ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

Gabinete do Auditor Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi

PROCESSO: RLA-14/00687753

UG/CLIENTE: Secretaria Municipal de Águas e Saneamento de Lages - SEMASA

RESPONSÁVEL: Benjamin Schultz

ASSUNTO: Operação e manutenção dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário

RELATÓRIO DE AUDITORIA. SOBREPREÇO NA FORMALIZAÇÃO DE ORÇAMENTO E SUPERFATURAMENTO DURANTE A EXECUÇÃO DE CONTRATOS EMERGENCIAIS. ELEMENTOS DE PROVA INSUFICIENTES. PROBLEMAS OPERACIONAIS, FALHAS DE CONTROLE E DEFICIÊNCIAS NAS INSTALAÇÕES DE ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ESGOTOS. SITUAÇÕES QUE DEMANDAM AJUSTES TÉCNICOS. RECOMENDAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. PRETENSÃO DE RESPONSABILIZAÇÃO DE PESSOA DIVERSA DA QUE CONSTOU DA DETERMINAÇÃO. IMPOSSIBLIDADE.

Tomar como referência o preço praticado no atual contrato, deflacionado pelo INCC/FGV até o momento pretérito em que foram assinados os contratos emergenciais, não se revela suficiente para a conclusão de que houve superfaturamento ou sobrepreço, porquanto devem também ser levados em consideração outros fatores a fim de garantir uma pesquisa de preços mais ampla possível no mercado.

I. RELATÓRIO

Tratam os autos de Auditoria Ordinária realizada pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC), com o objetivo de avaliar a execução de contrato de operação e manutenção dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município de Lages e verificar o cumprimento da Decisão n. 0908/2010, emanada do Tribunal de Contas nos autos do processo ELC 09/00346000, na sessão realizada em 31/03/2010.

Após a realização da auditoria e da inspeção in loco, a DLC elaborou o Relatório n. 058/2015 (fls. 431-445v), no qual assinalou irregularidades consistentes em existência de sobrepreço ou superfaturamento, falhas nas instalações da estação de tratamento de esgotos, controles contratuais deficientes e descumprimento de decisão desta Corte de Contas, sugerindo ao final a realização de audiência das autoridades supostamente responsáveis para se manifestarem acerca das restrições apontadas, nos seguintes termos:

1.1. CONHECER DA AUDITORIA realizada para avaliar a execução de contrato de operação e manutenção dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município de Lages, por parte da Semasa e verificar cumprimento da Decisão n. 0908/2010 do Tribunal Pleno.

1.2. DETERMINAR A AUDIÊNCIA do Sr. Benjamin Schultz – Secretário Municipal de Água e Saneamento – Semasa à época, CPF 032.342.319-15, e da Sra. Kátia Regina Borges Hillmann – Presidente da Comissão de Licitação à época, CPF 376.386.299-49 nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000, para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, v, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno (Resolução n. TC-06 de 28 de dezembro de 2001) em razão dos itens a seguir, para que exerça o contraditório e a ampla defesa, em relação aos quais os responsáveis estão sujeito a multas e/ou imputação de débitos, conforme artigos 68 a 70 da L. C. 202/2000 (anexando cópia dos docs. de fls. 427 a 430):

1.2.1. Adoção de itens de serviços com valores desconectados da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento e que ocasionou um superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 01/2013, no montante de R$ 207.358,80 (duzentos e sete mil, trezentos e cinquenta e oito reais e oitenta centavos), contrariando o princípio da economicidade na administração pública e nas licitações, conforme item 2.1.2 deste Relatório (anexando cópia dos docs. de fls. 427 a 430):

1.2.2. Adoção de itens de serviços com valores desconectados da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento e que ocasionou superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013, no montante de R$ 178.686,34 (cento e setenta e oito mil, seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e quatro centavos), contrariando o princípio da economicidade na administração pública e nas licitações, conforme item 2.1.2 deste Relatório; e

1.2.3. Adoção de item de serviço - 6.7.14 Instalação de Macromedidor tipo Woltmann – 50 a 200mm sem material, com valor desconectado da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento e que ocasionou superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013, no montante de R$ 4.617,48 (quatro mil, seiscentos e dezessete resis e quarenta e oito centavos), contrariando o princípio da economicidade na administração pública e nas licitações, conforme item 2.1.3 deste Relatório.

1.3. DETERMINAR A AUDIÊNCIA do Sr. Benjamin Schultz, já qualificado, e do Sr. Vilson Rodrigues da Silva – Diretor de Serviços Públicos e Saneamento Básico e Secretário da Semasa, CPF 324.792.559-72, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000, para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, v, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno (Resolução n. TC-06 de 28 de dezembro de 2001) em razão dos itens a seguir, para que exerça o contraditório e a ampla defesa, em relação aos quais os responsáveis estão sujeitos a multas, conforme artigos 70 da L. C. 202/2000:

1.3.1. Problemas de operação e deficiências nas instalações da Estação de Tratamento de esgotos no Bairro Caça e Tiro, contrariando os artigos 66 e 67 da Lei de Licitações, conforme item 2.1.4 deste Relatório; e

1.3.2. Controles deficientes ou inexistentes, durante a execução dos dois contratos emergenciais (Contratos n. 01/2013 e 41/2013), contrariando o art. 67 da Lei de Licitações, conforme item 2.2 deste Relatório.

