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TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Conselheiro Julio Garcia |
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PROCESSO N. RELATOR |
: : |
TCE 10/00810884 Conselheiro Julio Garcia |
UG/CLIENTE |
: |
Prefeitura Municipal de Balneário Gaivota |
ASSUNTO |
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Auditoria Ordinária de Regularidade no Município de Balneário Gaivota referente aos procedimentos de controle e cobrança da Dívida Ativa. |
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VOTO N. |
: |
GC-JG/066/2015
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Tomada de Contas Especial. Procedimentos de Controle e cobrança de
créditos tributários. Irregularidades. Aplicação de multa.
A prescrição
de créditos tributários constituídos há mais de 5
anos, em razão da ausência de providências para sua cobrança, por parte da
Administração Pública, fere o disposto na Constituição Federal/88, artigo 30,
inciso III e artigo 11, caput da Lei Complementar nº 101/2000.
1.
RELATÓRIO
Tratam
os autos de Tomada de Contas Especial que versa sobre a auditoria in loco realizada na Prefeitura
Municipal de Balneário Gaivota, referente aos procedimentos de controle e
cobrança da Dívida Ativa, com alcance aos exercícios de 2001 a 2010, em
atendimento à programação estabelecida e em cumprimento às atribuições de
fiscalização conferidas ao Tribunal de Contas pela Constituição Federal, art.
31, pela Lei Complementar n. 202, de 15/12/2000, art. 61, incisos I, II e III,
e pela Resolução n. TC 16/94.
Após
procedimento de auditoria e análise das informações e documentos insertos nos
autos, a Diretoria de Controle dos
Municípios - DMU elaborou o Relatório n.
118/2011 (fls. 166 a 192), sugerindo a conversão do processo em tomada de
contas especial, a definição da responsabilidade solidária dos responsáveis[1],
e a citação destes para apresentação das justificativas que entendessem
necessárias no tocante às irregularidades indicadas na conclusão do referido
relatório.
Instado
a manifestar-se, o Ministério Público junto a este Tribunal acolheu na íntegra
a sugestão técnica, nos termos do Parecer
n. 4921/2011 (fl. 194).
Na
sequência, o Relator à época, considerando a possibilidade de existência de
dano ao erário, elaborou o Voto n.
1054/2011 (fls. 196-201), sugerindo ao Plenário desta Casa a conversão dos
autos em tomada de contas especial, a definição da responsabilidade solidária e
a citação dos responsáveis. Em sessão
ordinária do dia 27/02/2012, o Plenário acolhendo a proposta do Relator,
proferiu a Decisão n. 0456/2013
(fls. 202-204).
Devidamente
citados, os responsáveis apresentaram justificativas sobre as restrições
apontadas por este Tribunal, como segue:
- Sr.
Valcir Ferreira Pereira (fls. 223 a 225);
- Sr.
Pedro José Cardoso (fls. 227 a 229);
- Sr.
José Oliveira Ramos (fls. 231 a 233);
- Srs. João Alberto
Bonamigo e Adroaldo Tiscoski, (fls. 260 a 282 e documentos de fls. 283 a 3404);
- Sr. Mauri de
Oliveira (fls. 3.406 a 3.421);
- Sr. Luciano de
Lemos Kramer (fls. 3.423 a 3.433);
- Srs. André Giordane
Barreto, Teresinha D’Avila da Silva Tiscoski e Fernando Vieira Rodrigues, (fls.
3.435 a 3.451);
- Sr. Glauco Melo
Elias (fls. 3.465 a 3.474).
Por sua vez, o Sr. Guilherme Nagel notificado
por meio do Edital de Citação nº 057/2012, de 16/04/2012 (fls. 237 e 238),
deixou transcorrer in albis o prazo
para apresentação de sua defesa, motivo pelo que foi considerado revel, nos
termos do disposto no § 2º do art. 15 da Lei Complementar n. 202/2000, a saber.
