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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
SANTA CATARINA GABINETE DO CONSELHEIRO HERNEUS DE
NADAL |
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Processo: |
REP
10/00222788 |
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Unidade Gestora: |
Prefeitura
Municipal de Imaruí |
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Representantes: |
Elina
Vieira Roussenq e Vanderlei Cunha – Vereadores à época da Representação |
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Responsáveis: |
Amarildo Matos de Souza – ex-Prefeito Municipal; Darlan dos Passos – ex- Presidente da Comissão de Licitação; Eraldo José Raimundo – ex-Secretário Municipal de Educação, Cultura,
Desporto e Juventude |
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Assunto: |
Representação acerca de supostas irregularidades nos processos de
inexigibilidades de licitação ns. 027/2009 e 029/2009 e contratos decorrentes |
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Relatório e voto: |
GAC/HJN
– 096/2015 |
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de Representação encaminhada pelos Vereadores
Vanderlei Cunha e Eliana Vieira Roussenq, acerca de supostas irregularidades
nos procedimentos de inexigibilidade de licitação nº 027/2009 e nº 029/2009 e
respectivos contratos firmados pela Prefeitura Municipal de Imaruí com a
empresa Dutty – Editora e Comércio de Livros ME, cujo objeto foi a aquisição
direta de livros didáticos para a Secretaria Municipal de Educação.
A Diretoria de Controle de Licitações e
Contratações (DLC), por meio do Relatório nº 520/2010 (fls. 102-110),
manifestou-se pelo acolhimento da Representação e realização de audiência do
Sr. Amarildo Matos de Souza (Prefeito Municipal), do Sr. Darlan dos Passos
(Presidente da Comissão de Licitações) e do Sr. Eraldo José Raimundo
(Secretário de Educação, Cultura, Desporto e Juventude).
No mesmo sentido se manifestou o Ministério Público
de Contas (fls. 111-112).
Ato contínuo, por meio da Decisão Singular nº
926/2010, conheci da Representação e determinei a audiência dos responsáveis
(fls. 113-115).
O Sr. Amarildo Matos de Souza apresentou
justificativas às fls. 130-139 e documentos de fls. 140-153 e 446-569. O Sr.
Darlan dos Passos se manifestou às fls. 156-165, apresentando os documentos de
fls. 166-174 e fls. 321-444. Já o Sr. Eraldo José Raimundo apresentou resposta às
fls. 176-184 e documentos de fls. 185-192 e fls. 195-319.
Sobreveio novo exame da área técnica (Relatório de Reinstrução
nº 170/2011, fls. 571-586), considerando irregulares os atos praticados pelos
responsáveis e sugerindo a aplicação de multa pelos seguintes atos: ausência de
justificativa para inexigibilidade de licitação, contrariando o disposto no
art. 25, I; ausência de justificativa da razão de escolha do fornecedor, na
forma do art. 26, parágrafo único, inciso II, da Lei 8.666/93; e ausência de
justificativa dos preços praticados, contrariando o disposto no art. 26,
parágrafo único, inciso III c/c art. 25, § 2º, todas da Lei n° 8.666/93.
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas
acompanhou as conclusões da área técnica (parecer n° MPTC/1381/2011, fls.
587-588).
Em seguida, os Representantes solicitaram a juntada
aos autos da sentença proferida pela Juíza de Direito da Comarca de Imaruí nos
autos da Ação Civil Pública e Ação Popular nº 029.10.001033-2 (apensadas por
conexão), sobre o tema em questão (fls. 590-611).
Ao receber os autos, por meio do Despacho nº GAC/HJN/023/2013
(fl. 613 e verso), determinei a Diretoria de Controle de Licitações e
Contratações que procedesse à reanálise do caso, levando em consideração o teor
da discussão levada ao âmbito do Judiciário.
Logo após os autos serem encaminhados à Diretoria
Técnica, o Sr. Amarildo Matos de Souza comunicou que o Tribunal de Justiça de
Santa Catarina deu provimento ao recurso por ele impetrado, para julgar
improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual (fls. 614-621).
A Instrução, por intermédio do Relatório nº 05/2014
(fls. 623-627), solicitou novas diligências, tendo em vista a possível ausência
de proporção entre o quantitativo especificado para a compra e a necessidade
pública.
Em seguida, a DLC analisou as questões, concordando
com o teor da sentença proferida em sede recursal no âmbito do Poder
Judiciário, que decidiu pelo atendimento ao disposto no inciso I do art. 25 da
Lei de Licitações e Contratações Públicas nas inexigibilidades em questão, além
de reiterar as diligências não atendidas até o momento (Relatório n° 264/2014,
fls. 628-633).