1.4. DETERMINAR A AUDIÊNCIA do Sr. Vilson Rodrigues da Silva – já qualificado, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000, para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, v, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno (Resolução n. TC-06 de 28 de dezembro de 2001) em razão do item a seguir, para que exerça o contraditório e a ampla defesa, em relação ao qual o responsável, por ter assinado orçamento básico, está sujeito a multa e/ou imputação de débito, conforme artigos 68 a 70 da L. C. 202/2000 (anexando cópia dos docs. de fls. 427 a 430):

1.4.1. Adoção de itens de serviços, com valores desconectados da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento que ocasionou um superfaturamento, durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013, no montante de R$ 178.686,34 (cento e setenta e oito mil, seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e quatro centavos),

.

contrariando o princípio da economicidade na administração pública e nas licitações, conforme item 2.1.2 deste Relatório.

1.5. DETERMINAR A AUDIÊNCIA do Sr. Eliseu Mattos – Prefeito Municipal, à época, CPF 538.246.369-72, e do Sr. Vilson Rodrigues da Silva, já qualificado, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000, para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, v, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno (Resolução n. TC-06 de 28 de dezembro de 2001) em razão do item a seguir, para que exerça o contraditório e a ampla defesa, em relação ao qual os responsáveis estão sujeitos a multa, conforme artigo 70, § 1.º da L. C. 202/2000:

1.5.1. Descumprimento de Decisão deste Tribunal de Contas (Decisão n. 0908/2010), pois o orçamento do Edital de Concorrência nº 01/2013 foi definido com a previsão de equipamentos e equipe, pagos por valor fixo mensal, quando a remuneração deveria ser baseada pelas composições dos serviços, conforme item 2.3 deste Relatório.

1.6. DETERMINAR A AUDIÊNCIA da empresa contratada, Viaplan Engenharia Ltda., CNPJ 80.024.557/0001-00, por meio de seu representante legal, sediada à Av. Juscelino K. de Oliveira n. 6.677, Curitiba-PR, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, para que exerça o contraditório e a ampla defesa, com fulcro no art. 46, I, v, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 do Regimento Interno (Resolução n. TC-06 de 28 de dezembro de 2001) em razão dos itens a seguir, em relação aos quais o responsável está sujeito a imputação de débitos, conforme artigo 68 da L. C. 202/2000 (anexando cópia dos docs. de fls. 427 a 430):

1.6.1. Recebimento de valores desconectados da realidade evidenciando superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 01/2013 no montante de R$ 207.358,80 (duzentos e sete mil, trezentos e cinquenta e oito reais e oitenta centavos), contrariando o princípio da economicidade na administração pública e nas licitações, conforme item 2.1.2 deste Relatório;

1.6.2. Recebimento de valores desconectados da realidade, evidenciando superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013 no montante de R$ 178.686,34 (cento e setenta e oito mil, seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e quatro centavos), contrariando o princípio da economicidade na administração pública e nas licitações, conforme item 2.1.2 deste Relatório;

1.6.3. Recebimento de valor desconectado da realidade para o item de serviço - 6.7.14 Instalação de Macromedidor tipo Woltmann – 50 a 200mm sem material, evidenciando superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013 no total de R$ 4.617,48 (quatro mil, seiscentos e dezessete resis e quarenta e oito centavos), contrariando o princípio da economicidade na administração pública e nas licitações, conforme item 2.1.3 deste Relatório.

Diante do pedido, proferi o Despacho de fls. 446-452 consignando preliminarmente haver dúvidas quanto à caracterização das irregularidades apontadas e à possibilidade de imposição de penalidades aos agentes. Desse modo, por constatar a fragilidade probatória e antever já existirem os elementos mínimos necessários e as condições adequadas para a análise conclusiva, conheci da auditoria e deneguei o pedido de audiência.

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, no Parecer MPTC n. 34572/2015 (fls. 453-454), da lavra da Exma. Procuradora Dra. Cibelly Farias Caleffi, acompanhou o posicionamento deste Relator, apenas ponderando em relação à hipótese de sobrepreço. Nesse caso, reconhecendo não haver elementos suficientes para apontar a existência ou não do sobrepreço relatado, opinou pelo retorno dos autos à área técnica para que procedesse a estudos detalhados a fim de averiguar outros parâmetros que pudessem servir de referencial.

Vieram os autos conclusos.

II. FUNDAMENTAÇÃO

Conforme se depreende do Relatório n. 058/2015, às fls. 431-445v, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC) realizou auditoria e inspeção in loco para avaliar a execução de contrato de operação e manutenção dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município de Lages e verificar o cumprimento da Decisão n. 0908/2010, o que resultou na identificação de irregularidades relacionadas a sobrepreço ou superfaturamento de serviços, deficiências nas instalações da estação de tratamento de esgotos, controles deficientes durante a execução dos contratos e descumprimento da citada decisão.

Assim, passo à análise do mérito na mesma ordem dos fatos narrados pelo Corpo Técnico no relatório.

II.1. Análise de preços praticados nos contratos emergenciais (item 2.1.2 do Relatório)

O Corpo Instrutivo apontou no Relatório n. 058/2015, às fls. 433-434v, a adoção de itens de serviços com valores desconectados da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento e superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 01/2013, no montante de R$ 207.358,80 (duzentos e sete mil, trezentos e cinquenta e oito reais e oitenta centavos), e do Contrato Emergencial n. 41/2013, no montante de R$ 178.686,34 (cento e setenta e oito mil, seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e quatro centavos), passível de imputação de débito e/ou multa ao Sr. Benjamin Schultz, Secretário Municipal de Água e Saneamento – SEMASA, à época, à Sra. Kátia Regina Borges Hillmann, Presidente da Comissão de Licitação, à época, assim como passível de débito à empresa Viaplan Engenharia Ltda., por contrariar o princípio da economicidade na Administração Pública e nas licitações.

