PROCESSO: PCP 11/00099244
UG/CLIENTE: Prefeitura Municipal de Serra Alta
RESPONSÁVEL: Claudinei
Senhor - Prefeito Municipal
ASSUNTO: Prestação
de Contas do Prefeito referente ao ano de 2010.
Irregularidade das
contas. Rejeição. Critérios da Decisão Normativa TC n. 06/2008. Ocorrência de
Restrições Gravíssimas.
A aplicação a menor de 95% do total dos recursos oriundos do FUNDEB com
manutenção e desenvolvimento da educação básica, a teor do art. 21 da Lei n.
11.494/2007, bem como a abertura de crédito adicional suplementar por conta da
transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra, sem prévia autorização legislativa, configuram
ocorrência de restrições de natureza gravíssima, ensejando a rejeição das
contas.
Recursos do FUNDEB.
Aplicação. Lei n. 11.494/2007.
Embora constitua regra a aplicação integral dos recursos do FUNDEB dentro
do exercício financeiro correspondente, autoriza o art. 21 da Lei Federal n.
11.494/2007 a aplicação de um remanescente de até 5% no primeiro trimestre do
exercício seguinte, mediante abertura de crédito adicional. Quando não se
verifica a abertura de crédito adicional para sua regular utilização, o fato
constitui restrição passível de recomendação.
Impropriedades
contábeis.
Podem ser toleradas
impropriedades contábeis que possuírem pouca influência nos demonstrativos do
Balanço Geral Anual e sem repercussão no cumprimento do artigo 42 e parágrafo
único da Lei Complementar n. 101/2000, sem prejuízo das recomendações
pertinentes.
Atraso na remessa dos
relatórios de controle interno.
O atraso na remessa
dos relatórios de controle interno, por não se afigurar restrição gravíssima,
enseja apenas uma recomendação para que o gestor observe os prazos
regulamentares do art. 5°, § 3°, da Resolução nº TC 16/94, com as alterações
introduzidas pela Resolução nº 11/2004.
I
– RELATÓRIO
Tratam
os autos de prestação de contas do Prefeito Municipal de Serra Alta no
exercício de 2010, Sr. Claudinei Senhor, em cumprimento ao disposto no art. 31,
§§ 1.º e 2.º da Constituição Federal, art. 113, da Constituição Estadual, e
arts. 50 a 59 da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000.
A
Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, através de seu corpo técnico,
emitiu o Relatório nº 4.866/2011 (fls. 606/651), apontando restrições de ordem gravíssima,
acerca das quais foi concedido ao responsável o prazo de 15 dias, para
manifestação (fls. 652/653).
As
justificativas foram apresentadas nas fls. 655 e ss. A DMU manifestou-se no
Relatório nº 5.694/2011 (fls. 678/734), cujo teor acusa a ocorrência das
seguintes restrições:
Abertura
de Crédito Adicional Suplementar por conta de transposição, remanejamento ou
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, no
montante de R$ 15.000,00, sem prévia
autorização legislativa, em desacordo com o disposto no artigo 167, VI, da
Constituição Federal (item 9.2, deste Relatório).
Despesas
com Manutenção e Desenvolvimento da educação básica no valor de R$ 511.495,81, equivalendo a 79,63%
(menos que 95%) dos recursos do FUNDEB, gerando aplicação a menor no
valor de R$ 98.732,78, em
descumprimento ao artigo 21 da Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 2);
Despesas
inscritas em Restos a Pagar acima da disponibilidade de recursos do FUNDEB, no
valor de R$ 10.058,49, caracterizando a falta de controle da utilização dos
recursos para o exercício subsequente, em afronta aos art. 21, § 2º e 27 da Lei
nº 11.494/2007 (item 9.3);
Ausência
de abertura de crédito adicional no primeiro trimestre de 2010 e,
consequentemente, não evidenciação da realização de despesa com os recursos do
FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 7.471,55, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21
da Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 3);
Divergência,
no valor de R$ 315.000,00, entre os
créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a
Realizada - Anexo 11 (R$ 10.598.390,00) e o apurado através das informações
enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 10.283.390,00),
caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (item 8.1);
Divergência,
no valor de R$ 505,29, apurada entre
a variação do saldo patrimonial financeiro (R$ 395.327,11) e o resultado da
execução orçamentária – Superávit (R$ 388.639,16), considerando o cancelamento
de Restos a Pagar de R$ 6.182,66, em afronta ao artigo 102 da Lei nº 4.320/64
(item 8.2);
Atraso
na remessa dos Relatórios de Controle Interno referente ao 1º e 6º bimestres,
em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º,
§ 3º da Resolução nº TC - 16/94, alterada pela Resolução nº TC - 11/2004 (item
9.1).
