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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
Gabinete
da Auditora Sabrina Nunes Iocken |
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PROCESSO N.º: |
CON 11/00430064 |
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UNIDADE GESTORA: |
CÂMARA
MUNICIPAL DE Mafra |
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INTERESSADO: |
vicente de paulo bezerra saliba |
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ASSUNTO: |
Contratação
de pessoa jurídica ou física para elaboração da minuta da Lei Orgânica e do
Regimento Interno da Câmara. |
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RELATÓRIO
O
presente processo trata de consulta formulada pelo Sr. Vicente de Paulo Bezerra
Saliba, Presidente da Câmara de Vereadores de Mafra, nos seguintes termos:
Cumprimentando
cordialmente, vimos através do presente, solicitar a Vossa Senhoria informações
sobre a viabilidade de contratar pessoa jurídica ou pessoa física para elaborar
minuta de nova Lei Orgânica e novo Regimento Interno da Câmara de Vereadores,
considerando que ambos os diplomas legais estão bem defasados.
Existe
Comissão própria para este fim, composta de 3 (três) vereadores, todavia a
complexidade e a magnitude do trabalho exige uma assessoria mais especializada.
Da mesma forma, a Casa possui um único Assessor Jurídico que se dedica a todos
os pareceres de projetos de lei, de processos de licitação, análise de
contratos, e outros pareceres.
Permanecendo
à disposição de Vossas Excelências para novos esclarecimentos ou juntada de
documentos, apresento manifestações de respeito e consideração.
A
Consultoria Geral, em seu Parecer nº 452/2011 (fls. 04/29), manifestou-se, nos
seguintes termos:
Diante do exposto, a
Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de que a Auditor Sabrina
Nunes Iocken proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:
4.1. Conhecer da
presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados nos
arts. 103 e 104 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de
2001) do Tribunal de Contas.
4.2. Reformar, com
fundamento no art. 156, da Resolução TC-06/2001, Regimento Interno do TCE/SC,
os Prejulgados nº 0873; 0984 (item 1); 1221 (item 1); e1579 (item 3), que
passarão a apresentar as seguintes redações:
Prejulgado 0873:
1. Quanto à contratação de advogado ou serviços
jurídicos, deve ser considerado o seguinte:
a) Tendo os serviços jurídicos, incluída a defesa
judicial ou extrajudicial dos interesses do Município, natureza de atividade
administrativa permanente e contínua, faz-se necessário o correspondente cargo
efetivo no quadro de servidores do Município para atender tal função, com
provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal).
b) É cabível a contratação de profissional do ramo do
direito, desde que devidamente justificada para atender específicos serviços
(administrativo ou judicial) que não possam ser realizados pela assessoria
jurídica dada a sua complexidade e especificidade, configurando necessidade dos
serviços de profissional (jurista) de notória especialização, hipótese em que a
contratação, por inexigibilidade de licitação, se dará nos termos dos artigos
25, II, parágrafo 1º, combinado com o artigo 13, V e § 3º, e 26 da Lei Federal
8.666/93, observados os princípios constitucionais que regem a Administração
Pública e observando-se, também, os arts. 54 e 55, da Lei Federal nº 8.666 de
21.06.93; ou por dispensa de licitação quando atendidos os requisitos do artigo
24, II, e 26 da Lei de Licitação.
c) Para suprir a falta transitória de titular do cargo de
advogado (ou outro equivalente), poderá o Município contratar profissional,
temporariamente, até que haja o devido e regular provimento, segundo for
regulado em lei municipal específica, inclusive quanto ao prazo, nos termos do
inciso IX do art. 37 da Constituição Federal.
d) Quando não houver cargo de advogado ou equivalente na
estrutura administrativa do Município, para atender os serviços jurídicos
gerais, é admissível, até a criação do cargo e respectivo provimento a
contratação de profissional em caráter temporário, mediante autorização por lei
municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição da
República federativa do Brasil.