Registrou, ainda, que a mencionada evidência de sobrepreço durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013, no montante de R$ 178.686,34 (cento e setenta e oito mil, seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e quatro centavos), também é passível de imputação de débito e/ou multa ao Sr. Vilson Rodrigues da Silva.

Na apuração dos fatos, após verificar que os orçamentos dos contratos estavam divididos em serviços operacionais e serviços especiais, o Corpo Instrutivo levou em consideração os preços de serviços que possuíam a mesma descrição (ou se mostravam equivalentes) e apresentavam diferenças de preços nos três momentos distintos. Em seguida, foi considerado como o preço mais condizente com a realidade atual para esses serviços aquele praticado no atual contrato, assinado em dezembro de 2014, firmado com o vencedor da Concorrência n. 01/2013, Águas do Planalto Ltda., por meio do Contrato n. 069/2014 – SEMASA.

Os preços da proposta da Concorrência n. 01/2013 foram deflacionados pelo índice INCC/FGV para o momento em que os contratos emergenciais foram assinados, em razão de não ter sido previsto outro índice de reajuste nos respectivos contratos. Os cálculos foram efetuados levando em consideração os quantitativos realizados ao longo da execução dos dois contratos, multiplicando-se pelos respectivos valores unitários praticados em três situações: na assinatura dos contratos emergenciais, no lançamento do edital da Concorrência n. 01/2013 e na proposta da vencedora dessa concorrência (Contrato n. 069/2014).

O resultado da análise comparativa de preços praticados nos dois contratos emergenciais com os previstos no Edital de Concorrência n. 01/2014 e aqueles definidos na proposta vencedora dessa licitação evidenciaram, na opinião do Corpo Técnico, a seguinte situação:

a) Contrato Emergencial n. 01/2013:

Em relação aos itens analisados e constantes da Planilha de fls. 427 para os itens de mão de obra dos Serviços Operacionais, para os quais foi pago, ao longo da execução do contrato, o montante de R$ 351.627,28 (Coluna C), observa-se as três situações:

· Em relação ao Edital n. 01/2013 há um pagamento a maior de R$ 874,57 (351.627,28 – 350.752,71), cfe. Coluna G;

· Em relação ao Contrato n. 069/2014 há um pagamento a maior de R$ 90.717,35 (351.627,28 – 260.909,93), cfe. Coluna K;

· Deflacionando os valores do Contrato n. 069/2014, no período de 12/2012 a 02/2014, pelo INCC/FGV de -9,3% há um pagamento a maior de R$ 112.917,37 (351.627,28 – 238.709,91), cfe. Coluna O;

Em relação aos itens analisados e constantes da Planilha de fls. 428, para os itens de mão de obra dos Serviços Especiais, para os quais foi pago, ao longo da execução do contrato, o montante de R$ 183.558,49 (Coluna C), observa-se as três situações:

· Em relação ao Edital 01/2013 – há um pagamento a maior de R$ 7.216,04 (183.558,49 – 176.342,45), cfe. Coluna G;

· Em relação ao Contrato n. 069/2014 – há um pagamento a maior de R$ 60.102,24 (183.558,49 – 123.456,25), cfe. Coluna K; e

· Deflacionando os valores do Contrato n. 069/2014 no período de 12/2012 a 02/2014 pelo INCC/FGV de -9,3% – há um pagamento a maior de R$ 93.105,16 (183.558,49 – 112.951,74), cfe. Coluna O.

b) Contrato de Prestação de Serviços n. 41/2013:

Em relação aos itens analisados e constantes da Planilha de fls. 429, para os itens de mão de obra dos Serviços Operacionais, para os quais foi pago, ao longo da execução do contrato, o montante de R$ 494.394,19 (Coluna C), observa-se as três situações:

· Em relação ao Edital 01/2013 – há um pagamento a maior de R$ 3.405,92 (494.394,19 – 490.988,27), cfe. Coluna G.

· Em relação ao Contrato n. 069/2014 – há um pagamento a maior de R$ 134.790,36 (494.394,19 – 359.603,83), cfe. Coluna K.

· Deflacionando os valores do Contrato n. 069/2014, no período de 06/2013 a 02/2014, pelo INCC/FGV de -3,48% – há um pagamento a maior de R$ 146.883,72 (494.394,19 – 347.510,47), cfe. Coluna O.

Em relação aos itens analisados e constantes da Planilha de fls. 430, para os itens de mão de obra dos Serviços Especiais, para os quais foi pago, ao longo da execução do contrato, o montante de R$ 122.134,13 (Coluna C), observa-se as três situações:

· Em relação ao Edital 01/2013 – há uma diferença a menor de R$ (-11.383,86) (122.134,13 – 133.517,99), cfe. Coluna G.

· Em relação ao Contrato n. 069/2014 – há um pagamento a maior de R$ 28.659,09 (122.134,13 – 93.475,05), cfe. Coluna K.

