Gabinete do Conselheiro Julio Garcia
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Conselheiro Julio Garcia |
PARECER PRÉVIO
1. RELATÓRIO
Trata o presente processo da Prestação de Contas de Prefeito, encaminhada a este Tribunal de Contas em cumprimento ao disposto no art. 31, §§ 1.º e 2.º da Constituição Federal, art. 113, da Constituição Estadual, e arts. 50 a 59 da Lei Complementar n.º 202, de 15 de dezembro de 2000, pelo Município de Florianópolis, contas estas relativas ao exercício de 2010, de responsabilidade de Sr. Dário Elias Berger – Prefeito Municipal.
1.1. Do Corpo Técnico
A Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) desta Corte, procedeu ao exame da documentação apresentada, analisando sua consistência, bem como verificando os aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, anotando as irregularidades constatadas.
O Parecer emitido pela equipe técnica deste Tribunal de Contas consta do Relatório nº 4913/2011, de fls. 1289 a 1348, no qual foram apontadas restrições cujo teor apontou a ocorrência de 6 (seis) restrições, sendo uma de ordem constitucional, quatro de ordem legal e uma de ordem regulamentar, motivo pelo qual foi oportunizado o direito ao contraditório por meio do Despacho de fl. 1350, para que o Responsável, querendo, apresentasse no prazo de 15 (quinze) dias suas alegações de defesa ou esclarecimentos que julgasse necessários em relação à restrição constante do item 1.1 da conclusão do Relatório acima referido, por ser considerada gravíssima e fator de rejeição das contas em tela, estando relacionada com a ocorrência de abertura de créditos adicionais (suplementares e especiais), sem prévia autorização legislativa específica, violando o disposto na Constituição Federal, art. 167, incisos I e V; na Lei n. 4.320/64, art. 42; e prejulgados 1312 deste Tribunal de Contas.
Procedida a comunicação ao Responsável (fl. 1351), este encaminhou suas razões de defesa às fls. 1352 a 1537.
Reanalisando os autos, a equipe técnica deste Tribunal de Contas emitiu o Relatório de nº 5797/2011, de fls. 1541 a 1613 mantendo as restrições inicialmente identificadas conforme segue:
Ainda na conclusão do citado Relatório, o Corpo Instrutivo manifestou-se no seguinte sentido:
1.2. Do Ministério Público
O Ministério Público junto a este Tribunal emitiu Parecer MPTC n. 6461/2011 (fls. 1615 a 1626), manifestando-se acerca dos apontamentos efetuados pelo Corpo Instrutivo, concluindo pela APROVAÇÃO das contas em análise e de formação de autos apartados, com vistas ao exame do ato descrito no item 1.1 da conclusão do relatório de instrução, referente à abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, bem como, o remanejamento de recursos de um órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa específica, violando o previsto no art. 167, VI, da Constituição Federal, conforme as razões expostas em seu Parecer.
2. DISCUSSÃO
Este Relator, após analisar o que dos autos consta, entende relevante tecer algumas considerações acerca dos apontamentos efetuados pelo Corpo Instrutivo (Relatório de fls. 1541 a 1613) e da manifestação do Ministério Público junto a este Tribunal (Parecer de fls. 1615 a 1626).
A análise das conclusões exaradas pela DMU, através do Relatório Técnico n.º 5797/2011, de fls. 1541 a 1613, permite identificar a partir das contas do Município de Florianópolis, que o mesmo apresentou desempenho positivo quando observados os critérios a seguir identificados.
O Município de Florianópolis tem uma população estimada em 421.203 habitantes e Índice de Desenvolvimento Humano de 0,88. O Produto Interno Bruto alcançava o valor de R$ 8.120.985.896,00, revelando um PIB per capita à época de R$ 20.184,09, considerando uma população estimada em 2008 de 402.346 habitantes.
No tocante ao desenvolvimento econômico e social mensurado pelo IDH/PNUD/2000, o Município de Florianópolis possui índice superior às médias nacional, estadual e dos municípios de sua Região, conforme Gráfico a seguir:
Gráfico 01 – Índice de Desenvolvimento Humano – IDH
Fonte: PNUD – 2000
É pertinente destacar o "esforço tributário" representado pela evolução da receita tributária em relação ao total das receitas correntes do Município, que representou 42,36% das receitas em 2009 e 44,98% em 2010, portanto, um acréscimo em termos percentuais de 2,62%.
