PROCESSO Nº:	PCP-05/00798249
UNIDADE GESTORA:	Prefeitura Municipal de Seara
RESPONSÁVEL:	Flávio Ragagnin
ASSUNTO:	Prestação de Contas do Prefeito referente ao ano de 2004 (Pedido de Reapreciação - Art. 55 da LC 202/2000)
RELATÓRIO E VOTO:	GAC/AMF - 016/2011

1. RELATÓRIO

Tratam os autos de Pedido de Reapreciação formulado pelo ex-Prefeito Municipal de Seara Flávio Ragagnin (art. 55 da Lei Complementar n. 202/2000 e art. 93, I, Resolução N. TC-06/2001)[1], solicitando a reanálise do Parecer Prévio n. 0209/2005[2], emitido em 19/12/2005, por meio do qual o Tribunal de Contas recomendou à egrégia Câmara Municipal a rejeição das contas relativas ao exercício de 2004, “em face da assunção de obrigações de despesas nos dois últimos quadrimestres do mandato, não cumpridas integralmente no exercício ou que tinham parcelas a serem cumpridas no exercício seguinte sem que houvesse suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito, em descumprimento ao art. 42, caput e parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/2000” e em face da “ocorrência de déficit orçamentário, em desatendimento aos artigos 48, alínea "b", da Lei Federal n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000”[3].

A Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, ao reexaminar as contas, elaborou o Relatório n. 4.613/2006, concluindo pela remanescência dos apontamentos.[4]

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, no Parecer n. 5131/2006, da lavra do Procurador Carlos Humberto Prola Junior, manifestou-se pelo conhecimento do pedido de reapreciação para, no mérito, negar-lhe provimento.[5]

Depois disso, em duas oportunidades o responsável trouxe mais alegações acompanhadas de documentos[6], que foram refutados tanto pela DMU[7] quanto pelo Ministério Público de Contas[8], o qual chegou inclusive a suscitar a impossibilidade de conhecer dos novos elementos em razão da preclusão consumativa.

O Relator do processo à época, Conselheiro Salomão Ribas Junior, emitiu Relatório e Voto às fls. 1.655-1.667, por meio do qual sugeria negar provimento ao Pedido de Reapreciação.

Na sessão plenária do dia 02/02/2009, o responsável apresentou defesa oral e juntou documentos[9], os quais foram encaminhados ao MPjTCE em razão de o órgão ministerial ter invocado anteriormente a preclusão consumativa. Diante disso, o Procurador Aderson Flores se manifestou no Parecer n. 3325/2009, ratificando os pronunciamentos ministeriais anteriores[10].

Em seguida, mais uma vez, o responsável encaminhou novos documentos, juntados no processo às fls. 1.723-2.348.

No despacho de fls. 2.350-2.351, o Conselheiro Salomão Ribas Junior considerou-se impedido de prosseguir na condição de Relator. Diante disso, os autos foram redistribuídos, cabendo a relatoria ao Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall.

O novo Relator, no despacho de fls. 2.352-2.355, admitiu o exame dos novos documentos encaminhados pelo responsável,[11] por considerar que “esta Corte de Contas em sua praxe processual não tem aplicado a hipótese de ‘preclusão’ e tem acatado a juntada de documentos a qualquer tempo”.

Assim, o processo foi remetido à DMU, que por meio da Informação n. 019/2010[12], entendeu não haver reparos no conteúdo do Relatório n. 4.613/2006, o qual havia concluído pela remanescência dos apontamentos. Da mesma forma se manifestou o Ministério Público Especial no Parecer n. 2.617/2010, da lavra do Procurador Aderson Flores, no sentido de manter o Parecer Prévio n. 0209/2005.[13]

Vieram os autos, então, à minha relatoria, em razão da posse do Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall no cargo de Presidente deste Tribunal de Contas no ano de 2010.