· Deflacionando os valores do Contrato n. 069/2014, no período de 06/2013 a 02/2014, pelo INCC/FGV de -3,48% – há um pagamento a maior de R$ 31.802,62 (122.134,13 – 90.331,51), cfe. Coluna O. (grifos do original)

Partindo da comparação entre os preços dos contratos emergenciais e os previstos no Edital de Concorrência e na proposta do consórcio vencedor, a área técnica identificou divergências com origens desconhecidas, aduzindo que o orçamento do novo contrato com a empresa vencedora, atualmente em execução, apresentava preços significativamente menores, mesmo depois de decorridos vários meses. Também não identificou as composições dos preços unitários (mão de obra, leis sociais, equipamentos, produtividade e, quando fosse o caso, materiais), com vistas a comprovar sua pertinência nos três momentos. Daí a conclusão das evidências de sobrepreço ou superfaturamento dos serviços nos dois contratos emergenciais, sendo aferido no Contrato Emergencial n. 01/2013 o montante de R$ 207.358,80 (duzentos e sete mil, trezentos e cinquenta e oito reais e oitenta centavos) e no Contrato de Prestação de Serviços n. 41/2013 o montante de R$ 178.686,34 (cento e setenta e oito mil, seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e quatro centavos).

Inicialmente, destaco que o Contrato Emergencial n. 01/2013, de 09/01/2013, decorre do Processo de Dispensa de Licitação n. 10/2013 (com previsão de 180 dias, no valor total de R$ 5.390.040,36), enquanto o Contrato de Prestação de Serviços n. 41/2013, de 08/07/2013, decorre do Processo de Dispensa de Licitação n. 02/2013 (com previsão de 90 dias ou até concluído o processo licitatório, no valor total de R$ 3.197.224,72), sendo que este se estendeu até dezembro de 2014, momento em que foi assinado o Contrato n. 069/2014 – SEMASA (30/12/2014), resultante da Concorrência n. 01/2013, cujo objeto foi adjudicado ao Consórcio SPE – Águas do Planalto Ltda.

Compulsando os elementos de prova contidos nos autos, observo que as constatações do Corpo Técnico aludem, em síntese, a alguns preços praticados nos dois contratos emergenciais (Contratos n. 01/2013 e n. 41/2013) em comparação com os previstos no Edital de Concorrência n. 01/2014 e na proposta vencedora da licitação. Ocorre que tomar como referência o preço praticado no atual contrato (n. 069/2014), firmado com o vencedor da Concorrência n. 01/2013 (Águas do Planalto Ltda.), sob o argumento de ser o mais condizente com a realidade atual, ainda que deflacionados os preços da proposta da referida concorrência pelo INCC/FGV para o momento em que foram assinados os contratos emergenciais (fl. 433), não se revela, a meu ver, suficiente para a conclusão de que houve superfaturamento.

É cediço que a diferença entre preços, verificada em certames licitatórios distintos, pode ser influenciada por fatores inerentes à atividade, entre os quais podem ser citados a variação cambial, os tributos, os descontos, a estratégia comercial etc. Nesse cenário, a caracterização de sobrepreço alegada pelo Corpo Técnico deveria levar também em consideração tais fatores, e não apenas os preços praticados nas licitações. Logo, entendo que o parâmetro de aferição do sobrepreço deixou de considerar uma pesquisa mais ampla de mercado.

Repiso que, não obstante o Corpo Técnico tenha constatado a adoção de valores substancialmente superiores, impõe-se que a aferição de sobrepreço ou superfaturamento não se restrinja apenas aos valores obtidos junto ao vencedor da atual concorrência. Vale salientar, por um lado, que não consta dos autos elementos de prova que atestem realização de pesquisa junto a outros órgãos e entidades da Administração. Por outro, isso não significa que as constatações do Corpo Técnico devam ser simplesmente ignoradas, mas, sim, que os parâmetros utilizados para a conclusão de ter havido sobrepreço são insuficientes.

Aliás, com essa percepção, alinho-me ao entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da União, para quem "os preços registrados por entidades e órgãos públicos não podem ser utilizados como parâmetro único para se aferir sobrepreço ou superfaturamento", na medida em que o parâmetro de aferição deve levar em consideração uma pesquisa de preços mais ampla possível no mercado (TCU. Acórdão 895/2015 - Plenário. Rel.: Min. Vital do Rêgo. Data Julg.: 22/04/2015).

Destaco, ainda, que tanto na metodologia de análise de preços adotada pelo Tribunal de Contas da União quanto em sua jurisprudência também não estão definidos percentuais a partir dos quais se possa afirmar, com segurança, que o contrato está ou não superfaturado em relação aos preços de mercado. Em razão disso, aquela Corte de Contas tem entendido reiteradamente que a análise da ocorrência ou não de superfaturamento também deve ser feita caso a caso (TCU. Acórdão 911/2015 - Plenário. Rel.: Min. Vital do Rêgo. Data Julg.: 22/04/2015).

No caso sob análise, portanto, em que pese a área técnica ter concluído que os preços praticados em itens de serviços estavam superfaturados, entendo que o referencial adotado para a sua quantificação não é suficiente para vislumbrar a sustentação de penalidade de multa ou imputação de débito aos agentes.

No tocante à sugestão da nobre Procuradora do Ministério Publico de Contas, que corrobora o convencimento de que seriam necessários mais elementos para sustentar a presente restrição, mas que sobretudo em razão da considerável diferença no montante pago opina pelo retorno dos autos à área técnica para que proceda a estudos detalhados a fim de averiguar outros parâmetros que possam servir como referencial para apontar a existência ou não do sobrepreço relatado, data venia, entendo desnecessário no presente feito. Isso porque o Corpo Técnico efetuou rigorosa e profunda análise dos fatos durante a auditoria ordinária e a inspeção in loco, cujas informações e convicções restaram integralmente consignadas no Relatório n. 058/2015 (fls. 431-445v), aliado à existência de dúvidas quanto à presença de elementos que levariam à imposição de penalidades aos agentes em virtude das irregularidades apontadas.

