PROCESSO Nº	RLA 12/00527337
UNIDADE GESTORA	Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania
RESPONSÁVEIS	Ada Lili Faraco de Luca – Secretária de Justiça e Cidadania Antônio Marcos Gavazzoni – Secretário de Estado da Fazenda João Raimundo Colombo – Governador do Estado Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania
ESPÉCIE	Auditoria Operacional
ASSUNTO	Auditoria operacional para avaliar o sistema prisional do Estado de Santa Catarina

AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL. PLANO DE AÇÃO. APROVAÇÃO.

O Plano de Ação apresentado englobou todas as determinações e recomendações contidas na Decisão Plenária, delimitando ações, prazos e responsáveis, demonstrando o interesse das Unidades Gestoras na solução das inconsistências apontadas, bem como no aprimoramento da gestão pública, motivo pelo qual deve ser aprovado para posterior monitoramento da implementação das medidas propostas.

I – RELATÓRIO

Versam os autos sobre auditoria operacional no Sistema Prisional realizada pela Diretoria de Atividades Especiais (DAE) em cumprimento à programação de fiscalização do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina para o ano de 2012.

Conforme a equipe técnica, para a consecução dos objetivos da auditoria foram feitas visitas à “Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania - SJC, tanto na sede administrativa, quanto na Diretoria Estadual de Administração Prisional – DEAP; à Corregedoria de Justiça do Tribunal de Justiça; à Vara da Execução Penal da Comarca de Florianópolis; ao Conselho Penitenciário Estadual, à Pastoral Carcerária de Florianópolis e ao Centro de Apoio Operacional do Ministério Público de Santa Catarina” (fl. 949). Diante das informações obtidas definiu-se que o foco seria o custo do preso nos estabelecimentos penais, a superlotação nas unidades prisionais e a adequação da quantidade de agentes penitenciários e demais agentes públicos (saúde e assistência social) atuantes no sistema ao número de presos por estabelecimento penal.

Posteriormente, a equipe técnica, com o Relator e assessores do Gabinete, efetuaram visitas a diversas unidades do sistema prisional catarinense.

O processo seguiu seu trâmite em consonância aos enunciados normativos aplicáveis. O Tribunal Pleno acolheu a proposta de voto deste Relator e (fls. 1189-1200), perante a Decisão nº 5509/2014 (fls. 1201-1202):

6.1. Conhecer do Relatório de Auditoria Operacional realizada na Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania, que avaliou o Sistema Prisional, com abrangência ao exercício de 2012.

6.2. Conceder à Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da publicação desta Decisão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas - DOTC-e -, com fundamento no inciso III do art. 5º da Resolução n. TC-079/2013, para que apresente a este Tribunal de Contas Plano de Ação estabelecendo prazos para a adoção de providências visando ao atendimento das seguintes determinações:

6.2.1. Calcular mensalmente o custo total do preso no sistema penitenciário catarinense e em cada estabelecimento penal, nos moldes previstos nos arts. 2º a 6º da Resolução n. 06/2012 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária - CNPCP (item 2.1.2 do Relatório de Reinstrução DAE n. 24/2013);

6.2.2. Disponibilizar vagas compatíveis com a necessidade do sistema carcerário, respeitando a natureza do estabelecimento (regime e gênero), conforme art. 85 da Lei n. 7.210/1984 (itens 2.2.1.1 e 2.2.2.1 do Relatório DAE);

6.2.3. Obedecer à destinação dos estabelecimentos penais quando da alocação do preso provisório e definitivo, respeitando a divisão por gênero, conforme os arts. 82, §1º, 87, 91, 93 e 102 da Lei n. 7.210/1984 (item 2.2.3.1 do Relatório DAE);

6.2.4. Adequar a quantidade de agentes penitenciários à população carcerária dos estabelecimentos penais destinados aos presos provisórios e definitivos em regime fechado, na proporção mínima de 1 (um) agente para 5 (cinco) presos, observando o disposto no art. 1º da Resolução n. 09/2009 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária - CNPCP (item 2.3.1.1 do Relatório DAE);

6.2.5. Adequar o número de profissionais da equipe técnica de saúde e assistência social dos estabelecimentos penais destinados aos presos provisórios e em regime fechado ao estabelecido no art. 2º da Resolução n. 09/2009 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária - CNPCP (item 2.3.3.1 do Relatório DAE);

6.2.6. Limitar a capacidade máxima dos futuros estabelecimentos penais ao disposto no item 3 do Anexo IV da Resolução n. 09/2011 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária - CNPCP (item 2.4.2.1 do Relatório DAE);

6.2.7. Realizar a manutenção corretiva e preventiva das unidades do sistema prisional catarinense, no tocante à infraestrutura, equipamentos de segurança e sistema de incêndio, inclusive quanto aos pontos destacados pela Diretoria de Atividades Especiais na Informação n. 09/2014;

6.2.8. Na elaboração de projetos básicos de obras de unidades prisionais observe os padrões de construção e de segurança atualmente adotados;

6.2.9. Adote providências para o exato cumprimento da Lei de Execuções Penais no Complexo Penitenciário da Trindade;

6.2.10. Garantir tratamento igualitário aos presos do sistema de cogestão e de administração direta, especialmente quanto à assistência material e à saúde previstos nos arts. 12 e 14 da Lei n. 7.210/84 (Lei de Execução Penal);

6.3. Recomendar à Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania que meça os índices de reincidência da população carcerária catarinense e informar os resultados ao Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) nos parâmetros estabelecidos pelo sistema InfoPen (item 2.4.1.1 do Relatório n. DAE 24/2013);

A Decisão foi publicada no Diário Oficial Eletrônico em 19.12.2014. Sob o argumento de que o final do ano tornaria dificultosa a defesa, a Secretária de Estado de Justiça e Cidadania, Sra. Ada Lili Faraco de Luca, solicitou prorrogação de prazo, que foi deferida (fls. 1210-1211 e fl. 1214).

