ESTADO DE SANTA CATARINA
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO: PCP 11/00147583
UG/CLIENTE: Prefeitura Municipal de Itaiópolis
RESPONSÁVEL: Helio
César Wendt - Prefeito Municipal
ASSUNTO: Prestação
de Contas do Prefeito referente ao ano de 2010.
PRESTAÇÃO DE CONTAS DE
PREFEITO. ABERTURA DE CRÉDITO ADICIONAL SEM AUTORIZAÇÃO LEGAL. REJEIÇÃO DE
CONTAS.
Abertura de crédito
adicional. Ausência de prévia autorização legislativa. Restrição Gravíssima.
A abertura de crédito adicional suplementar por conta da transposição,
remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra, sem prévia autorização legislativa, configura ocorrência de restrição de
natureza gravíssima, ensejando a rejeição das contas.
Superávit orçamentário. Déficit financeiro.
Redução.
Diante do resultado
orçamentário superavitário e da expressiva redução no déficit financeiro,
revela-se suficiente recomendar ao Gestor a adoção de medidas para a obtenção
do equilíbrio no resultado financeiro do município.
Atraso na remessa dos
relatórios de controle interno.
O atraso no envio dos
Relatórios de Controle Interno compromete a análise da sua efetiva atuação,
razão pela qual, cabe recomendar à Unidade que passe a observar o prazo
estipulado no art. 5º da Resolução n. TC-16/94, com redação dada pela Resolução
n. TC-11/04.
Impropriedades
contábeis.
Podem ser toleradas
impropriedades contábeis que possuírem pouca influência nos demonstrativos do
Balanço Geral Anual e sem repercussão no cumprimento do artigo 42 e parágrafo
único da Lei Complementar n. 101/2000, sem prejuízo das recomendações pertinentes.
Ausência de Realização
de audiências públicas para a elaboração e discussão da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Ressalva.
Há que se ter em voga
o artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que preconiza a participação
popular nas discussões da LDO e da LOA, no intuito de firmar o princípio da
transparência na gestão pública.
I
– RELATÓRIO
Trata-se
de prestação de contas do prefeito municipal de Itaiópolis no exercício de 2010,
Sr. Helio César Wendt, em cumprimento ao disposto no art. 31, §§ 1.º e 2.º da
Constituição Federal, art. 113, da Constituição Estadual, e arts. 50 a 59 da
Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000.
A
Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, através de seu corpo técnico,
emitiu o Relatório n. 4528/2011 (fls. 630-685) apontando restrições de ordem
legal, acerca das quais foi concedido ao Responsável o prazo de 15 dias, para
manifestação.
As
justificativas foram apresentadas nas fls. 689-800. Ato contínuo, a DMU se manifestou
por meio do Relatório n. 5616/2011 (fls. 802-867), cujo teor acusa a ocorrência
das seguintes restrições:
1. RESTRIÇÃO DE ORDEM CONSTITUCIONAL:
1.1. Abertura de Créditos Adicionais
Suplementares, no montante de R$ 2.424.550,00, por conta de transposição ou
remanejamento de recursos, sem prévia autorização legislativa específica, em
desacordo com o disposto no artigo 167, V e VI da CF/88 (Apêndice 5).
2. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL:
2.1.
Déficit financeiro do
Município (Consolidado) da ordem de R$ 1.126.473,45, resultante do déficit
financeiro remanescente do exercício anterior, correspondendo a 3,90% da
Receita Arrecadada do Município no exercício em exame (R$ 28.877.857,65) e,
tomando-se por base a arrecadação média mensal do exercício em questão,
equivale a 0,47 arrecadação mensal, em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº
4.320/64 e artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF (item 4.2).
2.2. Ausência de remessa do Parecer do Conselho do FUNDEB, em
desacordo com o artigo 27, da Lei nº 11.494/07.
2.3. Atraso
na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes ao 1º, 2º, 3º, 4º, 5º
e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº
202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC - 16/94, alterada pela
Resolução nº TC - 11/2004.
2.4. Divergência, no valor de R$ 474.432,73,
entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada
com a Realizada - Anexo 11 (R$ 37.998.343,51) e o apurado através das
informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$
37.523.910,78), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº
4.320/64.