Diante desse quadro, determinar o retorno dos autos à origem na presente fase processual somente contribuiria para protelar o julgamento dos autos, inclusive com mais dispêndio de recursos públicos e em detrimento de outros processos que aguardam nos escaninhos para serem analisados e julgados, podendo o resultado do objetivo pretendido restar ao final inútil. Some-se a isso ainda o fato de que a questão aqui tratada, conforme também salientado pela instrução, à fl. 431v, é objeto de análise nos autos REP 14/00054122, que se encontra em trâmite nesta Corte de Contas e que trata da avaliação da regularidade da adoção dos contratos emergenciais, do qual consta o Contrato Emergencial n. 01/2013.

Com efeito, em face da insuficiência e da fragilidade de provas a caracterizar a irregularidade de adoção de itens de serviços com valores desconectados da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento e superfaturamento durante a execução dos Contratos Emergenciais n. 01/2013 e n. 41/2013, entendo deva ser afastada a responsabilidade dos agentes.

II.2. Verificação física de obras executadas (item 2.1.3 do Relatório)

No Relatório n. 058/2015, às fls. 434v-437v, o Corpo Técnico assinalou a adoção de item de serviço "Instalação de Macromedidor tipo Woltmann – 50 a 200mm" com valor desconectado da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento e superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013, no montante de R$ 4.617,48 (quatro mil, seiscentos e dezessete reais e quarenta e oito centavos), passível de imputação de débito e/ou multa ao Sr. Benjamin Schultz, Secretário Municipal de Água e Saneamento – SEMASA, à época, e à Sra. Kátia Regina Borges Hillmann, Presidente da Comissão de Licitação, à época, sujeitos a multas e/ou imputação de débitos, assim como de débito à empresa Viaplan Engenharia Ltda., por contrariar o princípio da economicidade na Administração Pública e nas licitações.

Com o fito de verificar a regularidade e a situação das obras executadas em confronto do físico com o projetado e constante dos relatórios que serviram de base aos pagamentos efetivados, o Corpo Técnico realizou inspeções in loco, por amostragem, de serviços em andamento ou concluídos. Em relação ao serviço de rede de água executado no Bairro Santa Clara pela empresa Viaplan, em contrato com a SEMASA, foi constatado o pagamento dos seguintes itens:

- item 5.3 – Instalação de Macromedidor tipo Woltman – DN 50 a 200mm, conforme consta das medições nº 09/2014 (período entre 09/03 e 08/04/2014, fls. 214) e nº 13/2014 (entre 09/07 e 08/08/2014, fls. 234), do Contrato nº 41/2013.

- item 7.2 – Caixa para Macromedidor/VRP (sem fornecimento de material). Da mesma forma, as caixas para instalação desses equipamentos foram pagas na medição nº 09/2014, fls. 214.

No Contrato de Prestação de Serviços n. 41/2013, decorrente do Processo de Dispensa de Licitação n. 02/2013, o valor unitário pago pela instalação desse macromedidor foi de R$ 2.655,79 (dois mil, seiscentos e cinquenta e cinco reais e setenta e nove centavos). Como foram instalados dois equipamentos, o valor pago alcançou R$ 5.311,58 (cinco mil, trezentos e onze reais e cinquenta e oito centavos). Já no orçamento da Concorrência n. 01/2013, esse serviço foi cotado em R$ 495,71 (quatrocentos e noventa e cinco reais e setenta e um centavos) e contratado junto à SPE – Águas do Planalto Ltda. por R$ 347,05 (trezentos e quarenta e sete reais e cinco centavos) (item 6.7.14 – Instalação de Macromedidor tipo Woltmann - 50 a 200mm sem material). Conforme salientou o Corpo Técnico, se os dois itens tivessem sido executados atualmente, o valor pago seria de R$ 694,10 (seiscentos e noventa e quatro reais e dez centavos), ou seja, apenas 13% daquele.

Desconhecendo a origem das divergências entre o preço praticado no contrato emergencial e aqueles constantes do edital de Concorrência n. 01/2013 e da proposta do consórcio vencedor, assim como também a composição do preço unitário (mão de obra, equipamentos, produtividade e materiais), de maneira a comprovar sua pertinência nos três momentos, a área técnica considerou como preço mais condizente com a realidade atual para tais serviços aquele resultante da Concorrência n. 01/2013 (proposta do consórcio vencedor) e, assim, concluiu que durante a execução do contrato emergencial n. 41/2013 foram realizados pagamentos de itens de serviços com valores desconectados da realidade, evidenciando superfaturamento de valores nesses itens, correspondentes ao montante de R$ 4.617,48 (quatro mil, seiscentos e dezessete reais e quarenta e oito centavos).

Verifico que a restrição em comento é similar a do item anterior, de maneira que valem aqui os mesmos argumentos já lançados, fazendo-se necessário apenas repisar que no presente caso, em que pese a área técnica ter chegado à conclusão de que os preços praticados em itens de serviços estavam superfaturados, minha convicção é de que o referencial adotado para a sua quantificação é insuficiente para vislumbrar a sustentação de penalidade de multa ou imputação de débito aos agentes.

Destarte, considerando a insuficiência e a fragilidade de provas a caracterizar a irregularidade de adoção do item de serviço "Instalação de Macromedidor tipo Woltmann – 50 a 200mm" com valor desconectado da realidade, evidenciando sobrepreço na formalização do orçamento e superfaturamento durante a execução do Contrato Emergencial n. 41/2013, entendo deva ser afastada a responsabilidade dos agentes.

