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PROCESSO
Nº: |
AOR-07/00371400 |
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UNIDADE
GESTORA: |
Secretaria de Estado da Fazenda |
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RESPONSÁVEIS: |
Demetrius Ubiratan Hintz Eduardo Pinho Moreira Fernando Rodrigues de Menezes Ivo Carminati Olvacir José Bez Fontana Ramon da Silva Ricardo Alves Rabelo Romualdo Theophanes de França Júnior Wanderlei Pereira das Neves |
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INTERESSADO: |
Nelson Antônio Serpa |
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ASSUNTO:
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Secretaria de Estado da Fazenda e outros órgãos
e entidades estaduais para avaliação do cumprimento por parte do Poder
Executivo Estadual do art.42 da Lei Complementar Federal nº 101/00 |
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RELATÓRIO
E VOTO: |
GAC/WWD - 201/2012 |
Avaliação do
cumprimento do disposto no art. 42 da LRF.
Anulação de créditos orçamentários dos precatórios
judiciais. Regularidade em face da norma vigente.
Cancelamentos de restos a pagar processados.
Justificativas aceitas. Regularidade.
Reempenhamentos, de despesas relativas a restos a pagar
cancelados. Matéria já discutida em Prejulgados. Regularidade
Inobservância, do artigo 42 da LFR. Ausência de
elementos para a Responsabilização.
Regular com Ressalva.
1. INTRODUÇÃO
Tratam
os autos de Auditoria “in loco”,
efetuada na Secretaria de Estado da
Fazenda,
em atendimento a determinação do item 3.6.4, do Parecer Prévio, referente a
Prestação de Contas do Governo - Exercício de 2006, na gestão dos
Excelentíssimos Senhores Governadores Luiz Henrique da Silveira, período de
01/01/2006 a 06/07/2006 e Eduardo Pinho Moreira, período de 06/07/2006 a
01/01/2007, com a finalidade de avaliar o cumprimento do disposto no art. 42 da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
3.6.4 Considerações Finais
Considerando que a análise do art. 42
da LRF envolve o exame da responsabilidade de administrador, quanto aos atos de
gestão de competência praticados no período de restrição (01/05/06 a 31/12/06),
relacionados a licitações, contratos, convênios, atos de pessoal, prestações de
contas de recursos antecipados, legalidade e legitimidade da receita e despesa,
inscrição de Restos a Pagar, e que, portanto, deve ser objeto de apreciação
pelo Tribunal de Contas em processo específico; e.
Considerando que a informação da
Secretaria de Estado da Fazenda, de que o relatório de Restos a Pagar por Fonte
de Recursos não foi entregue ao TCE por falta de consistência, dificultou a
aferição da regularidade da contabilidade estadual;
Considerando que os limites e
condições para a inscrição de Restos a Pagar também remetem responsabilidade
aos Sistemas de Controle Interno dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e também ao Ministério Público Estadual;
Considerando que, até a data de
encerramento do presente Relatório Técnico, as informações requisitadas pelo
TCE ainda não tinham sido fornecidas pelos órgãos e entidades do Poder
Executivo Estadual, e que a fiscalização da regra estabelecida pelo art. 42 da
Lei de Responsabilidade Fiscal, por envolver a verificação In loco das
obrigações de despesas contratadas no período de restrição, deverá ser objeto
de avaliação por meio de auditoria específica junto ao Tesouro do Estado e
Diretoria de Contabilidade Geral da Secretaria de Estado da Fazenda, como
também junto à Diretoria de Orçamento da Secretaria de Estado do Planejamento;
e
Considerando a situação de
insuficiência financeira, para fins de LRF, apresentada pelo Poder Executivo
Estadual em 31/12/06, a qual, segundo cálculo realizado pelo Corpo Técnico do
TCE, foi de R$ 342.884 milhares de reais, e tendo em vista que a aplicação do
art. 42 da LRF deve ser direcionada à análise individual de cada ato de gestão
praticado pelo Administrador Público no período de restrição (01/05/06 a
31/12/06), mormente sobre os Restos a Pagar;
Conclui-se que o art. 42 deva ser
efetivamente avaliado por este Tribunal de Contas, por meio de auditoria
ordinária específica, a ser realizada ainda no ano corrente, junto à Secretaria
de Estado da Fazenda e Secretaria de Estado do Planejamento, bem como junto aos
demais órgãos e entidades cujos trabalhos se fizerem necessários.
Para
a realização dos trabalhos foi encaminhado a Presidência desta Corte de Contas,
o Memorando 14/2007, de 22/06/2007, fls. 02 e demais documentos de fls. 03 a
16, solicitando autorização para realização da Auditoria.
Após
apreciação da documentação enviada, a Presidência autorizou o início dos
trabalhos. Foi então elaborado o ofício de apresentação TCE/DCE/AUD. 9.881/2007,
fls. 17, e solicitadas informações, através dos seguintes ofícios, expedidos
pelo Gabinete do Auditor Gerson dos Santos Sicca:
a)
Ofício n.º 001/2007, fls. 18 e 19, endereçado ao Sr. Sérgio Rodrigues Alves,
Secretário de Estado da Fazenda;
b) Ofício n.º 002/2007, fls. 20 e 21,
endereçado ao Sr. Altair Guidi, Secretário de Estado do Planejamento;
c)
Ofício n.º 003/2007, fls. 22 a 24, endereçado ao Sr. Ricardo Alves Rabelo,
Diretor do Tesouro Estadual (DITE), da Secretaria de Estado da Fazenda;
d)
Ofício n.º 004/2007, fls. 25 a 27, endereçado ao Sr. Francisco Vieira Pinheiro,
Diretor de Auditoria Geral (DIAG), da Secretaria de Estado da Fazenda; e
e)
Ofício n.º 005/2007, fls. 28 e 29, endereçado ao Sr. Wanderlei Pereira das
Neves, Diretor de Contabilidade Geral (DCOG), da Secretaria de Estado da
Fazenda;
No
mesmo sentido, da busca de informação a Diretoria de Controle da Administração
Estadual, DCE, expediu os seguintes ofícios:
a)
Ofício n.º 11.066/2007, fl. 30, endereçado ao Sr. Luiz Eduardo Dado Cherem,
Secretário de Estado da Saúde; e
b)
Ofício n.º 11.654/2007, fl. 36, endereçado ao Sr. Eliézio Rodrigues, Comandante
Geral da Polícia Militar.
Em
atendimento a solicitação efetuada, pelo Gabinete do Auditor Gerson dos Santos
Sicca, a Secretaria de Estado da Fazenda, enviou o ofício nº SEF/GABS nº
0925/2007, fls. 51, com as informações solicitadas nos ofícios nºs. 01/2007,
03/2007, 04/2007 e 05/2007, e demais documentos às folhas 37 a 937. A resposta
ao ofício 02/2007, foi juntada posteriormente aos autos às folhas 938 a 2.085.
Já
as informações solicitadas pela DCE, foram respondidas pelo Sr. Luiz Eduardo
Dado Cherem, Secretário de Estado da Saúde, às fls. 2086 a 3200 e Sr. Eliézio
Rodrigues, Comandante Geral da Polícia Militar, do ofício nº s/nº, fls. 3201 a
3212 e demais documentos de fls. 3213 a 4099.
Também
foram juntados aos autos os seguintes documentos:
a)
Relatório do Controle Interno da Fundação do Meio Ambiente – FATMA, fls. 4100 e
4101;
b)
Relatório Consolidado da despesa não Processada a Liquidar por Unidade
Orçamentária, fls. 4102 e 4108;
c)
Relatório Consolidado o Cancelamento de Restos a pagar processado por Unidade
Orçamentária, fls. 4109 e 4110;
d)
Relação dos restos a pagar de 2006, que foram cancelados e reempenhados em
2007, fls. 4111 a 4124;
e)
Fluxo das consolidações contábeis, fls. 4125 e 4127;
f)
Restos a pagar posição de 31/12/2006, da fonte 0100 Referente aos Fundos
Estaduais, fls. 4128 a 4291;
g)
Restos a pagar posição de 31/12/2006, da fonte 0100 das Secretarias de Estado
de Desenvolvimento Regional - SEDR’s, fls. 4292 a 4359;
h)
Restos a pagar posição de 31/12/2006, da fonte 0100 da Administração Direta,
excluindo os Fundos Estaduais e as SEDR’s, fls. 4360 a 4434;
i)
Restos a pagar posição de 31/12/2006, da fonte 0100 das Fundações, Fls. 4435 a
4448;
j)
Restos a pagar posição de 31/12/2006, da fonte 0100 das Autarquias, Fls. 4449 a
Fls. 4467;
k)
Restos a pagar posição de 31/12/2006, da fonte 0100 das Empresas Dependentes,
Fls. 4468 a Fls. 4477;
l)
Despesas contraídas até 01/05/2006 e pagas no exercício de 2006 da
Administração Direta, excluindo os Fundos Estaduais e as SEDR’s, fls. 4479 a
11180;
m)
Despesas contraídas até 01/05/2006 e pagas no exercício de 2006 dos Fundos do
Estado, fls. 11181 a 12364;
n)
Despesas contraídas até de 01/05/2006 e pagas no exercício de 2006 das SEDR’s,
fls. 12365 a 20097;
o)
Despesas contraídas até 01/05/2006 e pagas no exercício de 2006 das Autarquias,
fls. 20098 a 20982;
p)
Despesas contraídas até 01/05/2006 e pagas no exercício de 2006 das Fundações
Estaduais, fls.20983 a 23422; e
q)
Despesas contraídas até 01/05/2006 e pagas no exercício de 2006 das Empresas
Dependente, fls. 23423 a 23823.
Após
analisar a documentação enviada o Corpo Instrutivo, elaborou as Matrizes de
planejamento e procedimentos, constantes às fls. 23824 a 23838, e elaborou a
Informação DCE nº 021/2007 de 20/11/2008, fls. 23839 a 23.931, cuja conclusão
foi a seguinte:
3.1 Seja procedida Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr.
Ricardo Alves Rabelo, Diretor do Tesouro Estadual, da Secretaria de Estado da
Fazenda, CPF 081286478-65, com endereço à Rodovia SC 401, Km 5, n.º 4.600, Saco
Grande II, Florianópolis-SC, CEP 88.032-000, para apresentação de
justificativas, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa,
a respeito das irregularidades constantes do presente Relatório, sujeitas à
aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas e no seu
Regimento Interno, conforme segue:
3.1.1 Determinação para que órgãos da
administração pública estadual cancelem restos a pagar já processados,
por motivo de insuficiência financeira para os respectivos pagamentos, em desacordo
aos dispositivos que regem a matéria, previstos na Lei federal nº. 4.320/1964,
conforme itens 2.1, 2.4 e 2.5, deste relatório;
3.1.2
Ausência do devido equilíbrio orçamentário e financeiro e a conseqüente
inobservância, por parte do Poder Executivo Estadual, do artigo 42 da Lei
Complementar Federal n.º 101/2000, de acordo com o item 2.8 deste
relatório;
3.2 Seja procedida Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr.
Eduardo Pinho Moreira, ex-Governador do Estado no período de 06/07/06 a
01/01/07, CPF: 11782927620, endereço: Av. Othon Gama D'Eça, 900 SLs. 201/202
– Centro, 88085-440 – Florianópolis – SC;
para apresentação de justificativas, em observância ao princípio do
contraditório e da ampla defesa, a respeito da irregularidade constante do
presente Relatório, sujeita à aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica do
Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno, conforme segue:
3.2.1 Anulação de
créditos orçamentários fixados para as despesas com precatórios judiciais com o
objetivo de suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal,
art. 100, § 1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
nº. 13.454/2005, art. 25, § 3º, conforme item 2.1.1, deste relatório;
3.3 Seja procedida Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr. Ivo
Carminatti, Secretário de Estado de Coordenação e Articulação no período de
31/03/06 a 05/02/07, CPF
245.211.759-53,
endereço: Rodovia
SC-401, KM 5, 4600 - Saco Grande II – Centro Administrativo do Governo/SC -
88032-000 - Florianópolis - SC,
para apresentação de justificativas, em observância ao princípio do
contraditório e da ampla defesa, a respeito da irregularidade constante do
presente Relatório, sujeita à aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica do
Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno, conforme segue:
3.3.1 Anulação de
créditos orçamentários fixados para as despesas com precatórios judiciais com o
objetivo de suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal,
art. 100, § 1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
nº. 13.454/2005, art. 25, § 3º, conforme item 2.1.1, deste relatório;
3.4 Seja procedida Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr. Olvacir José Bez Fontana,
ex-Secretário de Estado do Planejamento no período de 31/03/06 a 05/02/07, CPF:
37678892934, endereço à Rua Almirante Barroso, n.º 19, Bairro Comerciário,
Criciúma/SC, CEP 88.802-250, para apresentação de justificativas, em
observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa, a respeito da
irregularidade constante do presente Relatório, sujeita à aplicação de multas,
previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno,
conforme segue:
3.4.1 Anulação de
créditos orçamentários fixados para as despesas com precatórios judiciais com o
objetivo de suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal,
art. 100, § 1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
nº. 13.454/2005, art. 25, § 3º, conforme item 2.1.1, deste relatório;
3.5 Seja procedida Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr.
Romualdo Theóphanes de França Júnior, Presidente do Departamento Estadual de
Infra-estrutura – DEINFRA, CPF: 48684449991, Rua: Tenente Silveira, 162 Ed. das
Diretorias – Centro, 88010-300 - FLORIANÓPOLIS – SC, para apresentação de
justificativas, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa,
a respeito da irregularidade constante do presente Relatório, sujeita à
aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas e no seu
Regimento Interno, conforme segue:
3.5.1
Ausência do empenhamento das despesas para o pagamento dos precatórios
judiciais, contrariando o art. 100, § 1º da Constituição da República e as
demais legislações pertinentes à despesa pública, bem como evidenciando a
ausência de uma gestão planejada que vise o equilíbrio das contas públicas,
estabelecida no § 1º do artigo 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme
item 2.1.1, deste relatório;
3.6 Seja procedida Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr.
Demetrius Ubiratan Hintz, Avenida Atlântica, 1728 Apto. 01 – Centro, 88330-000
- BALNEÁRIO CAMBORIÚ – SC, para apresentação de justificativas, em observância
ao princípio do contraditório e da ampla defesa, a respeito das irregularidades
constantes do presente Relatório, sujeitas à aplicação de multas, previstas na
Lei Orgânica do Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno, conforme segue:
3.6.1
Ausência do empenhamento das despesas para o pagamento dos precatórios
judiciais, contrariando o art. 100, § 1º da Constituição da República e as
demais legislações pertinentes à despesa pública, bem como evidenciando a
ausência de uma gestão planejada que vise o equilíbrio das contas públicas,
estabelecida no § 1º do artigo 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme
item 2.1.1, deste relatório;
3.7 Seja procedida a Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr.
Fernando Rodrigues de Menezes, Diretor de Apoio Logístico, da Polícia Militar
do Estado, com endereço na Av. Rio Branco, 1.064, Florianópolis-SC, CEP
88215-204, para apresentação de justificativas, em observância ao princípio do
contraditório e da ampla defesa, a respeito das irregularidades constantes do
presente Relatório, sujeitas à aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica
do Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno, conforme segue:
3.7.1
Cancelamentos indevidos, em 2007, de restos a pagar processados referentes ao
exercício de 2006, dentre outros motivos sob a alegação de que não havia
disponibilidade financeira para os pagamentos desses restos a pagar. Tais
procedimentos ofendem a Lei federal nº. 4.320/64, haja vista que os restos a
pagar processados são aqueles que já passaram pela fase de liquidação da
despesa (art. 63), cabendo apenas ao gestor público pagá-los ao contratado que,
teve o cumprimento de sua parte reconhecida pelo próprio Estado, conforme item
2.4, deste relatório;
3.7.2
Reempenhamentos, em 2007, de despesas relativas a restos a pagar cancelados no
ano, referentes à 2006, configurando que as respectivas despesas constaram em
dois orçamentos distintos, ou seja, nas execuções orçamentárias de 2006 (Lei
estadual nº. 13.672/2006) e 2007 (Lei estadual nº. 13.969/2007), evidenciando
práticas contábeis e orçamentárias indevidas, em descumprimento à legislação de
regência, conforme item 2.5, deste relatório;
3.8 Seja procedida Audiência nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr. Ramon
da Silva, Superintendente de Gestão Administrativa, da Secretaria de Estado da
Saúde, inscrito no CPF sob o nº. 082.558.659-34, com endereço na Rua Frei
Caneca, 520, Residencial Verdicantto, Apto. 1003, Agronômica, Florianópolis-SC,
para apresentação de justificativas, em observância ao princípio do
contraditório e da ampla defesa, a respeito das irregularidades constantes do
presente Relatório, sujeitas à aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica
do Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno, conforme segue:
3.8.1
Cancelamentos indevidos, em 2007, de restos a pagar processados referentes ao
exercício de 2006, dentre outros motivos sob a alegação de que não havia
disponibilidade financeira para os pagamentos desses restos a pagar. Tais
procedimentos ofendem a Lei federal nº. 4.320/64, haja vista que os restos a
pagar processados são aqueles que já passaram pela fase de liquidação da
despesa (art. 63), cabendo apenas ao gestor público pagá-los ao contratado que,
teve o cumprimento de sua parte reconhecida pelo próprio Estado, conforme item
2.4, deste relatório;
3.8.2
Reempenhamentos, em 2007, de despesas relativas a restos a pagar cancelados no ano,
referentes à 2006, configurando que as respectivas despesas constaram em dois
orçamentos distintos, ou seja, nas execuções orçamentárias de 2006 (Lei
estadual nº. 13.672/2006) e 2007 (Lei estadual nº. 13.969/2007), evidenciando
práticas contábeis e orçamentárias indevidas, em descumprimento à legislação de
regência, conforme item 2.5, deste relatório;
3.9 Seja procedida Audiência, nos
termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº. 202/00, do Sr.
Wanderlei Pereira das Neves, Diretor de Contabilidade Geral, da Secretaria de
Estado da Fazenda, CPF: 49519034900 endereço: Rua Tenente Silveira nº. 60 –
CEP. 88010300, Florianópolis, para apresentação de justificativas, em
observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa, a respeito das irregularidades
constantes do presente Relatório, sujeitas à aplicação de multas, previstas na
Lei Orgânica do Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno, conforme segue:
3.9.1
Ausência, no âmbito do Estado, de uma tabela de eventos contábeis e plano de contas completo, com a função e o
funcionamento de cada conta contábil, prejudicando a análise e o acompanhamento
das movimentações contábeis, não atendendo assim ao art. 9º, II, IV, XIII,
XXIX, XXX do Decreto nº. 3.372/2005, bem como o art. 2º do Decreto nº.
3.274/2005, conforme item 2.6, deste relatório.
Após analisar a
sugestão do Órgão Técnico, o Conselheiro Luiz Roberto Herbst, às fls.23.932
e 23.933, determinou que fosse procedida, Audiência sendo concedido prazo de até
trinta dias para a apresentação de alegações de defesa dos
responsáveis constante do quadro a seguir, que informa ainda o item da
conclusão, o ofício enviado e as folhas em que foram juntadas as alegações de
defesa.
|
Responsáveis |
Item da Conclusão |
Ofício fls. |
Alegações Enviadas fls. |
|
Ricardo
Alves Rabelo |
3.1 |
23.937 |
24.379
a 24.429 |
|
Eduardo
Pinho Moreira |
3.2 |
23.938 |
24.356
a 24.366 |
|
Ivo
Carminatti |
3.3 |
23.939 |
-x- |
|
Olvacir
José Bez Fontana |
3.4 |
23.942 |
23.964
a 23.966 |
|
Romualdo
Theóphanes de França Júnior |
3.5 |
23.941 |
24.225
a 24.240 |
|
Demétrius
Ubiratan Hintz |
3.6 |
23.940 |
23.967
a 24.221 |
|
Cel.