Conclui
o órgão instrutivo, também, que possa este Tribunal recomendar à Câmara de
Vereadores a verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das observações
constantes do relatório de análise das contas, solicitando-se, ainda, a
comunicação a respeito do julgamento das contas anuais.
O
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, nos termos do Parecer nº MPTC/6259/2011
(fls. 735/738), manifesta-se pela rejeição das contas do gestor responsável.
Vieram os autos conclusos.
II - FUNDAMENTAÇÃO
A
análise das conclusões exaradas pela DMU, através do Relatório Técnico n. 5.694/2011,
permite inferir que as restrições apuradas COMPROMETEM o
equilíbrio das contas da Prefeitura Municipal de Serra Alta, e se revestem de
gravidade suficiente para macular substancialmente a aferição geral acerca da
gestão orçamentária, patrimonial e financeira havida no exercício.
Destaque-se que para tal
análise, além do juízo de ponderação pertinente ao caso, adotam-se como
parâmetros os critérios estabelecidos por este Tribunal de Contas na Decisão
Normativa TC n. 06/2008, vigente nesse exercício.
O órgão instrutivo apontou
que as despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica
representaram R$ 511.495,81, ou seja, 79,63%
do total dos recursos oriundos do FUNDEB, descumprindo, destarte, o art. 21 da
Lei n. 11.494/2007. Evidenciou que o percentual de 95% representaria gastos
da ordem de R$ 610.228,59 e que o valor não aplicado representaria R$ 98.732,78.
O Prefeito Municipal
apresentou defesa, requerendo a consideração de despesas no valor de R$
224.753,59 para a apuração do referido limite. O órgão instrutivo esclareceu
que o empenho 2640 já havia sido considerado no relatório anterior e que os
demais apresentados indicavam fonte de recurso diversa do FUNDEB. Após reinstrução,
foi verificado, por meio da razão das contas bancárias do FUNDEB que os
empenhos foram quitados parcialmente com os correspondentes recursos.
Entretanto, ainda assim o Município descumpriu o limite constitucional,
aplicando a menor o percentual de 15,37%, o que enseja a rejeição das contas.
Quanto
à restrição definida como despesas
inscritas em restos a pagar acima da disponibilidade de recursos do FUNDEB,
no valor de R$ 10.058,49, tal conduta caracteriza a falta de controle da
utilização dos recursos, a comprometer o exercício subseqüente, a qual deve ser
feita uma recomendação ao gestor a fim de sanar a restrição.
No
que se refere a não realização de
despesas com o saldo remanescente dos recursos do FUNDEB do exercício de
2009 (item 2.3), observa-se que o art. 21 da Lei Federal n. 11.494/2007
estabelece que os recursos do FUNDEB devem ser aplicados, na sua totalidade
(100%), dentro do exercício financeiro a que foram creditados. Contudo, é
permitida uma margem (5%) a ser aplicada no primeiro trimestre do exercício
financeiro seguinte. O Município de Serra Alta, entretanto, não observou tal
regramento, razão pela qual esta restrição merece uma recomendação ao gestor.
Todas
as restrições em referência, se somadas, levam a crer que de fato o município
não vem obtendo êxito com a educação e apresenta conduta desidiosa no que diz
respeito aos recursos que ingressaram em seus cofres em razão do FUNDEB.
Além disso, a DMU apontou outra
restrição passível de rejeição, a respeito da abertura de crédito adicional suplementar
por conta de transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra, no montante de R$ 15.000,00, sem prévia autorização legislativa.
O responsável apresentou defesa, a fls. 655 e ss, sob
o argumento de que a abertura dos créditos adicionais foi autorizada por lei
municipal, oportunidade em que colacionou os Decretos n. 20/2010, 84/2010 e
113/2010, com correspondência nas Leis Municipais n. 817/2009 (LOA), 848/2010 e
840/2010 (fls. 668/674).
O apontamento desta inconsistência tomou por
substrato a disposição do art. 167 da Constituição Federal, que em seu inciso
VI especifica:
Art. 167. São vedados:
[...]