II.3. Verificação física da operação e manutenção da ETE e da ETA (item 2.1.4 do Relatório)

O Corpo Técnico apontou no Relatório n. 058/2015, às fls. 437v-440, a existência de problemas de operação e deficiências nas instalações da Estação de Tratamento de Esgotos no Bairro Caça e Tiro, passíveis de aplicação de multa ao Sr. Benjamin Schultz, Secretário Municipal de Água e Saneamento – SEMASA, à época, e ao Sr. Vilson Rodrigues da Silva, Diretor de Serviços Públicos e Saneamento Básico e Secretário da SEMASA, por contrariar os arts. 66 e 67 da Lei de Licitações.

Os fatos apurados dão conta de que, em relação à Estação de Tratamento de Esgotos - ETE Caça e Tiro, foram constatados que os leitos de secagem são atualmente insuficientes para a demanda operacional em ação e que o desarenador opera com deficiência, por não cumprir as tarefas de remoção de gorduras sobrenadantes e retirada de areia depositada no fundo. Além disso, o Corpo Técnico identificou haver falha nos controles e no esquema de tratamento, por não existir “desinfecção” final antes do lançamento do esgoto tratado no Rio Caveiras, assim como constatou que a subestação de energia se encontrava em local sujeito a alagamentos, situação que necessita ser revista.

Já em relação à Estação de Tratamento de Água - ETA, o Corpo Técnico não constatou evidências de pagamentos por serviços que, eventualmente, não tivessem sido realizados, de modo que as medições e os pagamentos efetuados refletem a realidade dos serviços executados de manutenção e operação do sistema de abastecimento de água e esgotamento sanitário executados pela empresa contratada, no tocante a serviços, mão de obra, materiais e equipamentos.

Observo, com isso, que a presente restrição cinge-se à insuficiência operacional dos leitos de secagem e do desarenador e eventuais falhas nos controles de tratamento do esgoto, aliado à inadequada localização da subestação de energia, situações estas que certamente demandam ajustes técnicos de manutenção e operação do sistema por parte da empresa contratada. Ressalto, no entanto, que os serviços foram pagos e realizados, o que inclusive é reconhecido pelo Corpo Técnico, ao mesmo tempo em que não antevejo com clarividência o cometimento de ato ilícito por parte dos agentes, consubstanciado em inexecução total ou parcial do contrato, de maneira a ensejar responsabilização, na medida em que a questão está mais afeta à reavaliação operacional das instalações da estação de tratamento de esgotos, com ajustes técnicos de manutenção e operação do sistema, não se afastando inclusive a realização de melhorias, a fim de torná-las mais eficientes.

Tal posicionamento segue a mesma convicção exarada no Despacho, às fls. 450-451, que inclusive foi acompanhada pelo Ministério Público de Contas, nos termos de fl. 453. Desse forma, por não haver elementos de prova aptos a caracterizar ilicitude relacionada aos apontados problemas de operação e deficiências nas instalações da Estação de Tratamento de Esgotos, afasto a possibilidade de responsabilização dos agentes, sendo suficiente a recomendação ao atual Secretário Municipal de Água e Saneamento – SEMASA e ao Diretor de Serviços Públicos e Saneamento Básico e Secretário da SEMASA para que adotem providências visando melhorar os serviços operacionais e de controle.

II.4. Os controles da execução contratual são adequados? (item 2.2 do Relatório)

Este tópico corresponde a uma das indagações feitas pelo Corpo Técnico durante a auditoria, oportunidade em que assentou no Relatório n. 058/2015, às fls. 440-440v, a existência de controles deficientes ou inexistentes durante a execução dos dois contratos emergenciais (Contratos n. 01/2013 e n. 41/2013), passíveis de aplicação de multa ao Sr. Benjamin Schultz, Secretário Municipal de Água e Saneamento – SEMASA, à época, e do Sr. Vilson Rodrigues da Silva, Diretor de Serviços Públicos e Saneamento Básico e Secretário da SEMASA, por contrariar o art. 67 da Lei de Licitações.

O apontamento se respalda no fato de que, de um lado, a empresa contratada elaborava as planilhas de medição e, de outro, a fiscalização da SEMASA apenas assinava e/ou carimbava as respectivas notas fiscais com o dizer “foi prestado e aceito”, restando os controles realizados de forma deficientes ou inexistentes, sobretudo em razão dos seguintes aspectos salientados pela área técnica:

· não foi localizado o diário de obras;

· não há registros do acompanhamento da execução dos serviços e obras por parte do engenheiro fiscal da SEMASA, apenas um registro de “foi prestado e aceito” nas medições e notas fiscais/faturas;

· não foi localizada planilha de anotação de fiscal-apontador que possa ter acompanhado a realização dos serviços e obras;

· não há comprovação mensal atestando a disponibilização dos equipamentos, veículos e do pessoal previsto e remunerado pelo contrato;

· não há, anexo às medições, a listagem dos funcionários da contratada junto à guia de recolhimento do FGTS para comprovar o trabalho efetivo no contrato;

· não ficou evidenciada a existência de registros da entrega dos materiais por parte da SEMASA à contratada, junto ao almoxarifado ou depósito;

· não há registro fotográfico demonstrando o serviço realizado em determinada Autorização de Serviço - AS, ou mesmo qualquer documento que indique as características e o local onde o serviço foi realizado, e;

· não foram localizadas as Autorizações de Serviço – AS (ou Ordens de Serviço – OS).

Conforme já destaquei na ocasião do Despacho, à fl. 451, quanto aos apontados controles deficientes durante a execução dos contratos observo que de fato houve um mínimo de controle, efetuado por meio de assinatura ou carimbo das notas fiscais. Em que pese tenha sido realizado de forma insuficiente, não ficou demonstrado eventual prejuízo ao erário, apto a ensejar responsabilização.