Fernando Rodrigues de Menezes |
3.7 |
23.935 |
24.277
a 24.354 |
|
Ramon
da Silva |
3.8 |
23.934 |
24.242
a 24.253 |
|
Wanderlei
Pereira das Neves |
3.9 |
23.936 |
23.943
a 23.962 |
Observo
que transcorrido o prazo regimental, com exceção do Sr. Ivo Carminati, que
assinou o aviso de recebimento da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos,
juntado às fls. 24.265, todos os demais Responsáveis, apresentaram alegações de
defesa, conforme consta da informação prestada pela DCE às fls. 24.431.
Desta
forma, cabe citar o disposto no art. 319, do Código de Processo Civil – CPC,
que determina que caso não haja contestação da ação, reputar-se-ão verdadeiros
os fatos, sendo este considerado revel.
Porém,
as alegações enviadas pelos Sr. Eduardo Pinho Moreira e Olvacir José Bez
Fontana, versam sobre os mesmos fatos imputados ao Sr. Ivo Carminatti. Assim, avoca-se o disposto no artigo 320, I do
CPC, que afasta a figura da revelia, possibilitando o aproveitamento da defesa
dos demais responsáveis, conforme jurisprudências a seguir.
REVELIA – NÃO-CARACTERIZAÇÃO – Quando
um dos réus comparece perante o juízo e se defende, não há falar em revelia,
seja com relação a ele, seja com relação ao ausente, tendo em vista o disposto
no artigo 320, I, do CPC. 2....(TRT 17ª R. – RO 0514.2001.151.17.00.2 – Relª
Juíza Maria Francisca dos Santos Lacerda – DOES 13.12.2002.
REVELIA – PLURALIDADE DE RECLAMADOS –
DEFESA OFERECIDA POR APENAS UM DELES – ANIMUS DE DEFESA – CONFISSÃO –
NÃO-CARACTERIZAÇÃO – Revelia é a ausência de contestação, sendo que o seu
efeito principal é a presunção relativa de veracidade dos fatos afirmados pelo
autor na petição inicial. Contudo, o art. 320, I, do CPC, exclui tal
conseqüência quando, havendo pluralidade de réus, algum deles contestar a ação.
....TRT 14ª R. – RO 01020.2007.005.14.00-8 – Rel. Vulmar de Araújo Coêlho
Junior – DE 03.12.2008.
Desta
forma, é possível considerar que foram cumpridos todos os ritos processuais
necessários a assegurar o exercício do contraditório e da ampla defesa a todos
os responsáveis.
Com
relação ao mérito da análise, o órgão Técnico elaborou o Relatório DCE nº.
0148/2011, de fls. 24.443 a 24.500, onde, após os devidos esclarecimentos por
parte dos Responsáveis, não identificou a existência de débito, porém sugeriu a
aplicação de sanção pecuniária aos seguintes Responsáveis: Sr. Olvacir José Bez
Fontana, Sr. Ramon da Silva, Sr. Eduardo Pinho Moreira, Sr. Ricardo Alves
Rabelo, Cel. Fernando Rodrigues de Menezes e Sr. Ivo Carminati, pelos fatos a
seguir descritos:
3.
CONCLUSÃO
Ante o exposto, sugere-se:
3.1 Aplicar multa,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109,
II do Regimento Interno, em face das irregularidades abaixo descritas, ao Sr. Olvacir José Bez Fontana, ex-Secretário
de Estado do Planejamento no período de 31/03/06 a 05/02/07, CPF:
376.788.929-34, residente à Rua Almirante Barroso, n.º 19, Bairro Comerciário,
Criciúma/SC, CEP 88.802-250:
3.1.1 Anulação de
créditos orçamentários fixados para as despesas com precatórios judiciais com o
objetivo de suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal,
art. 100, § 1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
nº. 13.454/2005, art. 25, § 3º, conforme item 2.2, deste relatório;
3.2 Aplicar multa,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109,
II do Regimento Interno, em face das irregularidades abaixo descritas, ao Sr. Ramon da Silva, ex-Superintendente de
Gestão Administrativa, da Secretaria de Estado da Saúde, – CPF: 082.558.659-34,
residente à Rua Frei Caneca, nº 146, Apto. 102, Agronômica, Florianópolis-SC
–CEP: 88.025-000:
3.2.1 Cancelamentos
indevidos, em 2007, de restos a pagar processados referentes ao exercício de
2006, dentre outros motivos sob a alegação de que não havia disponibilidade
financeira para os pagamentos desses restos a pagar. Tais procedimentos ofendem
a Lei federal nº. 4.320/64, haja vista que os restos a pagar processados são
aqueles que já passaram pela fase de liquidação da despesa (art. 63), cabendo
apenas ao gestor público pagá-los ao contratado que, teve o cumprimento de sua
parte reconhecida pelo próprio Estado, conforme item 2.5, deste relatório;
3.2.2
Reempenhamentos, em 2007, de despesas relativas a restos a pagar cancelados no
ano, referentes a 2006, configurando que as respectivas despesas constaram em
dois orçamentos distintos, ou seja, nas execuções orçamentárias de 2006 (Lei
estadual nº. 13.672/2006) e 2007 (Lei estadual nº. 13.969/2007), evidenciando
práticas contábeis e orçamentárias indevidas, em descumprimento à legislação de
regência, conforme item 2.5, deste relatório;
3.3 Aplicar multa,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109,
II do Regimento Interno, em face das irregularidades abaixo descritas, ao Sr. Eduardo Pinho Moreira, ex-Governador do
Estado no período de 06/07/06 a 01/01/07 e atual Vice-Governador do Estado CPF:
117.829.276-20, residente à Av. Othon Gama D'Eça, 900 sls. 201/202 – Centro,
88085-440 – Florianópolis – SC - CEP 88.015-903:
3.3.1 Anulação de
créditos orçamentários fixados para as despesas com precatórios judiciais com o
objetivo de suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal,
art. 100, § 1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
nº. 13.454/2005, art. 25, § 3º, conforme item 2.6, deste relatório;
3.4 Aplicar multa,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109,
II do Regimento Interno, em face das irregularidades abaixo descritas, ao Sr. Ricardo Alves Rabelo, ex-Diretor do
Tesouro Estadual, da Secretaria de Estado da Fazenda, CPF 081.286.478-65, com
endereço à Avenida Itamarati, nº 380, apto. 404, bloco D, Itacorubi,
Florianópolis -SC, CEP 88.034-400:
3.4.1 Ausência do
devido equilíbrio orçamentário e financeiro e a conseqüente inobservância, por
parte do Poder Executivo Estadual, do artigo 42 da Lei Complementar Federal n.º
101/2000, de acordo com o item 2.7 deste relatório;
3.5 Aplicar multa,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109,
II do Regimento Interno, em face das irregularidades abaixo descritas, ao Sr. Cel. Fernando Rodrigues de Menezes, ex-
Diretor de Apoio Logístico da Polícia Militar do Estado, – CPF: 223.941.179-15,
residente á Rua Lauro Linhares nº 897 – apto. 103 – Bloco A - Florianópolis– SC
CEP 88.036-001:
3.5.1 Cancelamentos
indevidos, em 2007, de restos a pagar processados referentes ao exercício de
2006, dentre outros motivos sob a alegação de que não havia disponibilidade
financeira para os pagamentos desses restos a pagar. Tais procedimentos ofendem
a Lei federal nº. 4.320/64, haja vista que os restos a pagar processados são
aqueles que já passaram pela fase de liquidação da despesa (art. 63), cabendo
apenas ao gestor público pagá-los ao contratado que, teve o cumprimento de sua
parte reconhecida pelo próprio Estado, conforme item 2.8, deste relatório;
3.5.2
Reempenhamentos, em 2007, de despesas relativas a restos a pagar cancelados no
ano, referentes a 2006, configurando que as respectivas despesas constaram em
dois orçamentos distintos, ou seja, nas execuções orçamentárias de 2006 (Lei
estadual nº. 13.672/2006) e 2007 (Lei estadual nº. 13.969/2007), evidenciando
práticas contábeis e orçamentárias indevidas, em descumprimento à legislação de
regência, conforme item 2.8, deste relatório; e
3.6 Aplicar multa,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109,
II do Regimento Interno, em face das irregularidades abaixo descritas, ao Sr. Ivo Carminatti, ex-Secretário de Estado
de Coordenação e Articulação no período de 31/03/06 a 05/02/07, CPF
245.211.759-53, endereço: Rua José Gaidzinski, nº 301, Bairro Pio Correa –
Criciúma – SC – CEP: 88.811-515:
3.6.1 Anulação de
créditos orçamentários fixados para as despesas com precatórios judiciais com o
objetivo de suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal,
art. 100, § 1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
nº. 13.454/2005, art. 25, § 3º, conforme item 2.9, deste relatório.
O
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas se manifestou através do Parecer
n.º MPTC/6425/2011, fls. 24.501 a 24.502, tecendo considerações a respeito das
irregularidades apontadas e concluindo pela rejeição da sugestão, do Órgão
Técnico, da aplicação de sanção pecuniária constantes da conclusão da
Informação, itens 3.1 a 3.6, conforme transcrição a seguir em apertada síntese.
....entendo que são
plausíveis as justificativas apresentadas pelo responsável, o que a torna
suficiente para descaracterizar a infração e a aplicação da multa sugerida pela
Instrução Técnica no item 3.1, do relatório de fls. 24.498.....Portanto, este
Representante Ministerial entende que tal irregularidade não se enquadra como
“grave infração”, pois o ato impugnado não cumpriu o requisito da
voluntariedade, eis que a prática do ato tido como irregular não foi praticado
conscientemente, porque o Responsável anulou os créditos orçamentários ante as
dificuldades orçamentárias e financeiras a que passa o Estado, convicto que
priorizar a manutenção dos serviços essenciais de modo a não prejudicar a
continuidade dos serviços Públicos, constituiu o meio único e viável para
atender, naquele momento, a necessidade pública.
Dessa forma,
comprovada a inexistência da “grave infração” a norma legal, não cabe aplicação
de multa.
........Da mesma
forma, entendo que são plausíveis as justificativas apresentadas pelos
responsáveis, o que a torna suficiente para descaracterizar a infração e a
aplicação da multa sugerida pela Instrução Técnica no item 3.2.1, 3.2.2, 3.5.1
e 3.5.2, do relatório de fls. 24.498-24.499/24.500, assim como, ante a
inexistência da “grave infração” a norma legal, não cabe aplicação de
multa.....
Acerca dessa
irregularidade reporto-me ao entendimento acima dispendido, segundo o qual, as
irregularidades não se enquadram como “grave infração”, pois o ato impugnado
não cumpriu o requisito da voluntariedade, eis que a prática do ato tido como
irregular não foi praticado conscientemente, por que os Responsáveis anularam
os créditos orçamentários ante as dificuldades orçamentárias e financeiras a
que passava o Estado, convictos que priorizar a manutenção dos serviços
essenciais de modo a não prejudicar a continuidade dos serviços Públicos,
constituiu o meio único e viável para atender, naquele momento, a necessidade
pública.
Além do mais, a
ausência de equilíbrio orçamentário e financeiro pode ser considerada com falha
de natureza formal, passível de recomendação.
Dessa forma,
comprovada a inexistência da “grave infração” a norma legal, não cabe aplicação
de multa sugerida no item 3.3, 3.4 e 3.6, do referido relatório.
2. DISCUSSÃO
Com
fundamento no art. 224 da Resolução n.º TC-06/2001 (Regimento Interno), com
base nos Relatórios e Pareceres constantes dos autos, no Parecer do Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas, nas alegações de defesa apresentadas e
após compulsar atentamente os autos, passo a tecer algumas considerações:
2.1 - Quanto as Multas:
2.1.1 Anulação de créditos orçamentários
fixados para as despesas com precatórios judiciais com o objetivo de
suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal, art. 100, §
1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei nº 13.454/2005,
art. 25, § 3º, conforme item 2.2, 2.6 e 2.9 do Relatório DCE nº 0148/2011;
Preliminarmente
a análise deste item cabe observar que a sugestão de aplicação de multa
elaborada pelo Corpo Instrutivo, foi imputada a mais de um responsável. No caso
em tela aos Srs. José Bez Fontana, Eduardo Pinho Moreira e Ivo Carminati.
Considerando
então a característica do fato imputado, a pluralidade de responsáveis,
princípio da racionalização do processo, e o princípio da impessoalidade uma
vez que evita que haja Decisões diferenciadas sobre o mesmo fato imputado a
diversos responsáveis é possível vislumbrar a possibilidade de consolidar em
uma única análise todas as alegações de defesa apresentadas pelos Responsáveis
supracitados. Feitas estas considerações cabe analisar o fato descrito.
Ao analisar as
alegações é possível verificar que efetivamente houve o cancelamento de dotação
consignada no orçamento do ano de 2006 a título de precatório e a suplementação
de dotações com finalidades diversas, conforme consta às fls. 23.964 a 23.966:
.....Tendo em vista as dificuldades
orçamentárias e financeiras o Governo do Estado adotou medidas rígidas de
contenção de despesas e priorizou a manutenção dos serviços essenciais de modo
a não prejudicar a continuidade dos serviços públicos, em especial o
atendimento prioritário do custeio da educação, saúde, segurança pública, o
pagamento da folha dos servidores públicos estaduais ativos, inativos e
pensionistas, seus encargos sociais, empenhamento da dívida pública, dando assim
cumprimento do princípio da continuidade e manutenção dos serviços
públicos..... Objetivando a abertura de crédito suplementar para cobertura de
insuficiência orçamentária para o atendimento de despesas com pensões a cargo
do IPESC, foi editado o Decreto nº 4.724, de 20/09/06.... O referido ato foi
editado tendo com fundamento legal o artigo 43, inciso III da Lei nº 4.320, de
17/03/64, bem como as autorizações legislativas contidas no artigo 8º, da Lei
nº 13.672, de 09/01/06, que estimou a receita e fixou a despesa do Estado para
o exercício financeiro de 2006.... Cabe ressaltar que de acordo com o § 7º do
artigo 30 da Lei Complementar nº 101/00, os valores correspondentes aos
precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que foram
incluídos, estão sendo contabilizados com dívida consolidada e deverão ser
pagos, mediante ordem cronológica de sua apresentação. Neste sentido, o Estado
de Santa Catarina vem efetuando pagamentos de precatórios obedecendo
rigorosamente à ordem cronológica.....
....II.
b. Decreto nº 4.724/2006 – Cerne da restrição.
A determinação da audiência do
peticionário, na qual se apresentam as presentes justificativas, deve-se
exclusivamente conforme relatório da auditoria fls. 23.927 à “anulação de
créditos orçamentários fixados para as despesas com precatórios judiciais com o
objetivo de suplementar outras despesas, contrariando a Constituição Federal,
art. 100, § 1º e o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
13.454/2005, art. 25, § 3º, conforme item 2.1.1, deste relatório”.
Pois bem, tal anulação é proveniente
do Decreto nº. 4.724/2006, publicado no Diário Oficial de Santa Catarina no dia
20 de setembro de 2006. Tal decreto visou abrir crédito suplementares para:
- Secretaria de Estado as Segurança
Pública e Defesa do Cidadão,
- Corpo de Bombeiros Militar,
- Polícia Civil,
- Polícia Militar,
Secretaria de Estado do Planejamento,
- Instituto de Metrologia de Santa
Catarina,
- Fundação do Meio Ambiente,
- Gabinete do Governador do Estado,
- Procuradoria Geral do Estado,
- Procuradoria Geral junto ao Tribunal
de Contas,
- Secretaria de Estado da Educação,
Ciência e Tecnologia,
- Fundação de Apoio à Pesquisa
Científica e Tecnológica do Estado de Santa Catarina
- Secretaria de Estado da Administração,
- Instituto de Previdência do Estado
de Santa Catarina,
- Secretaria de Estado da Fazenda,
- Encargos Gerais do Estado,
- Agência Reguladora de Serviços
Públicos de Santa Catarina,
- Secretarias de Desenvolvimento
Regional de Joaçaba, Videira, Caçador, Ituporanga, Ibirama, Blumenau, Itajaí,
Laguna, Criciúma, Araranguá, Mafra, Lages e Palmitos.....
Buscando uma visão legal, mais
apurada, fundamental demonstrar a legalidade do Decreto nº. 4.724/2006.
O referido ato foi editado tendo como
fundamentos legais o art. 43, inciso III da Lei 4.320/64, bem como nas
autorizações legislativas contidas no art. 8º, V, da Lei Estadual 13.672/06,
vejamos....
Após
analisar as alegações apresentadas, foi sugerida a aplicação de sanção
pecuniária, devido a não observância no disposto no estabelecido no § 3º do
art. 25 da Lei Estadual nº 13.454/05, § 2º do art. 8º da Lei Estadual nº
13.672/06 e do § 1º do art. 100 da Constituição Federal, conforme transcrito a
seguir.
A
redação do § 3º, do artigo 25 da Lei Estadual nº 13.454/2005, veda a anulação
da dotação consignada a título de precatório visando à abertura de créditos
adicionais com outra finalidade:
Art. 25. O Poder Judiciário, sem
prejuízo do envio da relação dos precatórios
aos órgãos ou entidades devedoras, encaminhará à Diretoria de Orçamentação da
Secretaria de Estado do Planejamento, até 30 de julho de 2005 ou sete dias
úteis após a publicação desta Lei, prevalecendo o que ocorrer por último, os
débitos constantes de precatórios judiciais a serem incluídos na proposta
orçamentária de 2006, conforme determina o art. 81, § 3º, da Constituição
Estadual, discriminados por órgãos da administração direta, autarquias,
fundações e empresas estatais dependentes, especificando:...
§ 3º Os recursos alocados na Lei Orçamentária, com a destinação prevista neste artigo, não poderão ser cancelados para abertura de créditos adicionais com
outra finalidade. (grifou-se)
Na
mesma linha o § 2º do art. 8º da Lei Estadual nº 13.672/06, somente permite que
a dotação a título de precatório seja anulada para ser utilizada como fonte de
recurso para outra dotação que tenha como finalidade o pagamento de precatório.
Art. 8º Fica o Chefe do Poder
Executivo autorizado a:
§ 2º As dotações consignadas a pessoal
e encargos sociais, serviços da dívida e precatórios
judiciais só poderão ser anuladas para servirem como fonte de recursos às
respectivas finalidades. (grifou-se)
Esta
também é a leitura que pode ser realizada no artigo 100, § 1º, da Constituição
Federal, com a redação dada ao parágrafo pela Emenda Constitucional nº 30, de
2000, ao determinar que os precatórios que tenham sido apresentados até a data
de 1º de julho, devem ser pagos até o final do exercício seguinte.
Art.
100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela
Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária,
far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e
à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§
1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito
público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças
transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até
1º de julho, fazendo-se o pagamento até
o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados
monetariamente. (grifou-se)
Considerando
as informações constantes dos autos verifica-se que:
a)
Efetivamente ocorreu o cancelamento de dotação para o pagamento de precatório
com a finalidade de suplementação de dotação orçamentária;
b)
As dotações suplementadas decorrentes destas anulações não tinham como elemento
de despesas o pagamento de precatórios, em cumprimento ao disposto no art. 100
e seus parágrafos da Constituição Federal; e
c)
Houve efetivo descumprimento do disposto no estabelecido no § 3º do art. 25 da
Lei Estadual nº 13.454/05, § 2º do art. 8º da Lei Estadual nº 13.672/06 e do §
1º do art. 100 da Constituição Federal, à época.
Ocorre,
porém que dada a complexidade do tema e das normas que regem os precatórios e
considerando que a Ciência Jurídica não é estática conforme bem expõe Fernandez[1]
(2004), estando sempre em movimento, seja no plano Federal, Estadual ou
Municipal e necessário visualizar as mudanças que ocorrem, sob o risco de
exarar uma Decisão que não seja adequada ao ordenamento jurídico vigente.