2.5. Omissão quanto à
realização de audiências públicas para discussão e elaboração da Lei de
Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, em afronta ao art. 48,
parágrafo único da LC nº 101/2000.
Conclui
o órgão instrutivo, também, que possa este Tribunal recomendar à Câmara de
Vereadores a verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das observações
constantes do relatório de análise das contas, solicitando-se, ainda, a
comunicação a respeito do julgamento das contas anuais. Recomendou, ainda, ao Responsável pelo Poder
Executivo a adoção de providências imediatas quanto às irregularidades
mencionadas no Capítulo 7 – Do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente e
no Capítulo 8 – Inconsistência Contábil, bem como determinação acerca do
saneamento das irregularidades levantadas no Capítulo 6 - Controle Interno.
O
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, nos termos do Parecer n. MPTC/6253/2011
(fls. 869-881), manifesta-se pela rejeição
das contas da Prefeitura Municipal de Itaiópolis.
Vieram
os autos conclusos.
É o
relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
A análise das conclusões exaradas pela DMU através do relatório
técnico n. 5616/2011, bem como da
manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, permitem
inferir que as restrições apuradas COMPROMETEM o equilíbrio das contas da
Prefeitura Municipal de Itaiópolis, e se revestem de gravidade suficiente para
macular substancialmente a aferição geral acerca da gestão orçamentária,
patrimonial e financeira havida no exercício.
Destaque-se, entretanto, que para tal análise, além dos critérios
estabelecidos na Decisão Normativa n. 06/2008, far-se-á um juízo de ponderação
pertinente ao caso.
Procedendo ao exame das contas, a DMU apontou no item
1.1 do relatório a reincidência na abertura de créditos adicionais
suplementares por transposição, remanejamento ou transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, no montante
de R$
2.424.550,00, caracterizando
ausência prévia autorização legislativa específica. O apontamento desta
inconsistência, já encontrada no exame das contas de 2009 (PCP-10/00067871), tomou
por substrato a disposição do art. 167 da Constituição Federal, que em seus
incisos V e VI especificam:
Art. 167.
São vedados:
[...]
V - a
abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa
e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI. a
transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa;
O Responsável apresentou defesa nas fls. 690-693, reiterando
os argumentos apresentados quando da resposta à diligência realizada na
Prestação de Contas de Prefeito do exercício anterior, na qual alegou que o
texto constitucional não exige autorização legislativa específica, mas previsão
legal em sentido amplo. Aduziu que a referida previsão foi consignada na Lei
Orçamentária Anual, que autorizou a abertura de créditos suplementares até o
limite de 15% da Receita Estimada. Destacou que a suplementação orçamentária
foi destinada ao cumprimento das políticas públicas e que a partir do
apontamento realizado nas contas de 2009 adotou, já nos exercícios de 2010 e
2011, a edição de lei específica para cada situação, atendendo a orientação
desta Corte e evitando a reincidência.
Com efeito, a manutenção de atividades essenciais
decorre do cumprimento da missão constitucional do município. Todavia, o aporte
de recursos públicos necessários ao atendimento dessas ações deve observar o
princípio constitucional da legalidade orçamentária, respeitando-se, assim, o
controle de gastos do Poder Executivo pelo Parlamento local.
No caso, consoante destacou a Diretoria Técnica da
Corte, a Lei Orçamentária Anual “é bem específica quanto à transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos dentro de cada projeto ou atividade”:
“Artigo 13. Fica o
Executivo Municipal autorizado a transpor, remanejar ou transferir recursos de
um grupo de natureza de despesa/modalidade de aplicação para outro, dentro de cada Projeto, Atividade ou
Operações Especiais, dotações de um elemento de despesa para outro, dentro
de cada projeto, atividade ou operações especiais, por Decreto.” (grifo da
Instrução)
Nesse ponto, a DMU
observou que:
A situação detectada
pela Instrução, em análise preliminar, mostra que foram realizadas
transposições e remanejamentos de recursos (de uma atividade para outra, de um
projeto para outro e de um órgão para outro), sem que os mesmos ocorressem
dentro da mesma atividade ou mesmo projeto, conforme autoriza a lei
orçamentária (Lei nº 349//2009).
