ESTADO DE SANTA CATARINA
PROCESSO: PCA 08/00249127
UNIDADE:
Câmara Municipal de Águas de Chapecó
RESPONSÁVEL:
Anildo
Machado
ASSUNTO: Prestação de Contas
de Unidade Gestora - exercício 2007
PRESTAÇÃO DE CONTAS DE
ADMINISTRADOR.
CONTAS IRREGULARES.
MULTA.
Assessoria.
Função típica da administração.
“Os
cargos da Câmara de Vereadores, cujas atividades sejam típicas, permanentes e
contínuas, tais como de contador, advogado, analista (nível superior) e técnico
legislativo (nível médio), devem ser ocupados por servidores efetivos e
providos mediante concurso público”. (Prejulgado 1501)
I –
RELATÓRIO
Trata-se
de prestação de contas da Câmara
Municipal de Águas de Chapecó, referente ao exercício financeiro de 2007, de
responsabilidade do Sr. Anildo Machado, Presidente da Câmara, tendo por base o
Balanço da unidade.
O processo iniciou com a análise dos documentos de fls.
02-30 realizada pela Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, que resultou
na elaboração dos Relatórios n. 4765/2010 (fls. 31-50) e n. 4764 (fls. 51-58),
sugerindo ao Relator a citação do Presidente
da Câmara no exercício sob exame, bem como dos Vereadores beneficiados
pelos pagamentos considerados irregulares pelo Corpo Instrutivo.
As defesas foram
juntadas nas fls. 75-82 e 83-103, sobrevindo o reexame pela DMU, que sugeriu
nova citação do Presidente da Câmara (Relatório n. 1136/2011, 105-137).
O gestor
apresentou novas razões de defesa nas fls. 140-153. Ato contínuo a DMU se
pronunciou através do Relatório n. 724/2012 (fls. 157-192), considerando
parcialmente saneadas as irregularidades inicialmente apontadas para sugerir o julgamento
irregular das contas, aplicando-se multa ao Responsável.
Os autos foram
submetidos à manifestação do Ministério Público do Tribunal de Contas, que se
pronunciou no Parecer n. MPTC/10565/2012 (fls. 193-211), acompanhando em parte a
análise procedida pela Equipe de Auditoria.
É o relatório.
II –
DISCUSSÃO
Após concluir o
exame preliminar da causa, o Corpo Instrutivo encontrou irregularidades passiveis
de condenação em débito e multa, as quais passo a examinar em contraste com as razões de defesa
apresentadas pelos Responsáveis.
II.1 De responsabilidade dos Srs. Anildo
Machado, Leonir Antônio Hentges, Batista Alberto Perosso, Lauro Guilherme,
Márcia Boita Backes, Nelson José Zanela, Sadi Comel, Valdecir José Luzzi,
Valmor Alves de Oliveira e Ilda Tavares Ziliotto.
II.1.1 Pagamento/Recebimento indevido e reajuste dos subsídios de agentes
políticos do Legislativo Municipal - Vereadores, sem atender ao disposto nos
artigos 39, § 4º c/c 37, X, da Constituição Federal.[1]
Os vereadores da Câmara Municipal, juntamente com seu Presidente, foram citados no curso da instrução processual acerca do reajuste indevido de seus subsídios, alegando em suas defesas que o aumento criado pela Lei Municipal n. 1.484/2006 atendeu à revisão geral anual garantida no art. 37, X, da Constituição Federal, visto que o percentual concedido não ultrapassou o INPC de 6,05%, relativo ao período de janeiro/2005 a abril/2006.
Consoante destacou o Corpo Instrutivo, o aumento ora questionado, concedido desde o mês de abril do exercício anterior (2006),[2] também foi apontado no exame daquelas contas, porém, não ensejou a irregularidade das contas da unidade (Acórdão n. 0297/2011, Relator Cons. Júlio Garcia). Ademais, o índice de aumento foi de 6%, não caracterizando reajuste, mas mera recomposição das perdas inflacionárias.
Diante dessas razões, afasto a restrição inicialmente apontada.
II.2 De responsabilidade do Sr. Anildo
Machado.