Assim, pois, o desenvolvimento do
direito representa um processo evolutivo como qualquer outro, que foi criando ,
através da interação da cultura com a biologia, um complexo desenho de normas
de conduta para solucionar problemas adaptativos práticos relacionados com a
crescente complexidade da vida em grupo. As primeiras expressões normativas
mudaram o entorno de nossa inteligência social, a qual permitiu que outras
normas mais complexas encontrassem uma ubicação na existência essencialmente
social da humanidade.
Para
demonstrar estes constantes aperfeiçoamentos, cito a evolução das normas que
regem os precatórios, a partir da inserção deste tema na Constituição Federal
de 1934, conforme pode ser visualizada no texto de Simionato[2],
(2008, p.388-390).
A Constituição Federal de 1934 foi a
primeira a conferir status constitucional ao precatório, no entanto, o texto da
Carta cuidava apenas das dívidas da Fazenda Pública Nacional, dando liberdade
aos Estados e Municípios para regulamentar o modo como fariam seus pagamentos
referentes às dívidas sobrevindas de sentenças judiciais.
A redação trazida pela Constituição
seguinte, de 1937, concedeu idêntico tratamento ao instituto, inovando apenas
na previsão de necessidade de inserir no orçamento a quantia suficiente
para satisfação dos débitos da Fazenda Nacional.
A Constituição de 1946 estendeu o
alcance constitucional dos precatórios às três esferas do Poder Público (agora
também estadual e municipal).
Só com a Constituição de 1967 (e a EC
de 1969) é que se fortaleceu a sistemática dos precatórios, prevendo a inserção
de verba obrigatória no orçamento; transmitindo-se ao Presidente do Tribunal a
competência para sua expedição, bem como, que seu descumprimento ensejaria
crime de responsabilidade.
Por fim, a atual Constituição
Cidadã, em seu artigo 100 caput, ao disciplinar o pagamentos dos precatórios,
dispensa tratamento privilegiado aos créditos de natureza alimentícia e
determina o respeito à ordem cronológica e atualização monetária dos
valores:.....
É exatamente neste momento histórico,
como resultado de uma cultura de descumprimento de decisões judiciais e
buscando reorganizar o verdadeiro calote generalizado do Estado, que se editou
a Emenda Constitucional n° 30, de 13 de setembro de 2000, trazendo nova redação
ao artigo 100 da Constituição Federal e acréscimo ao artigo 78 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.
Continuando
com a evolução do tema, após a Emenda Constitucional n.º 30, foi editada em 09
de dezembro de 2009, a Emenda Constitucional n.º 62/2009 alterando novamente, o
artigo 100 da Constituição Federal, e ainda, acrescentando o artigo 97 do ADCT
com o intuito de instituir novo regime para pagamento de precatórios pelos
Estados, Distrito Federal e Municípios.
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRECATÓRIO VENCIDO E NÃO PAGO.
REQUERIMENTO DE SEQUESTRO DE RENDAS PÚBLICAS. INCIDÊNCIA IMEDIATA DA EMENDA
CONSTITUCIONAL N. 62/2009.
1. Caso em que se discute a
possibilidade de ser deferida ordem de sequestro em virtude do não pagamento de
crédito parcelado em 5 (cinco) vezes e regularmente processado por precatório,
diante das alterações engendradas pela edição da Emenda Constitucional n.
62/2009.
2. A primeira moratória foi instituída
pelo legislador constituinte, que fez constar do art. 33 do ADCT a
possibilidade de parcelamento do débito em até 8 (oito) parcelas, com a
incidência, tão somente, de correção monetária.
3. A situação de inadimplência não
cessou, a despeito de ter sido criada uma novel situação totalmente favorável
aos devedores, o que motivou o Poder Legislativo, diante dos clamores dos
credores e da opinião púbica, a conceber a segunda moratória por meio da edição
da Emenda Constitucional n. 30/2000, que inseriu o art. 78 e seus parágrafos
nas disposições do ADCT, bem como os parágrafos do art.
100 na Constituição em si.
4. Os arts. 78 do ADCT e os parágrafos
do art. 100 da Constituição inauguraram novas regras para o cumprimento das
ordens de pagamento (precatórios), quais sejam: (i) foi permitida a
decomposição das parcelas como melhor conviesse ao credor, mas no limite máximo
de 10 (dez) prestações; (ii) foram acrescidos juros legais; (iii) as prestações
anuais a que alude o caput do indigitado art. 78, na hipótese de não terem sido
liquidadas no exercício que se referem, teriam poder liberatório de tributos da
entidade devedora; (iv) em se tratando de desapropriação de imóvel residencial
e tendo sido efetivamente provado que era o único do expropriado à época da
desapropriação, o prazo constante do art. 78 deveria ser reduzido para 2 (dois)
anos; (v) vencido o prazo para o pagamento ou havendo omissão de inclusão da
despesa no orçamento do ente público devedor ou ocorrida a preterição do
direito de receber, o credor podia requerer o sequestro de rendas públicas ao
presidente do Tribunal competente, a fim saldar as parcelas em atraso.
5. A Emenda Constitucional n. 62/2009
recentemente inaugurou a terceira moratória, e, como não poderia deixar de ser,
um novo regramento em mais uma tentativa de possibilitar a quitação do passivo
judicial dos entes federados.... Acórdão nº RMS 32592 / PB de Superior Tribunal
de Justiça, Primeira Turma, Ministro BENEDITO GONÇALVES
19 de Maio de 2011
Da
leitura do § 1º, do artigo 100, da Constituição Federal, considerando a redação
dada pela Emenda Constitucional nº 62/09, verifica-se que ocorreu uma alteração
significativa nos regramentos constitucionais no tocante aos precatórios,
vigente à época da Auditoria, uma vez que foi suprimida a necessidade de
pagamento até o final do exercício seguinte, dos precatórios apresentados em 1º
de julho, fato este que deu embasamento a restrição.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas
Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de
sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a
designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos
adicionais abertos para este fim. (Redação dada ao caput pela Emenda
Constitucional nº 62, de 09.12.2009, DOU 10.12.2009)
§ 1º Os débitos de natureza
alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos,
proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e
indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em
virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com
preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no §
2º deste artigo. (Redação dada ao parágrafo pela Emenda Constitucional nº 62,
de 09.12.2009, DOU 10.12.2009)
No
plano Estadual a mesma evolução pode ser observada quando se compara a Lei nº
13.454/2005, que tinha como objeto definir as diretrizes para a elaboração e
execução da lei orçamentária para o exercício financeiro de 2006, com as Leis
nºs. 14.080, de 08 de agosto de 2007, 14.507, de 15 de agosto de 2008, 14.831,
de 11 de agosto de 2009, nº 15.297, 03 de setembro de 2010, 15.530, de 08 de
agosto de 2011, que dispõem sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício
financeiro de 2008, 2009, 2010, 2011 e 2012, respectivamente, tendo estas
últimas, suprimido a vedação ao cancelamento de recursos alocados na Lei
Orçamentária, destinados ao pagamento de precatórios, com o objetivo de abrir
créditos adicionais com outras finalidades.
O
mesmo fato pode ser observado na Lei nº. 13.672, de 09 de janeiro de 2006, que
estimou a receita e fixou a despesa do Estado para o exercício financeiro de
2006, e que trazia no seu artigo 8º, § 2º, o comando de somente permitir que a
dotação a título de precatório seja anulada para ser utilizada como fonte de
recurso para outra dotação que tenha como finalidade o pagamento de precatório.
Este
comando foi retirado do texto legal a partir do orçamento de 2009, não sendo
mais incluído no texto das Leis nºs. 14.648, de 09 de janeiro de 2009, 15.032,
de 30 de dezembro de 2009, 15.433, de 28 de dezembro de 2010 e 15.723, de 22 de
dezembro de 2011, que estimaram a receita e fixaram a despesa do Estado para o
exercício financeiro de 2009, 2010 e 2011, respectivamente.
Feitas
estas considerações me detenho neste ponto para discorrer sobre o princípio da
retroatividade da norma, que consta no parágrafo único do artigo 2º do Código
Penal – Decreto Lei nº 2.848 de 1940, que ao tratar da aplicação da lei no
tempo, determina que:
Art. 2º. Ninguém pode ser punido por
fato que lei posterior deixa de considerar crime, cessando em virtude dela a
execução e os efeitos penais da sentença condenatória.
Parágrafo único. A lei posterior, que
de qualquer modo favorecer o agente, aplica-se aos fatos anteriores, ainda que
decididos por sentença condenatória transitada em julgado.
Verifica-se
então que o princípio da retroatividade da lei, no sistema jurídico é aplicável
no Direito Penal. Já no Direito Civil por força do art. 6º da Lei de Introdução
ao Código Civil, que dispõe que “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral,
respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada”,
prevalece o "tempus regit actum”.
Na mesma linha a Constituição Federal no art. 5º, inciso XXXVI prescreve que,
“a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa
julgada”, como bem explica Diniz[3],
(2004, p.181/182):
....Em regra, a norma só diz respeito
a comportamentos futuros, embora possa referir-se a condutas passadas, tendo,
então, força retroativa. É retroativa a
norma que atinge os efeitos de atos jurídicos praticados sob o império da
revogada, e irretroativa a que não se aplica a qualquer situação jurídica
constituída anteriormente. Não se podem aceitar a retroatividade e a
irretroatividade como princípios absolutos. O ideal será que a lei nova retroaja em alguns casos, e em outros não.
Foi o que fez o direito pátrio ao prescrever que a nova norma em vigor tem
efeito imediato e geral, respeitando
sempre o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada... Logo, sob a égide da nova lei, cairiam os
efeitos presentes e futuros de situações pretéritas, com exceção do direito
adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada, pois a nova norma,
salvo situações anormais de prepotência e ditadura, não pode e não deve retroagir atingindo fatos e efeitos já consumados
sob o império da antiga lei.
Sobre
o tema Silveira[4]
(2005) ao tratar da questão do conflito intertemporal das normas, explica sobre
a evolução das normas e o conflito intertemporal.
...o conflito intertemporal, com
efeito, entram em choque dois dogmas jurídicos: de um lado a segurança das
relações constituídas sobre a égide da norma revogada que a novatio legis deve
tentar preservar; por outro, a nova lei
traz, em princípio, a evolução das necessidades sociais, o progresso, a visão
moderna. Assim, determinados
doutrinadores e a própria jurisprudência ora pendem para um lado, ora primam
pelo outro. A solução, contudo, deve ser aristotélica, buscando um
meio-termo para que não haja nem o apego retrógrado ao passado, tampouco o desfazimento do que já foi
constituído.....não se pode confundir proteção dos direitos adquiridos, ato
jurídico perfeito e coisa julgada com a aplicação temporal da norma. Assim,
pensamos uma hipotética norma temporária no novo Código: "A partir da
vigência deste código, serão considerados inválidos todos os atos contrários a
suas normas". O suporte fático da norma será valorado a partir da entrada
em vigor da nova lei, não há valoração do passado. O fato de já existir o ato
antes do Código é irrelevante, pois não está sendo valorado. Há, portanto,
eficácia imediata. É claro, porém, que esta norma não poderia ser aplicada, não
por ser retroativa, pois não o é, mas pela flagrante ofensa ao ato jurídico
perfeito. Imaginemos outro exemplo: "aqueles que casaram no ano anterior a
vigência deste código, terão como regime de bens o da comunhão parcial".
Neste caso, a atuação da lei está sendo realizada no passado (um ano antes da
vigência), configurando a retroatividade. Efeito imediato, portanto, consiste
na aplicação da lei nova a partir da sua entrada em vigor e não pode confunde
com a retroatividade...Neste vaivém das normas jurídicas, o direito adquirido,
ato jurídico perfeito e a coisa julgada permanecem incólumes...
Já
Selbach[5]
(2006), explica que a lei pode ter efeitos passados se não houver prejuízos
para o direito adquirido.
...Tem-se que a regra para a irretroatividade da lei, não é clara e de
perfeita consonância entre os jurisconsultos, ademais há diversas variações
normativas, em que a lei, in casu, pode
ter efeitos imediatos, futuros ou passados, ainda assim não ser retroativa, se
não prejudicou ou houve discrepância com legislação anterior.
A irretroatividade pode ter como
pressuposto, quanto aos seus efeitos com relação às leis, a divisão entre
expectativa de direito, faculdade e direito adquirido.
Segundo Gabba), direito adquirido é
aquele que em conseqüência de um fato idôneo para produzi-lo sob o império da
lei na vigência da qual o fato se consumou e que, embora não haja sido gozado
no curso da referida lei, entrou, contudo, a fazer parte do patrimônio da
pessoa.
A faculdade é o direito que tem o
titular a fazer ou não uso de uma determinada ação, é volitiva; já a
expectativa de direito é a mera possibilidade de se adquirir um direito, este
ainda não lhe pertence, ou não lhe foi incorporado.
Segundo
esta distinção a lei seria retroativa se ferisse apenas o direito adquirido
podendo a mesma retroagir nas outras hipóteses.
Desta
forma, considerando que o fato apontado não demonstra a existência de ofensa
ao: direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada e que as
alterações tanto no plano Federal como Estadual demonstram que a forma disposta
na norma, vigente à época, não era a mais adequada no que diz respeito ao tratamento
dispensado aos precatórios; e ainda que o embasamento utilizado para constituir
a restrição não constitui infração a norma a partir do exercício de 2010.
Entendo
que o fato descrito diante do atual regramento jurídico pode ser relevado para
efeito de penalidade pecuniária, recomendando, entretanto a Unidade Gestora a
observância à legislação aplicável a matéria em discussão.
2.1.2 Cancelamentos indevidos, em 2007,
de restos a pagar processados referentes ao exercício de 2006, dentre outros
motivos sob a alegação de que não havia disponibilidade financeira para os
pagamentos desses restos a pagar. Tais procedimentos ofendem a Lei federal nº.
4.320/64, haja vista que os restos a pagar processados são aqueles que já
passaram pela fase de liquidação da despesa (art. 63), cabendo apenas ao gestor
público pagá-los ao contratado que, teve o cumprimento de sua parte reconhecida
pelo próprio Estado, conforme item 2.5 e 2.8 do Relatório DCE nº. 0148/2011;
Preliminarmente
sobre o tema, cabe esclarecer que o Tribunal Pleno ao apreciar o processo nº
PCG-09/00154012, que versava sobre a análise do Parecer Prévio sobre as Contas
prestadas pelo governador do Estado Exercício 2008, exarou dentre outras a
seguinte recomendação.
2 RECOMENDAÇÕES .....
2.8 CANCELAMENTO DE DESPESAS
LIQUIDADAS
Cancelar despesas liquidadas somente
em casos excepcionais e devidamente justificadas, haja vista que, nessa
condição, o empenho já criou para o Estado obrigação de pagamento, conforme
disposto nos arts. 60 a 63 da Lei (federal) nº 4.320/64;
Para
dar efetividade a esta recomendação a Secretaria de Estado da Fazenda, através
do Ofício Circular nº. 004/09 de 13 de julho de 2009, fls. 24.404 e 24.405
definiu os procedimentos a serem observados para estorno de despesas
liquidadas:
a) Solicitação de manifestação da
Consultoria Jurídica, efetuado pelo responsável pela Gerência de Administração,
Finanças e Contabilidade, ou por estrutura com competências análogas, no qual
deverá justificar as razões da necessidade do estorno de despesa já liquidada;
b) Manifestação fundamentada da
Consultoria Jurídica do órgão ou entidade, quanto à possibilidade e à
legalidade da realização do procedimento intencionado; e
c) Autorização expressa do
ordenador da despesa do órgão ou entidade para que se efetue o estorno.
Feitas
estas considerações passo a análise do Corpo Instrutivo, às fls. 24.496, onde
consta que após a liquidação só resta o pagamento, não tendo os responsáveis observado
o previsto no art. 63 da Lei Federal 4.320/64 e § 3º do art. 25 da Lei Estadual
nº 13.454/2005. Este posicionamento difere da recomendação supracitada uma vez
que esta considera a possibilidade de cancelamento de restos a pagar
processados, desde que em casos excepcionais e devidamente justificado.
....., após a liquidação da despesa, cabe ao administrador público apenas
pagar ao contratado o que reconheceu, conforme preconiza o art. 58 da Lei
4.320/64. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que
cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de
condição, dessa forma, não cabe ao Gestor outras soluções que não estejam de
acordo com a legislação vigente......
Neste
item apesar da restrição ser a mesma para o Sr. Ramon da Silva, que apresentou
às alegações de defesa as fls. 24.242 a 24.246 dos autos, e para o Cel Fernando
Rodrigues de Menezes que teve as suas alegações juntadas às fls. 24.277 a
24.354 dos autos, é necessário proceder a análise de forma individualizada uma
vez que as justificativas apresentam para a realização do cancelamento da
despesa liquidada tiveram embasamento diferenciado.
Ressalto
que não que não foi localizada, na Informação elaborada pelo Corpo Instrutivo,
a análise das justificativas apresentadas para o cancelamento das despesas
liquidadas no que diz respeitos aos quesitos de serem coerentes com o
ordenamento jurídico vigente; razoáveis considerando as alternativas possíveis;
adequadas a situação existente a época; e se a finalidade pública não foi
descumprida.
Assim,
apesar do posicionamento, do Corpo Técnico, da impossibilidade de cancelamento
de despesa liquidada, destaco que além da recomendação constante do processo nº
PCG-09/00154012, os atos administrativos são regido tanto pelo Direito
Financeiro, como pelo Direito Administrativo. Sendo que estes realizados com
base nos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do interesse
público sobre o particular, conforme explica Di Pietro[6]
(2000, p. 67):
Os dois princípios fundamentais e
que decorrem da assinalada bipolaridade do direito administrativo - liberdade
do indivíduo e autoridade da Administração - são os princípios da legalidade e
da supremacia do interesse público sobre o particular, que não são específicos
do direito administrativo porque informam todos os ramos do direito público; no
entanto são essenciais, porque, a partir deles, constroem-se todos os
Da união destes dois princípios é
que se amolda o Regime jurídico administrativo, sendo que também possível
considerar a indisponibilidade pela Administração Pública do interesse público,
conforme explica Mello[7]
(2003, p 46 e 47).
Feitas estas considerações
preliminares, importa indicar quais são, em nosso entender, as pedras de toque
do regime jurídico-administrativo.(...)
juridicamente esta caracterização
consiste, no direito administrativo, segundo nosso modo de ver, na atribuição
de uma disciplina normativa peculiar que, fundamentalmente, se delineia em
função da consagração de dois princípios:
a) Supremacia do interesse público
sobre o privado.
b) indisponibilidade, pela
administração, dos interesses públicos.
Feitas
estas considerações destaca-se das justificativas apresentadas pelo Sr. Ramon
da Silva, o seguinte trecho:
....
A análise entende ser indevido o
cancelamento de restos a pagar processados, uma vez que após o estágio da
liquidação da despesa pública, prevista no art. 63 da Lei nº 4.320/64, caberia
ao gestor apenas o pagamento da despesa ao contratado.
Inicialmente, cabe destacar que os
cancelamentos referem-se a notas de empenhos da fonte 228 – recursos federais
do exercício de 2006, que foram empenhados diante de disponibilidade
orçamentária e programação financeira de desembolso da União, que na prática
não se concretizou.
No início do exercício de 2007 foi
constatado um superávit financeiro nesta fonte 228 de R$ 9.460.484,30 (nove
milhões, quatrocentos e sessenta mil, quatrocentos e oitenta e quatro reais e
trinta centavos), relativo a recursos vinculados a determinados programas
financiados pelo Governo Federal, da Vigilância Epidemiológica e Vigilância
Sanitária, que não poderia ser utilizado para pagamento dos restos a pagar
processados da fonte 0228.