Atendendo à solicitação, os responsáveis
encaminharam as informações de fls. 637-639.
Munida de novas informações, a DLC sugeriu nova
audiência ao Sr. Amarildo Matos de Souza, ao Sr. Eraldo José Raimundo e ao Sr.
Darlan dos Passos para, querendo, apresentarem justificativas quanto à possível
inadequação entre o número de livros comprados e a necessidade pública daquele
exercício (Relatório nº 617/2014, fls. 642-647).
Perfectibilizada a audiência, os responsáveis
apresentaram, em peça única, as justificativas de fls. 654-655 e juntaram os
documentos de fls. 659-701.
Por fim, a área técnica concluiu pela regularidade
das aquisições examinadas, improcedência da Representação e formulação de
recomendação à Unidade Gestora (Relatório nº 064/2015, fls. 708-710).
Da
mesma forma, o Ministério Público de Contas conclui que restou devidamente
demonstrada a proporcionalidade na aquisição do material didático com a demanda
do Município, ratificando a sugestão técnica quanto a recomendação à Unidade
Gestora[1].
É o
relatório.
2. DISCUSSÃO
2.1 Preliminar - Suscitação de
ilegitimidade passiva
O Sr.
Amarildo Matos de Souza, ex-Prefeito
Municipal, alega que é parte ilegítima para figurar no pólo passivo deste
processo por não restar comprovada a prática de qualquer ato de ilegalidade de
sua parte, atribuindo a responsabilização aos secretários e servidores do
Município, sob pena de presunção de culpa, critério este afastado pela
jurisprudência para imputações relacionadas à improbidade administrativa.
Também cita o art. 28 da Lei Municipal n° 1028/2005, onde diversas atribuições
são delegadas aos Secretários Municipais.
Do
prejulgado 1533 deste Tribunal[2],
destaca-se que, diante de ato de delegação regular, serão partes nos processos
de prestação e de tomada de contas, de auditoria e outros de competência desta Corte,
somente os ordenadores de despesa delegados. Por outro lado, serão
solidariamente responsáveis os agentes delegantes, nos casos de delegação com
reserva de poderes ou de comprovada participação na realização de atos dos
quais provenham consequências antijurídicas ou mesmo em razão de culpa pela má
escolha da autoridade delegada.
Ocorre
que, no caso em apreço, o então Prefeito Municipal autorizou a abertura dos
processos de inexigibilidade de licitação (IL n° 01/09 – fls. 23 e 24; IL n°
02/09 – fls. 79 e 80), assinou os contratos (IL n° 01/09 – fls. 59-61; IL n°
02/09 – fls. 96-98), além de ter ratificado/homologado as aquisições (IL n°
01/09 – fl. 62; IL n° 02/09 – fl. 99), fatos estes que afastam a alegada
ilegitimidade passiva.
Assim,
a alegação do responsável de que sua atuação se deu apenas ratificando os atos
administrativos realizados por outros servidores ou agentes públicos municipais
não merece prosperar, pois, além dos atos de chancela ao procedimento,
autorizou a abertura da licitação.
Ademais,
o ato de homologar consiste no exame da legalidade do procedimento licitatório
e da conveniência da contratação, tornando quem o executa responsável solidário
pelos atos praticados pelos servidores públicos envolvidos na licitação[3].
O
Sr. Darlan dos Passos, ex-Presidente
da Comissão de Licitações, afirma que, dentre as incumbências previstas no art.
51 da Lei n° 8.666/93, não lhe cabe nenhuma responsabilidade, a qual deve ser
atribuída ao Secretário competente, detentor de poder de gestão.
Contudo,
sua responsabilidade solidária permanece, tendo em vista que, como Presidente
da Comissão de Licitações, assinou os editais de abertura dos processos de
inexigibilidade (IL n° 01/09 – fls. 57-58; IL n° 02/09 – fls. 94-95).
Por
tais razões, acompanho a conclusão exarada pela Instrução e o Ministério
Público de Contas para afastar a preliminar suscitada.
2.2 Mérito
Inicialmente,
cumpre consignar que durante a instrução processual, a DLC alterou sua
conclusão com relação a irregularidades decorrentes da ausência de comprovação
efetiva da justificativa para inexigibilidade de licitação, passando a
considerá-las regulares, conforme entendimento já exposto pela área técnica sobre
o tema, por meio do Relatório nº 177/2013, nos autos do processo nº LCC 13/00159208
e por intermédio do Relatório n° 187/2014 no processo n° REP-13/00275453.