Com o Ofício GABS/SJC nº 324/2015, veio aos autos a manifestação da Secretária de Estado de Justiça e Cidadania, expondo as medidas e ações em andamento e as planejadas para cumprir o decidido pelo Plenário da Corte de Contas (fls. 1215-1237). No Anexo I consta o Plano de Ação (fl. 1238).

Oportuno referir que em 18.06.2015 foi recebido o Ofício nº 0377/2015/08PJ/SJO, da lavra da Promotora de Justiça da 8ª Promotoria de Justiça da Comarca de São José, Sra. Márcia Aguiar Arend, aventando a possibilidade de inspeção das condições da Colônia Penal Agrícola de Palhoça por esta Corte de Contas. Determinei a inspeção, realizada em 30.06.2015, acompanhada por este Relator, com resultados descritos na Informação nº 12/2015 (fls. 1567-1569).

Necessário narrar também que no dia 06.07.2015 a Diretoria de Atividades Especiais (DAE) endereçou a Informação nº 011/2015 à Diretoria de Controle Estadual (DCE), na qual identificou pontos de correlação entre a Auditoria Operacional do processo agora em exame e as Auditorias de Regularidade instruídas pela DCE nos processos RLA 14/00442211, RLA 14/00492669, RLA 14/00601620 e RLA 14/00641842, sugerindo que as intersecções passassem a ser, mediante proposta de determinação da DCE, monitoradas pela DAE nesta Auditoria Operacional. Foram acostados a estes autos cópias dos Relatórios de Instrução elaborados pela DCE em cada uma das Auditorias de Regularidade mencionadas (fls. 1402-1500).

Ato contínuo, a DAE se posicionou acerca do Plano de Ação moldado pela Secretaria de Justiça e Cidadania (Ofício TCE/DAE nº 12.010/2015). Pontuou o que segue (fl. 1501):

(a) a ausência de indicação dos responsáveis e dos prazos nos itens 6.2.9 e 6.3;

(b) a ausência de garantia quanto ao recebimento de assistência material e à saúde pelos internos prisionais das unidades administradas pela SJC em padrões símiles aos dos estabelecimentos em cogestão (item 6.2.10);

(c) a insuficiência das ações para cumprimento do item 6.2.7, uma vez que as ações são ligadas apenas aos sistemas e equipamentos de segurança e incêndio, não englobando aquelas para o aprimoramento da infraestrutura;

(c.1) a necessidade de acréscimo dos achados sobre as subcondições de infraestrutura, de saneamento e de segurança no perímetro na Colônia Penal Agrícola de Palhoça no Plano de Ação, junto ao item 6.2.7;

(d) a necessidade de adequado direcionamento dos recursos dos fundos rotativos, bem como de definição das despesas que com eles podem ser atendidas (item 6.2.7);

(e) a necessidade de disponibilizar aparato para que os ordenadores supram as demandas das respectivas unidades devidamente, bem como de oferecer capacitação para que sejam atendidas a Lei (federal) nº 8.666/1993 e a Lei (federal) nº 10.520/2002 (item 6.2.7).

(f) a importância da revisão dos contratos de cogestão e de seus valores, assim como a necessidade de estudos quanto ao modelo mineiro de Parcerias Público Privadas.

Nas folhas 1578 a 1581, figura a Informação nº 279/2015, remetida da DCE para a DAE, a respeito dos pontos de justaposição entre as Auditorias de Regularidade dos Fundos Rotativos das Penitenciárias e esta Auditoria Operacional. Visa a esclarecer a interpretação sobre o direcionamento dos recursos dos fundos formulada pela DCE e a expor as atividades já realizadas pela Diretoria na temática. Por fim, solicita deliberação do Conselheiro Substituto Relator deste processo e do Conselheiro Substituto Cleber Muniz Gavi, Relator dos processos RLA 14/00442211, RLA 14/00492669, RLA 14/00601620, RLA 14/00641842.

As anotações da DAE sobre o Plano de Ação mostrado pela Secretaria de Justiça e Cidadania receberam informações complementares mediante o Ofício GABS/SJC nº 919/2015, subscrito pela Sra. Ada Lili Faraco de Luca. Nelas, foram indicados prazos e responsáveis para as ações dos itens 6.2.9 e 6.3, engendrados argumentos sobre a assistência material e a assistência à saúde dos internos prisionais (item 6.2.10), sublinhadas as ações em curso e as planejadas para a melhoria da infraestrutura carcerária, assim como noticiadas as iniciativas quanto aos Fundos Rotativos Penitenciários (fls.1582-1588). O Plano de Ação Complementar está no Anexo I (fl. 1588).

Após detido exame, a DAE, no seu Relatório de Instrução nº 035/2015, propôs o conhecimento e a aprovação do Plano de Ação, nos termos que seguem:

3.1. Conhecer do Plano de Ação apresentado às fls. 1237 e 1588 pela Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania;

3.2. Aprovar o Plano de Ação acostado às fls. 1237 e 1588, nos termos e prazos propostos, tendo a natureza de compromisso acordado entre o Tribunal de Contas e a Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania, conforme prevê o art. 8º, parágrafo único, da Resolução N. TC-79/2013;

3.3. Determinar, à Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania, que encaminhe, a este Tribunal, Relatório de Acompanhamento do compromisso assumido no Plano de Ação, conforme prevê o art. 8º, parágrafo único, da Resolução N. TC-79/2013 em 31/08/2016;

3.4. Determinar, à DAE, o monitoramento do cumprimento das deliberações prolatadas no processo de auditoria operacional e do compromisso assumido no plano de ação, nos termos do § 1º do art. 10º da Resolução N. TC-79/2013;

3.5. Determinar à Secretaria Geral que autue Processo de Monitoramento (PMO) quando do recebimento do primeiro Relatório de Acompanhamento do Plano de Ação ou caso não tendo sido apresentado no prazo estabelecido na decisão e o encaminhe à Diretoria de Atividades Especiais, com o apensamento do Processo RLA 12/00527337, conforme art. 10 da Resolução N. TC-79/2013;

O Ministério Público especial entendeu que a solução aventada pela área técnica está “de acordo com os dispositivos legais e normativos aplicáveis à espécie” (fl. 1594).