2. Quanto à contratação de contador ou escritório de
contabilidade, o Município deve atentar para o seguinte:
a) Face o caráter de
atividade administrativa permanente e contínua, o serviço de contabilidade deve
ser cometido à responsabilidade de profissional habilitado e em situação de
regularidade perante o Conselho Regional de Contabilidade, integrante do quadro
de cargos efetivos do ente público, com provimento mediante concurso público
(art. 37 da Constituição da República federativa do Brasil), sendo vedada a
contratação de pessoa jurídica (escritório de contabilidade) para realização da
contabilidade de ente público.
b) Ocorrendo vacância
ou afastamento temporário do titular do cargo efetivo de contador, é
admissível, excepcionalmente, até novo provimento do cargo:
- a contratação de
profissional, através de processo licitatório, observada a normatização da Lei
nº 8.666/93; ou
- a contratação de
profissional em caráter temporário, autorizada por lei municipal específica,
que deverá estipular as condições da contratação, em atendimento ao disposto no
inciso IX do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil.
3. A destinação dos
recursos de Fundo de Assistência à Saúde dos servidores municipais deverá estar
especificado na lei municipal que o extinguir.
Prejulgado
0984:
1. O Município deve
disponibilizar pessoal especializado para assessorar o Conselho Tutelar da
Criança de Adolescente (Lei nº 8.069/90), inclusive assessoria jurídica. Quando
se tratar de atividade de caráter permanente, devem ser criados cargos efetivos
no quadro de pessoal do Município, a serem preenchidos mediante concurso público.
Nos casos de atividades transitórias e temporárias o Município pode contratar
pessoal temporário, por prazo determinado, desde que atendidos os requisitos do
inciso IX do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil.
Prejulgado 1221:
1. Consideram-se
contratos de terceirização de mão-de-obra para os fins de entendimento do
disposto no art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000, aqueles decorrentes
da contratação de pessoas físicas ou jurídicas para o exercício de atividades
ou funções finalísticas do Poder ou Órgão para as quais haja correspondência
com cargos e empregos do seu quadro de cargos, ou para execução de serviços de
que resulte edição de atos administrativos, caracterizando exercício de parcela
do poder público, correspondendo ao exercício de atividades que deveriam ser
atribuídas a agentes públicos, tais como atividades de fiscalização ou de
exercício do poder de polícia, contratação de escritórios de contabilidade para
execução de serviços contábeis de órgãos, entidades ou fundos, contratação de
advogados ou escritório de advocacia para execução de atividades rotineiras dos
órgãos, inclusive assessoria e consultoria jurídica, ainda que a contratação
seja ilegal, situação em que cabe ao administrador tomar as medidas cabíveis
para correção e apuração das responsabilidades pela irregularidade cometida.
(...)
Prejulgado 1579:
(...)
3. Para
suprir a falta transitória de titular de cargo, quando não houver cargo de
advogado, assessor jurídico ou equivalente na estrutura administrativa da
Prefeitura ou Câmara, ou pela necessidade de ampliação do quadro de
profissionais, e até que haja o devido e regular provimento, inclusive mediante
a criação dos cargos respectivos, a Prefeitura ou a Câmara podem promover a
contratação de profissional em caráter temporário, com autorização em lei
municipal específica, nos termos do inciso IX da art. 37 da Constituição da República
federativa do Brasil, que
disciplina as condições de seleção, contratação, direito e deveres, carga
horária, horário de expediente, prazo da contratação e remuneração compatível
com a jornada de trabalho e o mercado regional.
4.3. Revogar, com
fundamento no art. 156, da Resolução TC-06/2001, Regimento Interno do TCE/SC,
os Prejulgados nº 418; 699; 1122 e o item 1 do prejulgado 1066.
4.4. Remeter ao
interessado e à Câmara Municipal de Mafra, nos termos do art. 105, § 3º, do
Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001), cópia dos
Prejulgados nº 1911, 1579 (com a redação alterada), 1121 e 1927
4.3. Dar ciência da
Decisão, do Relatório e Voto do Relator e do Parecer da Consultoria Geral ao
Sr. Vicente de Paulo Bezerra Saliba e à Câmara Municipal de Mafra.
O Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas, em seu Parecer nº 5549/2011 (fls. 30/35), assim
concluiu:
Ante o exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com
amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar nº 202/2000,
manifesta-se pela adoção das seguintes providências:
- CONHECIMENTO da CONSULTA, ante o atendimento do art. 104, I a IV, da
Resolução nº TC-6/2001;
- RESPOSTA nos seguintes termos:
A elaboração de leis e demais regulamentos
constitui função típica da Câmara de Vereadores, não se admitindo a contratação
de assessoria para a execução de tal serviço.
- Caso não se entenda pela viabilidade da resposta
acima descrita, remessa dos prejulgados nºs 1911 e 1121 ao consulente;
- REFORMA e REVOGAÇÃO de PREJULGADOS conforme
Parecer da Consultoria-Geral, com pequena alteração em relação à proposta
formulada para o Prejulgado nº 1579, item 3 (fls. 22/23):
3. Para suprir a falta transitória de titular de
cargo, quando não houver cargo de advogado, assessor jurídico ou equivalente na
estrutura administrativa da Prefeitura ou Câmara, ou pela necessidade de
ampliação do quadro de profissionais, e até que haja o devido e regular
provimento, inclusive mediante a criação dos cargos respectivos, a Prefeitura
ou a Câmara podem promover a contratação de profissional em caráter temporário,
com autorização em lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37
da Constituição da República federativa do Brasil, que discipline as
condições de seleção, contratação, direitos e deveres, carga horária,
horário de expediente, prazo da contratação e remuneração compatível com a
jornada de trabalho e o mercado regional. (Grifos nas alterações à proposta
original da COG)
É, em síntese, o relatório.
PROPOSTA
DE VOTO
Vindo os autos à apreciação desta Relatora verifico
que, conforme assinalaram
a COG e o MPTC, efetivamente estão presentes os requisitos de admissibilidade
da consulta, o que a torna apta para análise por este Tribunal, mesmo ausente o
parecer da assessoria prevista no artigo 104, V, da Resolução nº 06/01, uma vez
que é facultado ao Pleno Tribunal conforme disposto no artigo 105, § 2º do
Regimento Interno desta Corte de Contas.
A consulta trata acerca da contratação de pessoa física ou
jurídica para elaboração da minuta da Lei Orgânica e do Regimento Interno da
Câmara.
Destaco que a Função
Legislativa compreende a elaboração de leis e demais regulamentos. Como se pode
notar, a elaboração da minuta de tais preceitos normativos também se inclui na
função típica da Câmara de Vereadores.
O Prejulgado 1911, em
seu item 7, dispõe que somente os serviços jurídicos específicos que não podem
ser executados pela assessoria da câmara podem ser efetuados por escritório de
advocacia ou por advogado, mediante licitação, de maneira que o fato
justificador da licitação é a especificidade do serviço jurídico e não o
acúmulo de serviço por parte assessor jurídico da Câmara.
Assim, compete ao
assessor jurídico da Câmara a elaboração de pareceres em projetos de lei, em
processos de licitação, em análise de contratos, entre outros, de modo que
insere-se em suas atribuições típicas assessorar a Comissão de Vereadores
constituída na elaboração da minuta da nova Lei Orgânica e do Regimento Interno
daquele órgão.
Dessa
forma, a hipótese objeto desta Consulta não se enquadra no entendimento firmado
pelo Tribunal de Contas, consubstanciado no item 7 Prejulgado 1911, qual seja: serviços
específicos que não possam ser executados pela assessoria jurídica da Câmara,
pois existe o cargo de Assessor Jurídico especialista em tal assunto, conforme
afirmado pelo próprio Consulente.
Também merece destaque o
item 6 do Prejulgado 1911, uma vez que possibilita a contratação temporária de
profissional da área jurídica para o suprimento de falta transitória do titular
do cargo, bem como pela necessidade de ampliação do quadro de
profissionais.