Como não existia a figura da sub-fonte
para identificar e separar os recursos financeiros livres dos vinculados, como
também ficaria impossível apurar contabilmente que o saldo financeiro existente
somente poderia ser utilizado em despesas vinculadas, a única solução
encontrada para obter a informação contábil de que o saldo financeiro da fonte
228 era de R$ 9.460.484,30, depois de diversas reuniões com a DITE e DCOG, foi
o cancelamento dos restos a pagar processados que não podiam ser pagos com
estes recursos.
De forma prática e objetiva, existia
uma disponibilidade financeira da fonte 228 que não poderia ser utilizada no
pagamento dos empenhos em aberto desta mesma fonte, pois a receita era
vinculada e a despesa não........
Assim, havia urgência na utilização
destes recursos através da alocação de crédito orçamentário adicional na fonte
628, uma vez que a existência de saldo financeiro disponível para aplicação em
programas específicos (recursos vinculados), acima do montante relativo a 6
meses de remessa pelo Governo Federal, bloqueia o ingresso de novos aportes
financeiros até que os saldos retornem a patamares inferiores a 6 meses.
O
Sr. Ramon da Silva informa que o cancelamento ocorreu devido à existência de
despesas não vinculadas que foram empenhadas indevidamente em fonte de recurso
vinculado no caso a fonte 228 Recursos de Outras Fontes - Outros Convênios,
Ajustes e Acordos Administrativos, que era para programas financiados pelo
Governo Federal, da Vigilância Epidemiológica e Vigilância Sanitária.
Sobre
este fato cabe trazer a Instrução normativa STN nº 01/97, que disciplina a
celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução
de projetos e veda a utilização de recursos advindo dos convênios para fim
diverso do acordado.
Art. 8º É vedada a inclusão,
tolerância ou admissão, nos convênios, sob pena de nulidade do ato e
responsabilidade do agente, de cláusulas ou condições que prevejam ou permitam:
.......
IV - utilização dos recursos em
finalidade diversa da estabelecida no respectivo instrumento, ainda que em
caráter de emergência;
Desta
forma a despesa em tela deveria ter sido empenhada em fonte de recurso não
vinculado. Como este fato não ocorreu, não restou alternativa, a Administração a
não ser o cancelamento dos empenhos devido ao disposto no inciso IV, do artigo
8º, da Instrução normativa STN nº 01/97.
Já
nas alegações do Cel. PM Fernando Rodrigues de Menezes, é informado que o
cancelamento ocorreu devido aos seguintes motivos:
.......DO
PAGAMENTO DA FOLHA DE SERVIDOR
Além disso, cabe ressaltar que no ano
de 2006, o FUMPOM suportou gastos com folha de pagamento no quantum de R$ 25.330.724,96 (vinte e
cinco milhões, trezentos e trinta mil, setecentos e vinte e quatro reais e
noventa e seis centavos), inicialmente não previstos no orçamento, conforme
constante no ANEXO B,
desfalcando os recursos destinados às despesas de custeio da Corporação.
Isso porque, os recursos do FUMPOM
foram empregados ao pagamento de folha de pagamento, diminuindo sobremaneira o
financeiro para as despesas da Polícia Militar, estas essenciais ao
desenvolvimento das atividades de Segurança Pública.
Ressalte-se que durante o ano de 2006,
o FUMPOM destinou montante considerável à
folha de pagamento de servidores, tendo em vista a edição da Lei 13.617, de
09 de dezembro de 2005, (ANEXO C),
constituindo-se tal fato num motivo de força maior, sem previsibilidade por
parte do administrador público, obrigando-o a se adequar a nova realidade, qual
seja: diminuição considerável do financeiro disponível para pagamentos.
Isso porque, na redação original do
seu artigo 8º, a referida Lei vinculava o FUMPOM a tal pagamento, somente com
os recursos DISPONÍVEIS (ou seja, na
época, se tem recurso paga e se não tem não paga), sem criação de qualquer
proporcionalidade de vinculação à folha de pagamento.
Ocorre que no ano de 2006, o artigo 8º
foi alterado pela Lei 13.709, de 14 de fevereiro de 2006, com a retirada da
expressão “dotação orçamentária
disponível”, o que passou a vincular TODO ORÇAMENTÁRIO EXISTENTE NO
FUNDO PARA PAGAMENTO de folha de servidor público e, ainda, estabeleceu a
proporcionalidade de vinculação do FUMPOM “na proporção do percentual destinado
a cada qual desses Fundos” sendo no caso do FUMPOM o correspondente ao
percentual de 33% (trinta e três por cento), conforme abaixo transcrito:
“Art. 8º As despesas decorrentes da
execução desta Lei correrão à ......
Contudo, não obstante o percentual
estabelecido na Lei nº 7.541, de 30 de dezembro de 1988, com a redação dada
pela Lei nº 13.248, de 29 dezembro de 2004, a Secretaria da Fazenda retirou do
FUMPOM, por determinação da Secretaria de Segurança Pública e Defesa do
Cidadão, o montante de R$ 25.330.724,96 (vinte e cinco milhões, trezentos e
trinta mil, setecentos e vinte e quatro reais e noventa e seis centavos) (ANEXO E), o que equivale a 37,17%
(trinta e sete e dezessete por cento), correspondendo uma retirada a maior de
R$ 2.846.240,32 (dois milhões, oitocentos e quarenta e seis mil, duzentos e
quarenta reais e trinta e dois centavos).
Vê-se que a referida importância de R$
2.846.240,32 (dois milhões, oitocentos e quarenta e seis mil, duzentos e
quarenta reais e trinta e dois centavos), retirada de forma ilegal, é bem
superior aos valores anulados e reempenhados no exercício de 2007, de R$
751.562,07 (setecentos e cinquenta e um mil, quinhentos e sessenta e dois reais
e sete centavos) (ANEXO F).
Ora, se na época tivesse sido
observado o percentual de 33% (trinta e três por cento), conforme a Lei nº
7.541, de 30 de dezembro de 1988, com a redação dada pela Lei nº 13.248, de 29
dezembro de 2004, o FUMPOM teria recursos de sobra para pagamento dos restos a
pagar de 2006, não havendo necessidade por parte da Secretaria de Estado da
Fazenda em anular tais empenhos e reempenhá-los no exercício de 2007.
Nesse contexto, o presente
Administrador Público não tinha gerência ou participação de tais atos
financeiros, eis que todo o controle de comprometimento, empenhamento e
pagamento da folha dos servidores públicos era realizado pela Secretaria de
Segurança Pública e Defesa do Cidadão, com participação direta da Secretaria de
Estado da Fazenda.
Ocorreu, portanto, motivo de força
maior ou caso fortuito, pois o FUMPOM não tinha financeiro para honrar seus
compromissos financeiros, eis que os valores monetários foram drenados para
pagamento de folha de pagamento dos servidores públicos.....
Com
relação às justificativas apresentadas pelo Cel. Fernando Rodrigues de Menezes,
verifica-se que as mesmas são razoáveis uma vez que houve alteração da Lei nº
13.617, de 09 de dezembro de 2005, que concedeu abono aos servidores do Quadro
Único de Pessoal da Administração Direta, lotados e em efetivo exercício na
Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão e seus órgãos
subordinados que determinava:
Art. 8º As despesas decorrentes da
execução desta Lei durante o exercício de 2005 correrão à conta:
I - das dotações orçamentárias disponíveis do Fundo para Melhoria da
Segurança Pública - FSP, Fundo Penitenciário do Estado de Santa Catarina -
FUPESC, Fundo Estadual de Defesa Civil - FUNDEC e Fundo de Melhoria da Polícia
Civil - FUMPC para as despesas com pessoal da Defesa Civil, do Departamento de
Trânsito, da Polícia Civil, do Sistema Prisional e do Sistema de Atendimento ao
Adolescente Infrator;
II - das dotações orçamentárias disponíveis do Fundo de Melhoria da
Polícia Militar - FUMPOM para as despesas com pessoal da Polícia Militar;
III - das dotações orçamentárias disponíveis do Fundo de Melhoria do
Corpo de Bombeiros Militar - FUMCBM para as despesas com pessoal do Corpo de
Bombeiros; e
IV - das dotações orçamentárias disponíveis do Instituto de Previdência
do Estado de Santa Catarina - IPESC para as despesas com pessoal inativo e
pensionistas.
Com
o advento da Lei nº 13.709/06, de 14 de fevereiro de 2006, o artigo 8º da Lei
nº 13.617, de 09 de dezembro de 2005, passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 8º As despesas decorrentes da
execução desta Lei correrão à conta:
I - das dotações orçamentárias do
Fundo para Melhoria da Segurança Pública - FSP, do Fundo Penitenciário do
Estado de Santa Catarina - FUPESC, do Fundo Estadual de Defesa Civil - FUNDEC,
do Fundo de Melhoria da Polícia Civil - FUMPC, do Fundo de Melhoria da Polícia
Militar - FUMPOM e do Fundo de Melhoria do Corpo de Bombeiros Militar - FUMCBM,
na proporção do percentual destinado a cada qual desses Fundos; e
II - das dotações orçamentárias do
Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPESC para as despesas
com pessoal inativo e pensionistas.”
Desta
forma, o Responsável informa que a partir desta alteração, na norma legal, as
despesas com pessoal não mais seriam executadas conforme as dotações
orçamentárias disponíveis e sim por conta das dotações existentes.
Outro
fato alegado é que no confronto entre os recursos disponíveis e os compromissos
futuros existia um déficit financeiro. Este fato acabou por levar ao
Administrador a escolher entre o cancelamento de despesas liquidadas e o não pagamento
de despesas de pessoal.
No
primeiro caso ocorreria a afronta a interpretação literal da Lei 4.320/94,
procedendo ao cancelamento de despesa liquidada. Situação admitida por esta
Corte de Contas em situações excepcional.
A segunda seria não efetuar o pagamento a
renumeração devida aos servidores, em um setor sensível, tanto a população como
para o Estado, desrespeitando um direito fundamental disposto no inciso X, do
artigo 7º, da Constituição Federal.
Art. 7º. São direitos dos
trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição
social:....
X - proteção do salário na forma da
lei, constituindo crime sua retenção dolosa;
Sobre
a necessidade de honrar a renumeração devida aos servidores, cabe citar as
seguintes jurisprudências:
41027908 JCF.7.VIII JCF.7.X JCF.7 –
MANDADO DE SEGURANÇA – ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA – SEGURANÇA IMPETRADA
CONTRA ATO DO PREFEITO MUNICIPAL DE JITAÚNA – A modificação do chefe do
executivo municipal não macula de ilegítima a atual do município. Mérito.
Impetrantes exonerados sem o devido processo legal. Cerceamento de defesa
caracterizado aplicação da súmula 21 do STF. Não pagamento dos salários do mês
de dezembro de 2000 e 13º salário. Existência de direito líquido e certo.
Garantia constitucional inserta no art. 7º, incs. VIII e X, da Constituição
Federal vigente. (TJBA – RN 22.316-7/02 – (25.305) – 2ª C.Cív. – Relª Desª
Lealdina Torreão – J. 01.10.2002)
55001104 JCF.7 JCF.7.VII JCF.7.VIII
JCF.7.X – CONSTITUCIONAL – PROCESSUAL CIVIL – MANDADO DE SEGURANÇA – ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO – VENCIMENTOS NÃO PAGOS A SERVIDORA – PAGAMENTO POR ORDEM
JUDICIAL – IMPETRANTES EXONERADOS ANTES DO AJUIZAMENTO DO MANDAMUS –
PREJUDICIALIDADE – ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA – 1) Sendo o salário elevado ao
cânone de Direito Social pelo art. 7º, incisos VII, VIII e X da Constituição
Federal, assegurada a sua proteção, impõe-se o seu pagamento pelo Poder Público
competente, ainda que compulsoriamente por ordem judicial, quando presentes
todos os seus pressupostos. 2) Julga-se prejudicado o mandamus em relação aos
servidores exonerados em data anterior à impetração. 3) Ordem concedida
parcialmente para confirmando a liminar, determinar o pagamento do saldo
líquido do direito da impetrante Solange Tentes B. Figueiredo, devendo as
verbas relativas ao Imposto de Renda e a Previdência Social a que estiver
vinculada a impetrante serem recolhidas pela empregadora, nos termos da
legislação específica, negada a verba de honorários advocatícios. (STJ, Súmula
105). (TJAP – MS 72303 – (5649) – TP – Rel. Des. Honildo Amaral de Mello Castro
– DOEAP 26.06.2003 – p. 19)
Ainda
sobre o tema Souza[8],
traz a monção de inserção da renumeração enquanto direito fundamental, sendo
reconhecido pelos doutrinadores como sendo de natureza alimentar.
Não se pode falar em estudo dos
direitos fundamentais, sem antes pensar no ser humano e na dignidade da pessoa
humana. Sabidamente, todo estudo do direito começa pela pessoa humana, pois só
esta pode ser titular de direito e obrigações. Mas quando se pensa em direito
fundamental, este aspecto ganha relevo. Os direitos fundamentais, em quaisquer
de suas vertentes, estão sempre voltados à pessoa humana e, mais do que isso,
estão voltados à proteção da dignidade da pessoa. Não basta, pura e
simplesmente, imaginar um direito voltado à pessoa. Mais que isso, é necessário
que além do direito imaginado, sejam também incrementadas medidas capazes de
garantirem a eficácia destes direitos. É o que se pode chamar de garantias aos
direitos fundamentais da pessoa humana. Isto porque, os direitos, sem garantia,
não são nada. A pessoa, sem o respeito à sua dignidade, transformar-se em
objeto de manobra, deixando de ser sujeito de direito.
Neste contexto, aparece o trabalhador
empregado, pessoa, na maior das vezes, esquecida pela legislação e que, na
grande maioria dos casos, tem a sua dignidade desprezada, desconsiderada,
ferida e, até mesmo, absolutamente ignorada por parte da sociedade brutalizada.
Não é de hoje que se sabe, e nem será
novidade amanhã, que o trabalhador somente trabalha porque precisa do trabalho
para sobreviver. É evidente a limitação da liberdade, visto que ninguém
trabalha só por trabalhar, trabalha-se por necessidade (Ackerman, 2007, p. 56).
Se assim é com o trabalhador de um modo geral, com muito mais razão há de ser
com o trabalhador empregado, cujo salário é o único meio de sua
sobrevivência......
É voz corrente no mundo jurídico atual
que salário tem a sua natureza jurídica reconhecida como sendo alimentar (Bueno
Magno, 1993). No mesmo sentido, proclama Delgado (2005, p. 73), afirmando que a
intangibilidade dos salários merece garantias diversificadas, de modo a
assegurar seu valor, montante e disponibilidade em benefício do empregado, em
virtude da sua natureza de caráter alimentar, atendendo às exigências naturais
e às necessidades do ser humano.
A natureza alimentar do salário é
ressaltada por Russomano (1978, p. 439) para quem o salário e a remuneração
possuem traços comuns e ambos são essencialmente alimentares, isto é,
constituem meios de subsistência dos trabalhadores. De forma mais incisiva,
Russomano (1978, p. 447) afirma: “A natureza alimentar do salário reclama, de
parte do legislador, regulamentação cuidadosa”.
Seguindo a doutrina tradicional,
reconhecendo a natureza alimentar do salário, Martins (2006, p. 310) após
afirmar que o Direito do Trabalho tem como um de seus postulados fundamentais o
princípio da intangibilidade salarial, esclarece que o mencionado princípio
mostra a natureza alimentar do salário.
Não se pode ter dúvida de que a
natureza do salário é mesmo alimentar. É o salário quem garante a sobrevivência
do empregado, até mesmo porque este só trabalha por necessidade de sobreviver.
Sendo o salário de natureza alimentar, sempre que dele se subtrair algum valor,
algo dos alimentos do empregado estará sendo subtraído, com isso, diminuindo a
sua capacidade de alimentação e, por via de consequência, diminuindo a sua
capacidade de sobreviver.
Desta
forma, entendo que o fato descrito não enseja a aplicação de sanção pecuniária
a nenhum dos responsáveis podendo ser relevada uma vez que as justificativas
apresentadas demonstram-se suficiente ao apontar no primeiro caso a necessidade
do cancelamento da despesa liquidada devido à ocorrência de empenhamento
realizado com a classificação de fonte de recurso inadequada e no segundo caso
a necessidade de honrar o pagamento de renumeração da corporação.
2.1.3 Reempenhamentos, em 2007, de
despesas relativas a restos a pagar cancelados no ano, referentes a 2006,
configurando que as respectivas despesas constaram em dois orçamentos distintos,
ou seja, nas execuções orçamentárias de 2006 (Lei estadual nº. 13.672/2006) e
2007 (Lei estadual nº. 13.969/2007), evidenciando práticas contábeis e
orçamentárias indevidas, em descumprimento à legislação de regência, conforme
item 2.5, e 2.8 do Relatório DCE nº. 0148/2011;
A
análise do fato descrito será realizada considerando todas as alegações de
defesa apresentadas, uma vez que a matéria pode ser objeto de discussão em
tese. Assim sendo, será considerada a resposta enviada pelo Sr. Ramon da Silva,
que apresentou às alegações de defesa às fls. 24.242 a 24.246 dos autos, e para
o Cel. Fernando Rodrigues de Menezes que teve as suas alegações juntadas às
fls. 24.277 a 24.354 dos autos.
As
alegações do Sr. Ramon da Silva foram as seguintes:
Quanto ao fato dos reempenhamento ser
anterior ao cancelamento não vemos problema algum, visto que havia o temor do
cancelamento da despesa e a eventual impossibilidade de reempenhamento pela
recusa da Secretaria de Estado da Fazenda em disponibilizar cota orçamentária
no sistema CIASC, situação que deixaria a despesa sem empenho.
Assim, para evitar qualquer surpresa
desagradável, visto que as orientações eram sempre verbais, procedemos
primeiramente o reempenho das despesas para somente após providenciar o
cancelamento das mesmas.
Esclarece-se, por oportuno, que o
cancelamento da despesa processada não devolve automaticamente o saldo para o
sistema, além de que as cotas para empenho são liberadas pela Secretaria da
Fazenda.
Outra observação que merece
apontamento é que o fato da mesma despesa constar temporariamente em dois
orçamentos distintos (2006 e 2007) não significa qualquer irregularidade ou
risco, visto que os documentos de suporte da despesa ficam anexados em apenas
uma nota de empenho.
Em relação à existência de
comprometimento financeiro do exercício seguinte com despesas de exercícios
anteriores discordamos da manifestação e conclusão da análise, visto que cerca
de R$ 25 milhões de receitas de transferências da União que deveriam ingressar
no Fundo Estadual de Saúde no exercício de 2006 aconteceram durante o exercício
de 2007.
Assim sendo, a operação orçamentária
utilizada decorreu justamente pela frustração na realização da receita por
conta da irregularidade no repasse financeiro de responsabilidade do Governo
Federal.
Diante do exposto, na expectativa de
ter justificado com suficiência as restrições apontadas, requer-se o seu
acolhimento no sentido de isentar este informante de qualquer responsabilidade
administrativa, pois inexistente prejuízo ou violação a imposições ordem legal,
uma vez que os atos praticados são típicos de gestão.
(...)
Já o
Cel. Fernando Rodrigues de Menezes, apresentou as seguintes alegações:
O reempenhamento de tais despesas foi
realizado, conforme determinação da Secretaria da Fazenda, tendo em vista a
natureza das despesas existentes, cuja ausência de empenho ensejaria o corte no
fornecimento de produtos e término na prestação de serviços à Corporação,
prejudicando a Segurança Pública.
A Segurança,quer do Estado, quer do
indivíduo, constituí hoje um dos principais temas em discussão por todos os
segmentos sociais. A paz, necessária para assegura a estabilidade das
instituições, e a segurança, capaz de garantir a tranqüilidade dos
indivíduos,são indispensáveis à manutenção do equilíbrio social e do
desenvolvimento do homem.