É devido destacar que as receitas estão concentradas em Tributárias correspondendo a 41,36% do total e Transferências Correntes correspondendo a 35,30%, conforme demonstrado no gráfico a seguir:
Gráfico 02 – Composição da Receita Orçamentária Arrecadada: 2010
Fonte: Demonstrativos do Balanço Geral consolidado.
O resultado orçamentário consolidado, apresentou um Superávit de execução orçamentária de R$ 26.016.007,02, representando 2,83% da Receita Arrecadada do Município no exercício em exame. Se comparado aos cinco últimos exercícios, o exercício em exame apresentou o segundo maior superávit.
O confronto entre o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro do exercício encerrado resulta em Superávit Financeiro de R$ 33.547.656,69 e a sua correlação demonstra que para cada R$ 1,00 (um real) de recursos financeiros existentes, o Município possui R$ 0,69 de dívida de curto prazo. Em relação ao exercício anterior, ocorreu variação positiva de R$ 24.474.564,86 passando de um Superávit de R$ 9.073.091,83 para um Superávit de R$ 33.547.656,69.
Importante também analisar a eficiência na cobrança da dívida ativa ao longo dos últimos cinco anos. O gráfico seguinte mostra o percentual de dívida ativa recebida em relação ao saldo do exercício anterior devendo ser destacado o crescimento de aproximadamente 90%:
Gráfico 03 – Evolução do Esforço de Cobrança da Dívida Ativa (%): 2006 – 2010
Fonte: Demonstrativos dos Balanços Gerais consolidados e análise técnica.
Aplicou o valor de R$ 61.141.269,13, equivalendo a 99,71% dos recursos oriundos do FUNDEB, em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, CUMPRINDO o estabelecido no artigo 21 da Lei nº 11.494/2007.
Foram aplicados em Ações e Serviços Públicos de Saúde para o exercício de 2010 das receitas com impostos, inclusive transferências; estabelecido no inciso III do artigo 77 e §4º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, o montante de R$ 113.968.018,08, correspondendo a um percentual de 19,70% da receita com impostos, inclusive transferências de impostos, evidenciando que o município CUMPRIU o referido dispositivo constitucional.
O Município aplicou 52,37% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal, CUMPRINDO o limite contido no artigo 169 da Constituição Federal, regulamentado pela Lei Complementar nº 101/2000.
O Poder Executivo aplicou 49,32% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal, CUMPRINDO a norma contida no artigo 20, III, 'b' da Lei Complementar nº 101/2000.
O Poder Legislativo aplicou 3,05% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal, CUMPRINDO a norma contida no artigo 20, III, 'a' da Lei Complementar nº 101/2000.
Com relação a atuação do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e a manutenção de fundo especial criado para este fim por lei municipal, obedecendo ao disposto no artigo 167, IX, da Constituição Federal e artigo 74 da Lei nº 4.320/64, foi constatado que no caso do Município de Florianópolis a despesa do Fundo Municipal da Infância e Adolescência representa 0,30% da despesa total realizada pela Prefeitura Municipal.
Foi identificada a remessa do Plano de Ação referente ao Fundo Municipal da Infância e Adolescência - FIA, e a remessa do Plano de Aplicação dos recursos do FIA, caracterizando a elaboração dos mesmos em consonância ao disposto o artigo 260, § 2º da Lei Federal nº 8.069/90 combinado com o artigo 1º da Resolução do CONANDA nº 105, de 15 de junho de 2005.
Após a análise dos parâmetros anteriormente descritos, entendo oportuno tecer alguns comentários relativamente aos fatos relacionados com a Abertura de créditos adicionais (suplementares e especiais), sem prévia autorização legislativa específica, violando o disposto na Constituição Federal, art. 167, incisos I e V; na Lei n. 4.320/64, art. 42; e prejulgados 1312 deste Tribunal de Contas; bem como remanejamento de recursos de um órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa específica, ofendendo o princípio da legalidade previsto no art. 37 e a vedação estabelecida no art. 167, inciso VI da CF/88 (Apêndice 5 do Relatório DMU).