É o relatório.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. Preliminarmente

Compulsando os autos, observo que após a emissão do parecer prévio pelo Tribunal, o responsável requereu a reapreciação das contas, e após, veio aos autos juntando alegações e documentos em mais quatro oportunidades. Numa delas, inclusive, produziu também defesa oral, na sessão plenária de 02/02/2009.

Em razão de tantas intervenções, os representantes do Ministério Público que atuaram no feito suscitaram a preclusão consumativa como impeditivo para conhecer dos novos documentos trazidos pelo responsável.

Entendo, porém, que a questão já foi resolvida mediante o pronunciamento do Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, então Relator, no despacho que autorizou a análise dos documentos, quando bem ponderou que “esta Corte de Contas em sua praxe processual não tem aplicado a hipótese de ‘preclusão’ e tem acatado a juntada de documentos a qualquer tempo, antes de proferida Decisão em Plenário” (fl. 2.355).

Sendo assim, considero superada a preliminar.

2.2. Mérito

No tocante ao mérito das contas de 2004 da Prefeitura Municipal de Seara, foram duas as restrições que levaram o Plenário a recomendar a rejeição, conforme o Parecer Prévio n. 0209/2005:

a) Déficit na execução orçamentária do Município (Consolidado) na ordem de R$ 1.971.950,87, representando 11,98% da receita arrecadada no exercício (R$ 16.465.162,12); e

b) Descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, tendo o Poder Executivo Municipal contraído nos dois últimos quadrimestres do mandato despesas no valor de R$ 2.365.229,79 sem disponibilidade financeira suficiente, o equivalente a 52,58 dias de arrecadação.

No Pedido de Reapreciação e nas manifestações posteriores, o responsável busca justificar as irregularidades com os seguintes argumentos, em síntese:

- No ano de 2004, o Município fora acometido de forte estiagem nos meses de março e abril, bem como de fortes chuvas no mês de dezembro. Essas intempéries teriam levado o Município a decretar situação de emergência e a realizar mais gastos que nos exercícios anteriores, notadamente com serviços de terceiros, peças e serviços, material de consumo e serviços extraordinários. Nesse contexto, o responsável identificou R$ 1.426.347,85 como despesas incorridas por conseqüência direta da situação de emergência, as quais, no seu entender, deveriam ser desconsideradas da verificação do déficit (que passaria a R$ 545.603,02, correspondendo a 3,31% da receita arrecadada) e do descumprimento do art. 42 da LRF (que passaria a R$ 938.881,94, correspondendo a 20,87 dias de arrecadação).[14]

- Noutro momento, o responsável afirma que o déficit, na verdade, teria sido da monta de R$ 1.244.763,68, menor, portanto, que o inicialmente verificado pela área técnica (R$ 1.971.950,87), porquanto deveriam ser excluídos do valor o déficit do ano anterior (R$ 190.677,17) e o déficit próprio dos fundos e fundações (R$ 727.187,19).

- Além disso, segundo o Prefeito, no exercício de 2004, houve redução do repasse de ICMS ao Município, em decorrência de a Empresa Seara Alimentos ter alterado seu procedimento para as exportações. Esclarece que referida Empresa passou a utilizar armazém localizado no Município de Itajaí, remetendo para lá as mercadorias pelo valor de custo e não mais pelo valor final da transação, como fazia anteriormente. Essa mudança teria provocado a queda do valor adicionado gerado pela empresa[15], que serve de base para determinar o imposto a ser transferido ao Município. Alega, ainda, com base em tabelas que demonstram a participação dos municípios da AMAUC[16] na arrecadação de ICMS, que o índice do Município de Seara passou de 0,58936 a 0,48447 em 2004, ou seja, reduziu mais de 17%. A receita não auferida, segundo o Prefeito, seria de R$ 1.765.569,42, suficiente para cobrir o déficit verificado. Considerando que tomou conhecimento da queda no mesmo exercício em que ocorreram as catástrofes, o responsável afirma que não houve tempo hábil para o replanejamento das finanças.