As ameaças externas de toda ordem,
levam o homem a reações que só a força da lei, atribuída ao Estado e exercida
por seus órgãos, é capaz de controlar para manter a ordem social.
A preservação da Ordem Pública e a
incolumidade das pessoas e do patrimônio, embora seja responsabilidade de
todos, está afeta aos órgãos de Segurança Pública previstos na Constituição
Federal.
A Polícia Militar, como outras
instituições, elencadas no artigo 144, da Constituição Federal, são
responsáveis pela manutenção dessa Ordem Pública, fazendo assim, parte da
Segurança Pública de nosso País. Não há sociedade sem Ordem Pública. Por isso,
para a manutenção dessa Ordem Pública, nossa Carta Magna dedicou um capítulo
inteiro e exclusivo para tratar da Segurança Pública, conferindo à Polícia
Militar o seguinte:
Considerando
as alegações enviadas e as normas que regem a matéria verifico que o
reempenhamento decorrente do cancelamento de restos a pagar seja este processado
ou não processados é uma medida necessária.
No
caso de cancelamento de restos a pagar processados, tratado no item anterior,
onde o serviço foi prestado ou o bem entregue, não resta outra opção ao
Administrador, que não a de efetuar o reempenhamento da despesa para poder realizar
o pagamento visando atender a determinação do artigo 5º da lei 8.666/93, que
determina que seja observada a ordem cronológica de pagamento.
Também
é possível verificar a necessidade de reempenhar a despesa no § 2º, do artigo
13, do Decreto nº 4.687, de 31 de agosto de 2006, que estabelece procedimentos
a serem adotados, pelos órgãos e entidades da administração pública estadual,
para o encerramento do exercício financeiro de 2006.
Art. 13. Os
saldos de Restos a Pagar Processados e Não Processados relativos à execução
orçamentária de 2005 deverão ser anulados até o dia 30 de novembro de 2006.
§ 1º Os
valores dos restos a pagar processados que forem cancelados nos termos do
“caput” serão registrados pelos órgãos de contabilidade como Obrigações Financeiras
Exigíveis em Longo Prazo, Fornecedores de Exercícios Anteriores, conforme
previsto no art. 98, da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, no art.
29 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000 e no art. 129, §
2º, inciso II da Lei Complementar Estadual nº 284, de 28 de fevereiro de 2005.
§ 2º O pagamento que vier a ser
reclamado em decorrência das anulações previstas no “caput” será atendido à
conta de dotação orçamentária constante da lei orçamentária anual ou de
créditos adicionais abertos no exercício financeiro em que se der a reclamação, conforme o
disposto no art. 129, § 3º, da Lei Complementar Estadual nº 284, de 28 de
fevereiro de 2005.
No
caso de cancelamento de restos a pagar não processado, a Lei Complementar nº
284, de 28 de fevereiro de 2005, vigente à época e que estabeleceu modelo de
gestão para a Administração Pública Estadual e dispôs sobre a estrutura
organizacional do Poder Executivo, também determinava o reempenhamento da
despesa, conforme segue.
Art. 129. Compete
à Secretaria de Estado da Fazenda autorizar a inscrição de despesas na conta
“Restos a Pagar”, obedecidas, na liquidação respectiva, as mesmas formalidades
fixadas para a administração dos créditos orçamentários, e orientar os órgãos e
entidades acerca do que, sobre a matéria, dispõe o art. 42 da Lei Complementar
federal nº 101, de 2000.....
§ 2º
Observada a ordem cronológica dos pagamentos e a data a que se refere o
parágrafo anterior:
I - os
“Restos a Pagar Processados” referentes ao último exercício financeiro
encerrado serão contabilizados no Passivo Financeiro; e
II - os
“Restos a Pagar” não abrangidos no disposto no inciso I do § 2º deste artigo,
serão integralmente cancelados até 31 de dezembro e, simultaneamente, inscritos
em conta específica do passivo permanente.
§ 3º Os
pagamentos a serem efetuados em face do cancelamento referido no § 2º deste
artigo, serão atendidos à conta de dotação constante da Lei Orçamentária Anual
ou de créditos adicionais, abertos para essa finalidade no exercício em que
ocorrer o reconhecimento da dívida.
Esta
também é a leitura que se faz dos Prejulgados 1040, 1208, 1215, 1232, 1303 e
1372, que ao analisar os casos em que ocorreram anulação de despesa empenhada
ou cancelamento de Restos a Pagar ao final do exercício, autoriza que a despesa
seja novamente empenhada e paga após apurada a legitimidade e realizada a
liquidação.
Assim,
considerando o teor da restrição que embasa a sugestão de aplicação de sanção
pecuniária, verifica-se que o reempenhamentos, nos orçamento fiscal, do
exercício de 2007, de despesas relativas a restos a pagar cancelados, do
exercício de 2006, era medida necessária, nos termos do artigo 58, da lei
4.320/64 e artigo 5º da lei 8.666/93.
Em
decorrência deste fato, por obvio, que a despesa constará nos orçamentos dos
exercícios de 2006 e 2007, não cabendo, porém, dizer que esta foi executada em
dois orçamentos distintos, uma vez que o último estágio da despesa, somente irá
ocorrer na vigência do orçamento seguinte.
Assim
sendo, entendo que o fato descrito não enseja a aplicação de sanção pecuniária
a nenhum dos responsáveis uma vez que não ficou evidenciada infração a norma
legal.
2.1.4 Ausência do devido equilíbrio
orçamentário e financeiro e a consequente inobservância, por parte do Poder
Executivo Estadual, do artigo 42 da Lei Complementar Federal n.º 101/2000, de
acordo com o item 2.7 do Relatório DCE nº. 0148/2011
Na
análise efetuada o Corpo Instrutivo consolidou duas restrições no mesmo item. A
primeira seria ausência do devido equilíbrio orçamentário e financeiro e a
segunda inobservância, por parte do Poder Executivo Estadual, do artigo 42 da
Lei Complementar Federal n.º 101/2000. Devido a este fato, torna-se necessário
proceder a análise dos fatos em dois momentos distintos.
2.1.4.1
Ausência do devido equilíbrio orçamentário e financeiro
Ao
analisar o fato descrito o Corpo Instrutivo partiu do seguinte pressuposto. O
Estado ao pagar parte das despesas realizadas após 01/05/2006 no montante de R$
53.898.434,46 (cinquenta e três milhões oitocentos e noventa e oito mil
quatrocentos e trinta e quatro reais e quarenta e seis centavos), comprometeu o
orçamento, ocasionando a inscrição de restos a pagar.
Este
procedimento, segundo o Corpo Instrutivo seria adotado “objetivando estar assim
livre de enquadramento no artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal”, através
da seguinte interpretação: “que o pagamento das despesas novas contraídas no
período de restrição permite a permanência de despesas rotineiras em restos a
pagar”.
....O equilíbrio entre receitas e
despesas, enfaticamente preconizado na Lei de Responsabilidade Fiscal, exige
que as primeiras sejam inicialmente deslocadas à cobertura dos compromissos
obrigatórios, já reconhecidos e perfeitamente programáveis. Aceitar que o
pagamento das despesas novas contraídas no período de restrição permite a
permanência de despesas rotineiras em restos a pagar sem contrariar o artigo 42
da LRF inutilizaria por completo a aplicação do importante preceito legal,
facilitando a prática do desequilíbrio e conseqüente irresponsabilidade na
gestão fiscal.
Cabe reafirmar que, conforme já
mencionado, muito embora a regra em comento estabeleça vedações especificamente
para os últimos 8 (oito) meses de mandato, a sua observância exige a
responsabilidade na gestão fiscal durante todo este, sob o risco de se iniciar
o período de restrição com a disponibilidade comprometida e insuficiente para
todas as ações pretendidas até o final do exercício. Neste contexto,
relembra-se o tripé estrutural da lei: planejamento, equilíbrio e
transparência.
Ainda, os dados levantados, tanto nos
restos a pagar (primeiro levantamento) como em relação às obrigações de despesa
contraídas e pagas no exercício (segundo levantamento) evidenciam o Poder
Executivo priorizou o pagamento de determinadas despesas – que diante de dada
interpretação seriam consideradas como novas obrigações contraídas – e deixou
em restos a pagar aquelas rotineiras e oriundas de contratos assinados antes do
período restritivo, objetivando estar assim livre de enquadramento no artigo 42
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Neste contexto, este Corpo Técnico
reafirma que a existência de despesas obrigatórias e outras já contratadas não
exime o gestor da responsabilidade estabelecida no artigo 42 da LRF. Ao
contrário, este deve levar em conta tais valores e só gastar o possível dentro
da sua previsão de receita, e, de forma alguma, imaginar que pode priorizar o
pagamento de outros gastos não obrigatórios assumidos no período de restrição,
deixando aqueles em restos a pagar sem a devida disponibilidade de caixa, com o
objetivo de não incorrer em inobservância da regra.
Conforme já mencionado, a aceitação de
tal prática inviabiliza a aplicação bem como desafia a lógica da referida norma
jurídica e a própria inteligência do legislador, que, de forma clara e
indiscutível estabeleceu, através da referida vedação, a necessidade de um
maior aperto fiscal no final de mandato, sem prejuízo da obrigação de manter-se
o indispensável equilíbrio durante toda a gestão governamental.
Assim, este corpo técnico entende que
parte significativa das despesas que ficaram em restos a pagar no encerramento
de 2006 – fonte 0100 – deixaram de ser pagas por conta do pagamento de despesas
contraídas nos últimos 8 (oito) meses de mandato e pagas (R$ 53.898.434,46),
pelo qual estas foram contraídas sem a devida disponibilidade de caixa,
configurando que o Poder Executivo Estadual não observou, no final do mandato
governamental 2003/2006, o disposto no artigo 42 da Lei Complementar Federal
n.º 101/2000, configurando também que não houve a efetiva busca do equilíbrio
orçamentário e financeiro preconizada no referido diploma legal......
Diante
do descrito acima cabe considerar que a ausência do devido equilíbrio
orçamentário e financeiro na realidade é matéria constante do artigo 9º, da Lei
101/00. Ressalvando a existência de controvérsia sobre a sua aplicação na
realização da despesa.
“Se verificado, ao final de um
bimestre, que a realização da receita poderá não comportar
o cumprimento das
metas de resultado
primário ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes
e o Ministério
Público promoverão, por ato
próprio e nos
montantes necessários, nos
trinta dias subseqüentes, limitação
de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias
Sobre
o tema a Lei nº 13.454, de 25 de julho de 2005, que dispõe sobre as diretrizes
para a elaboração e execução da lei orçamentária para o exercício financeiro de
2006, traz a previsão da busca do equilíbrio no artigo se artigo 17, onde
determina que:
Art. 17. A limitação de empenho e
movimentação financeira, para atingir as metas de resultado primário ou nominal
previstas no Anexo de Metas Fiscais, deverá ser compatível com os ajustes no
cronograma anual de desembolso mensal.
Parágrafo único. Na hipótese da
ocorrência do disposto no caput deste artigo, o Poder Executivo comunicará aos
demais Poderes e ao Ministério Público do Estado o montante de recursos
indisponíveis para empenho e movimentação financeira.
Feitas
as considerações acima e após proceder a esta análise do fato descrito pelo
Corpo Instrutivo, verifico que estaria incorrendo no “bis in idem” [9],
ao imputar sanção pecuniária pela ausência do devido equilíbrio orçamentário e financeiro,
uma vez que este pode ser considerado como possível fato desencadeador da
sanção a ser imposta através do art. 42, da LRF.
Concluo
então que caso seja verificada a existência de inobservância, por parte do
Poder Executivo Estadual, do artigo supracitado, sem sombra de dúvida que nesta
análise estará contida a ocorrência de desequilíbrio orçamentário e financeiro.
2.1.4.2 Não observância ao disposto no
artigo 42, da LRF
O
fundamento para a restrição elaborada pelo Corpo Instrutivo tem como embasamento
legal o disposto no artigo 42, da Lei Complementar nº 101/00, que determina:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder
ou órgão referido no artigo 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja
suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da
disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas
compromissadas a pagar até o final do exercício.
Da
leitura do artigo supracitado, ressalto a necessidade do estabelecimento de
dois parâmetros. O primeiro seria a apuração das disponibilidades financeira em
31/12/2006, o outro seria a verificação da existência de obrigações de despesas
contraídas a partir de 01/05/2006 até o final do exercício.
Após
a realização de Audiência o Sr. Ricardo Alves Rabelo, ex-diretor do Tesouro
Estadual da Secretaria de Estado da Fazenda apresentou as seguintes alegações de
defesa às fls. 24.356 a 24.366, tendo solicitado ao final que lhe seja
oportunizado realizar sustentação oral quando da apreciação do presente
processo, pelo Tribunal Pleno.
...
Passando à análise dos dados que
constam no processo AOR 07/00371400, é preciso frisar desde já que o requerente parte do pressuposto de que os
próprios números apresentados no Relatório estão corretos. O processo,
aliás, requer uma manifestação da Secretaria de Estado da Fazenda, por seu
corpo técnico, sobre o assunto, o qual, talvez, pudesse trazer esclarecimentos
sobre pontos que não foram abordados pelos técnicos do TCE.
Independentemente deste fato, o
requerente julga que cabem algumas considerações sobre os números apresentados
no Relatório DCE 021/2007.
O Relatório DCE 021/2007 aponta a
inscrição em restos a pagar de R$ 103.400.018,62 (cento e três milhões,
quatrocentos mil, dezoito reais e sessenta e dois centavos), frente a uma
disponibilidade financeira de R$ 2.661.019,95 (dois milhões, seiscentos e
sessenta e um mil, dezenove reais e noventa e cinco centavos) (fls. 23.913).
No quadro 8 (Restos a pagar em
31/12/2006, fls. 23.868), o Relatório aponta que foram inscritos em restos a
pagar processados, pelo Poder Executivo, R$ 28.798.569,01 (vinte e oito
milhões, setecentos e noventa e oito mil, quinhentos e sessenta e nove reais e
um centavo), e em restos a pagar não processados, também pelo Poder Executivo,
R$ 74.652.968,78 (setenta e quatro milhões, seiscentos e cinquenta e dois mil,
novecentos e sessenta e oito reais e setenta e oito centavos). Tais valores
compõem os R$ 103.400.018,62 que a DCE compara com a disponibilidade financeira
para efeitos da verificação da suficiência/insuficiência financeira na fonte
0100.
Estas observações são importantes,
pois, o próprio Corpo Técnico do Tribunal de Contas, na exposição inicial sobre
a observância do art. 42, destaca que para esse efeito são consideradas apenas
as despesas efetivamente realizadas pelo Estado. Aquelas que, após passarem por
todas as etapas da despesa, estando, portanto, devidamente liquidadas, aguardam
apenas o pagamento. É o que se verifica nas fls. 23.907:
“Sobre o tema “contrair obrigações de
despesas”, é entendimento deste Corpo Técnico que o gestor contrai obrigação de
despesa quando do efetivo estágio da liquidação, pelo qual o credor adquire
direito líquido e certo em receber pelo serviço prestado ou a mercadoria
entregue.
Em relação ao estágio de empenhamento
da despesa, destaca-se que, até a liquidação, ainda há a possibilidade do mesmo
ser cancelado, inclusive se o serviço ou mercadoria não forem entregues
conforme contratado. O próprio artigo 58 da lei Federal n. 4.320/64 menciona
claramente que a obrigação de pagamento criada pelo empenho está ou não
condicionada:
Art. 58. O empenho de despesa é o ato
emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento
pendente ou não de implemento de condição. (grifou-se)
Destaca-se que o implemento de
condição supracitado diz respeito ao estágio da liquidação, imprescindível ao
pagamento da despesa pública.
(...)”
Nas fls. 23.908 e 23.909:
“(...)
“Cabe destacar ainda a sistemática
adotada pelo Estado no registro de sua despesa orçamentária, na qual, até o mês
de novembro, só é assim considerada após a efetiva liquidação, quando são
registradas no grupo
3 – Despesa Orçamentária. Já os
valores empenhados e ainda não liquidados, permanecem devidamente registrados
no sistema de compensação, constituindo, na prática, apenas a reserva
orçamentária para determinadas despesas que podem ou não ser efetivamente
realizadas, o que confirma que, nesse momento, o Estado ainda não reconhece a
existência de obrigação a ser registrada em seu passivo”.
(...)”
E nas fls. 23.910:
“Considerando que o mesmo vale para os
empenhos ordinários, que, após liquidados, constituem direito líquido e certo
do credor, este corpo técnico reafirma posição de que a obrigação de despesa
mencionada no artigo 42 da Lei Complementar Federal n. 101/2000 (LRF) é
contraída quando do efetivo estágio da liquidação da despesa pública.”
Assim, segundo o entendimento do
próprio Corpo Técnico do Tribunal de Contas a insuficiência financeira a fonte
0100, em 2006, atingiu o montante de R$ 26.137.549, 06 (vinte e seis milhões,
cento e trinta e sete mil, quinhentos e quarenta e nove reais e seis centavos),
uma vez que foram inscritos em restos a pagar processados na fonte 0100 R$
28.798.569,01 (vinte e oito milhões, setecentos e noventa e oito mil,
quinhentos e sessenta e nove reais e um centavo) frente a uma disponibilidade
financeira de R$ 2.661.019,95 (dois milhões, seiscentos e sessenta e um mil,
dezenove reais e noventa e cinco centavos).
Feitos tais esclarecimentos, é
extremamente relevante lembrar que estamos falando da gestão financeira de uma
receita anual total, na fonte 0100, de bilhões de reais, o que demonstra que
houve um esforço da Secretaria de Estado da Fazenda e da Diretoria do Tesouro
Estadual, com o apoio do Grupo Gestor de Governo, no sentido de evitar a
realização de despesas sem a devida cobertura financeira. Com efetivo o número
percentual seria inferior a 0,5%, supondo uma receita na fonte 0100 de R$ 6
bilhões.
Após
considerar os fatos relatados e examinar minuciosamente os autos verifico a
necessidade de discorrer sobre a determinação da disponibilidade financeira e
da apuração das despesas inscritas em restos a pagar, que é o alicerce da
restrição elaborada para a verificação do cumprimento do art. 42, da Lei
Complementar 101/00.
a) Apuração das disponibilidades
financeiras
A
metodologia empregada na auditoria, para verificar o cumprimento do artigo 42
da LRF, partiu da premissa de que deveria determinar a disponibilidades
financeiras considerando a fonte de recurso, 0.1.00, excluindo os saldos
existentes nos “Poderes”. Seguindo esta linha o Corpo Instrutivo no item 2.8,
às fls. 23.903, elaborou a seguinte questão de auditoria:
Os órgãos e entidades do Poder
Executivo Estadual assumiram obrigações de despesas nos dois últimos
quadrimestres do exercício de 2006 sem disponibilidades financeiras,
contrariando o disposto no art. 42 da LRF?
Na
sequencia para proceder à análise do fato acima descrito, foi realizado o
seguinte questionamento através do item 19, do Ofício n.º 003/2007, fls. 23 dos
autos, endereçado ao Sr. Ricardo Alves Rabelo, Diretor do Tesouro Estadual, à
época, (DITE), da Secretaria de Estado da Fazenda.
“Considerando a análise individual por
fonte de recursos, no exercício de 2006 o Poder Executivo Estadual cumpriu o
disposto no art. 42 da Lei Complementar Federal n.º 101/00?
O
questionamento efetuado foi respondido através do ofício nº SEF/GABS nº
0925/2007 às fls. 73, nos seguintes termos:
O
controle da receita e da disponibilidade por fonte de recursos foi normatizado
para os Estados e Municípios somente a partir do exercício financeiro de 2004,
portanto, depois da LRF, com a edição da Portaria STN n.º 219, de 29/04/04, que
aprovou a primeira edição do Manual de Procedimentos da Receita Pública.