II.2.1
Realização de despesas irregulares no montante de R$ 15.697,28, uma vez que não
traduzem caráter público e não guardam relação com a definição de despesas de
custeio, em afronta o artigo 4º da Lei nº 4.320/64, e contratação de entidade
privada para prestação de serviços nas áreas de assessoria jurídica,
legislativa, administrativa, licitações, contabilidade e de recursos humanos,
cujas atribuições são de caráter não eventual e inerentes às funções típicas da
administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta
às disposições do inciso II do artigo 37, c/c o 199, § 1º da Constituição
Federal.
As despesas ora referidas foram empenhadas
com os seguintes históricos: R$ 11.160,00 com o pagamento de serviços
técnico-profissionais operacionais de assessoria administrativa em gestão
operacional pública; R$ 3.900,00 com o pagamento de honorários por
serviços de recuperação de valores junto ao INSS e R$ 637,28 com diárias
para Gramado e Canela - RS, para acompanhar comitiva de empresários do
município, na busca de subsídios relacionados ao turismo, para serem
devidamente implementados no âmbito do município.
Sobre o pagamento de assessoria
administrativa o responsável alegou que a contratação se deu em razão do
pequeno quadro funcional da Câmara, que na época tinha apenas dois servidores.
Destacou ainda que a conveniência e a oportunidade da contratação estão
relacionadas à discricionariedade de atos administrativos inerentes à gestão da
Câmara, não cabendo ao controle externo substituir o gestor em tais decisões. Ao
final, aduziu que a Lei Complementar Municipal n. 19/2008 criou novos cargos na
Câmara, tendo realizado concurso público em 2009 - atualmente questionado pelo
Ministério Público em juízo.
De acordo com o responsável, os serviços de
assessoria administrativa envolviam a prestação de serviços nas seguintes áreas
de atribuição (fls. 143/144):
1.1 -
ASSESSORIA JURÍDICA:
Compreendendo o
acompanhamento de todo o processo administrativo junto ao Tribunal de Contas do
Estado, INSS, FGTS, Receita Federal, CGU, Secretaria da Fazenda do Estado e
demais órgãos e autarquias;
1.2 -
ASSESSORIA ADMINISTRATIVA:
Elaboração de
Pareceres; Elaboração de Projetos de Leis; Mensagens de Governo à Câmara
Municipal; Vetos; Decretos; Portarias; Minutas de Contratos; Assessoria na
constituição de Conselhos Municipais e Associações; Elaboração de Regimentos
Internos e Estatutos;
1.3 -
ASSESSORIA EM LICITAÇÕES:
Com treinamento da
Comissão de Licitação, elaboração de minutas de Editais de Licitação em todas
as modalidades, elaboração de minutas de Contratos e Assessoramento na
formalização dos Processos Administrativos vinculados as Licitações, e ainda
formalização do Processo de Inexigibilidade e Dispensa de Licitação, com
emissões de Pareceres técnicos após a análise de todo procedimento licitatório.
1.4 -
ASSESSORIA EM CONTABILIDADE:
Acompanhamento da
execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial; análise da Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO, Plano Plurianual – PPA; Proposta Orçamentária
Anual - LOA; Fiscalização dos serviços a serem executados nos fechamentos dos
Balancetes Mensais; Fechamento junto ao Setor Contábil da Prefeitura na
Prestação de Contas Mensal e encaminhamento ao Tribunal de Contas do Estado,
com atendimento às Notificações Mensais; Elaboração da Prestação de Contas
Anual e acompanhamento junto ao Tribunal de Contas; Alimentação dos Sistemas da
LRF-NET; Elaboração Bimestral dos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária
– RREO e Quadrimestrais dos Relatórios de Gestão Fiscal – RGF; Assessoria nas
Audiências Públicas na elaboração de minutas de Editais de convocação,
instrução na elaboração das atas e acompanhamento no envio do dados dos
Relatórios nos devidos prazos.