Este Relator entende como oportuno o debate sobre as questões em tela, tendo em vista a manifestação do representante do Ministério Público no sentido de que tais restrições não possuem gravidade suficiente a ponto de ensejar a rejeição das presentes contas.
Em sua análise dos argumentos de defesa apresentados pelo Responsável, o Orgão Técnico concluiu que a irregularidade em destaque já fora objeto de apontamento nas contas prestadas pelo Prefeito Municipal de Florianópolis nos exercícios de 2007, 2008 e 2009 e que a Administração local não adotou providências no sentido de cumprir as regras constitucionais e legais concernentes às alterações orçamentárias, somos pela permanência da restrição às presentes contas.
Ainda sobre o tema, é relevante destacar os argumentos de defesa apresentados pelo Responsável por meio dos quais alega que o Município atendeu os dispositivos legais que regem a matéria conforme excerto transcrito a seguir:
Analisando os documentos acostados as fls. 1219 a 1286, referentes aos Decretos Municipais que deram suporte aos remanejamentos orçamentários contestados nas presentes contas observei que a legislação onde estão fundamentados os referidos Decretos, todos de 2010, é a Lei Municipal nº 8.107, de 30 de dezembro de 2008, ou seja, a Lei Orçamentária 2010, em seus arts. 35 e 39, cuja Redação é a seguinte, conforme arquivo extraido do sistema e-Sfinge:
Diante disso, ponderou o Órgão Técnico que a Abertura de créditos adicionais (suplementares e especiais), bem como o remanejamento de recursos de um órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, deveriam ser autorizados por lei específica, mantendo a restrição incialmente apresentada.
Convém ressaltar neste voto que as alterações orçamentárias promovidas ocorreram, com fundamento nos arts. 35 e 39 da Lei Orçamentária Anual - LOA n. 8.107/2009.
Os Decretos considerados irregulares e acostados aos autos às fls. 1219 a 1286 referem-se a remanejamento de dotações do mesmo órgão e da mesma unidade orçamentária, indo ao encontro do disposto no art. 35 e 39 da Lei Orçamentária Anual - LOA n. 8.107/2009.
Outro fato de relevância no caso em tela é o fato de os recursos considerados irregulares (R$ 23.990.122,54), no presente caso, sem autorização legislativa específica, podem ser considerados pouco expressivos, por corresponderem 2,61% da receita estimada para o exercício em exame (R$ 919.808.343,92).
Nesse sentido, embora caracterizadas as irregularidades descritas no art. 9º, III e IV, da Decisão Normativa nº 06/2008, entendo não ser razoável a emissão de parecer prévio pela rejeição das contas, diante do valor pouco expressivo correspondendo a 2,61% da receita realizada para o exercício, bem como, estar fundamentado em autorização genérica contida nos arts. 35 e 39 da Lei Orçamentária Anual - LOA n. 8.107/2009. Devo destacar que o Legislativo Municipal aprovou a Lei Orçamentária contendo dispositivos genéricos autorizando o remanejamento de dotações e suplementações conforme disposto nos artigos 31 a 39 da referida Lei.
Cabe ainda ressaltar que a matéria em tela foi objeto de discussão no Plenário desta Casa quando da apreciação da Prestação de Contas do Prefeito de Florianópolis referente ao exercício e 2009 - PCP 10/00077168, tendo sido referendado o Voto Divergente do Ilustre Conselheiro César Filomeno Fontes que em sua conclusão opinou pela formulação de Recomendação para que o Município se abstivesse de realizar abertura de Créditos Adicionais Suplementares sem atendimento ao Princípio Orçamentário da DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO.
Diante disso, este Relator tende para a emissão de Parecer Prévio sugerindo a aprovação da presente Prestação de Contas do Prefeito de Florianópolis, nos mesmos moldes do Representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, deixando contudo, de determinar a formação de autos apartados conforme sugerido pelo Parquet Especial diante do valor pouco expressivo envolvido na discussão em tela se considerada receita realizada para o exercício.
