|
|
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
SANTA CATARINA GABINETE DO CONSELHEIRO HERNEUS DE
NADAL |
|
Processo: |
CON-11/00507202 |
|
Unidade Gestora: |
Fundação
Cultural de São Bento do Sul |
|
Interessado: |
Pedro
Machado de Bitencourt |
|
Assunto: |
Consulta
– Financiamento de projetos culturais com fins lucrativos |
|
Relatório e Voto: |
GAC/HJN
- 493/2012 |
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de Consulta formulada por Pedro Machado de Bitencourt,
Presidente da Fundação Cultural de São Bento do Sul, o qual realiza
questionamento a respeito da aplicação de verbas públicas e celebração de
convênios.
Foram os autos à Consultoria Geral para análise da admissibilidade
que, por meio do Parecer n. 14/2012 (fls. 26-48) sugeriu o conhecimento da
Consulta formulada, face ao preenchimento dos requisitos, e resposta nos termos
do item 5.2 da conclusão do parecer.
O
Ministério Público Especial, por meio do Parecer nº MPTC/8917/2012 (fl. 49-50)
acompanhou a área técnica.
2. DISCUSSÃO
A consulta foi formulada nos seguintes termos:
O
financiamento direto de projetos culturais, com recursos do Fundo
Municipal de Incentivo à Cultura, apresentados por pessoas físicas, e o
financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou jurídicas
de direito privado com fins lucrativos, por meio de captação de recursos e
renúncia fiscal autorizada junto aos contribuintes do Imposto sobre Serviços de
Qualquer Natureza – ISSQN e Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana – IPTU, é lícito, frente ao disposto nos artigos 19 e 21 da Lei Federal
4.320/64, e nos Prejulgados nº 1243, nº 801, nº 1154, e nº 1158 desta Corte,
considerando que o município dispõe de Lei Municipal (nº 1.942 de Setembro de
2007) que institui e regulamenta mecanismos para os fins supracitados?
A Consultoria Geral dividiu os questionamentos em duas partes para
facilitação da análise:
1. Financiamento
direto de projetos culturais, com recursos do Fundo Municipal de Incentivo à
Cultura, apresentado por pessoas físicas;
2. Financiamento
de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou jurídicas de direito
privado com fins lucrativos, por meio de captação de recursos e renúncia de
receita de tributos municipais.
Segundo a COG, os requisitos de admissibilidade foram
integralmente atendidos, assim, passo à análise do mérito.
2.1 – Quanto ao
Financiamento direto de projetos culturais, com recursos do Fundo Municipal de
Incentivo à Cultura (FMIC), apresentado por pessoas físicas:
A Consultoria Geral, citando o Guia da Lei de Responsabilidade
Fiscal[1]
editado por esta Corte de Contas, argumenta que a destinação de recursos para o
setor privado poderá ocorrer na forma das subvenções sociais e econômicas
previstas nos arts. 13, § 3º, incisos I e II e arts. 16 e 17 [2]
da Lei n. 4.320/64, as quais visam cobrir direta ou indiretamente necessidades
de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas.
No caso de pessoas físicas, as subvenções sociais devem ser
transferidas na modalidade de ajuda de custo/auxílios para pessoas
financeiramente carentes e com a finalidade de tratamento de saúde,
distribuição de medicamentos e de alimentos.
Sobre a transferência de recursos para o setor privado mediante
ajuda financeira e auxílios para investimentos de empresas privadas de fins
lucrativos, o artigo 19 da Lei 4.320/64 dispõe que “A lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título,
a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja
concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.”
Da mesma forma o artigo 21 da Lei n. 4.320 dispõe que “A Lei de Orçamento não consignará auxílio
para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas
de fins lucrativos”.