É o relatório.

II – FUNDAMENTAÇÃO

Antes de ingressar na análise do Plano de Ação submetido a este Tribunal de Contas pela responsável, calha trazer à baila decisão liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal após o julgamento da Auditoria Operacional em apreço, e que versa especificamente sobre o sistema carcerário brasileiro. Os termos da decisão da Corte Suprema, como se verá, devem servir de norte para a ação de todos os órgãos do Poder Público na matéria, seja para garantir a máxima efetividade dos Direitos Fundamentais, seja para promover ações interinstitucionais capazes de superar os problemas extremos do sistema prisional.

Em maio de 2015, começou a tramitar no Supremo Tribunal Federal a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF nº 347), cujo núcleo é o reconhecimento de um “estado de coisas inconstitucional” no sistema carcerário brasileiro, não apenas em face das mazelas a que são submetidas as pessoas privadas de liberdade pela via penal, como também diante do conjunto de omissões e falhas do Estado em atender aos ditames normativos nacionais e internacionais na matéria[1].

À luz do pedido na ADPF nº 347, o STF reconheceu, em sede liminar, o estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário brasileiro[2]. É medida excepcionalíssima, de uso raro, destinada a assumir que foi o Estado impotente – quase falimentar – na proteção, promoção e garantia de direitos, de políticas públicas e de compromissos internacionais, constitucionais e legais no setor[3].

No dizer de Clara Inés Vargas Hernández, magistrada da Corte Constitucional da Colômbia, o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional é providência última perante um descumprimento sistêmico, gravíssimo e enraizado de preceitos constitucionais[4]. Conforma “litígios estruturais”, a requerer “remédios estruturais flexíveis”[5].

Defronte deste quadro, é dever sublinhar o que não significa o “estado de coisas inconstitucional”. De forma alguma consiste em uma autorização, oriunda do STF, para que os demais poderes deixem de cumprir os complexos normativos a que estão submetidos a pretexto de dar respostas aos intensos problemas constatados no sistema carcerário. Tampouco quer dizer que se possa simplesmente ofertar caráter emergencial a uma ou a outra iniciativa. Em suma, a assunção do “estado de coisas inconstitucional” fica longe de ser um permissivo para a ruptura com os princípios e regras que vinculam cada um dos órgãos e entidades públicos envolvidos.

O instituto significa, isso sim, a urgência em lançar o problema nas agendas dos atores institucionais, como pauta de primeira grandeza, a requerer planejamento, consecução de metas, sinceridade política e conjugação de esforços para enfrentar as inconstitucionalidades sistêmicas[6]. Como anunciado pelos subscritores da Petição Inicial da ADPF nº 347 “a melhor solução para o estado de coisas inconstitucional é alcançada por meio de técnicas decisórias mais flexíveis, baseadas no diálogo e cooperação entre os diversos poderes estatais”[7].

É de se destacar que a crise do sistema prisional conjuga-se com problemas sérios da sociedade brasileira, tais como a imensa desigualdade social, o déficit educacional e os altos índices de violência. Um sistema prisional que não é gerido de forma eficiente, eficaz e com máxima transparência é um terreno fértil à violação dos direitos humanos e ao aumento da hostilidade no meio social, eis que se torna ambiente propício para a reprodução de práticas ilícitas. Portanto, plenamente justificável o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional e a relevância da adoção de esforços institucionais capazes de suplantar os graves problemas existentes no sistema prisional brasileiro.

Creio que as Cortes de Contas já estão empreendendo esforços de detêm atribuições de sede constitucional que lhes permitem atuar com efetividade no tocante à matéria tratada, especialmente no intento de consolidar ações de cunho interinstitucional. A demonstração da possibilidade está no Relatório de Auditoria Operacional e no Plano de Ação ora em apreço, bem como nos já citados Relatórios de Auditoria de Regularidade nos fundos rotativos penitenciários, a encargo da Diretoria de Controle da Administração Estadual (DCE), exarados em processos ainda na fase de instrução.

A confluência entre os assuntos de tais auditorias e os tópicos levantados na Petição Inicial da ADPF nº 347 é emblemática e abarca a míngua na infraestrutura, os problemas na assistência material e à saúde dos internos prisionais, a inadequada proporção de agentes penitenciários à população carcerária, a destinação das pessoas a estabelecimentos e unidades em desconformidade ao regime e à natureza do encarceramento, o trabalho dos internos prisionais e a gestão dos fundos rotativos. Das competências desta Corte de Contas, apenas não foram auditadas aqui e nas referidas RLAs questões sobre a educação dos internos prisionais e aquelas de sexo e de gênero (impacto do encarceramento feminino e da população LGBT)[8].

As correspondências não se dão ao acaso. Estão lastreadas na realidade e nos dados do sistema carcerário, um cenário frequentemente desvalido de cuidados e de políticas orquestradas, suscetível a maciças violações de direitos. Direitos que, como se sabe, “não nascem em árvores”[9], têm altos custos e dependem largamente dos orçamentos e de sua fiel execução, à luz da “legalidade, legitimidade, economicidade”[10].