Outro elemento que leva este Relator a formular opinião no sentido de sugerir a Aprovação das Contas em análise está relacionado com o desempenho em saúde, educação e os limites com pessoal apresentados pelo Município conforme quadro a seguir:
Quadro – Síntese
| 1) Balanço Anual Consolidado | Embora, as demonstrações apresentem inconsistências de natureza contábil, essas não afetam de forma significativa a posição financeira, orçamentária e patrimonial do exercício em análise. | |
| 2) Resultado Orçamentário | Superávit R$ 3.528.485,58 | |
| 3) Resultado Financeiro | Superávit | R$ 33.547.656,69 |
| 4) LIMITES | PARÂMETRO MÍNIMO | REALIZADO |
| 4.1) Saúde | 15,00% | 19,70% |
| 4.2) Ensino | 25,00% | 28,20% |
| 4.3) FUNDEB | 60,00% | 88,85% |
| 95,00% | 99,71% | |
| 4.4) Despesas com pessoal | PARÂMETRO MÁXIMO | REALIZADO |
| a) Município | 60,00% | 52,37% |
| b) Poder Executivo | 54,00% | 49,32% |
| c) Poder Legislativo | 6,00% | 3,05% |
Diante do exposto, e considerando o posicionamento do Representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, concluo que as contas mereçam do Plenário parecer pela sua aprovação, cabendo in casu recomendação no sentido de alertar o Chefe do Poder Executivo Municipal que tome as providências necessárias no sentido de adotar procedimentos visando a correção das faltas identificadas e anotadas no Relatório Técnico e no Relatório e Voto do Relator.
Com referência às demais restrições constantes da conclusão do Relatório Técnico, dada a sua natureza, verifico que as mesmas devam ser objeto de recomendação ao Poder Executivo Municipal visando à adoção de providências para correção das deficiências evidenciadas e de recomendação ao responsável pelo Sistema de Controle Interno do Município, para que adote as correções e providências necessárias com vistas a não reincidência das restrições evidenciadas pela Diretoria Técnica deste Tribunal.
Dito isto, e considerando que o Balanço Geral do Município representa de forma adequada a posição contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Município, este Relator submete ao Pleno proposta de Parecer pela Aprovação das contas em exame.
3. PROPOSTA DE PARECER PRÉVIO
CONSIDERANDO que:
I - é da competência do Tribunal de Contas do Estado, no exercício do controle externo que lhe é atribuído pela Constituição, a emissão de Parecer Prévio sobre as Contas anuais prestadas pelo Prefeito Municipal;
II - ao emitir Parecer Prévio, o Tribunal formula opinião em relação às contas, atendo-se exclusivamente à análise técnica quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, seus resultados consolidados para o ente, e conformação às normas constitucionais, legais e regulamentares, bem como à observância de pisos e limites de despesas estabelecidos nas normas constitucionais e infraconstitucionais;
III - as Contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo são constituídas dos respectivos Balanços Gerais e das demais demonstrações técnicas de natureza contábil de todos os órgãos e entidades vinculadas ao Orçamento Anual do Município, de forma consolidada, incluídas as do Poder Legislativo, em cumprimento aos arts. 113, § 1º, e 59, I, da Constituição Estadual, e art. 50 da Lei Complementar n. 101/2000;
IV - os Balanços Orçamentário, Financeiro e Patrimonial e os Demonstrativos das Variações Patrimoniais, até onde o exame pode ser realizado para emissão do parecer, estão escriturados conforme os preceitos de contabilidade pública e, de forma geral, expressam os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial e representam adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial do Município em 31 de dezembro de 2010;
V - o Parecer é baseado em atos e fatos relacionados às contas apresentadas, não se vinculando a indícios, suspeitas ou suposições;
VI - é da competência exclusiva da Câmara Municipal, conforme o art. 113 da Constituição Estadual, o julgamento das contas de governo prestadas anualmente pelo Prefeito;
VII – a apreciação das contas e a emissão do parecer prévio não envolvem o exame da legalidade, legitimidade e economicidade de todos os atos e contratos administrativos que contribuíram para os resultados das contas de governo;
