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ESTADO
DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Auditor
Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi |
PROCESSO:
RLA 12/00503403
UNIDADE: Câmara Municipal de Imbituba
RESPONSÁVEL: Elísio Sgrott
ASSUNTO: Auditoria in loco relativa a atos de pessoal,
referente ao exercício de 2012.
AUDITORIA DE ATOS DE
PESSOAL. NÚMERO EXCESSIVO DE CARGOS EM COMISSÃO. INEXISTÊNCIA DE ATRIBUIÇÕES DE
DIREÇÃO, CHEFIA, ASSESORAMENTO. DISPENSA LEGAL DE CONTROLE DE JORNADA DE
SERVIDORES COMISSIONADOS. IRREGULARIDADES. APLICAÇÃO DE MULTAS AO RESPONSÁVEL.
I
– RELATÓRIO
Tratam
os autos de auditoria in loco realizada
pela Diretoria de Controle de Atos de Pessoal - DAP na Câmara Municipal de Imbituba,
para verificar a legalidade dos atos de pessoal, relativos a comissionados, cessão de
servidores, controle de freqüência, remuneração/proventos e controle interno, ocorridos
a partir do exercício de 2012.
Empreendida
a auditoria, a DAP emitiu o Relatório nº 6774/2012 (fls. 230/246), sugerindo
que se procedesse à audiência do Sr. Elísio Sgrott, então Presidente da Câmara
Municipal, em face das seguintes restrições:
a)
Permitir a manutenção de um número excessivo de servidores comissionados
na unidade gestora (32 servidores), superior em 250% (duzentos e cinquenta por
cento) ao número de servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo (09
servidores), propiciando a existência de excessivo número de servidores em
exercício de cargos comissionados, em burla ao instituto do concurso público e
aos princípios da proporcionalidade e da moralidade administrativa, em
desacordo com o previsto no art. 37, caput,
e incisos II e V, da Constituição Federal e também à jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (conforme acórdão da ADI 4125/TO – rel. Min. Carmen Lúcia - e
decisão monocrática do ArR/RE 365.368 – rel. Min. Ricardo Lewandowski) (item
2.1 deste relatório);
b)
Assinar as Portarias CMI n. 024/2012, 031/2012, 032/2012, 042/2012
043/2012, 061/2012, 064/2012, 067/2012 e 070/2012 e manter em vigor outras 14
Portarias, todas nomeando servidores para ocuparem cargos comissionados com
funções técnicas ou operacionais, sem as atribuições de direção, chefia ou
assessoramento, em descumprimento ao previsto no art. 37, caput e incisos II e V da Constituição Federal (item 2.2 deste relatório);
c)
Assinar a Portaria CMI n. 058/2012 e manter em vigor a Portaria n.
026/2011, ambas nomeando servidores para o exercício do cargo comissionado de
Assessor Jurídico, com atribuições inerentes às funções permanentes da Câmara
Municipal, em desvirtuamento aos pressupostos de direção, chefia ou
assessoramento, propiciando burla ao concurso público e o desvirtuamento das
atribuições inerentes às funções de direção, chefia e assessoramento, em
desacordo ao art. 37, incisos II e V da Constituição Federal e ao Prejulgado
1911 desta Corte de Contas (item 2.3 deste relatório);
d)
Manter em vigor o recebimento de 02 (quatro) servidores oriundos da
Prefeitura Municipal de Imbituba para trabalhar na Câmara Municipal de
Imbituba, mediante Portarias de cessão, sem a existência de lei específica ou
convênio regulamentando tais cessões, propiciando o descumprimento do art. 20
da Lei Complementar n. 1144/1991, em infração ao princípio da legalidade,
previsto no art. 37, caput, da
Constituição Federal, além do descumprimento de Prejulgado desta Corte de
Contas que trata da cessão de servidores (item 2.4 deste relatório);
e)
Permitir o pagamento de remuneração mensal superior ao limite
remuneratório de 01 servidor inativo da Câmara Municipal sem o redutor de teto,
em descumprimento ao art. 37, inciso XI, da Constituição Federal (item 2.6
deste relatório);
Em
atenção ao despacho do Relator (fl. 246), a audiência foi realizada e as
justificativas devidamente protocoladas (fls. 248-304).
