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Processo n.: |
REP 14/00190816 |
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Unidade Gestora: |
Prefeitura Municipal de Itapema |
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Responsável: |
Rodrigo Costa |
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Interessado: |
João Luis Emmel |
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Assunto: |
Irregularidades na Dispensa de Licitação n. 05.006.2014, para locação
de banheiros químicos em contêiner para utilização na orla marítima. |
I - Relatório
Cuida-se de representação proposta pelo Advogado e Professor de Direito Administrativo da UNIVALI João Luis Emmel, apontando irregularidades em dispensas de licitação realizadas pela Prefeitura Municipal de Itapema, com escopo de locar banheiros químicos em contêiner para utilização na orla marítima (Dispensa de Licitação n. 05.006.2014, no valor de R$ 7.995,00) e contratar a prestação de serviços de limpeza de tais banheiros (Dispensa de Licitação n. 05.009.2011, no valor de R$ 8.000,00).
De acordo com o representante, o objeto da contratação teria sido fracionado, pois seria “de conhecimento de todos, que as Empresas que locam banheiros químicos também ficam responsáveis pela sua limpeza e manutenção”. Tal fracionamento, no entendimento do representante, teria burlado o devido procedimento licitatório, possibilitando a distorcida aplicação do art. 24, II, da Lei Federal n. 8.666/1993.
Em seu Relatório de Instrução n. 270/2014, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC), após realizar pesquisa junto ao sistema e-Sfinge, constatou que a Prefeitura de Itapema gastou no início do ano de 2014, em verdade, R$ 18.395,00 (dezoito mil trezentos e noventa e cinco reais) com a locação de banheiros químicos e, além disso, R$ 12.500,00 (doze mil e quinhentos reais) com serviços de limpeza e higienização dos aludidos banheiros, redundando nas seguintes irregularidades não noticiadas pelo representante:
- Despesas com a contratação
de empresa para locação de sanitários empenhadas através das NEs nºs 705, 1063
e 1088 –, totalizando o montante de R$18.395,00 em face da ausência do
procedimento licitatório, e
- Despesas com a contratação de empresa para limpeza de sanitários, empenhadas através das NEs nºs 1236 e 2214, no montante de R$12.500,00 em face da ausência do procedimento licitatório, infração ao disposto no inciso XXI do artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e no artigo 2º Lei Federal nº 8.666/93.
Entretanto, quanto à suposta obrigação de a empresa locadora prestar também os serviços de limpeza e manutenção, a área técnica concluiu pela sua não demonstração pelo representante, sobretudo porque, conforme cláusula contratual, a empresa que aluga os sanitários possui apenas a obrigação de transportar, instalar e remover os banheiros químicos, não sendo responsável pela limpeza e remoção de dejetos.
Diante desse cenário, o Auditor Fiscal de Controle Externo, subscritor do Relatório de Instrução n. 270/2014, invocou o § 2º do art. 65 da Lei Complementar Estadual n. 200/2000, posicionando-se pelo conhecimento da representação e pela sua improcedência. O Chefe da Divisão, por sua vez, entendeu pertinente a audiência do Responsável, relativamente às irregularidades apontadas pela instrução e não noticiadas pelo representante.
Por meio do Despacho n. GPDRR/120/2014, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas manifestou-se pelo recebimento da representação, para melhor apuração dos fatos.
Esta Relatoria exarou o Despacho n. GASNI 34/2014, por meio do qual a representação foi conhecida e a audiência do Prefeito Municipal de Itapema foi determinada, não apenas em relação aos dois pontos levantados pela área técnica, como também em relação ao ponto denunciado pelo representante em sua petição, tendo em vista que no site da empresa Eurobrás Construções Metálicas Moduladas Ltda., uma das contratadas pelo Município de Itapema, ficou demonstrado que a limpeza dos banheiros é comumente de responsabilidade da empresa.
As irregularidades constatadas foram assim especificadas para fins de audiência do responsável:
Ausência de processo licitatório e fracionamento de despesas com locação e limpeza de banheiros químicos na temporada verão/2014 - NEs nºs 705, 1063, 1088, 1236, 2213 e 2214 –, em desacordo com o artigo 37, XXI da CF/88, com o artigo 2º e com o artigo 23, §§1º e 2º, ambos da Lei nº 8.666/93.