VI. a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
Ao interpretar o dispositivo em
referência, esta Corte editou os Prejulgados 1312 e 670, in verbis:
1.Os créditos suplementares e
especiais necessitam de autorização legislativa através de lei de iniciativa do
Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do
Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos
recursos correspondentes. Pode haver autorização na Lei Orçamentária Anual,
conforme arts. 165, §8º, da Constituição Federal e 7º, I, da Lei nº 4.320/64,
somente para as hipóteses de superávit financeiro do exercício anterior,
excesso de arrecadação e operações de crédito, sendo irregulares as
autorizações na Lei Orçamentária Anual para as suplementações cujos recursos
sejam resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias, de
que trata o art. 43, III, da Lei nº 4.320/64.
2. A transposição, o
remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra ou de um órgão para outro, de que trata o art. 167, VI, da
Constituição Federal, devem ocorrer mediante prévia autorização legislativa
específica, sendo incabível previsão neste sentido na Lei Orçamentária Anual.
(Prejulgado 1312)
1. É legítima a abertura de
créditos suplementares através de decreto do executivo, desde que a lei
orçamentária contenha autorização para tal.
2. A anulação de doações
orçamentárias com o objetivo de suplementar outras insuficientemente dotadas
deve ser sempre precedida de autorização legislativa específica. (Prejulgado
670)
Os prejulgados em comento são bem claros ao
estabelecer que a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra só poderiam ocorrer por meio de
autorização legal específica. No caso de abertura de créditos suplementares ou
especiais, respectivamente, aqueles destinados a reforço de dotação orçamentária
e os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária
específica, a abertura pode ocorrer por decreto de iniciativa do executivo, ou
até mesmo por autorização na lei orçamentária anual, apenas nas hipóteses
descritas pelo Prejulgado 1312.
No caso concreto submetido à análise, os Decretos n.
84/2010 e 113/2010 pautaram-se em lei específica, in casu, na Lei Municipal n. 848/2010. O Decreto n. 20/2010, que
cuidou da anulação de dotação, fundamentou-se em autorização na Lei
Orçamentária Anual, o que é vedado pelo art. 43, III, da Lei n. 4.320 e nos
termos dos prejulgados em referência. Logo, a restrição deve ser mantida, com a
alteração do valor em R$15.000,00.
Em que pese tal constatação, é importante mencionar
que em determinados casos esta Corte passou a ponderar essa irregularidade,
quando o valor dos créditos adicionais abertos sem autorização legislativa
específica não possuem expressiva representatividade em relação os créditos
orçamentários previstos na Lei do Orçamento Anual. No caso em apreço, tal
ponderação não será efetuada, em razão da primeira irregularidade descrita
(educação), a qual, de per se, já
fundamenta a rejeição das contas do Município de Serra Alta.
No que tange ao atraso na remessa dos relatórios de controle
interno referente ao 1º e 6° bimestres (item 2.6), cumpre acentuar
que, não obstante a sanção encontrar-se em previsão de ordem regulamentar,
passível de recomendação num primeiro momento, poderá ser objeto de futura
atuação desta Corte em caso de reincidência, tendo em vista que o perfeito
funcionamento do sistema de controle interno municipal deve ser uma preocupação
constante do Tribunal de Contas, eis que contribui para a efetividade do
próprio controle externo, decorrendo, sobretudo, de mandamento constitucional
(art. 74 da CF).
Quanto às divergências
contábeis dos itens 2.4 e 2.5 da conclusão do relatório,
verifico que não apresentam reflexos significativos no conjunto das
demonstrações contábeis do balanço anual, configurando-se como falha formal,
corrigível por meio de simples providências.
Quanto aos aspectos que
substancialmente constituem alguns dos pontos primordiais para análise da
prestação de contas, tem-se a destacar que:
1) o Município
respeitou o princípio do equilíbrio das contas públicas, em consonância às
instruções da Lei n. 4.320/64 e Lei de Responsabilidade Fiscal, obtendo
superávit orçamentário de R$ 388.639.16, correspondente a 4,43%
da receita arrecadada;
2) o Município aplicou o equivalente a 33,67%
da Receita decorrente de Impostos em Educação, cumprindo o disposto no art. 212
da Constituição Federal. Dos recursos oriundos do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação – FUNDEB aplicou o equivalente a 67,71% na remuneração dos
profissionais do magistério. Contudo, aplicou apenas 53,79% do total de recursos oriundos do FUNDEB na manutenção e
desenvolvimento da educação básica,
configurando aplicação a menor, descumprindo o estabelecido no artigo 21
da Lei n. 11.494/2007.