Segundo Afonso Gomes de Aguiar[3],
em princípio, a Lei n. 4.320/64 proíbe que se conceda ajuda financeira a
empresas que tenham finalidade lucrativa e cuja concessão se opere mediante
autorização da lei de orçamento. Entretanto, esta proibição é direcionada à
concessão feita por meio do orçamento. Quando a concessão dessa subvenção for
procedida por força de lei especial ou específica, será perfeitamente viável.
Desta forma, entende-se que é possível a transferência de recursos
a empresa de direito privado com fins lucrativos, com fundamento no art. 26 da
LRF[4],
pois o que é vedado pela Lei n. 4.320/64 é a previsão desta transferência na
lei do orçamento. Todavia, somente é possível caso haja previsão em lei
especial e cumpridos os demais requisitos do art. 26 da LRF.
Ressalta a COG que, em consultas anteriores, as quais deram origem
aos prejulgados 1940 e 1251, admitiu-se o repasse de subvenções sociais para
entidades culturais sem fins lucrativos[5],
desde que as atividades culturais pudessem ser enquadradas no conceito de
assistência social, saúde ou educação, devendo ainda ser cumpridos os requisitos
previstos no art. 26 da LRF (autorização por lei específica, atendimento às
condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no
orçamento ou em seus créditos especiais).
Contudo, a presente Consulta não se refere a subvenções sociais ou
econômicas, mas especificamente sobre financiamento de projetos culturais com
recursos do Fundo Municipal de Incentivo à Cultura (FMIC), bem como do Mecenato
Municipal de Incentivo à Cultura (MMIC) previstos em lei municipal. Portanto, os
prejulgados supracitados não se aplicam ao caso.
Também não é aplicável ao caso o prejulgado 1243 citado pelo
consulente, já que trata da vedação do art. 19 e 21 da LRF de consignação na
Lei de Orçamento de ajuda financeira às entidades com fins lucrativos.
Segundo o art. 8º, parágrafo único da LRF, os recursos legalmente
vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender
o objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
Nesse mesmo sentido dispõe o art. 71 da Lei n. 4.320/64: “Constitui fundo especial o produto de
receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados
objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação”.
A COG esclarece ainda que o financiamento de projetos culturais
com recursos criados especialmente com esta finalidade não encontra vedação nos
arts. 19[6]
e 21[7]
da Lei Federal n. 4.320/64, pois o que a lei veda é a consignação na lei de
orçamento de ajuda financeira e investimentos que venham a se incorporar ao
patrimônio das empresas privadas com fins lucrativos, não sendo esta a hipótese
dos autos.
A lei municipal n. 1942/2007 que institui o Sistema Municipal de
Desenvolvimento pela Cultura – SIMDEC, a qual originou esta consulta, dispõe,
em seu art. 8º:
Art. 8°. Os montantes destinados aos mecanismos do SIMDEC serão
estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, pré-definidos pelo prefeito
municipal e tendo como parâmetro o mínimo de 2% (dois por cento) e o máximo de
3% (três por cento) da receita anual do Imposto Sobre Serviços de Qualquer
Natureza – ISSQN e do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, distribuídos
conforme abaixo discriminado:
I – 50% (cinqüenta por cento) ao FMIC;
II – 50% (cinqüenta por cento) autorizados como renúncia fiscal,
ao MMIC.
Parágrafo Único – Para efeito do disposto no “caput” do presente
artigo serão consideradas as arrecadações de ISSQN e IPTU efetuadas no
exercício anterior ao da elaboração da LDO.