Na ADPF mencionada o proponente retrata como diversos atores – organismos internacionais, órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público (ex.: CNJ e CNMP), do Executivo (ex.: Ministérios da Saúde e da Justiça), órgãos do legislativo (ex.: CPI do Sistema Carcerário na Câmara dos Deputados) – estão elaborando diagnósticos, planejando, propondo alternativas e externando suas mais altas preocupações com o assunto[11]. O que não se espera é que tais grupos de iniciativas formem um jogo improfícuo de sobreposições. Ao contrário, a expectativa é a de um sério, produtivo e, por que não mencionar, vanguardista “diálogo interinstitucional”[12].

Pois bem. O reconhecimento de um estado de coisas inconstitucional lança um “novo feixe de luz” para a interpretação de enunciados normativos concernentes ao sistema prisional, principalmente em situações em que se constata franca e absoluta violação de Direitos Fundamentais. Está aqui a razão que me permitiu a digressão, até com vieses teóricos, sobre a ADPF nº 347: os seus reflexos e implicações quanto ao Poder Executivo Estadual, especialmente a Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania, bem como quanto aos processos em curso e vindouros nesta Corte de Contas.

No primeiro âmbito, a Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania, repiso importância de que seja conferida atenção muito especial aos desdobramentos da ADPF nº 347 e às atividades que decorrerem em âmbito nacional. De imediato percebo que é inadiável a capacitação das comissões de licitação, ou se, for caso, a oferta de adequado aporte técnico-jurídico voltado à efetiva concretização das atribuições dos gestores das unidades prisionais catarinenses, hiato que ficou exposto nos autos desta Auditoria Operacional e recebeu justificativa da SJC no que toca às comissões de licitação de cada Fundo Rotativo (fl. 1586).

Seguindo a linha de decisão do Supremo Tribunal Federal, é de bom tom lembrar a necessidade de serem os fundos penitenciários – os rotativos e o estadual – acertadamente empregados, evitando subutilizações, contingenciamentos, rigores burocráticos desprovidos de razão de ser, interpretações desconexas ao contexto e priorizando o atendimento das finalidades precípuas de cada um.

Aliás, a necessidade de definir o modo de interpretar as regras que delimitam a destinação dos recursos dos fundos rotativos penitenciários levou a Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania à formação de um Grupo de Trabalho para análise da matéria e envio, ao Chefe do Executivo, de subsídios a Projeto de Lei talhado a tornar os enunciados da Lei (estadual) nº 5.455/1978[13] condizentes à realidade, fática e normativa, da gestão prisional (fl. 1586). Assim, ao ensejo do “estado de coisas inconstitucional” seria oportuno fortalecer e agilizar as atividades do Grupo de Trabalho, tanto quanto sugerir que a tramitação de eventual Projeto de Lei se dê em regime de urgência no Poder Legislativo[14].

Inclusive, é de se mencionar que as divergências sobre o sentido das regras que norteiam a aplicação dos recursos vinculados aos fundos rotativos foram aventadas nos autos, conforme se verifica nas manifestações de fls. 1400-1401, 1578-1581 e 1586, que tratam de controvérsia sobre o emprego dos recursos do fundo para as despesas com materiais cotidianos para os detentos prisionais. No assunto, adentra-se no segundo âmbito antes destacado, qual seja, os reflexos da liminar concedida na ADPF nº 347 nesta Corte de Contas. Um deles é no seu papel interpretativo.

Por certo, não cabe nestes autos a emissão de juízo conclusivo sobre o rol de despesas passíveis de suporte pelo fundo rotativo à luz da Lei (estadual) n° 5.455/1978, alterada por leis supervenientes, principalmente porque a matéria é objeto de discussão nos processos que versam sobre auditorias de conformidade realizadas pelo Tribunal de Contas em fundos rotativos de unidades prisionais, de maneira que, no tempo oportuno, o Tribunal de Contas debruçar-se-á sobre o tema. Não obstante, as constatações levantadas no seio da auditoria operacional e as diretrizes emanadas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n° 347 aconselham que se alerte a Unidade Gestora, como já dito, para a imediata necessidade de impulsionar as modificações legais e regulamentares suficientes para garantir a ótima coordenação entre as demandas das unidades prisionais e o regime de aplicação dos recursos depositados nos fundos rotativos.

Nesse giro, sem prejuízo das imperiosas modificações legislativas, como a que provavelmente advirá do já mencionado diálogo entre o Grupo de Trabalho do Poder Executivo e o Poder Legislativo, cumpre, em face de duas vertentes interpretativas razoáveis e legítimas, optar por aquela que fortaleça e incremente a proteção e a garantia dos Direitos Fundamentais. Dessarte, no que toca à leitura evolutiva das regras atinentes ao uso dos fundos rotativos penitenciários, tal qual proposta pela DAE (fls. 1578-1581), embora ela não represente a ortodoxia na matéria, com a configuração do estado de coisas inconstitucional, ela se mostra alternativa viável, voltada à atenuação das subcondições carcerárias, desde que acompanhada de controles internos efetivos. De todo modo, como já dito, eventual conclusão sobre o viés adequado deverá ser assentada nos processos que versam sobre os fundos rotativos.

Além do papel interpretativo, a arquitetura institucional desta Corte de Contas permite-lhe exercer suas competências de modo a acompanhar a consecução das projeções elaboradas pelo administrador público, em um curso processual calcado na avaliação de dados do passado e do presente, todavia esculpido para detectar o andamento das ações vindouras da administração pública. Veja-se que as auditorias operacionais são desenhadas justamente para fomentar uma ação articulada e cooperativa entre órgão de controle e gestores públicos, pois sua finalidade, por excelência, é avaliar aspectos da gestão pública com foco no seu aprimoramento, e, em diálogo com a unidade jurisdicionada, acompanhar e detectar a correção de rumos ou, eventualmente, a indispensabilidade de novas medidas tendentes a solucionar os problemas supervenientes. Emprego a palavra ‘justamente’ porque esse modelo de atuação – Planos de Ação e monitoramento – foi um dos mais aventados na ADPF nº 347.