O
artigo 42 da LRF não determina que a verificação da disponibilidade de caixa
para atender as obrigações seja detalhada e considerada por fonte de recursos.
O controle de disponibilidade financeira por fonte de recursos é um mecanismo
de gestão financeira que visa a contribuir para o equilíbrio das contas
públicas.
Acreditamos
que no futuro deverá ser estabelecido em lei que o equilíbrio
das contas seja aferido por fonte de recursos, o que ainda não aconteceu. Se não há previsão legal nesse sentido,
também não podemos afirmar que houve descumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal. (grifou-se)
Apesar
da resposta enviada o Corpo Instrutivo, entendeu através de uma análise
sistêmica das normas vigentes, que a apuração da disponibilidade de caixa
deveria ser realizada por fonte de recurso, conforme fls. 23.911 a 23.912.
Já a classificação por fonte de
recursos, consiste num mecanismo de controle da movimentação das diversas
fontes de recursos que o Estado dispõe, sobretudo para evitar que dinheiros
vinculados a determinadas despesas – BID, FUNDEF, dentre outros – sejam gastos
com outras finalidades. Atualmente, tal controle é realizado pelo mecanismo
denominado Destinação de Recursos – DR.
Destarte, considerando que recursos
vinculados a determinadas ações não podem ser deslocados para o custeio de
outras finalidades, é demasiado lógico que tal classificação também deve ser
levada em conta na verificação da regra em questão, mormente no cálculo das
disponibilidades de caixa para cobertura de passivos existentes no encerramento
do exercício, oriundos de despesas contraídas nos últimos oito meses de
mandato.
Ainda, a própria Lei Estadual n.º
284/2005, que estabelece a estrutura administrativa do Estado, na Seção II (Da
Administração Financeira) do Capítulo II (Das Normas de Administração
Financeira e Controle Interno), determina que a DITE observe a devida
disponibilidade por fonte de recursos na liberação das cotas financeiras dos
recursos do Tesouro:
Art. 121. A Secretaria de Estado da Fazenda, por meio
da Diretoria do Tesouro Estadual, liberará as cotas financeiras dos recursos do
Tesouro para cada órgão ou entidade do Poder Executivo, obedecendo ao
cronograma de desembolso aprovado por decreto, respeitadas as efetivas
disponibilidades por Fonte de Recurso. (grifou-se)
Outrossim, afirmar que, para cumprimento de
tal preceito legal, despesas com vinculação específica possam ser consideradas
como disponibilidade de caixa para cobrir outros passivos desafia não só a
lógica da norma jurídica como a própria inteligência do legislador, tornando
inócua a aplicabilidade da regra, que busca acentuar, nos últimos 08 (oito)
meses, o aperto fiscal com o objetivo de estancar a prática costumeira de
gastos descontrolados no final do mandato governamental.......
Definido
este ponto foi elaborado o quadro 9 “Disponibilidades em 31/12/2006” fls.
23.870 e 23.871, onde foi apurada a disponibilidade financeira de R$
2.661.019,95 (dois milhões, seiscentos e sessenta e um mil e dezenove reais e
noventa e cinco centavos) para a fonte de recurso 0.1.00.
b) Apuração dos valores inscritos em
restos a pagar
O
levantamento feito pelo Corpo Instrutivo foi realizado em dois itens do
Relatório no item 2.2, fls. 23.868 e no item 2.8, fls. 23.913 a 23.918.
Verifico, porém que existe uma divergência quanto aos valores apurados pela
área técnica.
No
quadro 8 do item 2.2, fls. 23.868, é informado que o saldo dos restos a pagar
não processados em 31/12/2006 do Poder Executivo na fonte 0.1.00 é de R$
74.652.968,78 (setenta e quatro milhões, seiscentos e cinquenta e dois mil,
novecentos e sessenta e oito reais e setenta e oito centavos), e o de restos a
pagar processado na mesma data é de R$ 28.798.569,01 (vinte e oito milhões,
setecentos e noventa e oito mil, quinhentos e sessenta e nove reais e um
centavo), totalizando R$ 103.451.537,79 (cento e três milhões quatrocentos e
cinquenta e um mil, quinhentos e trinta e sete reais e setenta e nove
centavos).
Já
no quadro 12, item 8, às fls. 23.914 e 23.915 a apuração dos restos a pagar
inscritos após 31/04/2006, que representou o montante processado e não
processado de R$ 96.028.643,10 (noventa e seis milhões, vinte e oito mil,
seiscentos e quarenta e três reais e dez centavos), sendo a este valor somado
as despesas referente às despesas inscritas em restos a pagar realizada
anteriormente a 01/05/2006, que alcançou o montante de R$ 7.371.375,52, (sete
milhões trezentos e setenta e um mil trezentos e setenta e cinco reais e
cinquenta e dois centavos), fls. 23.913, totalizando R$ 103.400.018,62, (cento
e três milhões, quatrocentos mil e dezoito reais e sessenta e dois centavos).
Verifico
que a Audiência realizada ao Sr. Sr. Ricardo Alves Rabelo, foi realizada
considerando os valores constantes do total apurado para o item 8, conforme
consta às fls. 23.926:
Ante
o exposto, sugere-se:
3.1
Seja procedida Audiência nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar
Estadual nº. 202/00, do Sr. Ricardo Alves Rabelo, Diretor do Tesouro Estadual,
da Secretaria de Estado da Fazenda, CPF 081286478-65, com endereço à Rodovia SC
401, Km 5, n.º 4.600, Saco Grande II, Florianópolis-SC, CEP 88.032-000, para
apresentação de justificativas, em observância ao princípio do contraditório e
da ampla defesa, a respeito das irregularidades constantes do presente
Relatório, sujeitas à aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica do
Tribunal de Contas e no seu Regimento Interno, conforme segue:
.....;
3.1.2
Ausência do devido equilíbrio orçamentário e financeiro e a conseqüente
inobservância, por parte do Poder Executivo Estadual, do artigo 42 da Lei
Complementar Federal n.º 101/2000, de acordo com o item 2.8 deste
relatório;
Após
o envio das alegações de defesa do Sr. Ricardo Alves Rabelo às fls. 24.379 a
24.429, o Corpo Instrutivo procedeu às fls. 24.474 a análise da alegação, tendo
como base os dados constantes do item 2.2 informando que:
Sobre a questão da insuficiência
financeira (art. 42), verificada ao final do exercício 2006, o Sr. Ricardo
Rabelo afirma que as inscrições em Restos a Pagar Processados na fonte de
recursos 0100 (R$ 28.798.569,01), trouxeram uma insuficiência financeira de
“apenas” R$ 26.137.549,06, representando menos 0,5% da receita na fonte 0100
(R$ 6 bilhões de reais).
Sobre o tema, cabe dizer que o
legislador, quando estudou e criou a Lei de Responsabilidade Fiscal, certamente
não tinha em mente que esta responsabilidade poderia ser parcial. A
responsabilidade fiscal deve ser permanente, desde o primeiro até o último
minuto de mandato. Querer fazer parecer que uma insuficiência financeira de
“apenas” 0,5% do total na fonte 0100 seja insignificante, é rasgar o conteúdo
normativo e o espírito da lei, fazendo com que voltemos a épocas não muito
longínquas, onde o administrador público deixava para seu sucessor problemas
que inviabilizavam a gestão seguinte, prejudicando principalmente a população
em geral.
Verificação do cumprimento do art. 42
Em
função disto a análise concluiu que de todas as fontes de recursos, somente uma
apresentou insuficiência financeira, no caso a fonte 0.1.00, sendo esta
insuficiência de R$ 100.738.998,67 (cem milhões, setecentos e trinta e oito
mil, novecentos e noventa e oito reais e sessenta e sete centavos), conforme
consta na fls. 23.913.
Confrontando as informações levantadas
nos itens 2.3 e 2.4, relacionadas respectivamente à disponibilidade de caixa e
restos a pagar em 31/12/2006, obtém-se que a fonte de recursos que apresentou
insuficiência financeira em 31/12/2006 – disponibilidades de caixa não cobrem
os restos a pagar – foi a fonte 0100, que possuía uma disponibilidade de caixa
de R$ 2.661.019,95 (dois milhões
seiscentos e sessenta e um mil dezenove reais e noventa e cinco centavos),
contra restos a pagar no montante de R$
103.400.018,62 (cento e três milhões quatrocentos mil dezoito reais e
sessenta e dois centavos).(grifo nosso)
Concluindo
o Corpo Instrutivo às fls. 24.499, sugere a aplicação de sanção pecuniária
devido à existência da insuficiência apurada o que levaria a inobservância, por
parte do Poder Executivo Estadual, do artigo 42 da Lei Complementar Federal n.º
101/2000, conforme item 2.7 da Informação 148/2007.
3. CONCLUSÃO
Ante o exposto, sugere-se:....
3.4 Aplicar multa, com fundamento no
art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109, II do Regimento
Interno, em face das irregularidades abaixo descritas, ao Sr. Ricardo Alves
Rabelo, ex-Diretor do Tesouro Estadual, da Secretaria de Estado da Fazenda, CPF
081.286.478-65, com endereço à Avenida Itamarati, nº 380, apto. 404, bloco D,
Itacorubi, Florianópolis -SC, CEP 88.034-400:
3.4.1 Ausência do devido equilíbrio
orçamentário e financeiro e a conseqüente inobservância, por parte do Poder
Executivo Estadual, do artigo 42 da Lei Complementar Federal n.º 101/2000, de
acordo com o item 2.7 deste relatório;
Visto
isto, agora será procedida a discussão sobre os fatos narrados neste item.
Começando pelo cálculo da disponibilidade financeira.
Apuração das disponibilidades
financeiras
Conforme
exposto anteriormente a intenção do órgão instrutivo foi de considerar de forma
isolada as fontes de receitas, aferidas no orçamento de 2006, cuja definição
consta do artigo 2º, do Decreto nº 2.879, de 30 de dezembro de 2004, conforme
segue:
Fontes/Destinações de Recursos o
mecanismo integrador entre a receita e a despesa orçamentária, cabendo à
receita orçamentária a indicação da destinação de recursos para a realização de
determinadas despesas orçamentárias e à despesa orçamentária a identificação da
origem dos recursos que estão sendo utilizados.
Essas
fontes podem ser divididas em dois grupos. O primeiro seriam os recursos
vinculados, que nos termos do parágrafo único, do artigo 8º, da Lei
Complementar nº 101/00, são aqueles com finalidade específica que somente podem
ser utilizados para atender ao objeto de sua vinculação.
O
segundo “contrario sensu” seriam os
recursos não vinculado que por não ter finalidade específica podem ser utilizados
livremente pela Administração para qualquer despesa que tenha finalidade
pública. Esta divisão pode ser visualizada no trabalho executado pelo Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo[10]
(2006)
....Refere-se a uma importante
característica que distingue as receitas públicas em dois grandes grupos:
vinculadas e não vinculadas.
Receita vinculada é uma receita que
deve ser aplicada em um objeto específico, por exemplo, a Transferência
Voluntária que um município recebe do Estado para construção de um Ginásio de
Esportes, conforme acordado em um convênio. Essa receita é vinculada à
construção do Ginásio e não pode ser utilizada em qualquer outra finalidade que
não essa.
Receita não vinculada é a receita que
não é destinada a um objeto específico, podendo ser aplicada em qualquer
despesa que não deva ser coberta por receita vinculada. Exemplo são as receitas
de impostos dos municípios, depois de apartados os percentuais destinados à
Saúde e à Educação.
Tanto a Constituição Federal como a
Lei Complementar 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal - fazem expressa
referência à vinculação das receitas, nos termos seguintes:
Constituição Federal:
“Artigo 167 – São vedados: ...
IV – a vinculação de receitas de
impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos da saúde e para manutenção e
desenvolvimento do ensino...”
“Artigo 8º - parágrafo único – Os
recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício
diverso daquele em que ocorreu o ingresso.”
“Artigo 25, § 2º - É vedada a
utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada”
Como, na prática, podem ocorrer
diversas vinculações, a fim de possibilitar a transparência e o acompanhamento
ao cumprimento dessas disposições, a Lei de Responsabilidade Fiscal traz,
ainda:
“Artigo 50 – Além de obedecer às
demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas
observará as seguintes:
I – a disponibilidade de caixa
constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo
ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma
individualizada.”
Para conhecimento e acompanhamento da
vinculação ou não das receitas e de sua correta aplicação é que se lança mão do
instrumento denominado “Fonte de Recursos”. É um código que identifica se a
receita é vinculada ou não e, com o auxílio do Código de Aplicação, qual o
objeto de sua vinculação........
Conforme o artigo 8º, parágrafo único,
da Lei de Responsabilidade Fiscal, já transcrito, os recursos legalmente
vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender
ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorreu o ingresso.
Porém
para o cálculo das disponibilidades financeiras esta divisão não é uma verdade
absoluta uma vez que existem mais de uma fonte de recurso não vinculadas, bem
como a possibilidade de utilização de fontes de recursos vinculados para o
pagamento de despesas que tivessem sido primeiramente classificadas na fonte
0.1.00.
Explicando
melhor. No primeiro caso cito a existência da fonte 0.1.80, Remuneração de
disponibilidade bancária. Esta fonte tanto pode ser vinculada como não
vinculada, sendo que o Decreto nº 2.879, de 30 de dezembro de 2004, define este
recurso da seguinte forma:
...
proveniente de aplicação no mercado financeiro de entidade da administração
direta e indireta do Poder Executivo. Este recurso será administrado pelo
Tesouro do Estado, que o distribuirá às unidades orçamentárias por meio de
cotas a serem aplicadas em suas atividades.
Em
que pese esta fonte apresentar saldo negativo consolidado de R$ 2.400.510,50
(dois milhões, quatrocentos mil, quinhentos e dez reais e cinquenta centavos),
fls. 23.870, entendo ser necessário efetuar a seguinte ponderação:
Na
página 762 do Balanço Geral do Estado do Exercício de 2006[11], Elaborado pela Secretaria
de Estado da Fazenda através da Diretoria de Contabilidade Geral – DCOG, consta
no Demonstrativo da receita orçamentária arrecadada - mês a mês - consolidado
geral exercício de 2006 que o Estado de Santa Catarina arrecadou no item
1325000000, Remuneração de depósitos bancários, o montante de R$ 120.758.278,30,
(cento e vinte milhões, setecentos e cinquenta e oito mil, duzentos e setenta e
oito reais e trinta centavos).
Deste
total R$ 98.681.689,53 (noventa e oito milhões, seiscentos e oitenta e um mil,
seiscentos e oitenta e nove reais e cinquenta e três centavos) são recursos não
vinculados e R$ 22.076.588,77 (vinte e dois milhões, setenta e seis mil,
quinhentos e oitenta e oito reais e setenta e sete centavos), refere-se a
recursos vinculados.
Do
montante de recursos não vinculados, verifica-se que o Executivo arrecadou R$
44.727.439,66, (quarenta e quatro milhões setecentos e vinte e sete mil
quatrocentos e trinta e nove reais e sessenta e seis centavos); as Autarquias
R$ 1.568.454,65, (um milhão quinhentos e sessenta e oito mil quatrocentos e
cinquenta e quatro reais e sessenta e cinco centavos); As fundações R$
75.759,94, (setenta e cinco mil, setecentos e cinquenta e nove reais e noventa
e quatro centavos) e os Fundos R$ 261,49, (duzentos e sessenta e um reais e
quarenta e nove centavos), totalizando R$ 46.371.915,74, (quarenta e seis milhões
trezentos e setenta e um mil, novecentos e quinze reais e setenta e quatro
centavos).
Cabe
ressaltar que nos documentos disponíveis não possibilitam verificar a
arrecadação no período das empresas dependentes, que são:
- AGESC - Agência Reguladora de Serviços
Públicos de SC;
- SANTUR - Santa Catarina Turismo S.A;
- COHAB - Companhia de Habitação do Estado de
Santa Catarina;
- CIDASC - Companhia Integrada de
Desenvolvimento Agrícola de SC; e
- EPAGRI - Empresa de Pesquisa Agropecuária e
Extensão Rural de SC.
Porém
a título de ilustração é possível demonstrar que a Companhia de Habitação do
Estado de Santa Catarina no exercício de 2010 arrecadou na conta
4.1.3.2.5.02.99.02 Remuneração de Depósitos Bancários – Recursos não vinculados
o montante de R$ 6.564.197,46 (seis milhões quinhentos e sessenta e quatro mil
cento e noventa e sete reais e quarenta e seis centavos).
Desta
forma a fonte 0.1.80, por ter parcela não vinculada poderia ser considerada em
conjunto com a fonte 0.1.00, na apuração das disponibilidades financeiras para
efeitos de assunção de obrigações de despesas nos dois últimos quadrimestres do
exercício de 2006, nos termos do disposto no art. 42 da LRF. Ressalto que
poderia ser considerada no computo até mesmo a parcela vinculada desta fonte,
desde que relacionada a programas de competência de cada Unidade, sem ter um
objeto determinado e certo.
Já
a necessidade de considerar as fontes vinculadas, pode ser exemplificada
considerado o Departamento de Infraestrutura, que tem as suas competências
definidas nas seguintes normas: Lei Complementar nº 284, de 28 de fevereiro de
2005, Lei Complementar n° 243, de 30 de janeiro de 2003, Decreto n° 29.282, de
16 de junho de 1986, Decreto n° 1.431, de 16 de março de 1988, Decreto nº 2.428,
de 23 de maio de 2001 e Decreto nº 4.830, de 24 de maio de 2002, conforme
descrito a seguir:
I -
implementar, em sua esfera de atuação, a política formulada para a
administração da infra-estrutura de transportes, edificações e obras
hidráulicas, compreendendo sua construção, operação, manutenção, restauração,
reposição, adequação de capacidade e ampliação;
II -
elaborar estudos e projetos, especificações e orçamentos e apoiar as
Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional na administração das construções,
reformas e ampliações de imóveis de uso da Administração Pública Estadual;
III - apoiar
as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional na fiscalização da
aplicação dos recursos transferidos pelo Estado a municípios e outras
instituições que tenham como objetivo a construção, reforma ou ampliação de
imóveis de interesse da Administração Pública Estadual;
IV -
coordenar a execução de obras hidráulicas que tenham por objetivo a recuperação
de áreas de interesse da Defesa Civil do Estado e a viabilização de
equipamentos para uso comunitário;
V -
monitorar os equipamentos e empreendimentos de interesse da Defesa Civil do
Estado e implantar os sistemas de prevenção e de controle de enchentes;
VI -
elaborar estudos e projetos, especificações e orçamentos, locar, construir,
conservar, diretamente ou por delegação, restaurar, reconstruir, promover
melhoramentos e administrar, diretamente ou por meio de terceiros, as estradas
de rodagem do Plano Rodoviário do Estado - PRE, inclusive pontes e obras complementares;
VII -
regulamentar e fiscalizar a colocação e a construção de instalações permanentes
ou provisórias, de caráter particular ou público, a construção de acessos ou o
uso de travessias de qualquer natureza ao longo das rodovias do Plano Rodoviário
Estadual - PRE;
VIII -
exercer o controle, direto ou indireto, do tráfego, bem como outras atividades
relacionadas com a operação das rodovias do Plano Rodoviário Estadual - PRE;
IX -
administrar e operar, diretamente ou por concessão a terceiros, em consonância
com as atribuições da Agência Reguladora de Serviços Públicos de Santa Catarina
- AGESC, sistemas de transporte mediante dutos e vias elevadas ou subterrâneas;
ou
conservação, restauração ou reposição de vias e instalações e para a elaboração
de projetos e execução de obras viárias, em consonância com a orientação
sistêmica do órgão federal;
XI -
fornecer à Agência Reguladora de Serviços Públicos de Santa Catarina - AGESC as
informações e dados para subsidiar a formulação dos planos gerais de outorga e
de delegação dos segmentos da infra-estrutura viária;
XII -
administrar os programas de operação, manutenção, conservação, restauração e
reposição de rodovias e instalações correlatas;
XIII -
gerenciar, por meio de convênios de delegação ou cooperação, os projetos e
obras de construção e ampliação de rodovias, ferrovias, vias navegáveis e
instalações portuárias, decorrentes de investimentos da União no território do
Estado de Santa Catarina;
XIV -
participar de negociações de empréstimos com entidades públicas e privadas,
nacionais e internacionais, para financiamento de programas, projetos e obras
de sua competência, sob a coordenação da Secretaria de Estado da
Infra-Estrutura;
XV -
realizar programas de pesquisa e de desenvolvimento tecnológico, promovendo a
cooperação técnica com entidades públicas e privadas;
XVI - firmar
convênios, acordos, contratos e demais instrumentos legais, no exercício de
suas atribuições;
XVII -
delimitar, para fins de declaração de utilidade pública, os bens e propriedades
a serem desapropriados para implantação do Plano Rodoviário do Estado;
XVIII -
elaborar o seu orçamento, em consonância com a orientação sistêmica da área de
planejamento do Estado, bem como proceder à execução financeira;
XIX -
adquirir e alienar bens, adotando procedimentos legais adequados para efetuar
sua incorporação e baixa;
XX -
administrar pessoal, patrimônio, material e serviços gerais;
XXI -
proceder aos estudos para a revisão periódica e dar manutenção ao cadastro do
Plano Rodoviário do Estado - PRE;
XXII -
proceder aos estudos para a elaboração, operação, revisão periódica e
manutenção dos sistemas de controle do Plano Diretor Rodoviário;
XXIII -
manter a memória técnica dos projetos, controles e obras relativos às entidades
extintas pela Lei Complementar nº 244, de 30 de janeiro de 2003; e
XXIV -
exercer o poder de polícia de tráfego e as competências estabelecidas no art.
