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ESTADO
DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Auditor
Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi |
PROCESSO: RLA 11/00376698
UG/CLIENTE: Prefeitura Municipal de Criciúma
RESPONSÁVEIS: Clésio
Salvaro e outros
ASSUNTO: Auditoria
Ordinária no Município de Criciúma para verificar a regularidade das despesas
realizadas com Manutenção e Desenvolvimento da Educação Infantil, do Ensino
Fundamental e do Fundeb no exercício de 2010
RELATÓRIO
DE AUDITORIA. SISTEMA MUNICIPAL DO ENSINO INFANTIL. OFERTA POR ENTIDADE
CONVENIADA. CLASSIFICAÇÃO INDEVIDA DE DESPESAS QUE NÃO SE ENQUADRAM EM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO
ENSINO. GRAVES IRREGULARIDADES SUJEITAS AO SANCIONAMENTO DOS GESTORES. MULTAS. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES.
A Constituição Federal (art. 211) atribuiu aos
municípios, prioritariamente, a responsabilidade pelo desenvolvimento do ensino
fundamental e da educação infantil.
A transferência de recursos públicos para entidade
privada administrar e prover a maioria dos Centros de Educação Infantil de
Criciúma não condiz com o dever do Município de ofertar o ensino infantil, além
de burlar os princípios da licitação pública e do concurso público. Mesmo a
autorização para destinação de recursos públicos também para as escolas
comunitária, confessionais ou filantrópicas (art. 213 da CF), deve ser
entendida em caráter de complementaridade, não sendo autorizada a delegação da
maior parte dos serviços de ensino a estas entidades.
A concessão de subvenção social para entidades
privadas depende, nos termos do art. 16 da Lei n. 4.320/64, da demonstração da
vantagem econômica da aplicação dos recursos públicos pela iniciativa privada.
Indispensável, do mesmo modo, nos termos do art. 26 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, a autorização legislativa municipal.
A
celebração de convênio, acordo ou ajuste pela Administração
Pública depende da prévia
aprovação do plano de trabalho proposto pela entidade interessada,
o qual deverá conter os elementos mínimos que identifiquem o objeto a ser executado, as metas a serem atingidas, as etapas de execução, o plano de
aplicação dos recursos
financeiros, o cronograma de desembolso, assim como a previsão de início e fim da execução do
objeto, sob pena de violação do preceituado no art. 116, § 1º, da Lei n. 8.666/93.
Despesas apropriadas irregularmente
como gastos com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino retiram a confiabilidade
das informações contábeis fornecidas pelo Município. A aplicação de despesas em
montante superior ao mínimo constitucional exigido para educação, não autoriza
a classificação indevida de despesas fora das hipóteses autorizadas pelo art.
70 da Lei n. 9.394/1994.
Os veículos pertencentes aos
Município, incluídos aqueles cedidos para uso de entidade privada sem fins
lucrativos para atendido do interesse público, deverão conter identificação
visível com os dizeres “uso exclusivo em serviço” e estar estampados com o
brasão de Criciúma.
I. RELATÓRIO
Tratam os autos de auditoria ordinária realizada in loco no Município de Criciúma para
verificar a regularidade das despesas com a manutenção e desenvolvimento da
educação infantil, ensino fundamental e o FUNDEB, abrangendo o exercício de
2010.
A Diretoria de Controle dos Municípios – DMU elaborou o Relatório n. 3.291/2011 (fls. 840-907),
no qual sugeriu a audiência do Prefeito Municipal no exercício de 2010, Sr.
Clésio Salvaro, das Secretárias Municipais, Sra. Geovana Benedet Zanette (até
31/03/2010) e Sra. Roseli Maria de Lucca Pizzolo (a partir de 01/04/2010), do
Secretário Municipal do Sistema Financeiro, Sr. Miguel Mastella, do Contador do
Município, Sr. Francisco de Assis Garcia, da Controladora Interna Municipal,
Sra. Juciléia Vicência Lalau e da Sra. Adriana Goulart Salvaro, Presidente da
Associação Feminina e Assistência Social de Criciúma – AFASC, para apresentarem
justificativas acerca das irregularidades identificadas.
No despacho de fls. 909-913, determinei a exclusão do
feito do Sr. Francisco de Assis Garcia – Contador e da Sra. Juciléia Vicência
Lalau – Controladora Interna, bem como a audiência dos demais envolvidos.
Foram juntados aos autos cópia da ata de audiência
pública realizada em 11/11/2010, acerca dos recursos públicos geridos pela
AFASC e da petição inicial de ação civil pública proposta pelo Ministério
Público do Trabalho (fls. 914-1000).
Em atenção às informações acostadas às fls.
1005-1008, determinei, por meio do despacho de fls. 1010-1013, a substituição
do Sr. Miguel Ângelo Mastella, Secretário Municipal do Sistema Financeiro
nomeado apenas no exercício de 2011, pelo Sr. Cloir da Soller, Secretário da
pasta no exercício em exame - 2010.
Regularmente notificados, os responsáveis
apresentaram suas justificativas às fls. 1036-1123.