Realço que os Tribunais de Contas possuem ferramentas de grande utilidade para a análise e enfrentamento de problemas relacionados à gestão pública, inclusive com a possibilidade de atuação conjugada das várias Cortes do país, a fim de traçar diagnósticos e acompanhamentos de ações em nível nacional. Exemplos são as auditorias coordenadas em áreas como educação e saúde.

Assim, na esteira do que foi asseverado e em apoio ao horizonte normativo que dá lastro à liminar concedida na ADPF n° 347, deve o Tribunal de Contas acompanhar a execução do Plano de Ação também com os olhos na atuação de outras instâncias igualmente competentes para o enfrentamento da matéria, no intento de potencializar as ações coordenadas e garantir a maior eficácia possível ao aludido Plano. Por via de consequência, é prudente que se dê conhecimento a outras instituições que potencialmente possam ter interesse no conteúdo do Plano de Ação remetido a este Tribunal pela Unidade Gestora. Nessa esteira, cumpre dar ciência desta RLA, especialmente da Decisão – junto à Proposta de Voto e ao Relatório que a fundamentaram - bem como dos Planos de Ação e desta Decisão, ao Sr. Presidente do Tribunal de Justiça, Exmo. Desembargador José Antônio Torres Marques, notadamente devido às atribuições dispostas ao Grupo de Monitoramento e Fiscalização criado pela Resolução TJ nº 7/2016 (GMF/TJSC), ao Exmo. Sr. Procurador-Geral de Justiça, Sandro José Neis, e ao Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária.

Da mesma forma, cumpre comunicar ao Exmo. Sr. Marco Aurélio Mello, Ministro Relator da ADPF 347 no Supremo Tribunal Federal, para as providências que entender adequadas.

Feitas as considerações iniciais, tratarei de aspectos do Plano de Ação que merecem apertadas considerações.

O corpo instrutivo analisou o Plano de Ação formulado pela Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania (fl. 1501-1503) e verificou que, para significativa parcela das determinações e recomendações da Decisão Plenária nº 5509/2014 (fls. 1201-1202) foram delimitadas ações, prazos e responsáveis, o que demonstraria o interesse na solução das inconsistências apontadas, bem como no aprimoramento da gestão pública.

Todavia, dentre as 10 (dez) determinações e a recomendação ali constantes, em 5 (cinco) delas o Plano de Ação da SJC apresentou lacunas, conforme exame efetuado pela DAE (fls.1501-1503). As ações para a determinação do item 6.2.9 e a recomendação do item 6.3 vieram desacompanhadas de prazo de implementação e de designação de responsável, ao passo que as ações indicadas às determinações dos itens 6.2.5, 6.2.7 e 6.2.10 mostraram insuficiências (fl. 1501).

Tal qual relatei, o Plano de Ação foi apreciado pela DAE e a SJC enviou novas justificações e ajustes, em complementação. Os itens em relação aos quais houve reparos iniciais apostos pela DAE foram objeto de especificações pela Secretaria, conforme segue.

A determinação 6.2.9, relativa às “providências para o exato cumprimento da Lei de Execuções Penais no Complexo Penitenciário da Trindade”, foi designado como prazo de implementação o 4º trimestre de 2016 e assinado como responsável o Diretor da Penitenciária de Florianópolis (fl. 1583).

Já à recomendação do item 6.3, sobre a medição dos “índices de reincidência da população carcerária catarinense e informa[ção] dos resultados ao Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) nos parâmetros estabelecidos pelo sistema InfoPen”, o prazo estabelecido foi o 4º trimestre de 2015 e o responsável, o Coordenador do Sistema i-PEN (fl. 1583).

No que toca à assistência à saúde dos internos prisionais, cuja determinação consta do item 6.2.5 da Decisão Plenária nº 5509/2014 (fls. 1201-1202)[15], a SJC informou a aceitação do Estado de Santa Catarina na Política Nacional de Atenção Integral à Saúde de Pessoas Privadas de Liberdade (PNAISP), salientando que os Municípios passariam a ser os responsáveis pela assistência, inclusive disponibilização de medicamentos (fls. 1239 e 1583)[16].

Contudo, entendo acertado o alerta elaborado pela DAE. O Estado de Santa Catarina teve sua adesão à PNAISP aprovada, na forma do art. 13 da Portaria Interministerial nº 1/2014, o que significa que conta com um “Plano de Ação Estadual para Atenção à Saúde da Pessoa Privada de Liberdade”[17]. Todavia, cumpre lembrar que as ações de promoção, proteção e garantia da saúde não se transferem nem direta nem integralmente aos Municípios.

Primeiro, porque os Estados mantêm um grupo de atribuições, especialmente as descritas no art. 16 da Portaria, das quais realço a adequação do ambiente prisional às condições de salubridade e de implementação da PNAISP, bem como a adaptação das “unidades prisionais para atender às pessoas com deficiência, idosas e com doenças crônicas”[18].

Segundo, porque a participação dos Municípios é facultativa. Em não aderindo o Município cuja unidade prisional esteja em seu território, a responsabilidade remanesce com o Estado, nos moldes das Portarias nº^s 482/GM/MS/2014, 305/SAS/MS/2014, 94/GM/MS/2014, 2.765/GM/MS/2014, ou, se ainda não realizadas as “medidas necessárias de adequação de suas ações e seus serviços para que seja implementada a PNAISP conforme as regras previstas” na Portaria Interministerial nº 1/MS/MJ/2014, serão regidos pela Portaria Interministerial nº 1.777/MS/MJ/2003.

