de justificativa, a pressão dos múltiplos afazeres e a celeridade do tempo que a todos nos aflige na atualidade.

• Breves anotações sobre o objeto do processo

Rememoro que se trata, originariamente, de processo de representação nascido em face de documento subscrito pelo então Inspetor-Chefe da Inspetoria da Receita Federal do Brasil em Florianópolis, Sr. Mário Reifegerste, protocolado em 07/08/2007, neste Tribunal, mediante o qual relata a apuração de superfaturamento em dois procedimentos de importação realizados pela Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) no exercício de 2003, com base nas Declarações de Importação (DIs) n°s 03/0099666-1 e 03/00824787-7, anexando cópia do processo de procedimento especial n° 12719.000282/2003-99, da Inspetoria da Receita Federal (fls. 4 a 1140).

Discorre, também, sobre assessoria prestada por Auditor Fiscal da Receita Federal à Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) constituída pela Assembleia Legislativa do Estado em relação à UDESC, que analisou oito (8) procedimentos de importação efetivados no período de 2001 a 2003, evidenciando, igualmente, segundo afirma, superfaturamento.

Aduz o Agente Representante que a atuação da Inspetoria da Receita Federal em Florianópolis visava atender solicitação da Superintendência da Polícia Federal de Santa Catarina, que instaurara o Inquérito Policial IPL-707/2004, objetivando a apuração de irregularidades decorrentes do “fechamento de contratos de câmbio da UDESC, conforme denúncia do Banco Central do Brasil”. Por fim, informa que o resultado desse trabalho foi encaminhado a este Tribunal de Contas, sendo objeto de exame através do processo n° TCE-07/00168958, que tramita em paralelo.

A Representação endereçada a este Tribunal foi acolhida consoante Decisão Singular n° 18/2007 do Digno Auditor Relator (fls. 1147/1148), que se fundamenta nas manifestações da Diretoria de Atividades Especiais (Relatório n° DAE-05/2007, fls. 1141/1143) e do Ministério Público de Contas (Parecer n° 6338/2007, fls. 1145/1146).

A realização de auditoria in loco deu-se a partir de 26 de novembro de 2007 (fls. 1157 a 1159), desenvolvendo-se junto à sede e o Centro de Ciências Tecnológicas, em Florianópolis, e o Centro de Ciências Agroveterinárias em Lages. Os documentos e informações requisitadas pela Equipe Técnica constituem as fls. 1160 a 2968 dos autos.

• Razões do Voto

Não pretendo estender-me na análise acerca do conteúdo do processo. Seja dito: o extenso Relatório e Voto elaborado pelo Dr. Cleber Muniz Gavi (fls. 3853/3915) explora essa vertente.

É absoluto meu convencimento de que houve fraude no processamento dos pagamentos realizados a título de importação de materiais e equipamentos para os laboratórios da UDESC. Nesse aspecto não divirjo do ilustrado Relator.

Entretanto, não consigo extrair do conteúdo do processo a autêntica cadeia de responsabilidades.

Não há cabal demonstração de quem fez o que e qual o grau de responsabilidade de cada qual.

Isto pode ser atribuído, em parte, à complexidade da operação que envolve a aquisição de materiais e equipamentos do exterior (processo de importação em moeda estrangeira).

Observo que nesses casos a liquidação da despesa segue um rito singular. O procedimento difere daquele usualmente adotado nas compras da Administração Pública no mercado interno.

O ato de transferência dos recursos só se efetiva uma vez verificado o atendimento das condições ajustadas e/ou previstas na legislação específica.

A operação envolve, no mínimo, o Banco Central do Brasil, a Receita Federal e, no caso concreto, o Banco do Brasil, em razão de contrato de câmbio firmado, eis que o pagamento processava-se mediante “carta de crédito”.

Inúmeras informações, de intrincada compreensão, são acessíveis em várias fontes de consulta, que traçam a rota dessas aquisições e seu pagamento.