O responsável
aduziu ser inadequado o exame da proporcionalidade dos cargos comissionados a
partir da decisão paradigma do STF e que o número de assessores e assistentes
parlamentares atende exatamente à quantidade de vereadores da Câmara e ao
Presidente da Mesa Diretora. Ressalta que os atuais 9 (nove) servidores
efetivos são oriundos do concurso de 2006, oportunidade em que outros 5 foram
nomeados, mas exonerados, a pedido, depois de expirado o prazo de validade do
concurso. Informa ter encaminhado proposta ao setor responsável para alteração
da Lei n. 1.145/91 em relação aos cargos de coordenador de cerimonial,
coordenador de informática, assessores jurídicos (2), assessor de comunicação,
controlador interno, assim como exonerado, antes mesmo do recebimento da
audiência (10/12/2012), 17 servidores e, depois, outros 4.
No
tocante às funções descritas aos cargos comissionados de assessores,
assistentes parlamentares e assessor parlamentar especial, aduziu que a própria
nomenclatura já denota a característica explícita de assessoramento conforme
apregoa a Constituição e que o atendimento a todos os vereadores se justifica
em razão da inexistência de estrutura de gabinetes na respectiva Câmara. Informou
ter tomado providências junto à Prefeitura para regularizar as cessões das duas
servidoras originárias do Executivo, assim como notificou o servidor inativo no
intuito de fazer cessar o pagamento de valores recebidos acima do teto.
Os esclarecimentos apresentados ensejaram a emissão do
Relatório de Reinstrução DAP n° 1114/2014 (fls. 307-321), no qual se sugeriu o
conhecimento do relatório de auditoria, considerando irregulares os atos e
fatos apontados, aplicando-se multas previstas no art. 70, inc. II, da Lei
Complementar n° 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno do Tribunal
de Contas, ao então Presidente da Câmara Municipal de Imbituba, Sr. Elísio
Sgrott, além de recomendações e determinações.
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas
manifestou-se por intermédio do Parecer MPTC nº 24255/2014 (fls. 322-341), da
lavra da Sra. Procuradora Cibelly Farias, acompanhando a análise procedida pelo
corpo técnico da DCE.
II
– FUNDAMENTAÇÃO
A DAP
e o Ministério Público Especial pugnaram pela irregularidade dos atos em
apreço. Diante da análise feita pelos entes citados, passo a examinar os fatos
tidos como irregulares, organizados em
tópicos, contrastando os pontos de divergência entre o corpo instrutivo e o MPTC com as razões de defesa apresentadas
pelo responsável.
II.1.
Número de servidores em cargos comissionados superior aos ocupantes de cargos
de provimento efetivo, em afronta ao previsto no art. 37, caput e incisos II e V, da Constituição Federal (item 3.1 do Relatório DAP n° 1144/2014)
No trabalho de auditoria realizado pelo
corpo técnico da DAP, constatou-se que a Câmara Municipal de Imbituba possuía,
em outubro de 2012, o total de 41 (quarenta e um) servidores, sendo 9 (nove) ocupantes
de cargos de provimento efetivo e 32 (trinta e dois) ocupantes de cargos de
provimento comissionado, assim discriminados:
|
Cargo
de provimento efetivo |
Nº
total de cargos |
Nº de cargos ocupados |
|
Analista Legislativo |
9 |
3 |
|
Contador |
1 |
1 |
|
Técnico Legislativo |
12 |
1 |
|
Técnico em Contabilidade |
1 |
1 |
|
Agente Administrativo |
3 |
0 |
|
Telefonista Recepcionista |
1 |
1 |
|
Motorista |
1 |
1 |
|
Auxiliar de Serviços |
2 |
1 |
|
TOTAL |
30 |
9 |
|
Cargo
de provimento em comissão |
Nº
total de cargos |
Nº
de cargos ocupados |
|
Secretário(a) Administrativo |
1 |
1 |
|
Secretário(a) de Gabinete |
1 |
1 |
|
Coordenador(a) de Cerimonial |
1 |
1 |
|
Coordenador(a) de Informática |
1 |
1 |
|
Chefe de Departamento |
3 |
3 |
|
Assessor(a) Jurídico |
2 |
2 |
|
Assessor(a) de Comunicação |
1 |
1 |
|
Assessor(a) Parlamentar |
9 |
8 |
|
Assessor(a) Parlamentar Especial |
4 |
4 |
|
Assistente Parlamentar |
9 |
9 |
|
Controlador Interno |
1 |
1 |
|
TOTAL |
33 |
32 |
Na oportunidade, invocou-se precedentes jurisprudenciais
do Supremo Tribunal Federal, concluindo pelo desrespeito às normas e princípios
constitucionais em face da manutenção, em seu quadro de pessoal, de forma
desproporcional, de um número de cargos (servidores) de provimento em comissão
bem superior aos de provimento efetivo, inclusive, alguns sendo de caráter e
atribuições eminentemente técnicas.