O Prefeito Municipal de Itapema apresentou justificativas e juntou documentos às fls. 55/70.
Ato contínuo, a DLC exarou o Relatório de Reinstrução Plenária n. 541/2014, com as seguintes sugestões de encaminhamento:
3.1. Considerar procedente a Representação formulada pelo Sr. João Luis Emmel
nos termos do art. 113, § 1°, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
3.2. Considerar irregular, com
fundamento no art. 36, § 2º, “a”, da Lei Complementar Estaduais nº 202, de 15
de dezembro de 2000, as despesas com locação (contêineres e químicos) e limpeza
de banheiros químicos na temporada verão/2014, realizadas através das NEs nºs
705, 1063, 1088, 1236, 2213 e 2214, no montante de R$38.395,00 pela Prefeitura
Municipal de Itapema em face da seguinte irregularidade:
3.2.1. Ausência de processo licitatório e fracionamento de despesas, em
desacordo com o artigo 37, XXI da CF/88, com o artigo 2º e com o artigo 23,
§§1º e 2º, ambos da Lei Federal nº 8.666/93 (item 2.1 do presente Relatório).
3.3. A irregularidade acima está sujeita à aplicação de multa ao responsável
identificado abaixo, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar
Estadual nº 202, de 15 de dezembro de 2000, c/c o art. 109, II do Regimento
Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (Resolução nº TC-06,
de 28 de dezembro de 2001):
3.3.1. Sr. Rodrigo Costa
- CPF: 895.826.169-20
- Cargo: Prefeito Municipal
- Endereço profissional: Av. Nereu Ramos, 134 – Centro - Itapema/SC
3.4. Dar ciência do Relatório, do Voto do Relator e da Decisão ao Sr. João
Luis Emmel, ao Sr. Rodrigo Costa e ao responsável pelo Controle Interno da
Prefeitura Municipal de Itapema.
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas acompanhou o entendimento da instrução, assim se manifestando:
1) Considerar irregular, com fundamento no art. 36, § 2º, “a”, da Lei
Complementar Estadual n.º 202/2000, as despesas com locação (contêineres e
químicos) e limpeza de banheiros químicos na temporada verão/2014, realizadas
por meio das NE’s n.ºs 705, 1063, 1088, 1236, 2213 e 2214, no montante de R$
38.395,00, no âmbito da Prefeitura Municipal de Itapema;
2) Aplicar
multa ao Sr. Rodrigo Costa, Prefeito
Municipal de Itapema, com fundamento no
art. 70, II, da Lei Complementar n.º 202/2000 c/c art. 109 da Resolução n.º
TC-06/2001, em face do descumprimento de normas legais abaixo, fixando-lhe o
prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial
Eletrônico – DOTC-e para comprovar ao Tribunal de Contas o recolhimento ao
Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observando o disposto nos
arts. 43, II, e 71 da citada Lei Complementar:
2.1) Ausência
de processo licitatório e fracionamento de despesas, em desacordo com o artigo
37, XXI da CRFB/88, e com os artigos 2º e 23, §§1º e 2º, ambos da Lei Federal
n.º 8.666/93;
3) com
4) Dar ciência do Relatório, do Voto e da Decisão ao Sr. Rodrigo Costa, Prefeito
Municipal de Itapema, ao Sr João Luis Emmel, representante, bem como ao
responsável pelo Controle Interno da Prefeitura Municipal de Itapema.
É o relatório.
II - Fundamentação
Vindo os
autos à apreciação desta Relatora, verifico que, tal como apontado pela DLC e
pelo MPTC, a contratação dos serviços de locação e limpeza de banheiros
químicos pelo Município de Itapema na temporada verão/2014 foi feita em
desacordo com a Constituição Federal e com a Lei de Licitações.
De
acordo com o art. 37, XXI, da Carta Magna, “ressalvados os casos especificados
na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a
todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações”.
Igualmente,
o art. 2º da Lei Federal n. 8.666/1993 estabelece que “As obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e
locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas
nesta Lei”.