Assim,
o novo posicionamento da DLC foi ao encontro do entendimento do Tribunal de
Justiça de Santa Catarina que, ao examinar o caso em tela, concluiu que a
aquisição direta de livros didáticos, por meio de inexigibilidade de licitação,
atendeu ao disposto no art. 25, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, já que existe
cláusula de exclusividade em favor de certo representante, a qual transitou em
julgado em 22/08/2013 e teve a seguinte ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA E AÇÃO POPULAR. REUNIÃO DAS AÇÕES PARA JULGAMENTO CONJUNTO.
LICITAÇÃO. AQUISIÇÃO DIRETA DE LIVROS
DIDÁTICOS DE EMPRESA QUE DETÉM A EXCLUSIVIDADE NA COMERCIALIZAÇÃO E
DISTRIBUIÇÃO DA OBRA, E OS RESPECTIVOS DIREITOS AUTORAIS. INVIABILIDADE DA COMPETIÇÃO. ESCOLHA
DISCRICIONÁRIA DO ADMINISTRADOR PÚBLICO NÃO CONTRASTADA OBJETIVAMENTE.
ADEQUAÇÃO DA OBRA E DO PREÇO AO PROPÓSITO PÚBLICO. EXISTÊNCIA DE OBRAS QUE
TRATAM DE TEMAS SIMILARES QUE NÃO DETRATA A OPÇÃO LEVADA À EFEITO.
INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ILEGALIDADE OU LESIVIDADE NÃO CARACTERIZADAS.
INOCORRÊNCIA DE QUALQUER MALFERIMENTO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS AFETOS À
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM ESPECIAL DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. EXEGESE
DO ART. 25 DA LEI DE LICITAÇÕES. SENTENÇA REFORMADA, PARA DECRETAÇÃO DA
IMPROCEDÊNCIA DAS DEMANDAS ACOPLADAS. RECURSOS PROVIDOS.
Nesse
mesmo sentido, o Ministério Público de Contas assinala que o Tribunal de Contas
da União (TCU)[4]
tem admitido a inexigibilidade de licitação para a aquisição de livros, seja
através de editoras ou de representante/fornecedor exclusivo:
Especificamente sobre
a aquisição direta de livros, por meio de inexigibilidade, seja através de
editoras ou de representante/fornecedor exclusivo, o Tribunal de Contas da
União – TCU já se manifestou por meio do Acórdão nº 3.290/2011-Plenário, do
qual se extrai o seguinte trecho do voto do Relator:
7. De modo geral, esta Casa tem admitido a aquisição direta de livros, por
inexigibilidade de licitação, quando feita diretamente às editoras, por
essas possuírem contratos de exclusividade, com os autores, para a editoração e
a comercialização das obras [...]; ou
quando reconhecida a condição de comerciante exclusivo de uma empresa
(distribuidora ou livraria), outorgada pela editora (Acórdão 320/2005- 1ªC).
Tal posicionamento decorre, essencialmente, da ausência de viabilidade de
competição, pela impossibilidade de confrontar ofertas.
Informo que já me manifestei
nesse mesmo sentido, acompanhando a DLC e o Ministério Público de Contas, nos
autos do processo n° REP-13/00275453, onde também restou comprovado o
atendimento das exigências afetas a compra de livros didáticos mediante inexigibilidade de licitação.
Por outro lado, a DLC modificou o apontamento
restritivo, passando a analisar a possível desproporcionalidade entre o número
de livros adquiridos e o número de alunos matriculados na rede de ensino de Imaruí.
Trata-se da aquisição de 850 coleções “Nossa Gente
Nossa Cor”, no valor de R$ 59.415,00 (cinquenta e nove mil quatrocentos e
quinze reais); 350 coleções “Corpo Enxuto I”, no valor de R$ 34.300,00 (trinta
e quatro mil e trezentos reais); 500 coleções “Corpo Enxuto II”, no valor de R$
54.500,00 (cinquenta e quatro mil e quinhentos reais); e, 210 unidades do livro
“Brasilidade”, no valor de R$ 15.414,00 (quinze mil quatrocentos e catorze
reais).
Essas coleções totalizaram
11.410 unidades para uma demanda de 2.313 alunos matriculados no ensino
fundamental para o ano letivo de 2009.
Em suas alegações de defesa,
os responsáveis aduziram que deveria ser computado, para fins de análise do
quantitativo adquirido, o número de coleções, e não de unidades dos livros que
as compõem, pois cada aluno havia recebido uma coleção completa. Eis os
argumentos:
As 850 (oitocentas e cinquenta)
coleções Nossa Gente, Nossa Cor foram distribuídas/trabalhadas com todos os
alunos das séries iniciais (1ª a 4ª séries) matriculados na rede municipal de
ensino.