Anoto, superficialmente:

a) as disposições da Lei Federal n° 8.010, de 1990 (redação alterada pela Lei n° 10.964, de 2004) e da Portaria Interministerial MCT/MF n° 445, de 15/12/1998, assinada pelos Ministros da Ciência e Tecnologia e da Fazenda;

b) o site do Banco Central do Brasil – WWW.bcb.gov.br (consultar em Câmbio e Capital Internacional; Legislação e Normas; RMCCI – versão atual; item 12);

c) o site da Receita Federal – WWW.receita.fazenda.gov.aduana/PesquisaCientifica.htm, que oferece detalhado roteiro para a “Importação de Bens destinados à Pesquisa Científica e Tecnológica” (cópia juntada);

d) o site do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – WWW.memoria.cnpq.br/servicos/importacao_incentivosfiscais/incentivos fiscais/...

Nota-se, segundo as informações disponíveis, que as importações com base na Lei Federal n° 8.010, de 1990, são viáveis depois de:

- credenciamento da entidade perante o CNPQ;

- habilitação no Sistema Integrado e Comércio Exterior (SISCOMEX), da Receita Federal do Brasil;

- dependendo da natureza do produto, o necessário aval de órgãos específicos (e.g. Anvisa para insumos químicos que define).

Na seqüência, a entidade importadora “deve solicitar ao fornecedor no exterior uma fatura proforma (“proforma invoice”)”. Esta deve conter, no mínimo:

- nome, endereço, telefones e dados bancários do exportador;

- nome e endereço, telefones e dados bancários do representante no Brasil, se houver;

- descrição completa dos produtos a serem importados;

- quantidade por item dos produtos;

- preços unitários por item, e total;

- despesas diversas (tais como: preço da embalagem e do frete no país exportador);

- peso líquido por item;

- país de origem e de procedência dos bens;

- porto de embarque;

- modalidade de pagamento requerida pelo exportador;

- prazo de previsão de embarque do material; e

- prazo de validade da fatura.

Com a “Fatura Proforma” em mãos será escolhido o agente importador que pode ser equipe da própria instituição importadora ou uma empresa de despacho aduaneiro, entre outros meios.

A partir da identificação do agente responsável pela importação este passa a prestar as informações necessárias.

Importante contribuição para melhor entendimento do assunto obtém-se no “Manual de Importação da UNESP” (Universidade Estadual Paulista), que detalha passo a passo os procedimentos a serem observados para a importação de bens destinados à pesquisa científica e tecnológica. De se levar em conta que se trata de Instituição Pública de Ensino Superior, de nível Estadual. É, portanto, modelo perfeito e acabado em relação à UDESC (Universidade do Estado de SC).

Com referência à “Carta de Crédito”, sistema adotado pela UDESC para pagamento das importações, conforme contratos de câmbio ajustados com o Banco do Brasil S.A., é esclarecido que se trata de “um instrumento de garantia, emitido por um banco por conta e ordem do importador (tomador) em favor do exportador no exterior (beneficiário)”. Tem caráter irrevogável e condicionado, aceito internacionalmente para pagamento à vista ou a prazo.

A garantia condicionada decorre do fato de que “o exportador só fará jus ao recebimento se atender a todas as condições por ela estipuladas e é irrevogável porque não pode ser cancelada sem o consentimento de todas as partes”. Trata-se de instrumento regido por normas elaboradas pela “Câmara de Comércio Internacional (CCI), segundo regras e usos uniformes para crédito documentário, aceitas pela maioria dos bancos em todo mundo”.

De acordo com o Manual da UNESP:

“A grande virtude de uma carta de crédito está no fato do pagador não ser o importador e sim um banco, isso dissocia o pagamento do comprador, ou seja, pagar o valor relativo à operação passa a ser responsabilidade do banco” (p. 20).[Grifou-se]

Sobre os atos subsequentes – para recebimento dos bens -, que se observa serem idênticos aos relatados nestes autos, a UNESP discrimina:

- que por meio do SISCOMEX será efetivada a Declaração de Importação (DI) a ser entregue à Receita Federal acompanhado de:

- via original do conhecimento de cargas e;

- via original da Commercial Invoice, assinada pelo exportador; e outros, conforme o caso.

Depois de examinar a exatidão dos dados em vista dos bens importados, a Secretaria da Receita Federal define data para vistoria dos produtos. Realizada esta, acompanhada de Despachante Aduaneiro, e não sendo constatada nenhuma irregularidade o desembaraço aduaneiro é concluído e a Receita Federal autoriza a entrega dos bens ao importador.