A DMU, ao reanalisar
os autos, por meio do Relatório de Reinstrução n. 3750/2014 (fls. 3476-3518),
concluiu pela aplicação de multas aos Responsáveis - Prefeitos, Secretários de
Finanças e Secretários de Arrecadação à época dos fatos, em razão da manutenção
da restrição inicialmente apontada referente aos créditos
tributários constituídos há mais de 5 anos, no montante de R$ 6.312.545,02, sem
providências para cobrança, ocasionando a prescrição dos mesmos, em
descumprimento à Constituição Federal/88, artigo 30, inciso III e artigo 11,
caput da Lei Complementar nº 101/2000[2].
A Procuradoria Geral do Ministério Público
junto a este Tribunal de Contas manifestou-se por meio do Parecer n.º 28850/2014,
de fls. 3520-3531, acolhendo a sugestão proposta pela Área Técnica no que se
refere à irregularidade do ato indicado, mas com relação à aplicação das multas
sugere que a penalidade se restrinja aos ex-Prefeitos Municipais, afastando os
Secretários de Finanças e Secretários de Arrecadação do Município.
É o breve relato.
2.
ANÁLISE
Este Relator, após analisar o que dos autos
consta, acolhe o posicionamento da Instrução Técnica, para sugerir o julgamento
irregular das contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, em razão
da restrição remanescente relativa à prescrição de créditos tributários. No
entanto, com relação à penalização dos Responsáveis, acompanho a sugestão do
Representante do Parquet Especial
para concluir pela aplicação de multas somente aos Prefeitos Municipais à época
dos fatos, fazendo-se necessário tecer as seguintes considerações acerca das
restrições apuradas nos autos.
2.1- Créditos
tributários constituídos há mais de 05 (cinco) anos, no montante de R$
6.957.178,33, sem providências para cobrança, ocasionando a prescrição dos
mesmos, em descumprimento à Constituição Federal/88, artigo 30, inciso III e
artigo 11, caput da Lei Complementar n. 101/2000.
A equipe de auditoria constatou a existência
de créditos tributários constituídos no montante de R$ 10.194.387,02[3],
referentes aos exercícios de 2001 a 2005, sendo que deste total R$ 3.237.208,69[4]
constituíam Dívida Ativa em execução (fls. 176).
A DMU por meio da apuração da diferença entre
a Relação da Dívida Ativa em aberto do Município por Contribuinte e a Relação
da Dívida Ativa em execução, exercícios de 2001 a 2005, extraiu os seguintes
valores:
|
ANO |
VALOR EM
ABERTO (R$) |
PROCESSOS
EM EXECUÇÃO (R$) |
DIFERENÇA |
|
2001 |
2.764.737,61 |
908.335,32 |
1.856.402,29 |
|
2002 |
1.982.860,90 |
494.194,55 |
1.488.666,35 |
|
2003 |
1.956.506,28 |
525.391,56 |
1.431.114,72 |
|
2004 |
2.020.029,84 |
609.824,86 |
1.410.204,98 |
|
2005 |
1.470.252,39 |
699.462,40 |
770.789,99 |
|
TOTAL |
10.194.387,02 |
3.237.208,69 |
6.957.178,33 |
Período de
Prescrição:
|
ANO |
VALOR EM
ABERTO (R$) |
PROCESSOS
EM EXECUÇÃO (R$) |
DIFERENÇA |
|
2006 |
2.764.737,61 |
908.335,32 |
1.856.402,29 |
|
2007 |
1.982.860,90 |
494.194,55 |
1.488.666,35 |
|
2008 |
1.956.506,28 |
525.391,56 |
1.431.114,72 |
|
2009 |
2.020.029,84 |
609.824,86 |
1.410.204,98 |
|
2010 |
1.470.252,39 |
699.462,40 |
770.789,99 |
|
TOTAL |
10.194.387,02 |
3.237.208,69 |
6.957.178,33 |
Há que se destacar que a
prescrição dos créditos tributários para o Município de Balneário Gaivota
representou uma perda de arrecadação da ordem de R$ 6.957.178,33, por omissão
da própria Administração, e de certa forma um estímulo à inadimplência por parte
dos contribuintes.
Analisando os autos, a DMU
inicialmente atribuiu a responsabilidade pela prescrição dos créditos acima
descritos aos Prefeitos Municipais, Secretários de Finanças, Secretários de
Arrecadação, Controladores Interno e Procuradores do Município à época dos
fatos.