O
responsável, nos seus argumentos de defesa, sustentou que até o término da
referida legislatura providenciou a exoneração de 21 (vinte e um) dos 32
(trinta e dois) servidores ocupantes de cargos comissionados daquele Poder
Legislativo (cópias das Portarias às fls. 265/285), tendo alertado aos futuros
legisladores municipais sobre o entendimento desta Casa acerca da matéria.
Conquanto confirmada a restrição, tenho que a pronta
iniciativa do Responsável em promover a exoneração de diversos servidores
comissionados, tão logo ciente do resultado da apuração efetuada pelo Tribunal
de Contas, deve ser considerada como circunstância apta a permitir a conversão
de eventual sanção em recomendação. Registre-se que o Responsável fora
notificado em 13.10.2012, sendo em 19.12.2012 expedidos vários atos de
exoneração.
Não se pretende,
a partir disto, firmar a tese de que a correção posterior de dada
irregularidade constitui fundamento suficiente para exclusão das sanções aos
responsáveis que a praticaram. O que sobreleva para o caso é a constatação de
que se está diante de matéria sobre a qual pairaram dúvidas, que passaram a ser
dirimidas a partir do entendimento inaugurado pelo STF no RE 365.368 (DJ de 29.06.2007)
e, aparentemente, consolidado na ADIN n. 4.125 (DJ de 15.02.2011).
A discussão gravita em torno da aplicação do princípio da
proporcionalidade entre servidores efetivos e comissionados, o que, até passado
recente, sequer constituía objeto de apuração por esta Corte de Contas.
É certo que anteriormente à publicação da decisão do
Supremo Tribunal Federal havia, nas mais diversas unidades jurisdicionadas,
situações que não se compatibilizariam com o futuro entendimento daquela Corte.
Por conseguinte, também é certo que a difusão deste novo panorama de aferição
de legitimidade na contratação dos servidores comissionados não se daria de
forma instantânea, demandando lapso de tempo para correção das situações
incompatíveis com a novel jurisprudência.
Por este motivo, conquanto reconheça como auspiciosa e
promissora a jurisprudência da Corte Suprema, entendo prudente certa dose de
ponderação, mormente em situações nas quais se vislumbra iniciativas para
correção da irregularidade.
Antevejo, ademais, ser imprescindível que os órgãos de
fiscalização (Tribunais de Contas e Ministério Público) se atenham as
peculiaridades do caso concreto, evitando a mera aplicação “aritimética” para
aferição da proporcionalidade compatível a cada caso.
Veja-se que a exigência sem critérios da citada
proporcionalidade poderá levar determinados gestores a apenas aumentarem o
número de servidores efetivos para equilibrar o resultado comparativo com os
servidores comissionados. Ou seja, o que a princípio representa um escopo legítimo,
pode levar a um mero aumento (ilegítimo) do gasto público. Considere-se,
também, que para determinados órgãos nos quais a atividade de assessoria possui
certa preponderância (Câmaras, Assembléia e Tribunais de Justiça, por exemplo),
nem sempre será razoável a adoção dos mesmos critérios de aferição aplicáveis,
por exemplo, a órgãos do Poder Executivo, tais como órgãos destinados à
arrecadação fiscal, de segurança pública, educação ou saúde. Nestes últimos,
obviamente, a absoluta predominância de servidores efetivos deve
constituir meta adversa a flexibilizações.
Para o caso sob análise, verifico, por exemplo, que a
existência de 09 (nove) assessores parlamentares e outros 09 (nove) assistentes
parlamentares não se revela incompatível com o número de 09 (dez) vereadores
que compõe o legislativo local – presume-se que há um assessor e um assistente
para cada parlamentar.
Verifico, ademais, que na estrutura organizacional do
órgão existe a previsão para 30 (trinta) cargos efetivos, estando ocupados 09
(nove) destes. Portanto, a nomeação do maior número possível de servidores
efetivos surgiria como alternativa válida para alcance da paridade numérica com
os comissionados (ao todo são 32 comissionados previsto na estrutura
organizacional); no entanto, desafia a lógica e o bom senso a exortação para o
aumento da despesa pública e para a
efetivação de contratações até então reputadas como desnecessárias, com o único
propósito de equilibrar quantitativos de uma e outra categoria de servidores. O
resultado deste raciocínio e uma boa dose de ponderação deixam claro que a
análise meramente numérica nem sempre levará a resultados práticos favoráveis.