Portanto, o grupo de deveres do Estado de Santa Catarina, primacialmente das Secretarias da Saúde e da Justiça e Cidadania, não se esgota na oferta de unidades de saúde equipadas nos estabelecimentos prisionais, ainda que todos os Municípios com unidades prisionais em seu território participem da PNAISP e que ela esteja em sua inteireza aplicável.

Quanto ao item 6.2.7 da Decisão Plenária nº 5509/2014 (fls. 1201-1202), que determina “realizar a manutenção corretiva e preventiva das unidades do sistema prisional catarinense, no tocante à infraestrutura, equipamentos de segurança e sistema de incêndio (…)”, a SJC, inicialmente, ateve-se apenas ao sistema de prevenção e segurança quanto a incêndios, sem lidar com a infraestrutura – em sentido amplo – dos estabelecimentos prisionais (fl. 1501). Provocada pela área técnica, a SJC trouxe à tona um rol de obras para reforma e ampliação de diversas unidades prisionais, planejadas e em execução. Na lista, está a Colônia Penal Agrícola de Palhoça, a qual foi objeto de inspeção após solicitação da Promotora de Justiça da 8ª Promotoria de Justiça da Comarca de São José, Sra. Márcia Aguiar Arend, que deve ser cientificada desta Decisão e do Plano de Ação apresentado pela SJC (fl. 1584-1586). Em sendo assim, reputo que o novo Plano de Ação atendeu ao disposto no item 6.2.7.

A assistência material aos internos prisionais, estabelecida na determinação do item 6.2.10 da Decisão Plenária nº 5509/2014 (fls. 1201-1202)[19], há de ser prestada em similitude de condições entre os estabelecimentos geridos pelo Estado e os em cogestão. A SJC explicou a diferença de tratamento constatada, alegando que o Estado oferece o necessário, porém, em alguns estabelecimentos em cogestão, há materiais “premium”, usualmente com sobras. Por isso, entendeu dispensável traçar ações específicas (fls. 1583-1584).

Estou de acordo com a área técnica quando expõe que a paridade na assistência material entre os estabelecimentos prisionais deve ser analisada em pormenor na fase de monitoramento (fl. 1590v), tanto para que sejam evitadas falhas na sua consecução, como para que sejam prevenidos desperdícios que incrementam o custo do encarceramento sem ganhos correspondentes.

Como referi, foram levantadas sobreposições entre esta Auditoria Operacional e as Auditorias de Regularidade dos fundos rotativos penitenciários (RLA 14/00442211, RLA 14/00492669, RLA 14/00601620, RLA 14/00641842).

Uma delas é sobre a utilização dos fundos rotativos para despesas com a assistência material dos internos (fls.1578-1581), já abordada acima.

A outra, é o trabalho dos internos prisionais e ausência de cláusulas de ressarcimento de despesas de energia elétrica e de água pelas empresas conveniadas[20]. Se, de um lado, há o direito dos internos prisionais ao trabalho e o dever do Estado de ofertar acesso, de outro lado, a efetivação do direito, quando houver cooperação da iniciativa privada, há de encontrar fino ajuste quanto à economicidade e à eficiência, de modo a não onerar demasiada e desvantajosamente os cofres públicos. Menciono o tema pois as despesas de energia elétrica e água são variáveis no cálculo do custo do interno prisional, uma das questões que deram norte à Auditoria Operacional[21].

Ao ter em conta os métodos de cálculo do custo ponderável do interno prisional em cada unidade, a SJC comprometeu-se com o aprimoramento (fl. 1216)[22]. Enfatizo que o emprego de um sistema informatizado, com cruzamento de dados, atendendo ao disposto nos arts. 2º a 6º da Resolução nº 06/2012 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) é basilar e pode ser sofisticado, tornando-se mais fidedigno, à medida que forem devidamente apartados os custos imponderáveis e os custos gerais da prisionalização, além de contabilizados acertadamente os valores relativos ao trabalho dos internos e seus resultados, consoante achados descritos no RLA 14/00442211 (Relatório DCE nº 424/2014, fls.1402-1431).

Tudo considerado, julgo que bem apontou a diretoria técnica ao opinar que “as divergências da Secretaria não inviabilizam a análise do referido Plano de Ação e seu posterior monitoramento, uma vez que ações já vem sendo adotadas pelo gestor público no sentido de solucionar alguns problemas e melhorar o serviço prestado” (fl. 1591v). Por isso, nos termos que delineei acima, entendo que os Planos de Ação devem ser aprovados.

Por fim, é imperioso que esta Corte de Contas extraia do reconhecimento do estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário brasileiro a conclusão pela tramitação urgente e preferencial, prevista no art. 127, IX do Regimento Interno, dos processos e procedimentos que versem sobre o sistema e unidades prisionais catarinenses, aí incluídos editais e licitações, contratos, denúncias, representações e auditorias, a fim de conferir-lhes maior celeridade[23].

III – PROPOSTA DE VOTO

Diante do exposto, estando os autos instruídos na forma regimental, submeto a presente matéria ao Plenário com a seguinte proposta de voto:

1 – Conhecer do Plano de Ação apresentado pela Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania (SJC), constante das fls. 1237 e 1588 dos autos.

2 – Aprovar o Plano de Ação (fls. 1237 e 1588), nos termos e prazos propostos, tendo a natureza de compromisso acordado entre o Tribunal de Contas e a Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania, conforme prevê o art. 8º, parágrafo único, da Resolução nº TC-79/2013.

3 – Determinar, à Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania, que encaminhe, a este Tribunal, Relatório de Acompanhamento do compromisso assumido no Plano de Ação, conforme prevê o art. 8º, parágrafo único, da Resolução nº TC-79/2013, em 31.08.2016.