Assim,
não restam dúvidas de que, como regra geral, a contratação de bens e serviços
pela Administração Pública deve ser precedida pelo devido certame licitatório.
A
dispensa de licitação constante no inciso II do art. 24 da Lei Federal n.
8.666/1993 é uma das exceções previstas pelo ordenamento jurídico pátrio, de
modo que não é necessário fazer licitação “para outros serviços e compras de
valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea ‘a’, do inciso II do
artigo anterior”, que corresponde a R$ 80.000,00 (oitenta mil reais). Isto é:
para contratações de serviços no valor de até R$ 8.000,00 (oito mil reais) é
dispensada a licitação.
No
caso de Itapema, a Prefeitura Municipal utilizou-se do inciso II do art. 24
para justificar a dispensa de licitação para contratação de serviços de locação
de sanitários no montante total de R$ 18.395,00 (dezoito mil trezentos e
noventa e cinco reais), divididos em três notas de empenho distintas (NE 705,
1088 e 1063), e de limpeza de sanitários no montante total de R$ 20.000,00 (vinte
mil reais), divididos também em três notas de empenhos distintas (NE 1236, 2213
e 2214).
A divisão
em notas de empenho distintas, em valores iguais ou menores do que R$ 8.000,00
(oito mil reais), acabou por desvirtuar a dispensa de licitação, uma vez que o
valor total e real das despesas ultrapassou o teto previsto no inciso II do
art. 24 da Lei de Licitações.
Conforme
salienta Marçal Justen Filho, “é perfeitamente válido (eventualmente,
obrigatório) promover fracionamento de contratações. Não se admite, porém, que
o fracionamento conduza à dispensa de licitação. É inadmissível que se promova
dispensa de licitação fundando-se no valor de contratação que não é isolada.
Existindo pluralidade de contratos homogêneos, de objeto similar, considera-se
seu valor global – tanto para fins de aplicação do art. 24, incs. I e II, como
relativamente à determinação da modalidade cabível de licitação” (JUSTEN FILHO.
Marçal. Comentários à Lei de Licitações
e Contratos Administrativos. 15. ed. São Paulo: Dialética, p. 335).
Em
suma: a Prefeitura Municipal de Itapema fracionou indevidamente a contratação
dos serviços de locação e de limpeza dos banheiros químicos na temporada
verão/2014, afrontando, além do inciso II do art. 24, o art. 23, §§ 1º e 5º da
Lei de Licitações, in verbis:
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem
os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos
seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
§ 1º As obras, serviços
e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas
quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à
licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no
mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.
[...]
§ 5º É vedada a
utilização da modalidade "convite" ou "tomada de preços",
conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para
obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores
caracterizar o caso de "tomada de preços" ou
"concorrência", respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para
as parcelas de natureza específica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviço.
Conforme
aludido pela área técnica, o Tribunal de Contas da União possui jurisprudência
sobre o tema:
Fracionamento, à luz da
Lei de Licitações, caracteriza-se quando se divide a despesa para utilizar
modalidade de licitação inferior à recomendada pela legislação para o total da
despesa ou para efetuar contratação direta.
A Lei nº 8.666/1993
veda no art. 23, § 5º, o fracionamento de despesa. Impede, por exemplo, a
utilização da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou
ainda para obras e serviços de idêntica natureza e no mesmo local que possam
ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que a soma dos valores
caracterizar o caso de tomada de preços. De igual forma, a utilização de várias
tomadas de preços para se abster de realizar concorrência.
Ressalvado o pregão,
que pode ser adotado em qualquer caso, não é permitida utilização de modalidade
inferior quando o somatório do valor em licitação apontar outra superior. Ou
seja:
> convite, quando o
valor determinar tomada de preços ou concorrência; ou
> tomada de preços,
quando o valor for de concorrência.
É vedado fracionamento
de despesas para adoção de dispensa de licitação ou modalidade de licitação
menos rigorosa que a determinada para a totalidade do valor do objeto a ser
licitado.