- O responsável alega, por fim, que as contas de 2004 do Município de Jaborá – que guarda características geográficas e econômicas semelhantes ao Município de Seara – inicialmente foram rejeitadas pelo Tribunal por motivos idênticos, mas, em virtude da reapreciação, foi recomendada a aprovação. Prossegue o responsável comparando as contas de Seara com as do Estado de Santa Catarina em 2003, que, apesar do déficit, foram igualmente aprovadas pelo Tribunal.

Analisando as justificativas e documentos encaminhados pelo responsável, tanto a Diretoria Técnica quanto o MPjTCE concluíram pela improcedência do pedido de reapreciação, a fim de manter o Parecer que recomendou a rejeição das contas de 2004 do Município de Seara.

No entanto, em caráter excepcional, permito-me discordar desse encaminhamento.

2.2.1. Adversidades climáticas

Verifico que restou comprovado nos autos de forma inequívoca que o Município de Seara passou por diversas intempéries de ordem climática no ano de 2004, as quais efetivamente afetaram a população local e, em conseqüência, também a economia local. No período de um ano, o Prefeito se viu obrigado a decretar situação de emergência no Município por quatro vezes, conforme os Decretos n. 005, 013, 074 e 081, todos de 2004, em virtude de prolongada estiagem e de fortes chuvas seguidas de granizo ocorridas no exercício.

Colho do relato da Comissão Municipal da Defesa Civil de Seara mais detalhes sobre referidas intempéries:

A Comissão Municipal de Defesa Civil registra, em seus arquivos, a ocorrência de dois desastres ocorridos ao longo do ano de 2004: estiagem e granizo seguido de forte chuva. Tais fenômenos provocaram a indicação ao Prefeito para que decretasse Situação de Emergência.

No início do ano de 2004 foi-se registrando um prolongado período de estiagem com abrangência em todo o território do Município. Levantamentos realizados pelos órgãos municipais da agricultura e da Epagri confirmaram uma perda média de 55% da safra agrícola. [...] (grifei)[17]

Com efeito, o Município de Seara tem sua economia voltada para a agropecuária, e por essa razão, é inegável que tanto estiagens prolongadas quanto fortes chuvas acabam por influenciar toda a dinâmica local. Assim, apesar de no curso do processo a instrução afirmar a impossibilidade de apurar mediante critérios objetivos quais despesas foram realizadas a maior em virtude das situações de emergência decretadas no Município, pondero que, em vista da razoabilidade, é preciso reconhecer que a administração pública municipal atravessou dificuldades para contornar os problemas advindos das condições climáticas adversas. É inegável a necessidade de atuação do Poder Público no sentido de amenizar os impactos das intempéries, o que pode, realmente, levar a um aumento das despesas inicialmente previstas. Por isso, levarei em consideração tal circunstância na apreciação destas contas.

2.2.2. Queda na expectativa da arrecadação

Verifico, quanto a este ponto, que a própria DMU reconheceu que as alterações no procedimento das exportações pela Empresa Seara – a qual gera grande impacto econômico na região – levou a uma queda na arrecadação esperada pelo Município em 2004. Tanto é assim que, comparando a receita orçada com a efetivamente executada, constata-se que foram arrecadados R$ 1.842.163,32 a menos que o inicialmente previsto.

Confira-se trecho da Informação DMU n. 019/2010:

Nesta oportunidade, foi apresentado um aprofundamento com relação a questão da redução do repasse do ICMS para o Município, fato explicado pela mudança de procedimento nas exportações da empresa Seara, a qual teria passado a utilizar armazém localizado no Município de Itajaí, remetendo as mercadorias para este Município pelo valor de custo, sendo que anteriormente encaminhava pelo valor final da transação.