O fato é que, inevitavelmente, a análise do caso concreto
será medida imprescindível para qualquer decisão acerca da matéria. Tal linha
de entendimento já fora muito bem explicitada em precedente de relatoria do
Exmo. Auditor Substituto de Conselheiro Gerson dos Santos Sicca, que consignou
em voto proferido no Proc. TCE 10/00438799:
Em respeito à posição constitucional do Supremo
Tribunal Federal, é imperioso que não se ignore a possível incidência do
princípio da proporcionalidade à matéria ora objeto de julgamento, sem,
contudo, chegar-se a um resultado que seja mero resultado da subjetividade do
órgão de controle. Resulta daí que somente em hipóteses nas quais haja evidente
e injustificável desproporcionalidade é que poderá a jurisdição de contas
intervir.
Para evitar o mero juízo político por parte desta
Corte de Contas, que não pode simplesmente substituir o legislador, e com o
intento de harmonizar esse aspecto com a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, considero que a melhor interpretação há de fundar-se não na mera
aferição da proporção entre cargos efetivos e comissionados. Para o correto
controle da ação administrativa nessa seara é prudente que o Tribunal de Contas
tome como paradigma a avaliação da aplicação da regra geral do concurso público
ao órgão submetido ao controle, em especial a natureza de suas funções.
Quanto às Câmaras de Vereadores, deve haver uma
adequada verificação da natureza das atividades desempenhadas pelo Legislativo,
no intento de identificar o que se trata de função de caráter permanente do
órgão e, ao contrário, aquelas em que o vínculo de confiança é fundamental. Por
esse motivo, conquanto não se possa admitir uma franca desproporcionalidade
entre cargos efetivos e comissionados, o eixo principal de análise é a
avaliação das funções desempenhadas pelos servidores. Nesse contexto, quando se
trate de função permanente e cujo desempenho independa de um vínculo de
confiança, tratar-se-á de hipótese na qual o vínculo efetivo é imperioso.
De outro norte, e tendo em vista que o número de
Vereadores em uma Câmara Municipal pode levar a um número elevado de cargos
comissionados de assessor parlamentar, sempre surgirá o perigo de haver uma
desproporção excessiva entre aqueles e os cargos efetivos. Para minimizar essa
disparidade e garantir o respeito à Constituição Federal, mostra-se prudente
que o legislador local tenha máximo comedimento em criar cargos comissionados
para chefias de serviços permanentes da Câmara Municipal. Decorre daí que é
conveniente a opção pela criação de funções gratificadas, que remunerarão
servidores de carreira aos quais foi repassada a incumbência a dirigir determinadas
atividades da Câmara. Com isso, os cargos comissionados ficarão restritos à
assessoria dos Vereadores e a atividades excepcionais, definidas na legislação.
Veja-se, ademais, que há casos em que a exceção
prepondera em relação à norma diretriz do concurso público sem, todavia,
significar violação ao princípio. Exemplo prático são as Câmaras de Vereadores
de Municípios com população até 15.000 (quinze mil) habitantes, nas quais a
Constituição Federal permite o máximo 09 (nove) Vereadores (art. 29, IV, “a”).
Nessas Câmaras, que são a maioria em Santa Catarina, as atribuições permanentes
são de pequena monta e demandam poucos cargos de caráter efetivo. Por sua vez,
havendo a necessidade de um assessor para cada vereador, que é o mínimo
possível, certamente o número de cargos em comissão será maior, senão o dobro,
dos cargos em provimento efetivo. Isso se deve ao fato de a própria
Constituição estabelecer um número mínimo de vereadores aos Municípios.
Como se disse, diante de tal situação, a existência
de um maior número de cargos em comissão em relação aos cargos efetivos,
possivelmente desproporcional, não significaria ofensa direta à Constituição
Federal. Portanto, a proporcionalidade deve ser tratada como um indicativo de
que em determinado caso concreto há uso abusivo da figura do cargo em comissão.
Não obstante, a agressão à Constituição deverá ser demonstrada conjugando-se a
desproporção com outros elementos juridicamente relevantes.
Logo, a desproporção pura e simples não significa
ofensa direta à Constituição. Deve haver a conjugação de outros fatores para se
decidir sobre a Constitucionalidade ou não de uma norma que prevê cargos
comissionados em número maior que efetivos.
Conforme exposta na bem lançada fundamentação transcrita,
se de um lado vigora a posição da Suprema Corte indicando a observância do
critério de proporcionalidade entre efetivos e comissionados, de outro, para
efeito de atuação das Cortes de Contas frente às inúmeras situações detectadas
no plano concreto, não se prescinde da análise criteriosa e detalhada da
peculiaridade inerente a cada órgão auditado.
Isto posto e também considerando a iniciativa adotada
pelo responsável para readequação da situação fática (com a demissão de todos
os servidores comissionados), não se justifica a aplicação de sanção neste
primeiro momento.