21 da Lei federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, nas rodovias do Plano
Rodoviário do Estado - PRE.
Conforme
o item 8, às fls. 23.914, para esta Unidade foi apurado a inscrição de R$
5.090.225,86 (cinco milhões, noventa mil, duzentos e vinte e cinco reais e
oitenta e seis centavos). Verificando o saldo das disponibilidades financeiras
da fonte 0.1.21, fls. 23.870, verifico que a mesma apresenta disponibilidade
financeira de R$ 18.609.223,88 (dezoito milhões, seiscentos e nove mil,
duzentos e vinte e três reais e oitenta e oito centavos).
A
fonte 0.1.2.1 é a Cota-parte da contribuição de intervenção no domínio
econômico, conhecida como CIDE, sendo proveniente de transferência federal, na
forma da Lei nº 10.866, de 04 de maio de 2004, vinculada a sua aplicação a
programas de infraestrutura de transportes, e cuja utilização foi objeto de
análise no Prejulgado 1592.
..6.2.1
- Enquanto não se estabeleça, com precisão, via legislação ou entendimento
reiterado dos Tribunais de Contas, o detalhamento das despesas elegíveis para
aplicação da parcela recebida pelos entes federados, conforme critérios
estabelecidos pela Lei 10.866/04, dos recursos da CIDE, instituída pela Lei
10.336/01, entende-se que abrangem todas aquelas diretamente relacionadas aos
programas de transportes, incluindo obras de infra-estrutura rodoviárias,
ferroviárias, hidroviárias, aéreas e outros meios de transporte, abrangendo
despesas com contratação empresas especializadas em supervisão e fiscalização
das obras realizadas e outros serviços complementares imprescindíveis à sua
disposição à comunidade...
Desta
forma mesmo esta fonte de receita sendo vinculada não existiria impedimento
legal para que caso a mesma conste do projeto ou da atividade no orçamento de
2006 do Deinfra fosse utilizada para substituir a fonte 0.1.00.
Outra
fonte de recurso vinculado que também poderia ser utilizada para suprir
deficiência na fonte 0.1.00, seria a 0.2.40, que são os Recursos de serviços,
provenientes no caso do Deinfra da arrecadação das multas de trânsito sendo
estes recursos vinculados por força do art. 320 da Lei 9.503/95 a despesas
relacionadas a sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento,
fiscalização e educação de trânsito. Desta forma uma despesa que tenha esta
natureza tanto pode ser suprida pela fonte 0.1.00, como pela fonte 0.2.40.
Assim,
fica evidenciado que existem dois tipos de fonte de receitas vinculadas. O
primeiro seriam aqueles recursos vinculados a objeto determinado e certo como é
o caso de convênio e empréstimos e o segundo recursos que são vinculados a
competência do órgão do órgão como são os recursos da CIDE e Receitas Próprias,
dentre outros.
Concluo
então que a metodologia de apuração das disponibilidades financeiras ao
considerar as fontes de recursos, deve verificar a particularidade de cada
Unidade, buscando identificar a existência de disponibilidade em todas as
fontes de recursos não vinculadas como exemplo fonte 0.1.00 e 0.1.80, bem como
nos recursos vinculados que possam ser utilizados dentro da finalidade do órgão
excetuando, fonte de recursos vinculada a objeto determinado e certo.
Apuração dos valores inscritos em Restos
a pagar.
Com
relação à apuração das despesas a serem consideradas para a verificação do
artigo 42, da LRF, destaco os seguintes aspectos:
a) Da apuração dos valores a
serem considerados para efeitos do art. 42
Conforme
consta na Informação DCE nº 021/2007, em primeiro lugar somente estariam
abrangidos pela vedação do artigo 42, da LRF, os restos a pagar processados,
conforme pode ser aferido da afirmação efetuada às fls. 23.907.
Sobre o
termo “contrair obrigações de despesas”, é
entendimento deste Corpo Técnico que o gestor contrai obrigação de despesa
quando do efetivo estágio da liquidação, pelo qual o credor adquire direito
líquido e certo em receber pelo serviço prestado ou a mercadoria entregue.
Em relação
ao estágio de empenhamento da despesa, destaca-se que, até a liquidação, ainda
há a possibilidade do mesmo ser cancelado, inclusive se o serviço ou mercadoria
não forem entregues conforme contratado. O próprio artigo 58 da Lei Federal n.º
4.320/64 menciona claramente que a obrigação de pagamento criada pelo empenho
está ou não condicionada:
Art. 58. O
empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. (grifou-se)
Na
mesma linha a afirmação constante às fls. 23.910
Considerando
que o mesmo vale para os empenhos ordinários, que, após liquidados, constituem
direito líquido e certo do credor, este corpo técnico reafirma posição de que a obrigação de despesa mencionada no artigo
42 da Lei Complementar Federal n.º 101/2000 (LRF) é contraída quando do efetivo
estágio da liquidação da despesa pública.
Sobre
o tema Rossi (2005, p. 268 e 269), explica que:
Outra controvérsia levantada pelo art.
42 diz respeito à “obrigação de despesa”; entendem alguns que qualquer tipo de
compromisso firmado nos dois últimos quadrimestres, esteja ele empenhado ou
não, deva submeter-se às limitações daquela norma fiscal. Nesse diassapão, tal
exegese não está a considerar, apenas, os conceitos de empenho e liquidação
aludidos nos arts. 58 a 63 da Lei nº 4.320/64.
Vem daí que, assinado nos oito últimos
meses de gestão do Prefeito um contrato de limpeza pública faria com que a
Administração reservasse numerário para todas as parcelas contratuais a serem
realizadas no ano vindouro.
Somos contrário à referenciada linha
de pensamento. A nosso ver, apenas as depesas empenhadas e liquidadas nos dois
últimos quadrimestres precisam de amparo de caixa....
Tal
afirmação difere da metodologia utilizada às fls. 23.912 e 23.913, pelo Corpo
Instrutivo, que ao elaborar o quadro 12, fls. 23.914 e 23.915, apurou o valor
de R$ 96.028.643,10 (noventa e seis milhões, vinte e oito mil, seiscentos e
quarenta e três reais e dez centavos), utilizando como fonte os relatórios EXA
115 restos a pagar processados e EXA 116 e dos restos a pagar não processados,
fls. 4128 a 4477.
Assim, a
presente análise considera, como
assunção de obrigação de despesa enquadrada no artigo 42 da Lei
Complementar Federal n.º 101/00, os
empenhos ordinários emitidos a partir de 01/05/2006, assim como os
subempenhos cujos respectivos globais tenham sido emitidos a partir da referida
data – neste levantamento, exclusivamente na fonte 0100.
Desta
forma ao analisar o quadro 12, constante às fls. 23.914, verifico que foram
considerados valores inscritos tanto em restos a pagar processados, como restos
a pagar não processados, sendo que estes não deveriam constar de uma primeira
etapa para apuração do montante a ser considerado para efeitos do art. 42 da
LRF.
a)
Dos valores apurados para o Fundo Plano de Saúde no montante de R$
4.422.861,83, (quatro milhões, quatrocentos e vinte e dois mil, oitocentos e
sessenta e um reais e oitenta e três centavos), a totalidade é de restos a
pagar não processados, conforme consta do Relatório EXA 116, fls. 4.129;
b)
O Fundo de Esforço Fiscal teve consignado R$ 350.429,30 (trezentos e cinquenta
mil, quatrocentos e vinte e nove reais e trinta centavos), de despesa não
liquidada conforme consta às fls. 4130;
c)
Do montante de R$ 5.090.225,86, (cinco milhões, noventa mil, duzentos e vinte e
cinco reais e oitenta e seis centavos), apurado para o Departamento de
Infraestrutura, o total da despesa que poderia ser considerada é de R$
2.420.472,76 (dois milhões, quatrocentos e vinte mil, quatrocentos e setenta e
dois reais e setenta e seis centavos), conforme o Relatório EXA 115, situado às
fls. 4454 a 4460, sendo que foi apurado um valor 110,29% superior; e
d)
Para a Secretaria de Estado da Infraestrutura, foi considerado um montante de
R$ 1.265.767,94 (um milhão, duzentos e sessenta e cinco mil, setecentos e
sessenta e sete reais e noventa e quatro centavos), sendo que a despesa a ser
considerada é no montante de R$ R$ 14.362,72 (quatorze mil, trezentos e
sessenta e dois reais e setenta e dois centavos), que seriam os restos a pagar
processados, conforme Relatório EXA 115, de fls. 4.365.
Outra
etapa a ser realizada para apuração dos valores inscritos em restos a pagar
processados, seria considerar a modalidade de aplicação. Como exemplo na
apuração feita pelo Corpo Instrutivo considerou a inscrição de despesa feita a
títulos de transferências a Municípios, da Secretaria de Estado da
Infraestrutura, para a Prefeitura de Criciúma, fls. 4.366.
Estes
são valores referentes a convênio firmados entre o Estado e o município sendo
desta forma um recurso que depende do adimplemento de condições para serem
repassados, dentre as quais a regular prestação de contas.
Caso o Município não observe as normas este
convênio pode ser denunciado de forma unilateral a qualquer tempo pelo Estado,
não podendo devido a esta característica ser considerado como despesas
elegíveis para efeito do artigo 42, da LRF.
Da apuração de despesas anteriores ao
período definido pelo art. 42
Conforme
consta da afirmação acima a análise deveria considerar os valores referentes
aos empenhos emitidos após 01/05/2006. Porém observo que na análise efetuada,
além do total de R$ 96.028.643,10 (noventa e seis milhões, vinte e oito mil,
seiscentos e quarenta e três reais e dez centavos), foi considerado o valor de
R$ 7.371.375,52 (sete milhões trezentos e setenta e um mil trezentos e setenta
e cinco reais e cinquenta e dois centavos), totalizando R$ 103.400.018,62.
Sobre o tema Rossi[12]
(2005, p. 263 - 266), explica que:
...Nesse ponto, vale uma ligeira
digressão sobre a proposta original de Lei de Responsabilidade Fiscal, o
Anteprojeto de 1988; nele havia preceito que embargava, com vigor, a acumulação
da dívida de curto prazo, na qual se incluem, com forte presença os tais Restos
a Pagar.
Para qualquer período do mandato, não
apenas os últimos oito meses da gestão, o Anteprojeto determinava a cobertura
de caixa para as depesas que passam para o ano seguinte...
...Assim, o art. 42 da LRF é,
fundamental e exclusivamente regra para os oitos últimos meses de cada gestão
política. De outra maneira, não há meios de o administrador público atender a
despesas desse lapso temporal e mais o estoque de Restos a Pagar incorrido
antes da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal; ....Em sendo assim, a LRF,
de pronto não solve a chamada herança maldita; quer isso dizer, as despesas
vencidas em vários exercícios pretéritos àquele direito....Contudo para que tal
impropriedade não continue se reproduzindo, a comentada lei aponta remédio,
apesar de não impô-lo; materializa-se nos novos instrumentos e formas de
controle que valorizam o processo de planejamento orçamentário, sobretudo o
Anexo de Metas Fiscais (art. 4º, § 1º), no qual o Município deve apresentar
plano de redução de sua dívida, seja ela de curto prazo (Restos a Pagar) ou de
longo cursos (consolidada ou fundada)
Por
fim considerando todo o exposto acima e os dados constantes do quadro 8, tem
2.2, fls. 23.868, utilizado pelo Responsável para apresentar as suas alegações
de defesa, verifico que ocorreu uma inversão de valores nas colunas restos a
pagar, uma vez que consta como restos a pagar processado do poder Executivo o
montante de R$ 28.798.569,01, (vinte e oito milhões, setecentos e noventa e
oito mil, quinhentos e sessenta e nove reais e um centavo).
Afirmo
isto verificando que somente os Restos a pagar processado do Fundo Estadual de
Saúde são no montante de R$ 45.783.455,80, (quarenta e cinco milhões,
setecentos e oitenta e três mil, quatrocentos e cinquenta e cinco reais e
oitenta centavos).
Assim,
verifico a necessidade de elaborar o quadro a seguir considerado os dados
constantes dos Relatórios: EXA 115 e 116, juntados aos autos às fls. 4.128 a
4.477, e que demonstram que o valor a ser considerado para efeitos do art. 42,
seria de R$ 72.277.214,79 (setenta e dois milhões, duzentos e setenta e sete
mil, duzentos e quatorze reais e setenta e nove centavos), conforme quadro a
seguir:
Valores
inscritos em Restos a Pagar posição em 01/01/2007
|
Órgão |
Restos a Pagar
Processado |
Restos a Pagar não
processado |
||
|
Anteriores a 01/05/06 |
Posteriores a 01/05/06 |
Anteriores a 01/06/06 |
Posteriores a 01/06/06 |
|
|
Secretaria
de Estado da Segurança Pública |
0,00 |
3.307.366,30 |
294.946,87 |
546.528,92 |
|
Secretaria
de Estado da Educação |
11.475,00 |
1.853.470,24 |
575.371,87 |
489.946,68 |
|
Polícia
Militar |
0,00 |
23.327,60 |
0,00 |
0,00 |
|
Secretaria
de Estado do Planejamento |
6.328,50 |
27.446,23 |
6.052,02 |
40.158,57 |
|
Secretaria
de Estado da Cultura |
2.767,80 |
49.428,00 |
0,00 |
0,00 |
Continua......
|
Órgão |
Restos a Pagar
Processado |
Restos a Pagar não
processado |
||
|
Anteriores a 01/05/06 |
Posteriores a 01/05/06 |
Anteriores a 01/06/06 |
Posteriores a 01/06/06 |
|
|
Secretaria
de Estado do Des. Social, Trab.e Renda |
6.214,07 |
93.485,57 |
116.532,93 |
246.281,60 |
|
Secretaria
de Des. Sustentável |
2.024,40 |
25.065,90 |
45.537,48 |
68.644,46 |
|
Gabinete
do Governador |
4.516,00 |
422.677,95 |
0,00 |
816.390,98 |
|
Procuradoria
Geral do Estado |
3.108,60 |
84.690,67 |
56.073,78 |
67.991,69 |
|
Gabinete
do Vice-Governador |
735,00 |
23.546,16 |
0,00 |
25.024,10 |
|
Ministério
Público Junto ao Tribunal de Contas |
512,40 |
24.753,52 |
757,23 |
0,00 |
|
Secretaria
de Estado da Agricultura |
4.956,00 |
60.676,16 |
11.118,26 |
44.375,43 |
|
Secretaria
de Estado da Administração |
26.593,00 |
74.154,21 |
14.650,94 |
133.277,31 |
|
Secretaria
de Estado da Fazenda |
209.306,00 |
718.782,68 |
252.755,06 |
1.065.501,89 |
|
Secretaria
de Estado da Infraestrutura |
7.016,40 |
14.362,72 |
0,00 |
1.251.405,22 |
|
Secretaria
de Estado da Informação |
61.915,00 |
17.786,52 |
38.600,54 |
3.374.336,20 |
|
Fundo
para Melhoria da Segurança Pública |
0,00 |
1.791.103,90 |
0,00 |
135,10 |
|
Fundo
Penitenciário do Estado de Santa Catarina |
0,00 |
0,00 |
29.555,94 |
2.290.322,68 |
|
Fundo
de Melhoria da Polícia Militar |
0,00 |
5.360.688,14 |
124.765,84 |
130.542,78 |
|
Fundo
Plano de Saúde |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
4.422.861,83 |
|
Fundo
Estadual de Saúde |
322.934,74 |
45.783.455,80 |
1.442.086,48 |
1.483.243,78 |
|
Fundo
de Esforço Fiscal |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
350.429,30 |
|
Fundação
Catarinense de Educação Especial |
4.977,00 |
80.734,92 |
78.495,32 |
10.864,24 |
|
Fundação
UDESC |
0,00 |
60.445,80 |
7.247,95 |
12.944,79 |
|
Fundação
Catarinense de Desportos |
2.074,80 |
14.141,84 |
0,00 |
0,00 |
|
Fundação
Catarinense de Cultura |
14.050,20 |
276.313,08 |
0,00 |
0,00 |
|
FATMA |
0,00 |
23.269,44 |
0,00 |
0,00 |
|
FAPESC |
19.448,60 |
3.598.369,66 |
11.643,07 |
600.755,85 |
|
IPESC |
0,00 |
32.168,04 |
0,00 |
366.019,07 |
|
DEINFRA |
27.019,49 |
2.420.472,76 |
3.000.162,54 |
2.669.753,10 |
|
AGESC |
120,00 |
10.304,98 |
0,00 |
0,00 |
|
IMETRO |
0,00 |
5.179,81 |
0,00 |
0,00 |
|
SANTUR |
9.362,00 |
95.442,43 |
87.759,17 |
5.629,99 |
|
COHAB |
0,00 |
157.229,66 |
0,00 |
0,00 |
|
CIDASC |
0,00 |
1.753.156,24 |
0,00 |
0,00 |
|
EPAGRI |
49.980,00 |
3.296.648,42 |
44.414,13 |
931.657,94 |
|
Encargos
Gerais do Estado |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
S.E.D.R
de Campos Novos |
495,65 |
15.999,17 |
67,29 |
6.195,58 |
|
S.E.D.R
de Videira |
0,00 |
21.487,44 |
11.794,18 |
11.226,55 |
|
S.E.D.R
de Caçador |
0,00 |
13.081,13 |
0,00 |
0,00 |
|
S.E.D.R
de Curitibanos |
890,40 |
13.246,07 |
17.624,35 |
13.036,53 |
|
S.E.D.R
de Rio do Sul |
336,00 |
15.244,87 |
9.956,70 |
24.061,33 |
|
S.E.D.R
de Ituporanga |
1.852,20 |
16.360,34 |
9.820,76 |
61.255,45 |
|
S.E.D.R
de Ibirama |
0,00 |
9.308,82 |
3.801,00 |
136,80 |
|
S.E.D.R
de Blumenau |
3.267,60 |
25.997,74 |
19.509,39 |
42.174,59 |
|
S.E.D.R
de Brusque |
0,00 |
10.844,54 |
152,00 |
20.265,08 |
|
S.E.D.R
de Itajaí |
0,00 |
238.981,26 |
4.666,43 |
120.180,82 |
|
S.E.D.R
da Grande Fpolis |
5.653,20 |
15.919,30 |
1.000,00 |
132.745,84 |
|
S.E.D.R de Laguna |
953,40 |
13.240,82 |
12,32 |
16.070,32 |
|
S.E.D.R
de Tubarão |
4.032,00 |
21.586,14 |
25.025,86 |
30.180,00 |
|
S.E.D.R
de Criciúma |
2.032,20 |
14.310,30 |
19.764,58 |
35,00 |
|
S.E.D.R
de Araranguá |
0,00 |
24.961,02 |
10.995,96 |
18.894,05 |
|
S.E.D.R de Joinville |
2.016,00 |
27.618,09 |
42.586,40 |
56.092,99 |
|
S.E.D.R
de S. Miguel d’ Oeste |
2.490,60 |
12.265,59 |
39.420,18 |
15.721,64 |
|
S.E.D.R
de Maravilha |
2.696,40 |
14.755,81 |
10.209,72 |
17.060,59 |
|
S.E.D.R
de S. Lourenço d’Oeste |
869,40 |
16.337,99 |
20.392,43 |
4.269,01 |
|
S.E.D.R
de Chapecó |
2.734,20 |
34.684,16 |
4.733,53 |
25.174,29 |
|
S.E.D.R
de Xanxerê |
3.279,60 |
10.279,26 |
34.036,40 |
742,54 |
|
S.E.D.R
de Concórdia |
5.283,60 |
11.631,40 |
7.651,37 |
17.669,65 |
|
S.E.D.R
de Joaçaba |
0,00 |
16.399,80 |
24.954,96 |
29.824,11 |
|
S.E.D.R
de Jaraguá do Sul |
747,60 |
18.430,37 |
7.488,32 |
9.552,58 |
|
S.E.D.R
de Mafra |
1.075,20 |
9.190,65 |
11.763,01 |
13.282,48 |
|
S.E.D.R
de Canoinhas |
1.377,60 |
10.387,04 |
11.497,09 |
57.524,76 |
|
S.E.D.R
de Lages |
8.633,40 |
14.943,34 |
0,00 |
0,00 |
|
S.E.D.R
de São Joaquim |
894,60 |
8.072,22 |
0,00 |
2.000,00 |
|
S.E.D.R
de Palmitos |
764,40 |
13.403,14 |
0,00 |
0,00 |
|
S.E.D.R
de Dionísio Cerqueira |
1.260,00 |
8.101,62 |
8.259,25 |
386,35 |
|
Total |
851.070,25 |
72.277.214,79 |
6.595.710,9 |
22.190.782,43 |
Obs.:
Não foi localizado o Demonstrativo referente aos Encargos Gerais do Estado
Da
responsabilização
A
responsabilidade ante o Tribunal de Contas pode ser visualizada no artigo 59 da
Constituição Estadual e seus incisos conforme segue:
Art.