1.5 -
ASSESSORIA LEGISLATIVA:
Compreendendo o
acompanhamento dos trabalhos administrativos da Câmara com assessoramento a
Mesa Diretora na análise das matérias de Projetos de Leis, Prestações de
Contas, sob exame das Comissões, responder consultas de Vereadores com emissão
Pareceres sob todos os assuntos Legislativos; Capacitação, orientação e
acompanhamento na tramitação dos Processos Legislativos, do início até a
conclusão do Processo.
1.6 -
ASSESSORIA EM RECURSOS HUMANOS:
Consultoria e
assessoria na área de Recursos Humanos, compreendendo: a fiscalização acerca da
operacionalização de ações de
recrutamento e seleção de pessoal, inclusive sobre a realização de concursos
públicos; elaboração de Estatuto para os Servidores Públicos Municipais;
avaliação de desempenho funcional;
Consoante se pode observar, os serviços
contratados envolviam o exercício de diversas funções típicas da administração
pública caracterizando flagrante desrespeito ao art. 37, II da Constituição
Federal. Nesse sentido, firmou-se o entendimento desta Corte nos Prejulgados
1232, 1501, 1579, 1911, 1939, dentre os quais cito:
Prejulgado 1501 (em vigor na
época)
1. Compete privativamente à
Câmara de Vereadores dispor sobre seu quadro de pessoal e criação,
transformação e extinção dos cargos e funções por instrumento normativo
previsto na Lei Orgânica ou no seu Regimento Interno. No entanto, a remuneração
dos cargos e funções deve ser fixada e alterada por lei (com sanção do
Prefeito) de iniciativa do Poder Legislativo, sempre com observância dos
limites de despesas da Câmara e gastos com pessoal previstos nos arts. 29 e
29-A da Constituição da República e 18 a 23 da Lei Complementar nº 101/00 (Lei
de Responsabilidade Fiscal), bem como autorização da Lei de Diretrizes
Orçamentárias, existência de recursos na lei do orçamento (art. 169 da
Constituição Federal) e atendimento aos requisitos dos arts. 16 e 17 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Os cargos da Câmara de Vereadores, cujas atividades sejam típicas, permanentes
e contínuas, tais como de contador, advogado, analista (nível superior) e
técnico legislativo (nível médio), devem ser ocupados por servidores efetivos e
providos mediante concurso público.
Cargos comissionados são destinados exclusivamente ao desempenho de funções de
direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da Constituição Federal) serão
criados e extintos na quantidade necessária ao cumprimento das funções
institucionais do Órgão, limitados ao mínimo possível, evitando-se a criação
desmensurada e sem critérios técnicos, obedecendo-se também aos limites de
gastos com pessoal previstos pela Lei Complementar nº 101/00.
Excepcionalmente é admissível a contratação de profissional habilitado em
caráter temporário, em razão da inexistência de cargo efetivo, desde que
autorizado por lei municipal, determinando o prazo máximo da contratação, até a
criação e o provimento do cargo, em atendimento ao disposto no art. 37, IX, da
Constituição Federal.
2. De acordo com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal - STF, as
decisões do Tribunal de Contas, em sede de consulta têm caráter normativo, podendo
seu descumprimento ensejar aplicação de multa, nos termos do art. 109, II, do
Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.
Caso o Tribunal de Contas do Estado já tenha notificado o Presidente da Câmara
Municipal de decisão que determine a observância do art. 37, II, da
Constituição da República Federativa do Brasil, o descumprimento por parte do
administrador pode ensejar a aplicação de multa, nos termos do art. 109, III e
§ 1º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.
Ademais, impende destacar que, especialmente em relação à irregularidade da contratação de serviços contábeis, a Câmara Municipal de Águas de Chapecó vem sendo advertida por este Tribunal desde o exercício de 2003, através de recomendações, determinações e multa.[3]
Por fim, observo que o exercício do poder discricionário encontra seu último fundamento de legitimidade no próprio texto constitucional, o qual se acha maculado na espécie.
Quanto ao pagamento de honorários, o responsável alega novamente que a contratação se deu em razão da “modesta estrutura funcional do Poder Legislativo Municipal à época” (fl. 94). Informou ainda que os serviços prestados envolveram a recuperação de valores recolhidos indevidamente ao INSS, cujo risco de prescrição levou-o a optar pela referida contratação, que resultou numa devolução de R$ 108.249,52 ao erário municipal.