Ou seja, a Lei Municipal n. 1942/2007 prevê que os recursos do
Fundo Municipal de Incentivo à Cultura são compostos, além de outras (prevista
nos art. 6°), de receitas provenientes de impostos, o que é vedado pelo
Princípio da não afetação das receitas, insculpido no art. 167, IV, da CF, o
qual proíbe a vinculação de receitas de impostos à despesa específica, conforme
enuncia o prejulgado 801, o qual se transcreve:
1. O incentivo à cultura é considerado
matéria de interesse local, podendo o Município estabelecer normas e
procedimentos que induzam à preservação e a ampliação de movimentos e ambientes
culturais. Entretanto, é vedada a
vinculação de receita tributária à despesa específica, conforme o preceituado
no inciso IV do artigo 167 da Constituição Federal. (grifou-se)
2. Destarte, norma legal que venha
determinar a aplicação de percentual da receita tributária municipal em
atividades culturais trará consigo a mácula da inconstitucionalidade. Na esfera
Municipal, o apoio à cultura poderia se dar com incentivos implementados por lei
local, seguindo como modelo a Lei Rouanet – Lei Federal n° 8.313/91 (Observar
art. 8º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/00 - Lei de
Responsabilidade Fiscal).
Com relação aos incentivos fiscais previstos no art. 11 da Lei
Municipal n. 1942/2007, devem obedecer às regras do art. 14 da LRF, o qual se
transcreve:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar
acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei
de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada
na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de
diretrizes orçamentárias.
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
§1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício
de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
No mesmo sentido o Prejulgado 1915 desta Corte de Contas.
Assim, os recursos provenientes do Fundo Municipal de Incentivo à
Cultura, devem ser utilizados exclusivamente para a finalidade determinada no
art. 4º da Lei Municipal n. 1942 – financiar diretamente os projetos culturais
apresentados pelas pessoas mencionadas no citado dispositivo – “pessoas físicas, jurídicas de direito
público ou de direito privado sem fins lucrativos e de utilidade pública
municipal”, desde que não sejam utilizados recursos oriundos de impostos.
2.2 - Quanto ao
financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou
jurídicas de direito privado com fins lucrativos, por meio de captação de
recursos e renúncia de receita de tributos municipais:
O Sistema Municipal de Desenvolvimento da Cultura (SIMDEC) é
composto também pelo Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura (MMIC), ambos
previstos no art. 3º, da já referida Lei Municipal.
Segundo o art. 5º da Lei Municipal n. 1942/2007, o MMIC destina-se
ao financiamento de projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou
jurídicas de direito público e privado, por meio de captação de recursos e
renúncia fiscal autorizada, junto aos contribuintes do ISSQN e IPTU.
O parágrafo único do referido artigo, dispõe que o incentivo
previsto no caput, a projetos apresentados por pessoas jurídicas de direito
privado com fins lucrativos está condicionado à oferta de produtos culturais
gratuitos ou com preços acessíveis a maior parcela da população.
Inicialmente cabe destacar que o MMIC também contém recursos
oriundos de impostos (art. 8º, inciso I), o que é vedado pela Constituição
Federal.
Conforme ressalta a COG, em se tratando de pessoas jurídicas de
direito privado com fins lucrativos, de acordo com o art. 19 da Lei Federal n.
4.321/64, o incentivo deve ser precedido de autorização em lei especial,
lembrando que a conduta vedada pela Lei Federal é a consignação de ajuda
financeira a empresa de fins lucrativos na lei do orçamento, devendo o
dispositivo ser interpretado em conjunto com o art. 26 da Lei Complementar
101/2000.