No tocante ao mérito da
irregularidade, a DMU, após analisar as justificativas e documentos
apresentados pelos Responsáveis, acolheu apenas o argumento de que deveriam se
desconsiderados os valores referentes à execução de dívidas com valores
inferiores a um salário mínimo, conforme o disposto na Lei Estadual n.
142666/2007 e Lei Municipal n. 683/2010.
Deste modo, a DMU
desconsiderando os valores inferiores a um salário mínimo vigente à época,
relativos ao mesmo contribuinte, por exercício financeiro, apresentou o
seguinte quadro:
|
Ano de Vencimento |
Ano de Prescrição |
Salário Mínimo à Época da Prescrição (R$) |
(A) Valor Total em Aberto (R$) |
(B) Valor em Execução (R$) |
(C) = A - B Montante sem Providências de Cobrança (R$) |
|
2001 |
2006 |
350,00 |
2.348.150,42 |
615.601,08 |
1.732.549,34 |
|
2002 |
2007 |
380,00 |
1.666.243,71 |
269.205,18 |
1.397.038,53 |
|
2003 |
2008 |
415,00 |
1.610.393,30 |
271.676,08 |
1.338.717,22 |
|
2004 |
2009 |
465,00 |
1.658.376,19 |
331.673,52 |
1.326.702,67 |
|
2005 |
2010 |
510,00 |
1.113.324,12 |
595.786,86 |
517.537,26 |
|
Total |
8.396.487,74 |
2.083.942,72 |
6.312.545,02 |
||
Fonte: Os valores por credor
e por exercício constam dos anexos 1 a 5 do Relatório Técnico n. 3750/2014
(fls. 3501-3518), conforme dados extraídos dos relatórios municipais constantes
dos arquivos PDF, gravados em CD e anexados à fl. 11 dos autos.
Desta feita, a restrição
inicialmente apontada permaneceu apenas para os créditos tributários no
montante de R$ 6.312.545,02, excluídos todos os valores inferiores a um salário mínimo,
haja vista a dispensa de ajuizamento de execução para tais créditos, prevista
em lei.
No mais, a DMU
concluiu que as alegações de defesa eram insuficientes para afastar a
irregularidade apontada pela equipe de Auditoria desta Casa.
No que se refere
à responsabilização, a DMU entendeu que deveria afastar a responsabilidade dos Controladores
Internos e Procuradores Jurídicos do Município, permanecendo apenas a
responsabilidade dos Prefeitos, Secretários de Finanças e Secretários de
Arrecadação, em razão do disposto na Lei Orgânica Municipal, conforme segue:
Art. 58. Compete, privativamente, ao
Prefeito Municipal:
[...]
III - exercer, com o auxílio dos
Secretários Municipais, a direção superior da administração municipal;
Art. 60. [...]
§ 1º Compete aos Secretários
Municipais , além de outras atribuições estabelecidas nesta Lei Orgânica:
[...]
IV - praticar os atos atinentes às
atribuições que lhe forem outorgadas ou
delegadas pelo Prefeito.
Neste ponto, deixo de
acompanhar a Instrução Técnica, pois da mesma forma que o Representante do Parquet Especial, penso que a previsão
legal de que os Secretários Municipais detêm competência para praticar os atos
atinentes às atribuições que lhes forem outorgadas ou delegadas, não é suficiente
para lhes atribuir a responsabilização pelo ato em análise. Isto porque,
ausente indícios que apontem a efetiva e direta participação dos Secretários
Municipais no tocante a prescrição dos créditos tributários apurados neste
processo.
Por sua vez, entendo que
cabe ao Prefeito Municipal, gestor e ordenador de despesas, a responsabilização
pela irregularidade em comento, pois cabe a ele a direção superior da
administração municipal, conforme dispôs o art. 58 da Lei Orgânica do
Município.
Desta feita, tenho que a aplicação de multa
deve se restringir aos Prefeitos Municipais do período compreendido pela
irregularidade apontada nos presentes autos. Neste sentido, tem-se os seguintes
processos desta Corte de Contas: RLA 10/00615089, RLA 10/00630398 e TCE -
07/00008322.