Cópia parcial de documentos relativos a uma das importações realizadas, em que sobressai o Contrato de Câmbio ajustado – UDESC x BB – com menção à Carta de Crédito, pode ser encontrada às fls. 2428/2445. Exemplo de “Fatura Proforma” emitida pela Empresa Easy Group International Incorporated integra os autos à fl. 2547 (volume VII).

Tudo que se disse representa não mais do que fragmentos do processo de compra no exterior.

• O processo no Tribunal de Contas

Mas também, não posso deixar de apontar a presença de aspectos processuais incomuns na instrução destes autos.

Vejamos:

1. Por ocasião do exame das preliminares de admissibilidade da Representação, a contrário senso do estabelecido no art. 65, § 2º, c/c o art. 66, parágrafo único, da Lei Complementar n° 202, de 2000, que restringe a apuração aos fatos denunciados, a Diretoria Técnica propôs a ampliação do período de auditoria para abranger os atos de 1998 a 2003 (fls. 1143).

Nota: Não se obsta a apuração de outros fatos que se tenha conhecimento ou que sejam conhecidos durante a realização da auditoria, apenas, que devem ser comunicados oficialmente e tramitados através de expediente próprio.

Na situação concreta, os fatos relatados na peça inicial dizem respeito a atos de importação efetivados em 2003; é acrescida à análise realizada por agentes da Receita Federal atendendo solicitação da “CPI da UDESC” criada pela Assembléia Legislativa, com exame de importações efetivadas entre 2001 e 2003, cujo processamento, conclusões e encaminhamentos são aqueles determinados pelo Legislativo Estadual; e, por fim, é mencionado procedimento fiscal instaurado em face de contrato de câmbio de interesse da UDESC, denunciado pelo Banco Central do Brasil perante a Receita Federal. Acerca deste último informa que já houvera encaminhamento de representação a este Tribunal de Contas, a qual resultou no processo n° TCE-07/00168958 (em trâmite).

2. Descobre-se fora do contexto Regimental e da Lei Complementar n° 202/2000, o procedimento do Órgão de Instrução que registra que “... várias autoridades e servidores foram entrevistados pelos auditores deste Tribunal, com o objetivo de esclarecer os fatos possivelmente relacionados à Representação” (fls. 2971).

Por igual, no item 3.4 - SOBREPREÇO do seu Relatório (fls. 3012), a Diretoria Técnica registra que “Para o presente estudo, a equipe de inspeção reuniu dados de valoração dos equipamentos de diversas fontes. Assim, foram coletados depoimentos orais dos professores responsáveis pelos laboratórios onde foram alocados os equipamentos. No entanto, em razão da informalidade, utilizou-se, essencialmente, o levantamento de preços realizado pelo Auditor Fiscal da Receita Federal, Sr. Edmir Paes e Lima (...)”.

Não há identificação precisa acerca de quem entrevistou ou coletou as informações e quem foi entrevistado, nem quando, em que local e o que foi dito exatamente pelas autoridades, servidores e professores. Aliás, o próprio Órgão de Instrução reconhece a falta de consistência do procedimento ao taxá-lo de informal.

Com todas as vênias o Tribunal de Contas não pode proceder, e diante disso não pode o Colegiado admitir e/ou referendar procedimentos à revelia das suas normas legais (art. 106, inc. III, da Lei Complementar n° 202, de 2000, c/c os arts. 49, § 4º e 50, inc. III, do Regimento Interno), e, especialmente, da Constituição Federal. Não há previsão, nem suporte legal, para a coleta de depoimentos pessoais, quer seja por escrito quer seja na forma “oral” registrada pela Instrução. Nesta hipótese, qual a sua valia para o deslinde do processo de contas?

Necessário ressaltar que esta Corte de Contas não possui poderes investigatórios.

3. Quanto ao fato de o órgão instrutivo firmar-se, para a definição de “sobrepreço”, essencialmente, nos preços pesquisados pela Receita Federal, parece-me, sem demérito à pesquisa efetivada pelo Sr. Agente do Órgão Federal, que a Diretoria Técnica terceirizou nestes autos sua função primordial: levantar dados e informações e com apoio no que for documentado expor sua convicção.