Portanto, na mesma linha de entendimento firmada no item anterior, e aqui também acompanhada pelo Ministério Público de Contas, à fl. 453, verifico que no caso concreto a apontada irregularidade consistente na existência de controles deficientes ou inexistentes durante a execução dos contratos emergenciais (Contratos n. 01/2013 e n. 41/2013) pode ser ponderada, afastando-se a responsabilidade dos agentes envolvidos, sendo suficiente a recomendação ao atual Secretário Municipal de Água e Saneamento – SEMASA e ao Diretor de Serviços Públicos e Saneamento Básico e Secretário da SEMASA para que adotem providências visando aperfeiçoar os controles nos contratos em curso e vindouros.

II.5. Os custos dos diversos serviços de manutenção e operação, com base nos índices de produtividade verificados na execução do contrato, foram apropriados, em cumprimento à determinação deste Tribunal (Decisão n. 0908/2010)? (item 2.3 do Relatório)

Este item constitui outra das indagações feitas pelo Corpo Técnico durante a auditoria e consignada no Relatório n. 058/2015, às fls. 440v- 443, em que foi apontado o descumprimento da Decisão n. 0908/2010, emanada deste Tribunal de Contas, situação passível de aplicação de multa ao Sr. Eliseu Mattos, Prefeito Municipal, à época, e ao Sr. Vilson Rodrigues da Silva, Diretor de Serviços Públicos e Saneamento Básico e Secretário da SEMASA, tendo em vista que o orçamento do Edital de Concorrência n. 01/2013 foi definido com a previsão de equipamentos e equipe pagos por valor fixo mensal, quando o correto deveria ter sido a remuneração baseada nas composições dos serviços.

A decisão desta Corte de Contas, proferida nos autos ELC 09/00346000, na Sessão de 31/03/2010, e que serve de amparo ao questionamento assim estabeleceu:

O TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual, 1° da Lei Complementar n. 202/2000 e 7º da Instrução Normativa n. TC-05/2008, decide:

6.1. Conhecer do Edital de Concorrência n. 02/2009, de 22/05/2009, da Secretaria Municipal de Águas e Saneamento de Lages - SEMASA, cujo objeto é a contratação de empresa para prestação de serviços técnicos especializados em operação e manutenção do sistema de abastecimento de água, do sistema de esgotamento sanitário e do sistema comercial, da cidade de Lages/SC e do distrito de Santa Terezinha do Salto, com valor máximo previsto de R$ 9.377.740,29, em consonância com a Lei (federal) n. 8.666/93.

6.2. Determinar à Secretaria Municipal de Águas e Saneamento de Lages - SEMASA - que aproprie os custos dos diversos serviços de manutenção e operação envolvidos, com base nos índices de produtividade verificados na execução do contrato, para que no próximo Edital a sistemática de medição e remuneração seja baseada através de composições de serviços, e não em equipes, conforme proposto, quando os índices de produtividade podem não estar contemplados (item 3.1 da Conclusão do Relatório DLC n. 212/2009).

Conforme apurou o Corpo Técnico, no lançamento do Edital de Concorrência n. 01/2013 foi anexada a respectiva planilha de orçamento, evidenciando a partir do item 4 “Serviços de manutenção sanitária – água” o detalhamento e a individualização dos serviços, possibilitando que a sistemática de medição e remuneração fosse baseada em composições de serviços, o que demonstraria o cumprimento da determinação deste Tribunal. Contudo, constou a remuneração mensal para pessoal e equipamentos, compondo “equipes”, conforme evidenciado nos itens 1 a 3 da planilha orçamentária (fls. 349-351), situação que se contrapõe à decisão do Tribunal.

Da análise do edital, sobretudo do seu Termo de Referência, segundo o Corpo Instrutivo, é possível deduzir que foi definida uma sistemática para a execução contratual em três grupos de atividades: Serviços de operação e manutenção de ETA e ETE e aqueles realizados com “equipe mínima”; Serviços pagos por autorização com os preços unitários estabelecidos em parte da planilha orçamentária; e Crescimento vegetativo, conforme item 20 do Termo de Referência, constante do CD às fls. 410-411 (CD2 / 1ª ANEXO I - TERMO DE REFERÊNCIA), que assim dispõe:

20. MEDIÇÃO DOS SERVIÇOS E ORÇAMENTO

Os serviços relacionados na Planilha 04. Itens: 1 a 3. serão medidos por serviço unitário/mês, enquanto os serviços dos itens 4 a 8 serão medidos mensalmente por serviço unitário prestado.

Obs. Para não haver pagamentos em duplicidade, no item 3, subitens, .1.7, .1.8 e .3.2, a .3.6, da planilha acima citada, os valores mensais lançados dos serviços executados somente serão pagos, na hipótese de que o somatório dos valores mensais medidos pelos serviços prestados relacionados nos itens 4 a 8, ficarem inferiores ao valores obtidos pelo somatório dos subitens relacionados anteriormente; neste caso ficam excluídos os valores a serem pagos dos itens mensais 4 a 8.

Restaram, assim, definidas as atividades que seriam realizadas no desenvolvimento do contrato, agrupando atividades de funções contínuas, como administração, operação da ETA, operação da ETE com seus complementos, e atividades não contínuas, como aquelas relacionadas aos trabalhos de manutenção dos sistemas de água e esgoto, medidos a preços unitários, após as respectivas autorizações, acompanhamentos e medições aprovadas.