2.2- Créditos tributários inscritos em Dívida Ativa, no montante
de R$ 4.540.181,34, sem providências para cobrança, omitindo-se
o Município do incremento da receita pública, caracterizando ausência de
controle interno, em desacordo com o artigo 11, caput, Lei Complementar n. 101/2000 e artigo 31 da Constituição
Federal/88
A situação encontrada pela equipe de auditoria desta Casa demonstrou que
o Município de Balneário Gaivota não tomou providências administrativas ou
judiciais para a cobrança dos créditos tributários inscritos em Dívida Ativa no
período de 2006 a 2009.
Acerca da irregularidade ora apontada, os Responsáveis remeteram cópia da
Lei nº 572/2008, que implicou no reajuste dos
valores venais da planta imobiliária; da Lei nº 585/2009, que criou a
Secretaria de Arrecadação, com o intuito de ampliar a capacidade de trabalho
visando a melhor administração da dívida ativa; e da Lei nº 587, que ampliou o
setor jurídico envolvido com a execução fiscal (fls. 336 a 344).
Ademais, informaram que foram ajuizados em
nome do Município um total de 19.590 processos no período de 2001 a 2012,
demonstrando o enorme volume de trabalho para Administração, sendo que deste
total 8.078 processos foram extintos, permanecendo um estoque que ultrapassa os
11.000 processos ativos, além de um volume expressivo de processos pendentes de
cadastramento pela distribuição do Fórum da Comarca de Sombrio (defesa de fls.
3423-3433).
Os
Responsáveis destacaram que 5.000 processos foram extintos sem o julgamento do
mérito, em virtude de se referirem a valores inferiores a um salário mínimo. Em
razão disso, a partir da vigência da Lei n. 683/2010, não foram mais ajuizadas
ações cujo o valor fosse inferior a um salário mínimo.
Considerando as
justificativas apresentadas pelos Responsáveis e os documentos encaminhados comprovando as medidas tomadas
para o aperfeiçoamento da cobrança e gerenciamento da Dívida Ativa (fls. 336 a
3.404); considerando a
impossibilidade de ajuizamento de ações para cobrança de Dívida Ativa de
valores inferiores a um salário mínimo, em decorrência da Lei Estadual nº
14.266/2007 e Lei Municipal nº 683/2010; acolho o posicionamento da DMU para concluir
pelo afastamento da irregularidade inicialmente apontada, haja vista que restou
demonstrado neste processo que foram adotadas providências para cobrança da
Dívida Ativa do período ora analisado.
2.3-
Cancelamento irregular de débitos inscritos em dívida ativa, sem qualquer
motivação, ou com motivação indevida, no montante de R$ 3.897.132,40, em
descumprimento ao art. 150, inciso II e § 6º
da Constituição Federal/88 c/c art. 11 da Lei Complementar nº 101/2000, com possível enquadramento no art. 10,
inciso X da Lei Federal n.º 8.429/92
No tocante ao presente apontamento, a DMU
evidenciou que no ano de 2004 houve cancelamento irregular de débitos inscritos
em dívida ativa, no montante de R$ 3.897.132,40.
Acerca do assunto, os Responsáveis
apresentaram as seguintes justificativas:
O Sr. Valcir Ferreira Pereira
alegou que os cancelamentos de dívida ativa ocorriam para regularizar
inscrições indevidas de créditos já pagos cujos registros de baixas não
constavam do sistema de controle dos tributos. E que “a troca de sistemas e a
conversão de base de dados ensejaram na perda de informações, levando a um
exaustivo trabalho de conferência e recuperação de dados. No entanto, as baixas
de pagamentos dos créditos tributários eram as informações mais difíceis de
conferir, tanto pelo volume de informações, quanto pelo fato de que os
relatórios de pagamentos efetuados eram recebidos diariamente em meio magnético
fornecido pelos bancos arrecadadores sem gerar documentos para arquivo. Por
muito tempo, o Setor de Arrecadação da Prefeitura Municipal recebeu reclamações
de contribuintes que após receberem a notificação de inscrição em dívida ativa,
apresentavam os comprovantes de pagamentos dos referidos créditos. Restava
apenas cancelar a dívida inscrita irregularmente”.