Nesse sentido, a Portaria Conjunta STN/SOF nº 01, de 20/11/2011,
válida para o exercício de 2012, classificou a despesa em análise nos seguintes
termos:
45 – Subvenções Econômicas
Despesas orçamentárias com o pagamento de subvenções econômicas, a
qualquer título, autorizadas em leis específicas, tais como: ajuda financeira a
entidades privadas com fins lucrativos; concessão de bonificações a
produtores, distribuidores e vendedores; cobertura, direta ou indireta, de
parcela de encargos de empréstimos e financiamentos e dos custos de aquisição,
de produção, de escoamento, de distribuição, de venda e de manutenção de bens,
produtos e serviços em geral; e, ainda, outras operações com características
semelhantes. (grifou-se)
Ressalta-se que as subvenções previstas na Lei 4.320/64 não se
confundem com as despesas para financiamento de projetos culturais de que
tratam esta consulta, tanto que são classificadas pela Portaria Conjunta
STN/SOF nº 01, de 20/11/2011 em elementos de despesas distintos, contendo as
subvenções sociais a seguinte classificação:
43 – Subvenções Sociais
Despesas orçamentárias para cobertura de despesas de instituições
privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa,
de acordo com os arts. 16, parágrafo único, e 17 da Lei nº 4.320/1964,
observado o disposto no art. 26 da LRF. (grifou-se)
Portanto, responde-se objetivamente ao consulente que é possível o
financiamento de projetos culturais com recursos do Fundo Municipal de
Incentivo à Cultura apresentados por pessoas físicas (art. 4º da Lei Municipal
nº 1.942/2007), bem como o financiamento dos projetos culturais apresentados
por pessoas físicas e jurídicas de direito privado com fins lucrativos com
recursos do Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura, desde que não haja
vinculação de impostos municipais às despesas para constituição do Fundo e do
Mecenato (art. 167, IV, da Constituição Federal) e que as empresas ofereçam
produtos culturais gratuitos ou com preços acessíveis a maior parcela da
população (art. 5º, § único da Lei Municipal nº 1.942/2007).
O financiamento de projetos apresentados por pessoas jurídicas de
direito privado com fins lucrativos deve ser precedido de autorização em lei
especial, de acordo com o estabelecido no art. 19 da Lei 4.320/64, além de
observar o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como os incentivos
fiscais previstos no art. 11 da Lei Municipal nº 1.942/2007 que compõe o Fundo
Municipal de Cultura deve observar o disposto no art. 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Quanto à reforma do Prejulgado 1243[8],
proposto pela COG, compartilho do entendimento, já que o item 3 do Prejulgado
1243 18 estabelece que a “A Lei nº
4.320/64 (arts. 19 e 21) proíbe a Administração consignar ajuda financeira a
qualquer título às entidades com fins lucrativos, bem como auxílio para
investimentos”.
Contudo, como visto anteriormente, o que é vedado pela Lei
4.320/64 é a consignação na lei de orçamento de ajuda financeira, sendo
possível se houver autorização em lei especial.
3. VOTO
Diante do exposto, proponho ao Egrégio Tribunal Pleno a adoção da
seguinte deliberação:
3.1. Conhecer da
presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados nos
arts. 103 e 104 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de
2001) do Tribunal de Contas.
3.2. Responder à
Consulta nos seguintes termos:
3.2.1
– É possível o financiamento de projetos culturais com recursos do Fundo
Municipal de Incentivo à Cultura apresentados por pessoas físicas (art. 4º da
Lei Municipal n. 1.942/2007), bem como o financiamento dos projetos culturais
apresentados por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado com fins
lucrativos com recursos do Mecenato Municipal de Incentivo à Cultura (MMIC),
desde que não haja vinculação de impostos municipais às despesas para
constituição do Fundo e do Mecenato (art. 167, IV, da Constituição Federal) e
que as empresas ofereçam produtos culturais gratuitos ou com preços acessíveis
a maior parcela da população (art. 5º, § único da Lei Municipal n. 1.942/2007).
3.2.1
– O financiamento de projetos apresentados por pessoas jurídicas de direito
privado com fins lucrativos deve ser precedido de autorização em lei especial,
de acordo com o estabelecido no art. 19 da Lei n. 4.320/64, além de observar o
art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como os incentivos fiscais
previstos no art. 11 da Lei Municipal n. 1.942/2007 que compõe o Fundo
Municipal de Cultura e deve observar o disposto no art. 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
3.3. Revogar o
item 3 do Prejulgado 1243.
3.4. Dar ciência da
Decisão, Relatório e Voto do Relator e do Parecer da Consultoria Geral ao Sr. Pedro
Machado de Bitencourt e à Fundação Cultural de São Bento do Sul.
Florianópolis, em 05
de junho de 2012.
HERNEUS
DE NADAL
Conselheiro Relator