Se houver dúvidas sobre o caminho a trilhar, os procedimentos técnicos podem/devem inspirar-se no Tribunal de Contas da União, que, de longa data recomenda que os preços devam ser coletados através de várias fontes (Vide Acórdãos recentes n°s 299/2011 e 65/2010-Plenário).

Uma delas, através de ampla pesquisa de mercado; outra, o registro de preços; e, ainda, os preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

Note-se que a Universidade Federal de Santa Catarina dispõe de inúmeros laboratórios na Capital. Não me parece que existam diferenças intransponíveis entre os equipamentos de uma e outra Instituição.

Também, o CNPQ que lida diuturnamente com esse mercado apresenta-se como uma boa fonte de consulta, ou, pelo menos, um potencial meio para orientar onde e como coletar informações a respeito. É provável que o próprio Tribunal de Contas da União tenha dados concretos sobre o tema.

Porém, a instrução limitou-se a repetir as informações que acompanham a inicial do processo.

Além disso, a pesquisa de preços pode ser um indicador de irregularidade, mas sozinha é frágil como prova material.

4. Ainda, relativamente aos fatos sob análise tramita na Douta Procuradoria Geral do Estado o processo administrativo n° PGE-106763/2004, que, segundo notícias correntes, se encontra sobrestado até que este Tribunal emita sua decisão.

Não posso deixar de acentuar que há uma diferença fundamental entre a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas, cujo resultado se apóia em base documental, e aquilo que é possível apurar através de inquérito administrativo, que permite a oitiva de testemunhas, tomada de depoimentos, coleta de provas, realização de perícias, entre outros.

Todos esses procedimentos caracterizam-se como elementos essenciais para a elucidação de um processo complexo como o examinado. Então, não se justifica que tal procedimento administrativo seja mantido inerte.

5. Somente a necessária e adequada apuração dos fatos poderá esclarecer o papel desempenhado pelo Banco do Brasil S.A. (BB) nos eventos, cuja responsabilidade até este momento mantém-se simplesmente oculta no processo.

Todavia, alguma responsabilidade houve considerando o Contrato de Câmbio ajustado com a UDESC, cujo pagamento a ser realizado ao exportador, sob a forma de Carta de Crédito, por intermédio do BB, estava condicionado à prévia satisfação das cláusulas estipuladas.

6. A Receita Federal do Brasil tem participação ativa nesse processo, eis que o SISCOMEX é de sua responsabilidade. Leia-se: a instituição/entidade nacional para fins de promover a importação de bens do exterior deve sujeitar-se às normas específicas.

Tanto isso é fato, que motivou a instauração de procedimentos internos que vieram comunicados a este Tribunal. Contudo, a apuração levada a efeito é direcionada para alguns agentes públicos da UDESC.

7. Enquanto isso a empresa fornecedora “desapareceu”. Sequer na rede Internet são encontradas informações acerca da “Bigness Comercial Importadora Ltda.”

Foram adotadas providências para sua localização e a coleta de depoimentos dos seus proprietários (Nildon Pereira e Roseli Possas Pereira)?

É o tipo de investigação imprescindível para a real apuração dos fatos, que não pode ser executada pelo Tribunal de Contas. Foge a sua área de atuação.

8. Nota-se que pelo menos um dos arrolados como “responsável”, Sr. Pedro Renato Schneider (ou Schmeider), na ocasião dos fatos exercendo a função de confiança de Chefe de Serviço de Recursos Financeiros da UDESC, ao apresentar alegações de defesa (fls. 3180/3195), depois de focar condição de “servidor subalterno” e sua instrução de nível médio alcançada por meio do ensino supletivo, justifica que todos os seus atos foram praticados em cumprimento de “ordens superiores inescusáveis”.

Contudo, desde o “Tribunal de Nuremberg” (instituído no término da Segunda Guerra Mundial, que atuou no período de 1945/1949) não se aceita mais alegações de cumprimento de ordem, para as condutas irregulares dos agentes subordinados.

Portanto, são ineptas todas as alegações de cumprimento de ordens, para respaldar atos praticados.