4 – Determinar, à DAE, o monitoramento do cumprimento das deliberações prolatadas no processo de auditoria operacional e do compromisso assumido no Plano de Ação, nos termos do § 1º do art. 10º da Resolução nº TC-79/2013.

5 – Determinar à Secretaria Geral que autue Processo de Monitoramento (PMO) quando do recebimento do primeiro Relatório de Acompanhamento do Plano de Ação ou caso não tendo sido apresentado no prazo estabelecido na decisão e o encaminhe à Diretoria de Atividades Especiais, com o apensamento do Processo RLA 12/00527337, conforme art. 10 da Resolução nº TC-79/2013.

6 – Determinar à Secretaria Geral a adoção de providências para conferir tramitação preferencial a todos os papéis e processos sobre o sistema e unidades prisionais catarinenses, em tramitação e aos vindouros, na forma do art. 127, IX, do Regimento Interno desta Corte de Contas.

7 – Dar conhecimento da Decisão, do relatório e proposta de voto que a fundamentam, bem como do Relatório DAE n°035/2015 e do Plano de Ação e sua complementação (fls. 1237 e 1588) ao Sr. Presidente do Tribunal de Justiça, Exmo. Desembargador José Antônio Torres Marques, ao Exmo. Procurador Geral de Justiça, Sr. Sandro José Neis, ao Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, bem como à Exma. Promotora de Justiça da 8ª Promotoria de Justiça da Comarca de São José, Sra. Márcia Aguiar Arend.

8 – Comunicar ao Relator da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347, Exmo. Sr. Ministro Marco Aurélio Mello, o teor da Decisão Plenária nº 5509/2014, acompanhada do relatório e da proposta de voto que a fundamentam, do Relatório Técnico DAE nº 24/2013, bem como desta Decisão, do relatório e da proposta de voto que a fundamentam.

9 – Dar ciência da Decisão, do relatório e da proposta de voto que o fundamentam, do Relatório Técnico nº DAE 035/2015 à Sra. Secretária Ada Lili Faraco de Luca, da Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania.

Gabinete, em 18 de maio de 2016.

Conselheiro Substituto Gerson dos Santos Sicca

Relator

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[1] BRASIL. ADPF nº 347. Petição Inicial. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4783560> Acesso em: 27.04.2016

[2] BRASIL. STF. ADPF nº 347 MC - DF. Rel. Min. Marco Aurélio. Julgado em: 09.09.2015. Publicado no DJE nº 31, de 18.02.2016. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10300665 Acesso em 27.04.2016.

[3] Sobre o “estado de coisas inconstitucional”: HERNÁNDEZ, Clara Inés Vargas. La Garantía de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales y labor del juez constitucional colombiano em sede de acción de tutela: el llamado “estado de cosas inconstitucional”. Revista del Centro de Estudios Constitucionales Ano 1, Nº 1, Universidad de Talca, Chile, 2003, p. 203-228. No brasil, sobre todos: CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Da inconstitucionalidade por omissão ao estado de coisas inconstitucional. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro: PPGD/UERJ, 2015.

[4] HERNÁNDEZ, Clara Inés Vargas. La Garantía de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales y labor del juez constitucional colombiano em sede de acción de tutela: el llamado “estado de cosas inconstitucional”. Cit.

[5] CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Estado de coisas inconstitucional. Disponível em: <https://www.academia.edu/12487042/Estado_de_Coisas_Inconstitucional> Acesso em: 27.04.2016.

[6] O que, claro, não é simples, pois seria ingenuidade crer que as tensões típicas da política seriam dissipadas. Por isso o emprego das palavras sinceridade e esforços. No tema: CLÈVE, Clémerson Merlin; LORENZETTO, Bruno Meneses. Diálogos institucionais: estrutura e legitimidade. Cit. (grifos do original).

[7] BRASIL. ADPF nº 347. Petição Inicial, Cit.

[8] São comuns às auditorias mencionadas os itens 6.2; 6.3; 6.5; 6.6 e 6.12 da Petição Inicial da ADPF nº 347. BRASIL. ADPF nº 347. Petição Inicial, Cit.

[9] GALDINO, Flávio. Introdução à teoria dos custos dos direitos – direitos não nascem em árvores. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.

[10] Faço menção ao art. 71 da CRFB/88.

[11] BRASIL. ADPF nº 347. Petição Inicial. Cit.

[12] A expressão é utilizada na Petição Inicial da ADPF nº 347. No tema, ressalto as seguintes obras: FISHER, Louis. Constitutional dialogues: interpretation as political process. Princenton University Press, 1988. Entre nós, BRANDÃO, Rodrigo. Supremacia Judicial versus Diálogos Constitucionais: a quem cabe dar a última palavra sobre o sentido da Constituição? Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2012. CLÈVE, Clémerson Merlin; LORENZETTO, Bruno Meneses. Diálogos institucionais: estrutura e legitimidade. Revista de Investigações Constitucionais. v. 2, n. 3, set.-dez./2015, p.183-206. Importante verificar o voto do Ministro Luiz Fux na ADI 5.105-DF, disponível em:

<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/Voto__Relator__ADI_5105.pdf>

[13] Com as alterações produzidas pela Lei (estadual) nº 10.187/1996, pela Lei (estadual) nº 11.167/1999 e pela Lei (estadual) nº 14.017/2007.

[14] Consoante disposto no art. 53 da Constituição do Estado de Santa Catarina: “Art. 53 — O Governador do Estado poderá solicitar urgência, a qualquer tempo, para a apreciação de projetos de sua iniciativa”.

[15] “6.2.5. Adequar o número de profissionais da equipe técnica de saúde e assistência social dos estabelecimentos penais destinados aos presos provisórios e em regime fechado ao estabelecido no art. 2º da Resolução n. 09/2009 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária – CNPCP”.