Essa mudança de procedimento teve impacto direto na base de cálculo que determina o valor das transferências do ICMS para o Município, sendo que o valor adicionado gerado pela empresa passou de R$ 277.124.675,00 (valor de 2002 que determinou a participação do Município no valor arrecadado em 2003) para R$ 236.618.483,00 (valor de 2003 que determinou a participação do Município no valor arrecadado em 2004), representando uma redução de 15%, quando a expectativa no Município era que a receita acompanhasse o aumento de arrecadação do Estado naquele ano, em torno de 10%.

Os fatos supramencionados encontram-se embasados em tabelas que demonstram os índices de participação dos municípios da AMAUC na arrecadação do ICMS do Estado (fls. 1.733 a 1.736), sendo que o índice do Município de Seara em 2003 teria sido de 0,58936, passando para 0,48447 em 2004. O aumento no valor nominal verificado na cota parte do ICMS, que passou de R$ 6.599.765,50 (2003) para R$ 8.154.881,43 (2004), seria decorrência do aumento de arrecadação global do Estado.

Com base nessas tabelas, afirma-se que a redução de 18% na participação, representaria uma receita não auferida de R$ 1.765.569,42, a qual seria suficiente para cobrir o déficit da Prefeitura e quase todo o das outras entidades da administração (a arrecadação foi de R$ 8.154.881,43, já reduzida em 17,8%).

Pelo exposto, transparece que o Município realmente teve frustrada sua expectativa de receita com a transferência da cota parte do ICMS pelo Estado, o que fica evidente no Balanço da Execução Orçamentária e Financeira (fl. 34 dos autos), onde se atesta o montante orçado de Transferências Correntes (em valores brutos) de R$ 17.244.060,00 e o arrecadado de R$ 15.401.896,68. Ao mesmo tempo, ocorreram as intempéries já amplamente discutidas pela Defesa, as quais teriam impossibilitado a reprogramação financeira da despesa naquele exercício.[18]

Como se vê, a DMU reconhece que “o Município realmente teve frustrada sua expectativa de receita com a transferência da cota parte do ICMS”, e admite, ao final, que as intempéries “teriam impossibilitado a reprogramação financeira da despesa naquele exercício”. No entanto, por ser da sua atribuição emitir posicionamento estritamente técnico, a DMU sugere que seja mantido o Parecer que recomendou a rejeição.

No entanto, como relator deste Pedido de Reapreciação, entendo que a análise destas contas pode passar do aspecto meramente matemático para a ponderação das circunstâncias mencionadas, as quais, à vista de precedentes deste Tribunal, podem, a meu entender, ser levadas em consideração na reanálise do parecer prévio.

2.2.3. Precedentes deste Tribunal

Inicialmente, constato que o precedente invocado pelo Responsável – as contas de 2004 do Município de Jaborá (localizado também na região do Alto Uruguai Catarinense) – receberam parecer pela rejeição, num primeiro momento, devido à existência de déficit orçamentário e de descumprimento ao art. 42 da LRF. Porém, em virtude de reapreciação pelo Tribunal, tal parecer foi modificado para recomendar a aprovação das contas (PCP 05/00786313).[19]

Na oportunidade, o Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, relator do Pedido, anotou que a economia agrícola daquele Município, baseada na criação de suínos e aves – tal qual a economia de Seara – foi fortemente castigada com secas e chuvas de granizo no período.

Em seguida, apesar de as restrições verificadas (déficit orçamentário e descumprimento ao art. 42 da LRF) ensejarem, em princípio, a rejeição das contas de Jaborá, ponderou o relator por excepcionalmente recomendar a aprovação, relevando a ocorrência das mesmas com base no seguinte:

a) ficou demonstrado que o Município cumpriu com todos os limites constitucionais e legais (educação, saúde, manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental, recursos oriundos do FUNDEF na remuneração dos profissionais do magistério e limite da Receita Corrente Líquida em despesas com pessoal); e

b) o fato de existir, no exercício de 2004, obrigações de despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2004 contraídas nos 2 (dois) últimos quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente não comprometeu a execução orçamentária dos exercícios futuros.[20]