Desprovido
de autorização legislativa específica, os atos do Chefe do Poder Executivo
remanejam dotações entre Unidades Orçamentárias e, também, transpõem outras
entre atividades e projetos diferentes.
Há que se esclarecer que
remanejamento, transposição e transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, referem-se a realocações de
recursos por necessidade de reprogramação orçamentária devido à repriorização
das ações do governo, ou seja, alteração do plano de trabalho
(programa/projeto/atividade/operações especiais) diferenciando-se dos créditos
adicionais, que têm como fator determinante a necessidade da existência de
recursos (§ 1º do art. 43 da Lei nº 4.320/64).[1]
O entendimento do Corpo Instrutivo vai
ao encontro da interpretação conferida por esta Corte à matéria, consubstanciada
no Prejulgado 1312, segundo o qual:
1. [...]
2. A
transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, de que trata o art. 167,
inciso VI, da Constituição Federal, devem ocorrer mediante prévia autorização
legislativa específica, sendo incabível previsão neste sentido na Lei
Orçamentária Anual.
Ademais, é importante mencionar que no exercício
de 2009 a Unidade também promoveu a abertura de adicionais suplementares por meio de decretos, somando um total de R$
657.500,00, ou seja, 2,62% do orçamento de R$ 25.072.348,00.[2]
Todavia, o montante de créditos adicionais abertos sob modalidade indevida no exercício
de 2010 atingiu o valor de R$ 2.424.550,00, representando 7,48% do orçamento de R$
32.401.898,00. Trata-se, portanto, de irregularidade representativa em
termos percentuais, que fragiliza a participação do Poder Legislativo nas
decisões públicas, tendo em vista que o remanejamento dos recursos ocorreu em detrimento
das dotações originalmente consignadas no orçamento e autorizadas pelo Legislativo
municipal.
Em relação à alegação de que nos exercícios de 2010
e 2011 a Unidade já teria adotado a edição de lei específica para cada
situação, verifica-se no Relatório elaborado pelos Auditores Fiscais desta
Corte que, mesmo após a manifestação de defesa oferecida no PCP das contas de
2009, o Responsável editou outros sete Decretos, remanejando ou transpondo
recursos do orçamento:
Conforme consta no Relatório nº
4076/2010, referente à Prestação de Contas do ano de 2009 – PCP 10/00067871, o
encaminhamento das alegações de defesa deu-se em 22/10/2010. Porém, conforme
quadro abaixo, verificou-se que houve casos de remanejamento ou transposição
sem lei específica, após esta data.[3]
|
Decreto |
Data |
Valor da Suplementação (R$) |
Valor Irregular (R$) |
Fls. Autos |
|
796 |
09/11/2010 |
59.000,00 |
59.000,00 |
621 |
|
809 |
23/11/2010 |
586.000,00 |
586.000,00 |
622-624 |
|
810 |
23/11/2010 |
70.000,00 |
70.000,00 |
625 |
|
815 |
08/12/2010 |
100.000,00 |
100.000,00 |
626 |
|
827 |
17/12/2010 |
27.000,00 |
27.000,00 |
627 |
|
828 |
17/12/2010 |
16.000,00 |
16.000,00 |
628 |
|
832 |
22/12/2010 |
10.800,00 |
10.800,00 |
629 |
Por fim, a restrição em comento foi incluída no rol
daquelas consideradas gravíssimas por este Tribunal e motivadora da rejeição
das contas anuais pela Decisão Normativa n. 06/2008, adotada como parâmetro a
partir do exercício de 2009. Dessa forma, não se trata de um fato novo para o
Responsável, mas da reincidência de uma irregularidade que no exercício de 2010
evoluiu para 7,48% do orçamento inicialmente aprovado pelo Poder Legislativo.
Ante o exposto, considero improcedentes as razões de
defesa para manter a restrição apontada pelo Corpo Instrutivo.
No que tange ao déficit financeiro, apontado no item
2.1, Responsável alegou que no exercício de 2010 o município passou por
diversos eventos emergenciais, principalmente, grandes chuvas. Também destacou
o esforço para recuperar o déficit financeiro deixado pela gestão anterior,
destacando que o mesmo recuou de 3,9% em 2009, para 0,47% em 2010 (fl. 694).