De
qualquer sorte, a despeito da solução adotada no plano fático, tem-se que a
legislação relacionada ao quadro de servidores da Câmara Municipal de São
Miguel do Oeste ainda mantém a mesma estrutura funcional, havendo possibilidade
de que em futuras gestões seja reconstituída a situação (por meio da nomeação
de outros servidores comissionados). Diante deste contexto, tendo em vista o
entendimento do STF e a atuação do Ministério Público de Santa Catarina nesta matéria,
deve ser expedida recomendação à unidade gestora para que atente para as
diretrizes estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal, inclusive readequando
seu quadro de pessoal, se for o caso.
II.2.
Cargos de provimento comissionado com atribuições eminentemente técnicas,
despidas do caráter de direção, chefia e/ou assessoramento que exige a norma
constitucional - vide art. 37, inc.
V, da Constituição Federal (itens 3.2 e 3.3 do Relatório DAP n° 1144/2014)
As
restrições levantadas nos itens 3.2 a 3.3 questionam as atribuições de alguns
cargos comissionados da Câmara.
Conforme constatou o corpo técnico, as funções descritas
na lei para os cargos de coordenador de informática,
controlador interno e assessor jurídico são eminentemente técnicas, de
caráter geral e operacional, inerentes e próprias do órgão legislativo, sem
nenhuma atribuição de direção, chefia e assessoramento, fato, inclusive, não negado pelo responsável.
Inexistindo a relação de subordinação e/ou confiança aos
mandatários daquele Poder, não se justifica o provimento ad nutum, excepcionado pela lei.
Este Tribunal de Contas, por meio dos Prejulgados nº 1939
e 1232, já abordou o assunto tratado:
Prejulgado
1939
[...]
2. De acordo com o ordenamento legal vigente, a
execução das funções típicas e permanentes da Administração Pública, das quais
decorram atos administrativos, deve ser efetivada, em regra, por servidores de
seu quadro de pessoal, ocupantes de cargos de provimento efetivo ou
comissionado, estes destinados exclusivamente ao desempenho de funções de
direção, chefia ou assessoramento, conforme as disposições do art. 37, II e V,
da Constituição Federal.
Prejulgado
1232
[...]
8. Os cargos comissionados, destinados
exclusivamente ao desempenho de funções de direção, chefia e assessoramento
(art. 37, V, CF) serão criados e extintos por lei local, na quantidade
necessária ao cumprimento das funções institucionais do órgão, limitados ao
mínimo possível, evitando-se a criação desmensurada e sem critérios técnicos,
obedecendo-se também aos limites de gastos com pessoal previstos pela Lei
Complementar nº 101/00.
Para
o cargo de assessor jurídico cumpre ressaltar o Prejulgado 1911 que dispõe:
Prejulgado
1911
[...]
4. Sempre que a demanda de
serviços jurídicos - incluindo a defesa judicial e extrajudicial - for
permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um
profissional do Direito, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos
para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art.
37, II, da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em comissão (art.
37, II e V, da Constituição Federal) para chefia da correspondente unidade da
estrutura organizacional correspondente unidade da estrutura organizacional
(Procuradoria, Departamento Jurídico, ou denominação equivalente)
[...](Reformado em
24.08.2009, Decisão n. 3000/09, exarada no Processo CON 08/00526490, Rel.
Conselheiro Moacir Bertoli. Sessão de 24.08/2009).
Conforme se depreende do Anexo III da Lei
Complementar 1145/1991 (fl. 169), não existe nenhum cargo de provimento efetivo
de advogado ou técnico habilitado em ciências jurídicas, capaz de atender as
demandas que passam na Câmara, o que não se restringe a processos judiciais ou
administrativos. Assim, o exercício dessas funções exclusivamente por servidor
comissionado demonstra o desvio de finalidade na criação deste cargo.
Vale destacar que o exercício
de atividades técnicas e de mero expediente por meio de cargos comissionados é
forma de contrariar explicitamente o princípio constitucional da igualdade e,
por consequência, infringir a regra constitucional do concurso público. Nesse
mesmo sentido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem decidindo pela
inconstitucionalidade de normas que instituem cargos em comissão fora do contexto
constitucional de direção, chefia e assessoramento, in verbis:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE CRIA CARGOS EM COMISSÃO. VIOLAÇÃO AO
ART. 37, INCISOS II E V, DA CONSTITUIÇÃO. 2. Os cargos em comissão criados pela
Lei nº 1.939/1998, do Estado de Mato Grosso do Sul, possuem atribuições
meramente técnicas e que, portanto, não possuem o caráter de assessoramento,
chefia ou direção exigido para tais cargos, nos termos do art. 37, V, da
Constituição Federal. 3. Ação julgada procedente. (ADI 3706, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno,
julgado em 15/08/2007, DJe-117 DIVULG 04-10-2007 PUBLIC 05-10-2007 DJ
05-10-2007 PP-00020 EMENT VOL-02292-01 PP-00110 LEXSTF v. 29, n. 346, 2007, p.