Verifico que o Município de Seara, da mesma forma, cumpriu com os indicadores a que estava sujeito a observar (educação, saúde, despesas com pessoal), e, bem assim, não apresentou comprometimento da execução orçamentária nos exercícios seguintes a 2004, já que, tanto em 2005 quanto em 2006, foram constatados superávits na execução orçamentária.[21]

Há outros precedentes em que o Tribunal Pleno decidiu pela aprovação, mesmo com o descumprimento do art. 42 da LRF: Processos PCP 05/00798400, 05/00971137, 05/00785503 e 05/00990603, dentre outros.

Com base nisso e também no contexto apresentado nos itens anteriores (adversidades climáticas e queda na expectativa da arrecadação), penso que pode ser desconsiderado da verificação do déficit e do descumprimento do art. 42 da LRF o valor de R$ 1.426.347,85, identificado pelo Responsável como despesas incorridas por conseqüência direta da situação de emergência, o que resultaria em um déficit de R$ 545.603,02, correspondendo a 3,31% da receita arrecadada, e a um descumprimento do art. 42 da LRF de R$ 938.881,94, correspondendo a 20,87 dias de arrecadação.

Quanto ao déficit orçamentário restante de 3,31%, observo que o Tribunal Pleno tem como praxe relevar a restrição quando verificada em índices inferiores a 5%, como é o caso.

No tocante ao descumprimento do art. 42 da LRF, verificado em 20,87 dias de arrecadação, notadamente encontra-se acima do valor fixado como parâmetro de tolerância pelo Tribunal (10 dias de arrecadação para as contas do exercício de 2004). Porém, em alguns casos, excepcionalmente, o Pleno desta Casa relevou descumprimentos superiores a esse limite, valendo citar o PCP n. 05/00825157 do Município de Entre Rios (15,3 dias)[22] e o PCP n. 05/00972613 do Município de Santa Terezinha do Progresso (14,09 dias)[23].

Assim, por todo o exposto, tendo em vista a confluência de todos esses fatores – adversidades climáticas, queda na expectativa da arrecadação, precedentes desta Corte – entendo que, apesar de as restrições analisadas estarem enquadradas dentre aquelas passíveis de ensejar a rejeição de contas, nos termos fixados na Portaria n. TC-233/2003 (vigente à época), que estabelecia critérios para apreciação das contas anuais prestadas pelos Prefeitos Municipais, posiciono-me pela aprovação, pois entendo, com base na razoabilidade, que o contexto fático apresentado no caso concreto merece ser levado em consideração, devendo a apreciação do Tribunal de Contas ir além da análise puramente matemática.

Meu voto será, então, no sentido de dar provimento ao Pedido de Reapreciação, a fim de reformar o Parecer Prévio n. 0209/2005 e recomendar à egrégia Câmara Municipal de Seara a aprovação das contas relativas ao exercício de 2004.

3. VOTO

Diante do exposto, proponho ao Egrégio Tribunal Pleno a adoção da seguinte deliberação:

3.1. Conhecer do Pedido de Reapreciação, nos termos do art. 93, I, do Regimento Interno c/c o art. 55 da Lei Complementar n. 202/2000, formulado contra o Parecer Prévio n. 0209/2005, exarado na Sessão Ordinária de 19/12/2005, e, no mérito, dar-lhe provimento, para reformar o parecer prévio emitido por este Tribunal e recomendar à Câmara Municipal a APROVAÇÃO das contas anuais do Prefeito Municipal de Seara, relativas ao exercício de 2004.

3.2. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam a Flávio Ragagnin, ex-Prefeito Municipal de Seara, ao seu procurador constituído, Dr. Adair Paulo Bortolini (OAB/SC 6.146), aos Poderes Executivo e Legislativo daquele Município e ao Ministério Público do Estado de Santa Catarina – MP/SC.