As 350 (trezentas e cinquenta)
coleções Corpo Enxuto I – Obesidade Infantil foram distribuídas/trabalhadas com
os alunos das 1ª e 2ª séries do ensino fundamental matriculados na rede
municipal de ensino.
As 500 (quinhentas) Coleções Corpo
Enxuto II – Obesidade Infantil foram distribuídas/trabalhadas com os alunos das
3ª e 4ª séries do ensino fundamental matriculados na rede municipal de ensino.
Os 210 (duzentos e dez) livros
Brasilidade – História e Cultura Afro-brasileira e indígena foram
distribuídos/trabalhados com os alunos das 5ª e 6ª séries do ensino fundamental
matriculados na rede municipal de ensino.
Os
responsáveis juntaram aos autos a relação dos alunos matriculados e que
utilizaram o quantitativo das coleções acima citadas.
Ainda
em relação à quantidade de alunos matriculados no ensino fundamental do
Município de Imaruí, os responsáveis aduziram que existem outras escolas cujo
relatório de matrículas não foi possível de serem extraídos do sistema por
problemas técnicos. Alegaram ainda que as informações referentes ao número de
alunos matriculados estariam disponíveis na Secretaria de Estado da Educação.
Assim,
em contato com o setor de estatísticas da Secretaria de Estado da Educação, foi
enviada à DLC, por e-mail, a planilha juntada à fl. 706, da qual se extraiu
dados complementares.
Ao
observar o quantitativo de livros e a demanda de alunos, a Diretoria de
Controle de Licitações e Contratações chegou aos seguintes números (fl. 709-v):
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Séries do ensino fundamental |
Total de alunos matriculados |
Quantidade de coleções adquiridas |
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1ª a 4ª série |
873 |
850 |
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1ª e 2º série |
365 |
350 |
|
3ª e 4ª série |
508 |
500 |
|
5ª e 6ª série |
202 |
210 |
Da análise
dos elementos apresentados por meio do contraditório, a Instrução concluiu que a
irregularidade inicialmente levantada deve ser afastada, porquanto
restou demonstrado que houve proporcionalidade na aquisição do material
didático.
Para a DLC,
deve ser feita apenas uma recomendação à Prefeitura Municipal de Imaruí, uma
vez que nos procedimentos de inexigibilidade de licitação realizados pela
Unidade Gestora não há informações relativas à demanda de matrículas e
quantitativos utilizáveis, consoante prevê o art. 15, § 7º, da Lei nº
8.666/1993:
Art. 15. As compras,
sempre que possível, deverão:
[...]
§ 7o Nas compras deverão ser
observadas, ainda:
I - a especificação completa do bem a
ser adquirido sem indicação de marca;
II - a definição das unidades e das
quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis,
cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas
quantitativas de estimação;
[...]
Assim, nos termos exarados pela Instrução e pelo
Ministério Público junto a este Tribunal, acolho a sugestão de recomendação à Unidade
Gestora, a fim de que se atente à previsão normativa constante no art. 15, §
7º, da Lei n° 8.666/93.
3.
VOTO
Ante
o exposto, e com fulcro no art. 224 do Regimento Interno desta Casa, proponho
ao Egrégio Tribunal Pleno a seguinte DELIBERAÇÃO:
3.1 Conhecer o Relatório de Reinstrução nº DLC-064/2015,
para considerar improcedente a Representação.
3.2 Recomendar à Prefeitura Municipal, à Secretaria
Municipal de Educação e à Comissão de Licitação de Imaruí que em futuros
procedimentos licitatórios para compras de livros para as unidades de ensino do
Município, sejam juntados aos autos a comprovação da estimativa de consumo e
utilização prováveis, por meio de relatório de matrículas para o ano letivo em
que os livros ou coleções serão utilizados, em atendimento ao que dispõe o art.
15, §7º, II, da Lei nº 8.666/93.
3.3 Determinar o
arquivamento dos autos.
3.4 Dar ciência da
Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, a Sra. Elina Vieira
Roussenq e ao Sr. Vanderlei Cunha – Representantes; ao Sr. Amarildo Matos de
Souza – ex-Prefeito Municipal; Sr. Darlan dos Passos – ex- Presidente da
Comissão de Licitação; Sr. Eraldo José Raimundo – ex-Secretário Municipal de Educação, Cultura, Desporto e Juventude; bem como à
Prefeitura Municipal, à Secretaria Municipal de Educação e à Comissão de
Licitação de Imaruí.
Florianópolis,
em 17 de junho de 2015.
HERNEUS DE NADAL
Conselheiro Relator