Inicialmente, pondero que a irregularidade da contratação não diz com o resultado do serviço prestado - caso contrário seria legítimo extinguir todas as procuradorias para contratação de advogados mediante contrato de risco. Não é o caso. Trata-se aqui da contratação irregular de uma função que deveria ser exercida por servidores do quadro de pessoal da Câmara, consoante destacam os prejulgados supramencionados. Quanto ao alegado risco de prescrição, o responsável não trouxe quaisquer documentos que pudessem comprovar as datas dos recolhimentos indevidos, a fim de se apurar o decurso de prazo para repetição do indébito.
Sobre as despesas com diárias, o responsável alegou que as viagens a elas relacionadas - para Gramado/RS e Canela/RS - proporcionaram a participação de vereadores em palestras, seminários e eventos de interesse do turismo local.
Com efeito, as despesas com viagens de Vereadores para outras cidades podem estar relacionadas com a defesa do interesse público local, encontrando respaldo no Prejulgado 1013 desta Corte de Contas.[4] Todavia, consoante destacou o Ministério Público, “não consta nos autos um único documento que demonstre que tipo de evento estaria ocorrendo em Gramado e Canela a justificar o deslocamento dos vereadores ao Estado vizinho com o intuito de fomentar o turismo local” (fl. 199).
Concluindo o exame deste tópico, entendo que deve ser aplicada multa ao responsável pela contratação dos referidos serviços de assessoria e pelo pagamento dos honorários para recuperação de créditos perante o INSS, por tratarem de funções típicas da administração pública.
Quanto ao pagamento das diárias, entendo que a não comprovação de interesse público na realização da despesa deve ensejar a restituição dos valores aos cofres municipais.
II.2.2 Ausência de contabilização dos
valores relativos às contribuições previdenciárias incidente sobre as despesas
decorrentes da contratação de serviços de terceiros - pessoa física, no valor
de R$ 3.900,00, impossibilitando o acompanhamento da execução orçamentária e
implicando no desconhecimento da composição patrimonial, contrariando os
artigos 90 e 105, § 3º, ambos da Lei nº 4.320/64, podendo caracterizar o não
recolhimento da parte da empresa à Seguridade Social, em descumprimento ao
disposto no art. 22, III da Lei Federal nº 8.212, de 24/06/91.
Em sua defesa o responsável informou que deixou de contabilizar e, conseqüentemente, recolher a contribuição previdenciária, porque o profissional autônomo contratado já contribuía sobre o teto do INSS.
Sobre este ponto o Corpo Instrutivo e o Ministério Público divergiram, concluindo a DMU pela conversão da restrição em recomendação e o Parquet pela aplicação de multa. Ambos fundamentaram suas conclusões em precedentes da Corte.
Em que pese a existência de decisões divergentes neste Plenário, permaneço alinhado com o entendimento exposto por mim no julgamento do PCA 08/00765729,[5] acolhido pelo Acórdão n. 0482/2009, no qual destaquei que as questões relativas à regularidade do recolhimento das contribuições previdenciárias ao Regime Geral de Previdência Social devem ser analisadas pela Corte de Contes no limite de sua competência constitucional, evitando-se uma eventual ingerência em campo que seria de atribuição do órgão federal instituído especificamente para tal mister, qual seja, a Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRFB. Desta forma, em circunstâncias nas quais há indícios de irregularidade referentes a recolhimentos das Contribuições Previdenciárias, poderia esta Corte de Contas, além de proferir as pertinentes recomendações à unidade jurisdicionada, tão-só comunicar o fato à SRFB para que este órgão adote as providências de sua alçada, valendo-se de suas melhores condições técnicas para proceder tal análise, de acordo com as normas legais e infra-legais respectivas e com observância de todo o procedimento administrativo fiscal correlato.
II.2.3
Despesas classificadas em elementos impróprios, em desacordo ao artigo 8º e 15,
da Lei nº 4.320/64, e ao previsto na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163,
de 04/05/2001.