[16] Portaria nº 1.971/GM/MS/2014.

[17] “Art. 13. A adesão à PNAISP ocorrerá por meio da pactuação do Estado e do Distrito Federal com a União, sendo observados os seguintes critérios: I - assinatura de Termo de Adesão, conforme modelo constante no anexo I a esta Portaria; II - elaboração de Plano de Ação Estadual para Atenção à Saúde da Pessoa Privada de Liberdade, de acordo com o modelo constante no anexo III a esta Portaria; e III - encaminhamento da respectiva documentação ao Ministério da Saúde para aprovação. § 1º A adesão estadual, uma vez aprovada pelo Ministério da Saúde, será publicada no Diário Oficial da União por ato específico do Ministro de Estado da Saúde. § 2º Ao Estado e ao Distrito Federal que aderir à PNAISP será garantida a aplicação de um índice para complementação dos valores a serem repassados pela União a título de incentivo, que será objeto de ato específico do Ministro de Estado da Saúde”.

[18] “Art. 16. Compete ao Estado e ao Distrito Federal: I - por intermédio da Secretaria Estadual de Saúde: a) executar, no âmbito da atenção básica, as ações de promoção, proteção e recuperação da saúde da população privada de liberdade, referenciada em sua pactuação; b) coordenar e implementar a PNAISP, no âmbito do seu território, respeitando suas diretrizes e promovendo as adequações necessárias, de acordo com o perfil epidemiológico e as especificidades regionais e locais; c) elaborar o plano de ação para implementação da PNAISP junto com a Secretaria de Justiça e a Administração Penitenciária ou congêneres, considerando as questões prioritárias e as especificidades regionais, de forma contínua e articulada com o Plano de Saúde do Estado ou do Distrito Federal e instrumentos de planejamento e pactuação do SUS; d) implantar e implementar protocolos de acesso e acolhimento como instrumento de detecção precoce e seguimento de agravos, viabilizando a resolutividade no acompanhamento dos agravos diagnosticados; e) participar do financiamento para o desenvolvimento das ações e serviços em saúde de que tratam esta Portaria; f) prestar assessoria técnica e apoio institucional aos Municípios e às regiões de saúde no processo de gestão, planejamento, execução, monitoramento e avaliação da PNAISP; g) desenvolver mecanismos técnicos e estratégias organizacionais de capacitação e educação permanente dos trabalhadores da saúde para a gestão, planejamento, execução, monitoramento e avaliação de programas e ações no âmbito estadual ou distrital, consoantes a PNAISP, respeitando as diversidades locais; e h) promover, no âmbito de sua competência, as articulações intersetorial e interinstitucional necessárias à implementação das diretrizes da PNAISP, bem como a articulação do SUS na esfera estadual ou distrital; e II - por intermédio da Secretaria Estadual de Justiça, da Administração Penitenciária ou congênere: a) executar, no âmbito da atenção básica, as ações de promoção, proteção e recuperação da saúde em todas as unidades prisionais sob sua gestão; b) assessorar os Municípios, de forma técnica, junto à Secretaria Estadual de Saúde, no processo de discussão e implantação da PNAISP; c) considerar estratégias de humanização que atendam aos determinantes da saúde na construção e na adequação dos espaços das unidades prisionais; d) garantir espaços adequados nas unidades prisionais a fim de viabilizar a implantação e implementação da PNAISP e a salubridade dos ambientes onde estão as pessoas privadas de liberdade; e) adaptar as unidades prisionais para atender às pessoas com deficiência, idosas e com doenças crônicas; f) apoiar, técnica e financeiramente, a aquisição de equipamentos e a adequação do espaço físico para implantar a ambiência necessária ao funcionamento dos serviços de saúde no sistema prisional, seguindo as normas, regulamentos e recomendações do SUS e do CNPCP; g) atualizar e compartilhar os dados sobre a população privada de liberdade com a Secretaria Municipal de Saúde; h) participar do financiamento das ações e serviços previstos na Política; i) garantir o acesso, a segurança e a conduta ética das equipes de saúde nos serviços de saúde do sistema prisional; j) apoiar intersetorialmente a realização das ações de saúde desenvolvidas pelas equipes de saúde no sistema prisional; k) garantir o transporte sanitário e a escolta para que o acesso dos presos aos serviços de saúde internos e externos se realize em tempo oportuno, conforme a gravidade; l) participar do planejamento e da realização das ações de capacitação de profissionais que atuam no sistema prisional; e m) viabilizar o acesso de profissionais e agentes públicos responsáveis pela realização de auditorias, pesquisas e outras formas de verificação às unidades prisionais, bem como aos ambientes de saúde prisional, especialmente os que tratam da PNAISP. (grifei).

[19] “6.2.10. Garantir tratamento igualitário aos presos do sistema de cogestão e de administração direta, especialmente quanto à assistência material e à saúde previstos nos arts. 12 e 14 da Lei n. 7.210/84 (Lei de Execução Penal)”.

[20] Ao explicitar as ações para o cumprimento da Lei de Execuções Penais no Complexo Penitenciário da Trindade, a SJC discorreu sobre a instalação de uma “estrutura no interior da Unidade para poder fabricar, embalar e distribuir gelo ensacado” (fl. 1235). A cópia do convênio não veio aos autos.

[21] Trata-se do item 1.2.5 da Resolução nº 6/2012 do CNPCP.

[22] Em atenção ao item 6.2.1 da Decisão Plenária nº 5509/2014.

[23] A proposta tem por base a constatação de que algumas ações da Secretaria de Estado estiveram pendentes em face de manifestações da Corte de Contas (fls.1216-1221). Friso que se trata de celeridade, sem que se abrir mão do devido controle externo.