Na análise do Corpo Técnico, os serviços contínuos seriam medidos mensalmente, com valores fixos, incluindo os quantitativos de pessoal e equipamentos mínimos (nos quantitativos efetivamente mobilizados) para o desempenho das atividades básicas e cumprimento dos prazos contratuais mínimos indicados no edital (e anexos) e no contrato. A partir da estruturação do edital, a equipe entendida como mínima teria a função de garantir a operação dos sistemas e corrigir eventuais falhas operacionais ou atender as solicitações de cumprimento de atividades de rotina para manter sempre em operação o sistema como um todo. O segundo grupo de atividades se refere às necessidades de manutenção ou de operação, não atendidas pela equipe mínima, e que demandariam a emissão de Autorização de Serviço (AS), independente de Ordens de Serviço de rotina emitidas pelos setores competentes e medidas por preços unitários dos serviços realizados. E o terceiro grupo de serviços, que se refere ao Crescimento Vegetativo, tanto de redes de água quanto de esgoto, seria também executado mediante autorizações quando a SEMASA julgar necessário, tendo em vista suas atribuições previstas no item 5 do mencionado Termo de Referência.

Dessa forma, concluiu o Corpo Técnico estar evidenciada a atribuição da SEMASA no que se refere aos controles através das Autorizações de Serviços – AS, quanto àqueles serviços para os quais a “equipe mínima” não se mostrasse suficiente, sendo essa sistemática contrária à determinação do Tribunal. Por outro lado, afirmou que também não foi demonstrada a pertinência de alguns itens de serviços, pois houve aqueles que não tiveram sua composição unitária de preço demonstrada (mão de obra, leis sociais, equipamentos, produtividade e materiais), aqueles que juntamente com seus quantitativos não guardaram pertinência com o objeto como um todo e aqueles que não tiveram os respectivos critérios claros e objetivos de medição.

O Corpo Instrutivo ainda identificou a previsão de equipamentos sem a composição dos respectivos serviços que seriam executados, descumprindo a decisão do Tribunal (Decisão n. 0908/2010), já que estavam sendo disponibilizados equipamentos e equipe pagos por valor fixo mensal, quando o correto deveria ser a remuneração baseada pelas composições dos serviços e pelo serviço efetivamente realizado, e não “por estar à disposição”. A forma de detalhamento do orçamento, indicando o preço mensal de equipamentos, demonstrava que o orçamento básico não era corretamente avaliado, uma vez que não expressava a composição dos custos unitários, nem os parâmetros de produtividade esperados para a execução dos serviços.

Examinando a situação apurada, verifico que por meio da Decisão n. 0908/2010 houve determinação à Secretaria Municipal de Águas e Saneamento de Lages - SEMASA para que apropriasse os custos dos diversos serviços de manutenção e operação com base nos índices de produtividade verificados na execução do contrato, a fim de que em futuro edital a sistemática de medição e remuneração fosse baseada em composições de serviços, e não em equipes. É bem verdade que no Edital de Concorrência n. 01/2013, a planilha de orçamento demonstra a individualização dos serviços e, por conseguinte, evidencia que a sistemática de medição e remuneração foi baseada em composições de serviços, em atenção à determinação da Corte de Contas. O problema é que também constou do Edital a composição em equipes, por meio da remuneração mensal de pessoal, em desacordo com a determinação emanada desta Corte.

No entanto, em que pese o ente envolvido seja a Secretaria Municipal de Águas e Saneamento de Lages (SEMASA), noto que a determinação nos autos ELC 09/00346000 foi dirigida ao então secretário, Sr. Joel de Oliveira, e que a imputação de responsabilidade pelo descumprimento parcial da decisão ora apontada pelo Corpo Técnico se dirige ao atual secretário, Sr. Vilson Rodrigues da Silva, bem como ao Prefeito Municipal à época, Sr. Eliseu Mattos.

Considerando que a penalidade de multa possui natureza personalíssima e que a pretensão do Corpo Técnico se dirige à responsabilização de pessoas diversas daquela que sofreu a incidência da determinação desta Corte de Contas, quando da decisão, entendo não haver como dar prosseguimento à restrição ora apontada, conforme já havia salientado no Despacho, às fls. 451-452. Aliás, registro que esse argumento foi também acompanhado pelo Ministério Público de Contas, à fl. 453, razão pela qual afasto a responsabilidade dos apontados agentes.

III. VOTO

Ante o exposto, estando os autos instruídos na forma Regimental e considerando o parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e o relatório de instrução, submeto ao egrégio Plenário a seguinte proposta de voto:

1. Conhecer do Relatório de Auditoria DLC n. 058/2015, que trata de auditoria realizada com o objetivo de avaliar a execução de contrato de operação e manutenção dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município de Lages e verificar o cumprimento da Decisão n. 0908/2010, emanada do Tribunal de Contas nos autos do Processo ELC 09/00346000, na sessão realizada em 31/03/2010.

2. Recomendar ao atual Secretário Municipal de Água e Saneamento – SEMASA e ao Diretor de Serviços Públicos e Saneamento Básico e Secretário da SEMASA para que adotem providências visando melhorar os serviços operacionais e de controle na Estação de Tratamento de Esgotos, bem como aperfeiçoar os controles nos contratos em curso e vindouros.

3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e do Voto que a fundamentam ao Sr. Benjamin Schultz, à Sra. Kátia Regina Borges Hillmann, ao Sr. Vilson Rodrigues da Silva, ao Sr. Eliseu Mattos e à empresa Viaplan Engenharia Ltda.

Gabinete, em 15 de julho de 2015.

Cleber Muniz Gavi

Auditor Substituto de Conselheiro

Relator