149-159).
Apesar
de o Sr. Elísio Sgrott afirmar ter tomado providências para alteração da Lei
Complementar n. 1145/91, visando reformular a estrutura dos cargos efetivos e
comissionados para corrigir a presente irregularidade, a sanção ao gestor é
devida haja vista a nomeação e manutenção no exercício de 2012 de servidores nos
respectivos cargos comissionados em evidente ofensa ao disposto no art. 37, V,
da Constituição Federal e consequente burla a concurso público previsto no
mesmo art. 37, inciso II.
Em
relação aos cargos de assessoria e assistente de parlamentares, apesar de a lei
descrever o assessoramento indistintamente a todos os vereadores o que, para o
corpo técnico, acaba afastando a relação de confiança necessária para o
comissionamento, a inexistência de estrutura de gabinetes e separação de
recursos para cada um dos nove (9) vereadores justifica a descrição das funções
de assessor parlamentar e assistente parlamentar.
Entendo
que se configura a relação de confiança necessária a existência do cargo
comissionado, considerando que cada vereador pode solicitar a nomeação de um
assessor e um assistente para seu respectivo assessoramento. Do mesmo modo, justifica-se
o assessoramento do Presidente da Câmara e da Mesa Diretora por seus
respectivos assessores parlamentares.
Por todo o exposto, resta inegável a constatação de que, em relação aos cargos
comissionados de coordenador de informática, controlador interno e assistente
jurídico, houve violação às regras previstas no art. 37, caput e incisos II, V e IX da CF, sendo que tal prática enseja a
aplicação de multa prevista no art. 70, II, da Lei Complementar Estadual n°
202/2000. A sanção será aplicada acima do mínimo legal tendo em vista a
gravidade da restrição considerada e o número de contratações tidas por
irregulares.
II.3.
Recebimento de 02 (dois) servidores titulares de cargo de provimento efetivo,
oriundos da Prefeitura Municipal de Imbituba, sem embasamento legal específico
ou termos de convênio regulamentando tais cessões, em descumprimento ao
previsto no art. 37, caput, da
Constituição Federal, no art. 20 da Lei Municipal n. 1144/91 e no Prejulgado n.
1009 desta Corte de Contas (item 3.4 do Relatório DAP n° 1144/2014).
Versa
a presente restrição acerca da inexistência de lei específica e acordo,
convênio ou ajuste entre a Prefeitura Municipal de Imbituba e a Câmara
Municipal para regulamentar a cessão de servidores, estando sem amparo as
Portarias n. 1/2005 e 02/2005 (fl. 186-188).
O
responsável confirma que não existe qualquer convênio disciplinando os termos
das disposições. Informa também que cientificou a Prefeitura Municipal para
elaboração do respectivo convênio visando regulamentar a situação irregular.
A cessão é o afastamento do servidor públ
Apesar
de a Lei Municipal n. 1144/1991 autorizar o Prefeito a colocar a disposição de
outras pessoas jurídicas de direito público interno servidores municipais, o
mesmo dispositivo determina que o processamento se realize nos termos da
legislação vigente.
Desse modo, a sua efetivação deve ser antecedida por
meio da correta instrumentalização, sendo materializada em Decreto ou
Resolução, exigindo para tanto prévio convênio entre os órgãos e entidades
envolvidos.
O tema em debate já foi analisado pela Corte de
Contas por meio do Prejulgado nº 1115 (Processo 01/00391044, sessão de
18/03/2002), que elencou os requisitos necessários para a cessão de servidores
públicos municipais:
|
Prejulgados nº 115: |
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1.
O Município pode ceder servidores titulares de cargos efetivos para atender
solicitação do Poder Judiciário Estadual, desde que atendidas as seguintes
condições: a) demonstração do caráter excepcional da cessão; b) demonstração
do relevante interesse público local na cessão do servidor efetivo; c)
existência de autorização legislativa para o Chefe do Poder editar ato
regularizando a cessão; d) desoneração do Município dos custos com
remuneração e encargos sociais do servidor cedido, que devem ser suportados
pelo órgão ou entidade cessionária; e) atendimento ao disposto no art. 62 da
Lei Complementar nº 101/00 quando, excepcionalmente, os custos sejam suportados
pelo Município (autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei
Orçamentária Anual e convênio, acordo, ajuste ou congênere específico); f) a
cessão deve se referir a servidores efetivos, vedada a cessão de servidores
contratados em caráter temporário, de qualquer natureza, e de ocupantes de
cargo em comissão.
|
Diante do exposto, considerando que a cessão dos
servidores municipais não cumpriu as exigências legais, resta configurada a
presente restrição sujeita a aplicação de multa.