O responsável confirma o equívoco cometido, informando que já foram providenciados novos registros para corrigir a restrição apontada.
A DMU entendeu que, apesar da explicação apresentada, não houve justificativa para o erro cometido, mantendo na íntegra a restrição como Recomendação ao responsável para que previna a ocorrência de futuros erros na classificação da despesa.
Acompanhando o entendimento da equipe técnica, entendo
suficiente uma recomendação, face ao caráter meramente formal da impropriedade
detectada.
II.3 De responsabilidade do Sr. Leonir
Antônio Hentges.
II.3.1 Remessa
do Balanço Anual fora do prazo regulamentar, com atraso de 25 dias em relação à
data limite, em desatendimento à Resolução nº TC - 16/94, art. 25, caput.
O responsável apresentou defesa alegando que no período de remessa do balanço a este Tribunal estava atualizando o software da contabilidade do município, fato que teria impossibilitado o cumprimento do prazo fixado na Resolução n. TC 16/94.
Inicialmente, há que se destacar que os prazos para remessa dos documentos contábeis ao Tribunal de Contas são de amplo conhecimento dos gestores públicos, permitindo aos responsáveis um adequado planejamento quanto à atualização de seus sistemas, mormente daqueles relacionados à contabilidade.
Também observo que a conclusão do Corpo Instrutivo e do Ministério Público pela aplicação reflete a linha de entendimento já consolidada nesta Corte. Nesse sentido, foram os PCAs 06/00172600, 06/00189414, 0600189333 e 06/00208222, entre outros.
Dessa forma, acompanho o entendimento dos órgãos de instrução.
II.3.2 Ausência da remessa do Demonstrativo
da Despesa por Funções, Subfunções e Programas Conforme o Vínculo com os
Recursos - Anexo 8, da Lei Federal nº 4.320/64, em desacordo ao artigo 3º da
Lei Complementar 202/2000 c/c o estabelecido no art. 25 da Resolução nº TC - 16/94.
O responsável apresenta suas justificativas alegando novamente a existência de problemas com o software utilizado para registrar os lançamentos contábeis, impedindo a impressão do Anexo 8 da Lei n. 4.320/64. Aduz ainda que a falta do referido documento não impediu o exame do conjunto das contas da unidade, nem prejudicou a conclusão pela DMU acerca da observância dos limites legais.
Com efeito, muito embora a atualização dos sistemas de informática no período de remessa de documentos a este Tribunal se revele inoportuna, observo que a ausência do Anexo 8 da Lei n. 4.320/64 não impediu o exame dos dados contábeis pela DMU - inclusive a constatação das irregularidades ora debatidas.
Ante o exposto, acolho a sugestão da diretoria técnica no sentido de converter a aplicação de multa inicialmente sugerida em recomendação.
III - VOTO
Diante
do exposto, e considerando que os autos foram apreciados na forma regimental,
submeto a matéria à apreciação do Egrégio Plenário, propugnando pela adoção do
seguinte VOTO:
1. Julgar irregulares, as contas
da Câmara Municipal de Águas de
Chapecó, referente ao exercício financeiro de 2007, com fundamento no
art. 18, III, “b” e “c”, c/c art. 21, da Lei Complementar nº 202/00, e
condenar o Sr. Anildo Machado, seu
então Presidente, CPF n. 425.309.979-34,
ao
pagamento da importância de R$ 637,28
(seiscentos e trinta e sete reais e
vinte e oito centavos), referentes a
despesas com diárias, sem
comprovação do caráter público da despesa, em afronta o artigo 4º da Lei nº
4.320/64, fixando-lhe o prazo de 30 dias a contar da publicação do Acórdão
no Diário Oficial Eletrônico, para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito aos cofres da Companhia,
atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei
Complementar n. 202/2000), calculados a partir da ocorrência do fato gerador,
sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial (arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar nº 202/00).
2.