Ressalto que a averiguação da necessidade ou não de se buscar novas
contratações é de competência da Câmara Municipal, conforme se assevera do
Prejulgado em comento, que possui a seguinte redação:
Prejulgado
1911:
1. É de competência da Câmara
Municipal decidir qual a estrutura necessária para execução dos seus serviços
jurídicos, considerando entre outros aspectos, a demanda dos serviços se
eventual ou permanente; o quantitativo estimado de horas necessárias para sua
execução; o quantitativo e qualificação dos servidores necessários para
realização dos serviços; e a estimativa das despesas com pessoal.
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2. De acordo com o
ordenamento legal vigente a execução das funções típicas e permanentes da
Administração Pública, das quais decorram atos administrativos, deve ser
efetivada, em regra, por servidores de seu quadro de pessoal, ocupantes de
cargos de provimento efetivo ou comissionado, estes destinados exclusivamente
ao desempenho de funções de direção, chefia ou assessoramento, conforme as
disposições do art. 37, II e V, da Constituição Federal. 3. Nas Câmaras de
Vereadores cuja demanda de serviços jurídicos é reduzida, os serviços
jurídicos poderão ser executados por servidor com formação específica e
registro no Órgão de Classe (OAB), com a carga horária proporcional ao volume
dos serviços (item 6.2.2.1 desta Decisão), nomeado para exercer cargo de
provimento efetivo, através de prévio concurso público (art. 37, II, da
Constituição Federal). 4. Sempre que a
demanda de serviços jurídicos - incluindo a defesa judicial e extrajudicial -
for permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um
profissional do Direito, é recomendável a criação de quadro de cargos
efetivos para execução desses serviços, com provimento mediante concurso
público (art. 37, II, da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em
comissão (art. 37, II e V, da Constituição Federal) para chefia da
correspondente unidade da estrutura organizacional (Procuradoria,
Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica, ou denominação equivalente). 5. O(s) cargo(s) de
provimento efetivo ou em comissão deve(m) ser criado(s) mediante Resolução
aprovada em Plenário, limitado(s) à quantidade necessária ao atendimento dos
serviços e do interesse público, a qual deve estabelecer as especificações e
atribuições do(s) cargo(s) e a carga horária a ser cumprida (item 6.2.8 desta
Decisão), devendo a remuneração ser fixada mediante lei de iniciativa da
Câmara (art. 37, X, da Constituição Federal), proporcional à respectiva carga
horária (item b.1 desta Decisão), observados a disponibilidade orçamentária e
financeira, bem como os limites de gastos previstos pela Constituição Federal
(art. 29-A) e pela Lei Complementar (federal) n. 101, de 2000, e os
princípios da economicidade, da eficiência, da legalidade e da razoabilidade. 6. Para suprir a
falta transitória de titular de cargo efetivo de advogado, assessor jurídico
ou equivalente, já existente na estrutura administrativa do órgão ou
entidade, ou pela necessidade de ampliação do quadro de profissionais, e até
que ocorra o regular provimento, a Câmara Municipal poderá promover a
contratação de profissional em caráter temporário, nos termos do inciso IX do
art. 37 da Constituição Federal. 7. Na hipótese de
serviços específicos que não possam ser executados pela assessoria jurídica da
Câmara, poderá ser realizada, justificadamente, a contratação da prestação
dos serviços definidos no objeto, através de Escritório de Advocacia ou de
profissional do Direito com habilitação especializada, mediante a realização
de processo licitatório na forma da Lei Federal n. 8.666, de 1993, ou por
meio de procedimento de inexigibilidade de licitação, só admissível para
atender a serviços de caráter singular e desde que o profissional seja reconhecido
como de notória especialização na matéria objeto da contratação, devidamente
justificados e comprovados, nos termos do disposto no art. 25, inciso II, §
1º, c/c os arts. 13, inciso V e § 3º, e 26 da Lei (federal) n. 8.666/93,
observada a determinação contida nos arts. 54 e 55 da mesma Lei, bem como os
princípios que regem a Administração Pública. |
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8. Compete à Câmara
Municipal definir a carga horária necessária para execução dos seus serviços
jurídicos, podendo ser estabelecida em 10, 20, 30 ou 40 horas semanais, para
melhor atender o interesse público, devendo a remuneração ser fixada
proporcionalmente à carga horária efetivamente cumprida. |
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A respeito da eventual contratação de
advogados na forma temporária ou, excepcionalmente, por licitação, importante
observar também o regramento contido no Prejulgado 1121, senão vejamos:
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Prejulgado 1121: |
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A contratação de