• Considerações Finais

Há uma preocupação recorrente a ser considerada: cabe submeter autoridades públicas à condenação em processo de contas com base em provas meramente circunstanciais, para, num futuro próximo, ver tudo anulado no âmbito do Poder Judiciário?

A esse propósito cabe destaque à Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, processada através dos autos de n° 023.04.049580-1 (ou 0049580-48.2004.8.24.0023) e que tramita perante a 1ª Vara da Fazenda Pública, da Comarca da Capital, relativa aos fatos a que se refere o processo autuado nesta Corte de Contas.

Não faço reparos ao princípio de independência entre as instâncias administrativa, civil e penal salientada pelo Sr. Auditor Relator e que permite que este Tribunal dê curso a processos em razão de atos e fatos sob sua jurisdição.

Contudo, entendo que a apreciação independente dos fatos, para ser sustentada, deve ser suportada em elementos de convicção concretos, objetivamente demonstrados.

Já disse o TCU, reproduzindo entendimento do STF: “indícios são provas se vários, convergentes e concordantes” (Acórdão n° 1340/2011, Voto do 1º Revisor).

Não é o que se passa nestes autos.

Não fomos capazes de compor um quadro geral para demonstrar o objeto detalhado de cada um dos processos licitatórios ou de inexigibilidade de licitação examinados, comparado com as faturas emitidas e os bens liberados na aduana, bem assim os preços pesquisados/estimados e pagos ao exportador.

Nem tivemos sucesso em indicar com relativa segurança o papel destinado a cada um dos atores no processo de importação, iniciando-se com o pedido de aquisição dos produtos pelo respectivo centro científico-tecnológico da UDESC e todos os passos seqüentes, até sua liberação pela Receita Federal.

Pesquisa de preços de mercado e outras fontes disponíveis, para demonstrar uma avaliação real e fidedigna do valor de mercado dos bens adquiridos, não foi efetivamente realizada e apresentada pelo Órgão Instrutivo.

Entretanto, deve ser considerado que a Polícia Federal investiga os procedimentos em virtude de solicitação da Receita Federal (Inquérito Policial IPL-707/2004).

O Banco do Brasil S.A., como já foi dito, não é mero expectador no contexto, levando em conta que a liberação de recursos cambiais requer o cumprimento de condições especificadas em contrato.

O assunto também está sob investigação do Ministério Público Federal, tanto que em meados de outubro de 2010 a Procuradoria da República em Santa Catarina peticionou a este Tribunal cópia dos processos nºs TCE 07/00168958 e TCE 07/00469303 (sob apreciação) para fins de instrução do IPL n° 2004.72.00.015148-8 (atendimento segundo fls. 3916/3917), que poderá desaguar em ação judicial.

Com base nas ponderações aduzidas parece-me que merece ser acolhido o requerimento do Sr. Gilson Lima, um dos responsabilizados citado, que requer através de seu Advogado constituído (Procuração de fls. 3232) o sobrestamento destes autos em razão do trâmite do processo n° 023.04.049580-1 junto à Comarca da Capital, em especial, porque nos autos judiciais foi requerida a realização de perícia judicial visando a apuração dos valores reais de mercado dos bens adquiridos à época pela UDESC (fls. 3779).

Não sem destacar as virtudes do Voto do Sr. Auditor Relator, peço vênia para dissentir de sua proposta, submetendo à deliberação Plenária sugestão para que se decida pelo sobrestamento do presente processo, sem prejuízo de determinação ao Corpo Instrutivo para o acompanhamento:

a) do andamento da Ação Civil Pública na Comarca da Capital;

b) do resultado do Inquérito Policial desenvolvido pela Polícia Federal;

c) da investigação promovida pelo Ministério Público Federal;

d) de eventuais medidas em execução pelo Ministério Público Estadual; e

e) ainda, do inquérito administrativo em processamento pela Procuradoria Geral do Estado.

Todos eles, o que difere do Tribunal de Contas, em condições de suprir as deficiências processuais que requerem a realização de investigação, mediante a coleta de provas, tomada de depoimentos e oitiva de testemunhas, além de perícias, conforme o caso.

Florianópolis, em 30 de junho de 2011.

Conselheiro Salomão Ribas Junior

Revisor