Em resumo, se a Administração
optar por realizar várias licitações ao longo do exercício financeiro, para um
mesmo objeto ou finalidade, deverá preservar sempre a modalidade de licitação
pertinente ao todo que deveria ser contratado. Vale dizer, ilustrativamente: se
a Administração tem conhecimento de que, no exercício, precisará substituir
1.000 cadeiras de um auditório, cujo preço total demandaria a realização de
tomada de preços, não é lícita a realização de vários convites para compra das
cadeiras, fracionando a despesa total prevista em várias despesas menores que
conduzem à modalidade de licitação inferior à exigida pela lei.
Pela legislação
pertinente, não se considera fracionamento a contratação de parcelas de
natureza específica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de
especialidade diferente daquela do executor da obra ou serviço.
É comum o gestor
público não saber, ao longo do exercício, quanto por exemplo vai ser gasto
efetivamente na contratação de bens, de execução de obras ou de prestação de
serviços. Não tem o hábito de planejar.
Não raras vezes, ocorre
fracionamento da despesa pela ausência de planejamento da Administração. O
planejamento do exercício deve observar o princípio da anualidade do orçamento.
Logo, não pode o agente público justificar o fracionamento da despesa com
várias aquisições ou contratações no mesmo exercício, sob modalidade de
licitação inferior àquela exigida para o total da despesa no ano, quando
decorrente da falta de planejamento.
LEMBRE-SE:
Fracionamento refere-se à despesa, ou seja, à divisão do valor da despesa para
utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada na legislação.
Na
hipótese discutida nos autos, há controvérsia acerca da obrigatoriedade ou não
de a empresa locadora de banheiros químicos prestar também os serviços de
limpeza, o que, em caso de resposta positiva, reforçaria o indevido
fracionamento da contratação, que acabou por conferir aparência de legalidade
às dispensas de licitação impugnadas na representação.
É
verdade que, a partir da descoberta (via e-Sfinge) de contratações diversas
daquelas noticiadas pelo representante, a discussão se tornou de certa forma secundária,
tendo em vista que as próprias contratações isoladas dos dois serviços (locação
e limpeza de banheiros) já revelaria burla ao procedimento licitatório,
ensejando a aplicação de multa ao responsável.
Todavia,
até para que não restem dúvidas em casos futuros, é preciso enfrentar a
questão. Nesse sentido, tendo por fundamento as pesquisas realizadas pela
Assessoria do meu Gabinete e pelo órgão técnico deste Tribunal de Contas, percebe-se
que a praxe do mercado é a prestação conjunta de tais serviços.
Eis a
informação encontrada pela área técnica no site
da empresa Eurobras:
A Eurobras projeta,
fabrica, vende e aluga construções metálicas moduladas onde a facilidade de
transporte, conforto, higiene, rapidez de montagem, durabilidade e segurança
garantem a melhor relação custo-benefício do mercado.
[...]
Banheiros químicos
O Sistema de Saneamento
por banheiro químico da Eurobras é formado por cabinas portáteis com caixa de
dejetos. Funciona com uma mistura de água e produto químico, sem formol. As
unidades são biodegradáveis, autônomas, portáteis e não poluem o meio ambiente
devido os dejetos recolhidos serem descartados em usina de tratamento de
efluentes. Dispensam rede de água e esgoto. Proporciona higiene, segurança e
oferecem a melhor relação custo-benefício.
As cabinas sanitárias
Eurobras são importadas e fabricadas em polietileno de alta densidade que
possuem alta resistência à tensão, compressão e tração. Os sanitários são
projetados de forma funcional, com piso antiderrapante, superfície lisa das
paredes internas, telas superiores para circulação de ar e dispositivo de
trinco com indicação livre/ocupado.
A Eurobras possui uma
equipe treinada com frota de caminhões especiais que faz a coleta dos dejetos,
higienização e manutenção das cabinas semanalmente, em dia pré-estabelecido ou
de acordo com a demanda.
Com isso, mantém boa
apresentação e previne riscos de contaminação. A higienização é feita por meio
de equipamentos apropriados de vácuo-pressão e produtos de ação bactericida e
desodorante, que garantem total assepsia entre uma manutenção e outra.
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usina de tratamento de efluentes.
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banheiros químicos.