Realmente, observando as contas do último exercício
da gestão anterior – 2008, e dos dois primeiros exercícios da gestão do Sr. Helio
César Wendt – 2009 e 2010, verifico que o déficit financeiro do município foi, respectivamente, 17,77%, 5,37%
e 3,9% da receita arrecadada. Tal
situação demonstra, nesse ponto, o esforço do gestor na correção da
irregularidade anteriormente apontada. Também deve ser ponderado que o Município
obteve no exercício de 2010 um
superávit orçamentário de R$ 2.084.153,91, correspondente a 6.53% da receita
arrecadada.
Diante dessas circunstâncias, considero suficiente
recomendar à Unidade a adoção de medidas para a obtenção do equilíbrio no
resultado financeiro do município.
Quanto à ausência da
remessa do Parecer do Conselho do FUNDEB – item
2.2, o Responsável alegou que o referido documento foi
remetido a esta Corte em 28 de fevereiro deste ano, protocolado sob o n.
4142/2011 (fl. 694).
Compulsando os autos,
verifico nas fls. 468-469 que o documento sobre o qual se refere o Responsável
diz respeito à ata da reunião de prestação de contas do Conselho do FUNDEB. Não
obstante o detalhamento da ata citada, a ausência do Parecer do Conselho do
FUNDEB enseja o descumprimento do artigo 27, parágrafo único, da Lei n.
11.494/2007.[4] Ademais, observo que a
mesma restrição já foi apontada na Prestação de Contas do exercício de 2009, devendo,
portanto, ser ressalvada no presente Parecer Prévio.
Em relação ao atraso na remessa dos relatórios do
Controle Interno, apontado no item 2.3, o Responsável alegou que a
demora ocorreu em razão da falta de pessoal do setor encarregado (fl. 695).
O perfeito funcionamento do sistema de controle
interno municipal deve ser uma preocupação constante do Tribunal de Contas, eis
que contribui para a efetividade do próprio controle externo. Ocorre que no
exercício de 2009 (PCP 09/00189312) foi apontada a ausência de remessa
dos referidos Relatórios. Assim, considerando que o fato ora examinado se
revela de menor gravidade – pois se trata de atraso na remessa, entendo como
suficiente uma recomendação ao gestor para que observe os prazos regulamentares
do art. 5°, § 3°, da Resolução n. TC 16/94, com as alterações introduzidas pela
Resolução n. 11/2004.
Quanto à divergência contábil do item 2.4, sobre a
qual o Responsável alegou terem sido adotadas as correções necessárias (fl.
695), verifico que não apresenta reflexos significativos no conjunto das
demonstrações contábeis do Balanço Anual, configurando-se como falha formal,
corrigível por meio de simples providências.
Acerca da não realização
de audiência pública para elaboração e discussão da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e do Projeto de Lei Orçamentária Anual – item 2.5, o
Responsável informou que ocorreram duas reuniões, cujo enfoque central foi a
discussão do Plano Plurianual (fl. 695).
No caso, há que se ter em voga o artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
preconiza a participação popular nas discussões das mencionadas leis, no
intuito de firmar o princípio da transparência na gestão pública, devendo ser
inscrita a presente restrição como ressalva.
Assim, da sistemática vigente no
ordenamento jurídico, resta a esta de Corte de Contas, através de análise
técnica, verificar o cumprimento ou não do mandamento legal, para no caso
negativo, com base na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal,
sugerir a rejeição das contas da Prefeitura Municipal de Itaiópolis pela Câmara
de Vereadores.
Quanto aos aspectos que substancialmente constituem alguns
dos pontos primordiais para análise da prestação de contas, tem-se a destacar
que:
1) o
Município aplicou o equivalente a 31,49% da receita decorrente de impostos em
Educação, cumprindo o disposto no art. 212 da Constituição Federal. Ademais,
dos recursos oriundos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB aplicou o
equivalente a 63,89% na remuneração dos profissionais do magistério e o
equivalente a 97,66% em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação
básica, cumprindo o disposto nos arts. 22 e 21 da Lei Federal n. 11.494/2007;
2) o
Município aplicou o percentual de 27,50% da Receita de Impostos em Ações e
Serviços Públicos de Saúde, cumprindo o disposto no art. 198 da Constituição
Federal, c/c art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
3) os
limites de gastos com pessoal do Município e dos Poderes Executivo e
Legislativo restaram cumpridos;
Portanto, ausentes os requisitos que autorizam a expedição de parecer prévio
favorável à aprovação das contas ora analisadas.