II.4.
Existência de dispositivo normativo (Decreto) que dispensa o controle de
jornada de trabalho dos servidores comissionados, em descumprimento ao previsto
no art. 37, caput, da Constituição
Federal
O
art. 4º do Decreto n. 7, de 15/06/2010, da Mesa Diretora da Câmara Municipal
(fl. 135), dispõe que os servidores públicos comissionados não estão sujeitos
ao controle eletrônico de jornada de trabalho.
Muito
embora dispensados do registro da frequência, a DAP constatou que a unidade controlava
a jornada de seus servidores comissionados (fls. 59-117).
O controle de horário dos servidores permite à
administração verificar o comparecimento do servidor de forma a possibilitar a
regular liquidação de despesa, conforme o art. 63, §2°, inc. III, da Lei
federal n° 4.320/64. Este
Tribunal já se pronunciou por diversas vezes acerca da matéria: RLA nº.
11/00429996 (Decisão nº. 0754/2012); RLA 10/00655110 (Decisão nº. 0668/2012);
REP 09/00545801 (Decisão nº. 5589/2010).
A DAP,
acompanhada do Parecer do MPTC/SC, sugere recomendar à Câmara que se abstenha
de aplicar o dispositivo normativo, situação esta que já vem sendo perpetrada
pela unidade. Oportuno, todavia, que se recomende à Câmara adotar providências
com vistas a revogar o citado dispositivo legal (art. 4º do Decreto n. 7, da
Mesa Diretora da Câmara Municipal).
II.5. Existência de 1 (um) servidor que recebe proventos acima do teto
remuneratório, em desacordo com o disposto no artigo 37, inciso XI, da
Constituição Federal
Constatou-se o pagamento de proventos ao Sr. Célio
Nunes Nascimento (fl. 216) ultrapassando o limite previsto na Constituição, que
para os Municípios remete ao subsídio do Prefeito, fixados em R$ 9.000,00 pela
Lei Municipal n. 3361/2008.
Diante do que dispõe o art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos
públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de
qualquer dos Poderes dos Municípios, detentores de mandato eletivo e demais
agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, do Prefeito
Municipal.
Em sua defesa, limita-se o responsável a informar
que tomou providências objetivando notificar o beneficiário para o exercício do
contraditório e ampla defesa (fl. 300), determinando a suspensão do subsequente
pagamento até o final do prazo para manifestação.
Esta Corte já se manifestou sobre o tema, no Prejulgado 1665,
recentemente reformado pela Decisão 1515/2014, de 30/04/2014, nos seguintes
termos:
1.
A Emenda Constitucional nº 19/98 não extinguiu direitos dos servidores
públicos, tais como triênios, licenças-prêmio e gratificações, sendo legal o
pagamento dos mesmos, considerando que tais benefícios constam do Estatuto dos
Servidores Públicos da municipalidade.
2.
Todas as espécies remuneratórias, incluídas as vantagens pessoais ou
individuais, estão garantidas, ficando, todavia, submetidas ao teto da
remuneração.
As remunerações superiores ao teto remuneratório, que porventura estejam sendo
recebidas por agentes públicos, deverão ser adequadas ao limite estabelecido,
não se podendo cogitar de direito adquirido a recebimento de excedentes neste
particular.
3.
A remuneração dos servidores públicos municipais, seja vinculado ao Poder
Executivo ou ao Poder Legislativo, incluindo as vantagens pessoais não poderão
ultrapassar o subsídio do Prefeito (art. 37, XI, da CRFB).
4.
Em conformidade com a parte final do inciso XI do art. 37 da CRFB, o teto
remuneratório dos procuradores municipais é o subsídio dos Desembargadores do
Tribunal de Justiça.
Diante
disto, não havendo justificativas para o pagamento dos proventos a maior,
tampouco dúvida quanto à configuração da grave ofensa ao dispositivo constitucional,
fixo multa ao gestor, acima do mínimo legal, haja vista a gravidade do fato
apurado associado ao risco de potencial dano ao erário em caso de insucesso na
restituição do valores indevidamente pagos ao servidor..