VIII – a análise técnica e o Parecer Prévio deste Tribunal sobre as Contas Anuais de Governo prestadas pelo Chefe do Poder Executivo municipal ou o seu julgamento pela Câmara Municipal não eximem de responsabilidade os administradores, inclusive o Prefeito quando ordenador de despesa, e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta ou indireta, de qualquer dos Poderes e órgãos do Município, bem como aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário, nem obsta o posterior julgamento pelo Tribunal de Contas, em consonância com os arts. 58, parágrafo único, 59, inciso II, e 113, da Constituição Estadual;
IX - as ressalvas e recomendações indicadas neste Parecer Prévio, embora não impeçam a aprovação das Contas de Governo, relativas ao exercício de 2010, requerem a adoção das medidas saneadoras pertinentes;
X - a manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, mediante o Parecer MPTC n. 6461/2011,
3.1. EMITIR PARECER recomendando à Egrégia Câmara Municipal de Florianópolis a APROVAÇÃO das contas anuais do exercício de 2010 do Prefeito daquele Município, com as seguintes Recomendações:
3.2. RECOMENDAR ao Chefe do Poder Executivo do Município de Florianópolis que adote providências para coibir a ocorrência das faltas identificadas no Relatório DMU, a seguir relacionadas:
3.2.1. Promova a abertura de créditos adicionais (suplementares e especiais), observando o disposto na Constituição Federal, art. 167, incisos I e V; na Lei n. 4.320/64, art. 42; e prejulgados 1312 deste Tribunal de Contas; bem como remanejamento de recursos de um órgão para outro, transposição e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, atentando para o princípio da legalidade previsto no art. 37 e o estabelecido no art. 167, inciso VI da CF/88, atentando ainda para Princípio Orçamentário da DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO (Apêndice 5 do Relatório DMU e Voto do Relator);
3.2.2. Observe a abertura de crédito adicional no primeiro trimestre do exercício visando evidenciar a realização de despesa com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior, em cumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 3 do Relatório DMU);
3.2.3. Adote procedimento visando ao saneamento da divergência, no valor de R$ 2.900.000,00, identificada entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada - Anexo 11 (R$ 1.299.413.442,40) e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 1.302.313.442,40), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (item 8.4 do Relatório DMU);
3.2.4. Adote procedimento visando ao saneamento da divergência, no valor de R$ 3.695,56, entre o Resultado Patrimonial apurado na Demonstração das Variações Patrimoniais – Anexo 15 (R$ 47.672.250,34) e o Saldo Patrimonial do exercício corrente, apurado no Balanço Patrimonial – Anexo 14, (R$ 351.644.064,90), deduzido o Saldo Patrimonial do exercício anterior (R$ 303.975.510,12), em afronta aos artigos 104 e 105 da Lei nº 4.320/64 (item 8.5 do Relatório DMU);
3.2.5. Adote procedimento visando ao saneamento da divergência, no valor de R$ 2.076.619,68, apurada entre a variação do saldo patrimonial financeiro (R$ 24.474.564,86) e o resultado da execução orçamentária – Superávit (R$ 3.528.485,58), considerando o cancelamento de restos a pagar de R$ 18.869.459,60, em afronta ao artigo 102 da Lei nº 4.320/64 (item 8.6 do Relatório DMU);
3.2.6. Atraso na remessa dos Relatórios de Controle Interno referentes aos 5º e 6º bimestres, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC - 16/94, alterada pela Resolução nº TC - 11/2004 (item 6 do Relatório DMU).
3.3. RECOMENDAR à Câmara de Vereadores de Florianópolis a anotação e verificação do acatamento, pelo Poder Executivo, das observações constantes do Relatório DMU n. 5797/2011.
3.4. RECOMENDAR a adoção de providências visando à correção das deficiências de natureza contábil - Capítulo 8, do Relatório DMU.
3.5. RECOMENDAR ao Município de Florianópolis que, após o trânsito em julgado, divulgue esta prestação de contas e o respectivo parecer prévio, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, conforme estabelece o art. 48 da Lei Complementar n. 101/2000 – LRF.
3.6. Solicitar à Câmara de Vereadores que seja o Tribunal de Contas comunicado do resultado do julgamento das Contas Anuais em questão, do Prefeito Municipal, conforme prescreve o art. 59, da Lei Complementar (estadual) n. 202/00, inclusive com a remessa do ato respectivo e da ata da sessão de julgamento da Câmara.
Gabinete do Conselheiro, em 15 de dezembro de 2011.
Julio Garcia
Conselheiro Relator