Florianópolis, em 18 de janeiro de 2012.

ADIRCÉLIO DE MORAES FERREIRA JUNIOR

CONSELHEIRO RELATOR

[2] Relator do Parecer Prévio: Conselheiro Luiz Roberto Herbst.

[7] Informação n. 89/2007, de fls. 1.467-1.468 e Informação n. 225/2008, de fls. 1.643-1.648.

[8] Fl. 1.468 e Parecer n. 4533/2008, de fls. 1.650-1.652.

[14] Vide Informação DMU n. 225/2008 (fls. 1.643-1.648).

[15] De R$ 277.124.675,00 em 2002, passou a R$ 236.618.483,00 em 2003. Este foi o valor que determinou a participação do Município no valor arrecadado em 2004, reduzido em 15% em relação ao exercício anterior.

[16] Associação dos Municípios do Alto Uruguai Catarinense. Composta pelos municípios de Concórdia, Ipumirim, Seara, Xavantina e Itá, dentre outros, visando à integração administrativa, econômica e social, o desenvolvimento político-administrativo através do planejamento microrregional e prestação de assistência técnica e serviços nas diversas áreas de ação das administrações municipais.

[17] No Relatório, consta também: “No contexto dos prejuízos são incluídos os privados e os públicos. Uma estiagem provoca perdas da safra de grãos; perdas na produção leiteira; perdas na conversão alimentar dos rebanhos; perdas na qualidade da água. A estiagem provoca danos à saúde da população. A estiagem causa danos a todo o sistema viário do interior porque a falta de umidade provoca o deslocamento do macadame (cascalho).

No caso de Seara que possui um grande rebanho de suínos e um grande plantel de aves, além da significativa produção de leite, o fluxo de caminhões pelas estradas do interior é intenso e obrigatório. Com grande fluxo em período de estiagem associando-se à topografia acidentada, a camada de cascalho solta-se e é projetada pelos pneus às sarjetas. Em razão disso o serviço de conservação e recuperação não pode parar, sob pena de colocar em risco a produção e o abastecimento das propriedades.” (Fls. 1.384-1.385).

[19] Parecer Prévio n. 0101/2005. Relator: Wilson Rogério Wan-Dall. DOE n. 17825, de 14/02/2006.

[20] Conclusivamente, pode-se dizer que a existência de obrigações de despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2004, contraídas nos 2 (dois) últimos quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente, demonstra que o Município praticou irregularidade de ordem gravíssima ensejadora da rejeição das contas, conforme estabelecido no art. 3.º, inciso VII, da Portaria N.º TC-233/2003, de 09 de julho de 2003, no entanto:

- em função do fato retro demonstrado de que o Município CUMPRIU com todos os Limites Constitucionais e Legais (Educação, Saúde, Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental, recursos oriundos do FUNDEF na remuneração dos profissionais do magistério e limite da Receita Corrente Líquida em despesas com pessoal do Município), aplicando em todos os casos valores sempre maiores do que àqueles exigidos pela Legislação, demonstrando uma preocupação efetiva com o cumprimento das exigências legais e com o atendimento efetivo das necessidades fundamentais dos Munícipes, sem infringir a Lei;

- em função de que a existência, no exercício de 2004, de obrigações de despesas liquidadas até 31 de dezembro de 2004, contraídas nos 2 (dois) últimos quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente, não comprometeu a Execução Orçamentária dos exercícios futuros conforme demonstrado no item b)2 retro citado.

Entende, este Relator, excepcionalmente, por relevar a irregularidade apontada. (grifos no original)

[22] Decisão n. 3532/2007, de 31/10/2007. Relator: Wilson Rogério Dan-Dall.

[23] Decisão n. 1541/2011, de 20/06/2011. Relator: Julio Garcia.