Muito
embora os proventos do servidor (R$ 11.249,15) tenham ultrapassado o subsídio
do Prefeito à época (R$ 9.000,00), em consulta aos valores pagos atualmente ao
Prefeito Municipal de Imbituba, constatei que a partir de primeiro de janeiro
do ano de 2013, nos termos da Lei Municipal n. 4.091, de 25 de junho de 2012, o
referido subsídio passou a ser de R$
11.300,00.
Desta
forma, eventual bloqueio imposto aos proventos do respectivo servidor deixaria de
ser necessário a partir da vigência do novo subsídio, não configurando qualquer
irregularidade. Oportuno, apenas, determinar à Câmara Municipal de Imbituba
para que adote providências ao ressarcimento dos valores pagos indevidamente
até dezembro de 2012, o que poderá ser efetuado mediante desconto em folha.
III –
VOTO
Ante o exposto, estando os autos instruídos na forma
Regimental, submeto ao egrégio Plenário a seguinte proposta de voto:
1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada na Câmara
Municipal de Imbituba, com referência a atos de pessoal a partir do exercício
de 2012, com fundamento no art. 36, § 2º, alínea “a” da Lei Complementar n.
202/2000, para considerar irregulares os atos apontados nos itens 3.1 a 3.4
e 3.6 do Relatório DAP n° 1144/2014.
2. Aplicar multas, previstas
no art. 70, inciso II, da Lei Complementar nº
202, de 15 de dezembro de 2000 c/c art. 109, II, do Regimento Interno desta
Casa ao Sr.
Elísio Sgrott, já qualificado nos autos, fixando-lhe
o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação deste Acórdão no Diário
Oficial Eletrônico do TCE - DOTC-e, para comprovar ao Tribunal o recolhimento
das multas aos cofres públicos, sem o que fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observando o disposto nos arts.
43, II, e 71 da Lei Complementar nº 202/2000, em razão das seguintes irregularidades:
2.1. R$ 1.000,00 (mil reais), em face da manutenção
de servidores ocupantes de cargos de provimento em comissão de coordenador de
informática, controlador interno e assessor jurídico no quadro funcional da
Câmara Municipal de Imbituba, com atribuições eminentemente técnicas, em
desvirtuamento aos pressupostos de direção, chefia ou assessoramento, em
descumprimento ao art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal (item 3.2 do
Relatório DAP n° 1144/2014);
2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do recebimento
de 02 (dois) servidores titulares de cargo de provimento efetivo, oriundos da
Prefeitura Municipal de Imbituba, sem embasamento legal específico ou termo de
convênio regulamentando tais cessões, em descumprimento ao previsto no art. 37,
caput, da Constituição Federal, no
art. 20 da Lei Municipal n. 1144/91 e no Prejulgado n. 1009 desta Corte de
Contas (item 3.4 do Relatório DAP n° 1144/2014);
2.3. R$ 1.000,00 (um mil reais), em face da existência
de 01 (um) servidor recebendo proventos acima do teto remuneratório, em
desacordo com o disposto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal (item
3.6 do Relatório
DAP n° 1144/2014).
3. Determinar à
Câmara Municipal de Imbituba que:
3.1. Abstenha-se de receber servidores
oriundos de outras unidades gestoras sem embasamento legal ou termo de convênio
que regulamente tais cessões, em respeito ao princípio da legalidade, previsto
no art. 37, caput, da Constituição Federal, e Prejulgado n. 1009 desta
Corte de Contas);
3.2.
Adote providências para ressarcimento dos valores indevidamente
recebidos pelo servidor Sr. Célio Nunes Nascimento, até dezembro de 2012, o que
poderá ser efetuado mediante desconto em folha;
4. Recomendar à
Câmara Municipal de Imbituba que na criação de cargos comissionados, bem como
nas contratações de servidores para ocupação de tais cargos, observe os
comandos da decisão exarada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso
Extraordinário n° 365368/SC (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 22.5.2007), bem
como adote medidas para adequar seu quadro de pessoal às determinações contidas
no mesmo julgado.
5. Recomendar à Câmara Municipal de
Imbituba que adote providências no sentido de revogar o art. 4º
do Decreto n. 7/2010 da Mesa Diretora da Câmara Municipal, que dispensa o controle
eletrônico da jornada de trabalho dos servidores públicos comissionados.
6. Dar ciência da
Decisão, do Relatório e do Parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de
Contas, ao responsável e à Câmara Municipal de Imbituba.
Gabinete,
em 04 de julho
de 2014.
Cleber Muniz Gavi
Auditor
Substituto de Conselheiro
Relator