59. O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:
.....
II
- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores da administração direta e indireta, incluídas as sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo
ao erário;
III
- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações
para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;
....
V
- fiscalizar as contas de empresas de cujo capital social o Estado participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do documento constitutivo;
VI
- fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado a
Municípios, mediante convênio, acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento
congênere, e das subvenções a qualquer entidade de direito privado;
....
VIII
- aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX
- assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias
ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade;
X
- sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão a
Assembléia Legislativa;
XI
- representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados;...
A
Lei Complementar nº 202/00, Lei Orgânica do Tribunal de Contas, traz as
competências no artigo 1º, descritos a seguir:
Art.
1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle
externo, compete, nos termos da Constituição do Estado e na forma estabelecida
nesta Lei:
....
III
- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens
e valores da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público do Estado e do Município,
e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuízo ao erário;
IV
- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público do Estado e do Município,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a
legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas, transferências
para a reserva e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem
o fundamento legal do ato concessório, na forma prescrita em provimento
próprio;
....
IX
- fiscalizar as contas de empresas de cujo capital social o Estado ou o
Município participe, de forma direta ou indireta, nos termos do documento
constitutivo;
X
- fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado ou
Município a pessoas jurídicas de direito público ou privado, mediante convênio,
acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento congênere, bem como a aplicação
das subvenções por eles concedidas a qualquer entidade de direito privado;
XI
- aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanções previstas nesta Lei;
XII
- assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias
ao exato cumprimento da Lei, se verificada ilegalidade;
XIII
- sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à
Assembléia Legislativa, exceto no caso de contrato, cuja sustação será adotada
diretamente pela própria Assembléia;
XIV
- representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados,
indicando o ato inquinado e, se for o caso, definindo responsabilidades, inclusive
as de Secretário de Estado ou autoridade de nível hierárquico equivalente;....
Conforme
consta das Fls. 23.923, o Corpo instrutivo deixa evidenciado que no Estado de
Santa Catarina haveria uma situação “Sui
generis”, uma vez que a liberação de pagamento seria da competência da
Diretoria do Tesouro Estadual – DITE da Secretaria de Estado da Fazenda e a
despesa do ordenador e que estes teriam assumido obrigações conforme o
cronograma de desembolso financeiro, fornecido pela Diretoria do Tesouro Estadual
– DITE.
Neste contexto, o Poder Executivo
Estadual apresenta uma situação suigêneres, posto que a liberação dos recursos
para os pagamentos é de competência da Diretoria do Tesouro Estadual – DITE da
Secretaria de Estado da Fazenda, enquanto que as respectivas despesas são de
responsabilidade de cada unidade orçamentária. Tal situação remonta à
necessidade de uma avaliação consistente acerca de possíveis
responsabilizações.
Os gastos apontados neste processo
foram realizados por diversos órgãos, nas respectivas unidades orçamentárias.
Contudo, os ordenadores de despesa assumem as devidas obrigações de acordo com
o cronograma de desembolso financeiro estabelecido em Decreto, portanto, sob a
orientação da Diretoria do Tesouro Estadual - DITE.
Na
sua conclusão às Fls. 23.924 e 23.925, o Órgão Técnico reforça a ideia de que a
responsabilidade seria da Diretoria do Tesouro Estadual e não do ordenador da
despesa.
Assim sendo, é entendimento deste
corpo técnico que, se o ordenador de despesa realizou determinado gasto de
acordo com autorização orçamentária e, sobretudo, dentro do cronograma de
desembolso financeiro estabelecido pela DITE, não pode este ser
responsabilizado pelo não pagamento e consequente indisponibilidade de caixa
para tal no final do exercício, haja
vista que não tem nenhuma competência para solucionar estas situações.
Neste sentido, este Corpo Técnico
entende que, na medida em que autoriza a
realização de despesas até determinado valor no respectivo cronograma de
execução mensal de desembolso, a Diretoria do Tesouro Estadual sinaliza ao
órgão que até aquele montante haverá, de acordo com o acompanhamento da
estimativa e execução da receita, disponibilidade de caixa para fazer frente a
tais gastos.
Devido
a este fato foi definido, pelo Órgão Técnico, que o responsável pelo
cumprimento do art. 42 seria o Senhor Ricardo Alves Rabelo, Diretor do Tesouro
Estadual, da Secretaria de Estado da Fazenda, à época, sendo sugerida a
aplicação de multa, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº
202/2000 c/c o art. 109, II do Regimento Interno, fls. 24.499, em face da:
Ausência do devido equilíbrio
orçamentário e financeiro e a consequente inobservância, por parte do Poder
Executivo Estadual, do artigo 42 da Lei Complementar Federal n.º 101/2000, de
acordo com o item 2.7 deste relatório;
Feitas
estas considerações passo a verificar a responsabilidade do Senhor Ricardo
Alves Rabelo, partindo do Decreto n.º 4.000/2006, onde consta como obrigação da
Diretoria do Tesouro Estadual da Secretaria de Estado da Fazenda, proceder
mensalmente à liberação dos recursos financeiros aos órgãos e entidades.
Art.
1º Fica aprovada a programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso para o exercício de 2006, na forma da planilha anexa, parte
integrante deste Decreto.(...)
Art.
3º Cabe à Diretoria do Tesouro Estadual
da Secretaria de Estado da Fazenda, com base nos valores constantes na planilha
anexa e considerando a evolução da
receita, proceder mensalmente à
liberação dos recursos financeiros aos órgãos e entidades.
Recorro
primeiramente ao mandamento do art. 42, da LRF, que veda ao titular de Poder ou
órgão contrair obrigação de despesas, que não possam ser cumpridas
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa e verifico que o
Responsável em tela não possui a qualidade de contrair despesa.
Art.
42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no artigo 20, nos últimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa
ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no
exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este
efeito.
Outro
aspecto a ser considerado é a figura do Ordenador definida no artigo 80, § 1º,
do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispôs sobre a
organização da Administração Federal, e estabeleceu diretrizes para a Reforma
Administrativa, ordenador de despesa seria:
Art. 80. Os órgãos de contabilidade
inscreverão como responsável todo o ordenador de despesa, o qual só poderá ser
exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo
Tribunal de Contas.
§ 1º. O ordenador de despesa é toda e
qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de
pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta
responda.
Ao
definir os ordenadores primários e secundários, Casarotto[13]
(2006), explica que:
Os chefes dos poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, assumem tal encargo nomeando seus auxiliares diretos, também
agentes políticos, os quais terão sob seus encargos os orçamentos locais e
específicos dos Órgãos e Entidades da Administração Direta e Indireta sob suas
subordinações; nesta etapa se estabelecem os chamados ordenadores de despesas
primários, ou seja, aqueles que assumem a gerência da execução orçamentaria em
suas grandes áreas de atuação (Saúde, Educação, Segurança Pública etc.). Ocorre
ser tal tarefa hercúlea, impossível de uma pessoa, fisicamente, suportar e
cumprir; soma-se, ainda, a necessidade de possuir conhecimentos específicos e
complexos em Finanças Públicas. Em consequência, usando de seu poder
discricionário, o ordenador primário designa um agente administrativo por meio
de ato administrativo individual (Portaria), delegando-lhe poder para
realização de atos já descritos no início do texto; nasce então o ordenador de
despesas secundário, ou seja, um agente administrativo, que, por delegação de
competência, torna-se revestido de autoridade para realizar despesas
orçamentarias em áreas especificadas - é o Estado, enquanto prestador de
serviços, aplicando recursos colocados à sua disposição, utilizando-se de
pessoas consideradas Administradores Públicos.
A
delegação de competência constante da Lei Complementar nº 284, de 28 de
fevereiro de 2005, que estabeleceu modelo de gestão para a Administração
Pública Estadual e dispôs sobre a estrutura organizacional do Poder Executivo,
não é aplicável ao Responsável, que não exercia a função de Ordenador de
despesa.
Art.
Art.
19. Poderão ser delegadas aos Secretários de Estado as competências não
exclusivas do Chefe do Poder Executivo estabelecidas na Constituição do Estado.
§
1º É facultado ao Chefe do Poder Executivo e aos Secretários de Estado delegar
competência aos dirigentes de órgãos a eles subordinados, vinculados ou
supervisionados, para a prática de atos administrativos, conforme disposto em
regulamento.
§
2º O ato de delegação indicará o embasamento jurídico, a autoridade delegante,
a autoridade delegada e a competência.
§
3º O exercício de funções em regime de substituição abrange os poderes
delegados e subdelegados ao substituído, salvo se o ato de delegação ou
subdelegação, ou o ato que determina a substituição, dispuser em contrário.
Percorrido
este breve introdutório, cabe destacar a alegação constante das fls. 24.383, em
que o Responsável deixa evidenciado que a decisão sobre o que quais despesas deveriam
ser pagas era da Unidade Orçamentária e não da Diretoria do Tesouro.
Neste ponto é importante ressaltar que
o respeito à programação financeira deve ser encarado, pelos órgãos e
entidades, sob dois enfoques: 1) somente realizar despesas que tenham respaldo
financeiro na programação estabelecida; 2) comprometer os recursos existentes
primeiro com as despesas básicas e só depois assumir novos compromissos, sejam
relacionados a custeio, sejam relacionados a investimentos.
Efetivamente o segundo enfoque nem
sempre era observado, pois nos deparamos durante muito tempo com situações em
que órgãos e entidades deixavam de efetuar o pagamento de despesas básicas
(água, luz, telefone) e utilizavam as quotas financeiras liberadas no pagamento
de compromissos outros, assumidos posteriormente.
Desta
forma a responsabilidade não pode ser atribuída ao Senhor Ricardo Alves Rabelo,
Diretor do Tesouro Estadual, da Secretaria de Estado da Fazenda, à época, uma
vez que a responsabilidade sobre o que vai ser empenhado e pago não é da sua
competência e sim do ordenador da despesa de cada uma das Unidades.
Porém
para que fosse apurada a responsabilidade dos ordenadores das diversas
Unidades, ainda há de ser considerada no mínimo a existência da disponibilidade
financeira apurada na fonte 0.1.00, em 31/12/2006, no valor de R$ R$
2.661.019,95, (dois milhões seiscentos e sessenta e um mil e dezenove reais e
noventa e cinco centavos).
Verifico
que com os Relatórios que foram juntados aos autos, não é possível, quantificar
de forma correta o montante de despesas que estariam enquadradas no artigo 42,
da Lei Complementar nº 101/00.
Colocado
este posicionamento, entendo que apesar de haver indícios de que não foi
observado o disposto no art. 42, da Lei Complementar nº 101/00, verifico que
faltaram elementos que conduza a aplicação da penalidade pecuniária, ao Sr.
Ricardo Alves Rabelo devido aos seguintes motivos:
a)
Existência de disponibilidade financeira de recursos vinculados que não foram
considerados dentro da competência de cada Unidade;
b)
Existência de disponibilidades financeiras na fonte 0.1.00, sendo que em muitas
Unidades não seria possível afirmar que não haveria disponibilidade financeira
quando da liquidação da despesa inscrita em restos a pagar.
c)
Ausência de ingerência da Diretoria do Tesouro Estadual da Secretaria de Estado
da Fazenda, sobre quais despesas deveriam ser paga;
d)
Não consta do rol de competência da Diretoria do Tesouro Estadual da Secretaria
ordenar despesas
Desta
forma devido à ausência da existência de controle sobre o momento em que houve o
comprometimento das disponibilidades financeiras não é possível determinar
dentre os diversos ordenadores qual ordenou despesas sem a necessária cobertura
financeira, sendo necessário que existam controles que permitam acompanhar de
forma efetiva a realização de despesas com o saldo das disponibilidades
financeiras que é controlado de forma centralizada.
3. VOTO
Diante do exposto, proponho ao Egrégio Tribunal Pleno a adoção da seguinte deliberação:
3.1. Conhecer do
Relatório de Auditoria "In
loco", realizada na Secretaria de Estado da Fazenda, com abrangência
sobre o cumprimento, por parte do Poder Executivo Estadual, do artigo 42 da
Lei Complementar Federal nº. 101/2000, no encerramento do mandato
governamental 2003/2006, referente ao período de 2006, para considerar
regulares, com fundamento no art. 36, §2º, alínea "a", da Lei Complementar
nº 202, de 15 de dezembro de 2000, os atos e procedimentos relacionados nos
itens 2.1.1 a 2.1.4 deste Parecer.
3.2. Determinar
a Secretaria de Estado da Fazenda que:
3.2.1 comprove a este Tribunal no
prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação desta decisão, a existência
de instrumentos de controle que possibilitem acompanhar as despesas de forma
que seja possível identificar quando da inscrição em restos a pagar liquidados
da existência de disponibilidades financeiras, considerando, conforme o caso, as
fontes de recursos não vinculadas e os recursos vinculados conforme a sua
destinação.
3.3
Caso a Unidade não possua os instrumentos de controle descrito no item 3.2.1, que
envie a esta Corte de Contas no prazo de até 60 (sessenta) dias, a contar da
publicação dessa decisão, o cronograma para adoção dos instrumentos de
controles necessários à verificação do cumprimento do artigo 42, da LRF,
possibilitando desta forma que a Diretoria de Controle da Administração Estadual
faça o acompanhamento da implantação dos mesmos.
3.3
Alertar a Secretaria de Estado da Fazenda, na pessoa do Sr. Nelson Serpa, que
o não cumprimento do item 3.2.1 desta deliberação implicará na cominação das
sanções previstas no art. 70, VI e § 1º, da Lei Complementar nº 2102, de 15 de
dezembro de 2000.
3.4
Determinar à Secretaria Geral – SEG, deste Tribunal, que acompanhe a deliberação
constante do item 3.2, retrocitado e comunique à Diretoria Geral de Controle
Externo – DGCE, após o trânsito em julgado, acerca do cumprimento da
determinação para fins de registro no banco de dados, e à Diretoria de
Controle da Administração Estadual – DCE.
3.5. Dar
ciência da Decisão, parecer e voto do Relator, ao Sr. Nelson Antônio Serpa, ao
Sr. Demetrius Ubiratan Hintz, ao Sr. Eduardo Pinho Moreira, ao Sr. Fernando
Rodrigues de Menezes, ao Sr. Ivo Carminati, ao Sr. Olvacir José Bez Fontana,
ao Sr. Ramon da Silva, ao Sr. Ricardo Alves Rabelo, ao Sr. Romualdo Theophanes
de França Júnior, ao Sr Wanderlei Pereira das Neves e à Secretaria de Estado
da Fazenda.
Florianópolis, em 22 de março de 2012.
WILSON
ROGÉRIO WAN-DALL
CONSELHEIRO
RELATOR
[1] FERNANDEZ, Atahualpa. Direito e evolução: a natureza humana e a função adaptativa do comportamento normativo. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 742, 16 jul. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/6999>. Acesso em: 1 mar. 2012
[2] SIMIONATO, Manoelle Brasil Soldati A compensação de precatórios judiciais com créditos tributários, Revista da ESMESC, v. 15, n. 21, 2008, Florianópolis, SC.
[3]
DINIZ, Maria Helena. Lei de
introdução ao código civil brasileiro interpretada. 10. ed. São Paulo: Saraiva,
2004
[4]
SILVEIRA, Márcio La-Rocca. O direito
intertemporal no ordenamento brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n.
661, 28 abr. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/6639>.
Acesso em: 10 mar. 2012.
[5]
SELBACH, Leonardo Luiz; COLZANI,
Valdir Francisco. Direito intertemporal: Breves notas sobre o instituto capaz
de solucionar as infindáveis legislações conflitantes no tempo. Boletim
Jurídico, Uberaba/MG, nº172. Disponível em:
<http://www.boletimjuridico.com.br/
doutrina/texto.asp?id=1187> Acesso em: mar. 2012.
[6] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 8. ed.São Paulo: Atlas, 2000.
[7] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003.
[8] SOUZA Gelson Amaro de, O salário como direito fundamental –
revisitação, Juris Síntese nº 78 - JUL/AGO de 2009.
[9] Termo com origem no direito tributário que significa que ninguém deve ser punido duas vezes pelo mesmo fato ou assunto
[10]
Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo Projeto Audesp estrutura contábil principais aspectos apostila
aplicada ao ciclo de contabilistas, 2006, disponível em
http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/apostila_ciclo_de_contabilistas_2006.pdf
[11] Disponível em www.sef.sc.gov.br
[12] ROSSI, Sérgio Ciquera, TOLEDO JR, Flávio C., Lei de Responsabilidade Fiscal comentada por artigo, 3ª Ed. Ed. NDJ ltda., São Paulo-SP.
[13] CASAROTTO, Virgínia, Ordenador de Despesas na Administração
Pública, Tribunal de Contas do rio Grande do Sul, 2006, disponível em:
http://tc-rs.jusbrasil.com.br/noticias/1518362/ordenador-de-despesas-na-administracao-publica