III – PROPOSTA DE VOTO
Ante o exposto e considerando que
os autos estão devidamente instruídos na forma regimental, proponho ao Egrégio
Plenário a adoção do seguinte Parecer Prévio:
1. Recomendar a
REJEIÇÃO das Contas Anuais, do exercício de 2010, da Prefeitura
Municipal de Itaiópolis em
face das
restrições apontadas no Relatório DMU
n. 5616/2011, em especial:
1.1. Abertura de Créditos
Adicionais Suplementares, no montante de R$ 2.424.550,00, por conta de
transposição ou remanejamento de recursos, sem prévia autorização legislativa
específica, em desacordo com o disposto no artigo 167, V e VI da CF/88
(Apêndice 5). (item 1.1 da parte conclusiva do Relatório DMU).
2.
Ressalvar as seguintes restrições:
2.1.
Ausência
de remessa do Parecer do Conselho do FUNDEB, em desacordo com o artigo 27, da
Lei nº 11.494/07. (item 2.2 da parte conclusiva do Relatório DMU);
2.2. Omissão quanto à realização de audiências públicas
para discussão e elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual, em afronta ao art. 48, parágrafo único da LC nº 101/2000. (item 2.5 da
parte conclusiva do Relatório DMU);
3. Recomendar à Prefeitura Municipal de Itaiópolis,
com o envolvimento e responsabilização do órgão de controle interno, a adoção
de providências para prevenção das seguintes deficiências apontadas no
Relatório DMU nº 5616/2011:
3.1.
Déficit
financeiro do Município (Consolidado) da ordem de R$ 1.126.473,45, resultante
do déficit financeiro remanescente do exercício anterior, correspondendo a
3,90% da Receita Arrecadada do Município no exercício em exame (R$
28.877.857,65) e, tomando-se por base a arrecadação média mensal do exercício
em questão, equivale a 0,47 arrecadação mensal, em desacordo ao artigo 48, “b”
da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF (item 2.1 da
parte conclusiva do Relatório DMU);
3.2. Atraso
na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes ao 1º, 2º, 3º, 4º, 5º
e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº
202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC - 16/94, alterada pela
Resolução nº TC - 11/2004. (item
2.3 da parte conclusiva do Relatório
DMU);
3.3. Divergência, no valor de R$ 474.432,73, entre os créditos autorizados
constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada - Anexo 11 (R$
37.998.343,51) e o apurado através das informações enviadas via Sistema
e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 37.523.910,78), caracterizando afronta aos
artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64. (item 2.4 da parte conclusiva do
Relatório DMU);
4. Determinar ao
Responsável pelo Poder Executivo a adoção de providências imediatas quanto às
irregularidades levantadas pelo Sistema de Controle Interno - Capítulo 6 do Relatório DMU n. 5616/2011.
5. Recomendar ao responsável pelo Poder
Executivo a adoção de providências
imediatas quanto às irregularidades mencionadas no Capítulo 7 – Do Fundo dos
Direitos da Criança e do Adolescente, do Relatório DMU n. 5616/2011.
6. Recomendar a adoção de
providências com vistas à prevenção da ocorrência de deficiência de natureza
contábil constante do Capítulo 8, do Relatório DMU nº 5616/2011.
7. Recomendar à Câmara de Vereadores anotação
e verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das observações constantes
do Relatório DMU n. 5616/2011.
8. Solicitar à Câmara de Vereadores que
comunique a esta Corte de Contas o resultado do julgamento das presentes contas
anuais, conforme prescreve o art. 59 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000,
com a remessa de cópia do ato respectivo e da ata da sessão de julgamento da
Câmara.
Florianópolis,
em 02 de dezembro
de 2011.
Cleber Muniz Gavi
Auditor Substituto de Conselheiro
Relator