profissionais de advocacia sem vínculo empregatício com a entidade pública
contratante somente ocorre quando houver contratação de serviço, mediante
processo licitatório, nos termos da Lei Federal nº 8.666/93, que admite
apenas a contratação de advogados ou escritório de advocacia para a defesa
dos interesses da empresa em específica ação judicial que, por sua natureza,
matéria ou complexidade (objeto singular), não possa ser realizada pela
assessoria jurídica da entidade, justificando a contratação de profissional
de notória especialização, caso em que a contratação se daria por
inexigibilidade de licitação, nos termos dos arts. 25 e 26 do referido
diploma legal. Salvo a contratação
nos termos da Lei Federal nº 8.666/93, as demais formas de contratação de
profissional da advocacia gera vínculo empregatício com a entidade
contratante, quer na contratação definitiva por concurso público (art. 37,
II, da CF), quer na contratação temporária (art. 37, IX, da CF). A possibilidade de
contratação de advogados, para suprir deficiência temporária destes
profissionais nos quadros da empresa de economia mista, seria aquela prevista
no inciso IX do artigo 37 da Constituição Federal (contratação temporária),
desde que existente norma estadual autorizativa definindo os casos de
excepcional interesse público, a forma de seleção dos profissionais, a forma
de pagamento e o prazo do contrato, aplicando-se tal regra, também, à
Administração Indireta, pois não há exceção no citado dispositivo
constitucional. |
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Já o Prejulgado 1927
traz especificações sobre contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público, notadamente sobre a
necessidade de elaboração de lei para regulamentar a contratação e de como se
dará o procedimento, dentre outros:
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Prejulgado 1927: |
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2. É de competência do respectivo Ente a edição de lei
para regulamentar a norma constitucional, a qual deve dispor, entre outros,
sobre as hipóteses e condições em que poderão ser realizadas admissões
temporárias de pessoal para atender a necessidade de excepcional interesse
público, o prazo máximo de contratação, a viabilidade de prorrogação ou não
do contrato e sua limitação, bem como sobre a possibilidade de nova
contratação da mesma pessoa, carga horária, remuneração, regime a que se
submete a contratação, a obrigatoriedade de vinculação ao Regime Geral de
Previdência Social (RGPS), em face do art. 40, § 13, da Constituição Federal
(redação da EC n. 20/98), direitos e deveres dos contratados, a forma e
condições de admissão, critérios de seleção, a definição das funções que
poderão ser objeto de contratação temporária, o número limite de admissões
temporárias; os procedimentos administrativos para a efetivação das
contratações. 3. Para contratação do pessoal por tempo determinado a
Administração deve promover o recrutamento do pessoal mediante prévio
processo seletivo público, simplificado, devidamente normatizado no âmbito da
Administração e em conformidade com as disposições da lei local, através de
edital ou instrumento similar que defina critérios objetivos para a seleção,
e que contenha informações sobre as funções a serem preenchidas, a
qualificação profissional exigida, a remuneração, o local de exercício, carga
horária, prazo da contratação, prazo de validade da seleção e hipótese de sua
prorrogação ou não, e outros, sujeito à ampla divulgação, garantindo prazo
razoável para conhecimento e inscrição dos interessados, observada a
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros, bem como o limite de
despesas com pessoal previsto pela LRF. 4. O edital do processo seletivo deve conter
informações sobre o número de vagas a serem preenchidas mediante contratação
temporária, as de preenchimento imediato e se for o caso previsão de
chamamento à medida que surgir a necessidade durante o período de validade do
processo seletivo. 5. Em observância aos princípios da isonomia, da
impessoalidade, da legalidade, da publicidade, da moralidade e da transparência
da Administração, o chamamento dos candidatos deve observar a ordem de
classificação decorrente do resultado do processo seletivo. 6. A contratação efetivada sem observância da ordem de
classificação resultante do processo seletivo é passível de anulação, com
eventual apuração de responsabilidades pela prática do ato irregular, podendo
ser adotadas providências: 6.1. administrativas, à vista de
reclamação/representação do(s) candidato(s) preterido(s) na ordem de
classificação, dirigida ao órgão responsável pelo chamamento dos candidatos; 6.2. pelo Legislativo Municipal, ao qual compete o
controle externo dos atos da Administração (art. 31 da Constituição Federal),
adotando providências na forma do seu Regimento Interno ou promovendo
representação ao Tribunal de Contas do Estado; |
6.3.
qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato pode denunciar
irregularidade ou ilegalidades ao Tribunal de Contas (art. 74, § 2º, da
Constituição Federal);
6.4.
judiciais, através de ação promovida pelo(s) interessados(s) perante o Poder
Judiciário ou representação ao Ministério Público Estadual.
7. A
realização de processo seletivo constitui-se do meio próprio e regular para a
habilitação de candidatos para contratação temporária no serviço público,
tratando-se de ato vinculado para a Administração, razão pela qual é vedada a
contratação de pessoas não-inscritas ou que tiveram sua inscrição indeferida.
8. É de
competência da Administração local a definição da forma e condições de
remuneração do pessoal contratado por tempo determinado para atender a
necessidade para atender a necessidade temporária de interesse público através
de lei que regulamentar o inciso IX doa RT. 37 da Constituição Federal, devendo
a remuneração das funções ser informada no edital do respectivo processo
seletivo.
(...)
Assim, a elaboração de minuta de nova Lei Orgânica
e Regimento Interno da Câmara de Vereadores constitui serviço jurídico não
especializado, o que, de acordo com o item 7 do Prejulgado 1911, não autoriza a
contratação de escritório de advocacia ou de advogado, bem como, de pessoa
jurídica ou física, para a execução do referido serviço.
Ademais, o item 6 do
Prejulgado 1911 possibilita a contratação temporária de profissional da área
jurídica pela necessidade de ampliação do quadro dos profissionais, até que
ocorra o regular provimento do cargo.
Desta forma, os Prejulgados
acima citados respondem ao questionamento proposto, motivo pelo qual entendo desnecessária
a criação de novo prejulgado contendo matéria anteriormente tratada, bastando para
tal a remessa dos citados Prejulgados ao Consulente.
Não obstante as
considerações da Consultoria Jurídica e do Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas no sentido de ser necessário a reforma pontual dos Prejulgados 873,
984 (item 1), 1221 (item 1) e 1579 (item 3), bem como a revogação dos
Prejulgados 418, 699, 1122 e o item 1 do Prejulgado 1066, constato que a
matéria já está sendo tratada nos autos do processo REC 08/00224213, de forma
que entendo não ser cabível neste processo a reforma e/ou revogação dos
referidos Prejulgados.
Nesse sentido, acatando as
manifestações da Consultoria Geral e do Ministério Público junto a este
Tribunal de Contas e com fundamento no artigo 224 do RITC, apresento ao Egrégio
Plenário a seguinte proposta de Voto:
1. Conhecer
da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados
nos artigos 103 e 104 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de
dezembro de 2001) do Tribunal de Contas.
2. Remeter ao
interessado e à Câmara Municipal de Mafra, nos termos do art. 105, § 3º, do
Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001), cópia dos
Prejulgados nº 1911, 1579, 1121 e 1927.
3.
Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do
Relator que a fundamentam, bem como do Parecer COG nº 452/2011 ao Sr. Vicente de
Paulo Bezerra Saliba – Presidente da Câmara de Vereadores de Mafra, e à Câmara
Municipal de Mafra.
Florianópolis,
19 de dezembro de 2011.
Sabrina
Nunes Iocken
Auditora