3) o Município
aplicou o percentual de 15% da Receita de Impostos em Ações e Serviços
Públicos de Saúde, cumprindo o disposto no art. 198 da Constituição Federal,
c/c art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
4) os limites de
gastos com pessoal do Município e dos Poderes Executivo e Legislativo restaram
cumpridos.
AUSENTES, portanto, os requisitos que autorizam a expedição de
parecer prévio favorável à aprovação das contas ora analisadas.
III
– PROPOSTA DE VOTO
Ante o exposto e considerando que
os autos estão devidamente instruídos na forma regimental, proponho ao Egrégio
Plenário a adoção da seguinte proposta de Parecer Prévio:
1. Recomendar a REJEIÇÃO das Contas Anuais
do exercício de 2010 da Prefeitura Municipal de Serra Alta em face das restrições apontadas no Relatório DMU n. 5.694/2011, em especial:
1.1. Abertura de Crédito Adicional
Suplementar por conta de transposição, remanejamento ou transferência de
recursos de uma categoria de programação para outra, no montante de R$
15.000,00, sem prévia autorização legislativa, em desacordo com o disposto no
artigo 167, VI, da Constituição Federal (item 9.2, deste Relatório).
1.2. Despesas com Manutenção e
Desenvolvimento da educação básica no valor de R$ 511.495,81, equivalendo a
79,63% (menos que 95%) dos recursos do FUNDEB, gerando aplicação a menor no
valor de R$ 98.732,78, em descumprimento ao artigo 21 da Lei nº 11.494/2007
(limite 2);
2. Recomendar
à Prefeitura Municipal de Serra Alta, com o envolvimento e responsabilização do
órgão de controle interno, a adoção de providências para prevenção das
seguintes deficiências apontadas no Relatório DMU n. 5.694/2011:
2.1. Despesas inscritas em Restos a Pagar acima da
disponibilidade de recursos do FUNDEB, no valor de R$ 10.058,49, caracterizando
a falta de controle da utilização dos recursos para o exercício subsequente, em
afronta aos art. 21, § 2º e 27 da Lei nº 11.494/2007 (item 9.3);
2.2. Ausência de abertura de crédito
adicional no primeiro trimestre de 2010 e, consequentemente, não evidenciação
da realização de despesa com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício
anterior no valor de R$ 7.471,55, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do
artigo 21 da Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 3);
2.3. Divergência, no valor de R$ 315.000,00, entre os
créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a
Realizada - Anexo 11 (R$ 10.598.390,00) e o apurado através das informações
enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 10.283.390,00),
caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (item 8.1);
2.4. Divergência, no valor de R$ 505,29, apurada entre a
variação do saldo patrimonial financeiro (R$ 395.327,11) e o resultado da
execução orçamentária – Superávit (R$ 388.639,16), considerando o cancelamento
de Restos a Pagar de R$ 6.182,66, em afronta ao artigo 102 da Lei nº 4.320/64
(item 8.2);
2.5. Atraso na remessa dos Relatórios de
Controle Interno referente ao 1º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e
4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC -
16/94, alterada pela Resolução nº TC - 11/2004 (item 9.1).
3. Ressalvar que o
Parecer Prévio emitido por este Tribunal sobre contas anuais prestadas pelo
Prefeito não transitou em julgado, cabendo Pedido de Reapreciação formulado
pelo Prefeito ou pela Câmara de Vereadores, nos termos do art. 55 da Lei
Complementar n. 202/2000.
4. Recomendar
ao responsável pelo Poder Executivo a adoção de providências imediatas quanto às irregularidades mencionadas no Capítulo 7
– Do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, do Relatório DMU n. 5.694/2011.
5. Recomendar ao Município de Serra
Alta que, após o trânsito em julgado, divulgue esta prestação de contas e o
respectivo parecer prévio, inclusive em meios eletrônicos de acesso público,
conforme estabelece o art. 48 da Lei Complementar n.º 101/2000 – LRF.
6. Recomendar à Câmara de Vereadores
anotação e verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das observações
constantes do Relatório DMU n. 5.694/2011.
7. Solicitar à Câmara de Vereadores que
comunique a esta Corte de Contas o resultado do julgamento das presentes contas
anuais, conforme prescreve o art. 59 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000,
com a remessa de cópia do ato respectivo e da ata da sessão de julgamento da
Câmara.
Florianópolis,
em 29 de novembro
de 2011.
Cleber Muniz Gavi
Auditor Substituto de
Conselheiro
Relator