Aplicar ao Sr. Anildo
Machado,
CPF n. 425.309.979-34, Presidente da Câmara Municipal de Águas de Chapecó no exercício de
2007, com fundamento nos arts. 69 e 70, II, da Lei Complementar nº 202/00 c/c o
art. 109, II, do Regimento Interno, a multa a seguir especificada, fixando-lhe o
prazo de 30 dias a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico,
para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento ao Tesouro do Estado, da
multa cominada, ou interpor recursos na forma da lei, sem o que, fica desde
logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (arts. 43,
II, e 71 da Lei Complementar nº 202/00).
2.1 R$ 800,00
(oitocentos reais) pela realização de
despesas irregulares no montante de R$ 15.060,00 com a contratação de serviços
nas áreas de assessoria jurídica, legislativa, administrativa, licitações,
contabilidade e de recursos humanos, cujas atribuições são de caráter não
eventual e inerentes às funções típicas da administração, traduzindo afronta às
disposições do inciso II do artigo 37 da Constituição Federal.
3.
Aplicar ao Sr. Leonir
Antônio Hentges, CPF n. 756.568.339-68, Presidente da Câmara Municipal de Águas de Chapecó no exercício de 2008, com fundamento no art. 70, VII, da
Lei Complementar nº 202/00 c/c o art. 109, VII, do Regimento Interno, a multa a
seguir especificada, fixando-lhe o prazo de 30 dias a contar da publicação do
Acórdão no Diário Oficial Eletrônico, para comprovar, perante este Tribunal, o
recolhimento ao Tesouro do Estado, da multa cominada, ou interpor recursos na
forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida
para cobrança judicial (arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar nº 202/00).
3.1 R$ 300,00
(trezentos reais) em face do atraso de 26 dias na remessado Balanço Anual do
exercício de 2007 da Câmara Municipal de Águas de
Chapecó,
em descumprimento ao estabelecido no art. 25 da Resolução n. TC-16/94 c/c arts.
3º e 4º da Lei Complementar nº 202/00.
4. Recomendar ao Responsável pela Câmara Municipal de Águas de Chapecó que:
4.1. atente para o estabelecido na Portaria Interministerial STN/SOF n. 163/2001, quanto à classificação da despesa pública;
4.2. tome as providências no sentido registrar as contribuições previdenciárias no elemento de despesa 47 – Obrigações Tributárias e Contributivas, possibilitando que a contabilidade cumpra seu papel de evidenciar a despesa empenhada e realizada à conta dos créditos orçamentários e às dotações disponíveis, nos termos do art. 90, da Lei n. 4.320/64;
4.3. observe a integralidade dos documentos contábeis que devem ser remetidos a este Tribunal de Contas, principalmente quanto ao Demonstrativo da Despesa por Funções, Subfunções e Programas Conforme o Vínculo com os Recursos - Anexo 8, da Lei Federal nº 4.320/64, cumprindo o artigo 3º da Lei Complementar 202/2000 c/c o estabelecido no art. 25 da Resolução nº TC - 16/94.
5. Representar à
Delegacia da Receita Federal do Brasil – 9ª Região Fiscal acerca da ausência do
pagamento da contribuição previdenciária incidente sobre as despesas
decorrentes da contratação de serviços de terceiros - pessoa física.
6. Dar ciência da
presente decisão, bem como do Relatório e de Voto que a fundamentam aos Srs. Anildo Machado e Leonir Antônio Hentges, e à Câmara Municipal de Águas de Chapecó.
Gabinete,
em 17 de setembro de 2012.
Cleber
Muniz Gavi
Auditor Substituto de
Conselheiro
Relator
[1] Sendo a
responsabilidade pelo pagamento exclusiva do Sr. Anildo Machado – Presidente da
Câmara no exercício de 2007.
[2] Fl. 128.
[3] PCA 04/01970426
(2003), PCA 05/00586730 (2004), PCA 06/00098966 (2005) e PCA 07/00532862
(2006).
[4] Prejulgado 1013. É legítimo o pagamento de diárias a
Vereadores para deslocamentos a outras cidades, desde que os mesmos sejam de interesse da Administração Pública e da
coletividade como um todo.
[5] No mesmo sentido
foram minhas manifestações nos PCAs 06/00413829, 08/00069579 e 08/00236815,
todas acolhidas pelo Eg. Plenário.