Os Srs. João Alberto Bonamigo e
Adroaldo Tisccoski informaram que ao saber do processo de cancelamento
irregular informado pelo Ministério Público Estadual em 2010, iniciou-se a
apuração do caso, que resultou na identificação de mais de R$ 3.800.00,00,
sobre o mesmo, de se notar que foi promovido sem a devida aprovação
legislativa, com base em parecer jurídico exarado por profissional que mantinha
contrato de assessoria profissional do ano de 2004 com este município, conforme
comprovado pela auditoria. (fls. 3499 e verso dos autos -
Relatório Técnico n. 3.750/2014)
Ao
analisar os argumentos de defesa e os documentos apresentados, acolho
posicionamento da DMU para concluir pelo afastamento da irregularidade em
comento, tendo em vista que o Município adotou providências para apuração do
cancelamento irregular dos créditos tributários, bem como apresentou esforços
para aprimorar o controle com vistas a evitar a ocorrência de novas situações
congêneres, inclusive abertura de sindicância pela Prefeitura Municipal para
apuração dos fatos.
Por
fim, cabe ressaltar que no tocante aos apontamentos referentes às divergências
contábeis indicadas nos itens "3.3" e "3.4" do Relatório
Técnico n. 3.750/2014[5], fica prejudicada a análise
de mérito, uma vez que os Responsáveis não foram citados a respeito, conforme
Voto do Relator à época - Relatório n. GAC/CFF - 1054/2011 (fls. 196 a 201),
que optou por desconsiderar em sua sugestão ao Plenário desta Casa as
irregularidades em comento.
3. PROPOSTA DE DECISÃO
Diante
do exposto, este Relator submete ao e. Plenário desta Casa a seguinte proposta
de decisão:
3.1. Julgar
irregulares, sem imputação de débito, com fundamento no art. 18, III, “b”
c/c art. 21, parágrafo único da Lei Complementar n. 202/00, as presentes contas
pertinentes à Tomada de Contas Especial, resultado do procedimento de auditoria
in loco realizado na Prefeitura Municipal de Balneário Gaivota, para
análise do controle e cobrança da Dívida Ativa no período de 2001 a 2010, de
acordo com os pareceres emitidos nos autos.
3.2
Aplicar aos Responsáveis,
abaixo qualificados, as multas
previstas no art. 69 da Lei Complementar Estadual n.º 202/00 c/c o art. 108,
parágrafo único, da Resolução nº TC-06/01 (Regimento Interno deste Tribunal),
fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do Acórdão no
Diário Oficial Eletrônico – DOTC-e, desta Corte de Contas para comprovarem ao
Tribunal o recolhimento do valor ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde
logo autorizado o encaminhamento de peças processuais ao Ministério Público
junto ao Tribunal, para que adote providências à efetivação da execução da
decisão definitiva (arts. 43, II e 71 da Lei Complementar nº 202/00):
3.2.1
Sr. Adroaldo
Tiscoski, portador do CPF nº. 154.528.910-72 (Prefeito Municipal entre 2006
a 2008) e Sr. João Alberto Bonamigo, portador do CPF nº. 009.150.760-04 (Prefeito Municipal entre
2009 a 2010)
3.2.1.1. R$ 1.136,52[6]
(um mil cento e trinta e seis reais e cinquenta e dois centavos), para cada, em razão dos
créditos tributários constituídos há mais de 5 anos,
no montante de R$ 6.312.545,02, sem providências para cobrança, ocasionando a
prescrição dos mesmos, em descumprimento à Constituição Federal/88, artigo 30,
inciso III e artigo 11, caput da Lei Complementar nº 101/2000 (item 3.1.1, do
Relatório Técnico n. 3.750/2014).
3.3.
Recomendar à Prefeitura Municipal de Balneário Gaivota que adote
providências para que o Setor de Tributação atue de forma integrada ao Setor de
Contabilidade, evitando a ocorrência das irregularidades apontadas neste
processo.
3.4. Dar ciência deste
Acórdão, Relatório e Voto do Relator, bem como do Relatório Técnico n. 3.750/2014
que o fundamentam, a todos os Responsáveis devidamente qualificados nos
autos, bem como ao atual Prefeito de Balneário Gaivota.
Gabinete do
Conselheiro, em 20 de maio de 2015.
Julio Garcia
Conselheiro Relator