Higienização de
banheiro químico
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Convencional
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higienização de banheiros químicos da Eurobras é totalmente especializado,
composto por funcionários capacitados e frota especial e está em conformidade
com os padrões internacionais e a legislação brasileira de saúde e segurança do
trabalho. Esse sistema possui um método de desodorização com produtos
especiais, transportados em caminhões projetados exclusivamente para essa
tarefa. A operação é rápida, limpa e segura. É feita periodicamente, em geral
uma vez por semana ou em menor intervalo de tempo, dependendo do fluxo de
pessoas. Os tanques das cabinas são lavados e os dejetos retirados, processados
e degradados quimicamente.
Como funciona?
O funcionamento do
sistema de higienização é simples: dentro do tanque é colocado um produto
químico sem formol, junto com água que degrada o material solido. Esse produto
garante ainda um perfume agradável no banheiro.
Após ou durante o uso,
um caminho alimenta o reservatório e recolhe os dejetos, que são descarregados
em uma estação de tratamento da SABESP localizada no Piquerí. A cabina é
fabrica de polietileno de alta densidade e é totalmente lavada e desodorizada.
Nos casos de manutenção
semanal, são feitos, se preciso, pequenos reparos. A manutenção, parte
fundamental da prestação de serviço, é determinante para que o equipamento seja
alugado e não vendido.
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Como funciona?
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por ser portátil, pode ser levado pelo nosso funcionário com facilidade até o
banheiro químico.
Dessa
feita, conclui-se que o montante real das contratações realizadas pela
Prefeitura de Itapema, somadas as dispensas relativas aos serviços de locação e
limpeza de banheiros químicos, foi de R$ 38.395,00 (trinta e oito mil trezentos
e noventa e cinco reais), quase cinco vezes superior ao permissivo legal.
A
conduta de frustrar a licitação mediante o fracionamento indevido das
contratações conflita com o Prejulgado n. 488 desta Corte de Contas:
É vedado o parcelamento
de contratações de uma mesma obra, serviço ou compra que possa ser realizada
conjunta ou concomitantemente – com o intuito de se enquadrar na hipótese de
"dispensa por baixo valor" ou em modalidade inadequada de licitação
com limite de valor inferior – por contrariar o artigo 8° e 24, II, da Lei de
Licitações e o interesse público, além de frustar o princípio da moralidade
administrativa, preconizado no artigo 37, caput, da Constituição Federal.
Por
essa razão, tendo em vista a gravidade do ato praticado, fixo a multa em R$ 3.000,00
(três mil reais).
III - Proposta de Voto
Diante do exposto, em consonância com as manifestações oriundas da
Diretoria de Controle de Licitações e de Contratações (DLC) e do Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas (MPTC), submeto ao egrégio Plenário a
seguinte Proposta de Voto:
1. Considerar procedente a Representação apresentada pelo Sr. João Luis Emmel, acerca de irregularidades em dispensas de licitação para locação e limpeza de banheiros químicos na temporada verão/2014, formulada nos termos do art. 113, § 1º, da Lei Federal n. 8.666/1993.
2. Aplicar ao responsável abaixo discriminado a multa a seguir especificada, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado da multa cominada, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar nº 202/2000:
2.1. Sr. Rodrigo Costa, CPF n. 895.826.169-20, ocupante do cargo de Prefeito Municipal, com endereço profissional na Av. Nereu Ramos, n. 134, Centro, Itapema/SC, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, a multa abaixo discriminada:
2.1.1. R$ 3.000,00 (três mil reais), em face da ausência de processo licitatório e fracionamento de despesas com locação e limpeza de banheiros químicos na temporada verão/2014 - NEs nºs 705, 1063, 1088, 1236, 2213 e 2214 –, em desacordo com o artigo 37, XXI da CF/88, com o artigo 2º e com o artigo 23, §§1º e 2º, ambos da Lei nº 8.666/93.
3. Dar ciência da Decisão, do Relatório e do Voto do Relator que a fundamentam, ao Sr. Rodrigo Costa, ao Sr. João Luis Emmel e à Prefeitura Municipal de Itapema.
Florianópolis, 26 de janeiro de 2015.
Relatora