Em relação aos repasses efetuados à AFASC, os Srs. Cloir
da Soler, Clésio Salvaro, Geovana Benedet Zanette e Roseli Maria de Lucca
Pizzolo alegaram, em síntese, que: a) a Lei Municipal n. 1.060/74 é o
dispositivo legal adotado há mais de 30 anos pelo Município para viabilizar a
celebração de convênio com a entidade; b) o Plano de Trabalho está consubstanciado
nas matrículas dos alunos nos Centros de Educação Infantil mantidos pela
entidade; c) a estimativa de valores repassados é feita com base nos registros
históricos de matrículas, sendo não têm origem apenas no FUNDEB, mas também de
recursos próprios; d) os serviços da AFASC têm natureza continuada, sendo justificados
os repasses mensais em quantidade suficiente para o cumprimento das obrigações,
todos com base no montante global empenhado no início do ano; e) sempre foi
solicitado para as entidades que os profissionais contratados fossem
professores com formação para áreas afins e que despesas com orientadora
pedagógica, coordenadora de oficinas, professores devem ser reconsideradas; f) as
despesas de capital assumidas pela AFASC fazem parte do conjunto de ações
necessárias para o funcionamento das atividades do ensino infantil e que os
empenhos e prestações de contas indicam a aplicação de recursos com base no
art. 12 da Lei n. 4320/64; g) o Município vem absorvendo gradativamente as
ações de educação da AFASC, embora a economia e a disponibilidade estrutural
justifiquem a manutenção do sistema, e h) o gerenciamento das questões
jurídicas operacionais do quadro de funcionários da AFASC é próprio da
entidade.
No tocante à cessão indevida de bem público, o Sr.
Clésio Salvaro alegou que os veículos excedentes da frota municipal foram
colocadas à disposição da entidade, mas buscou regularizar a situação
formalizando o termo de cessão de fl. 1122-1123.
Em relação à classificação das despesas, os
responsáveis Clésio Salvaro, Geovana Benedet Zanet e Roseli Maria de Lucca
Pizzolo alegaram, em síntese, que: a) o empenhamento das despesas na função 12 decorria
da vinculação das mesmas ao ensino, conforme alocação orçamentária indicada
pelo Controle Interno do Município; b) o pagamento de multa de veículo seria
futuramente ressarcido e os valores dos empenhos com construção do Instituto
Federal de Santa Catarina foram considerados para efeito de educação na forma
do art. 124 da Lei Orgânica do Município, mas, considerando que os valores
foram devolvidos para a conta do FUNDEB, foram excluídos para efeito dos 25% da
educação; c) no transcurso do prazo entre a admissão, transferência do servidor
para atividade diversa e o efetivo ajuste do registro no centro de custos podem
ocorrer incompatibilidades; d) reconhecem algumas inclusões indevidas de
despesas com pessoal no cálculo dos 60% do FUNDEB; e) não houve infração à
legislação contábil e distorção na apuração dos resultados; e) apesar de
algumas despesas serem classificadas na função 12 – educação, o Município não
as computou no atendimento do índice constitucional, considerando que gerencia
a aplicação dos 25% na educação com sobras de até 2% para cobertura de
eventuais despesas impróprias; f) devolveram parcela do montante questionado do
FUNDEB e; g) algumas despesas dizem respeito à tarifa bancária da própria
conta, contribuição previdenciária, programas de informática para educação e
integração educacional entre alunos e professores, além da instalação do IFSC.
Para as irregularidades direcionadas à Presidente
da AFASC, a Sra. Adriana Goulart Salvaro corrobora os argumentos de defesa
apresentados pelos demais responsáveis.
Em seguida, a Diretoria de Controle dos Municípios –
DMU examinou as justificativas apresentadas e emitiu o Relatório n. 2.871/2013
(fls. 1114-1158), no qual sugeriu a manutenção das irregularidades detectadas e
aplicação de multas aos responsáveis, nos seguintes termos:
7.1
- CONSIDERAR IRREGULARES, na forma do artigo 36, § 2º, “a” da Lei Complementar
n.º 202/2000, os atos abaixo relacionados, aplicando aos responsáveis multas
previstas no artigo 70, II, da Lei Complementar n.º 202/2000, fixando-lhes o
prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial
Eletrônico desta Corte de Contas para comprovarem ao Tribunal o recolhimento
das multas ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos
artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:
7.1.1 – de responsabilidade do Sr. Clésio Salvaro - Prefeito Municipal no exercício de 2010,
portador do CPF nº 530.959.019-68, residente na Rua Santo Antônio, nº 457,
Centro, Criciúma/SC, CEP 88.801-440, Sra.
Geovana Benedet Zanette, Secretária Municipal de Educação, no período de
02/01/2009 a 31/03/2010, portadora do CPF nº 910.203.879-04, residente na
Rodovia Luiz Rosso, Km 11, Bairro Quarta Linha, Criciúma/SC, CEP 88.803-470, Sra. Roseli Maria de Lucca Pizzolo,
Secretária Municipal de Educação, a partir de 01/04/2010, portadora do CPF nº
398.493.849-72, residente na Rua Dom Paulo Evaristo Arns, Bairro Michel,
Criciúma /SC, CEP 88.803-030, Sr. Cloir
da Soler, Secretário Municipal do Sistema Financeiro, no exercício de 2010,
portador do CPF nº 342.893.649-34, residente à Rua Líbero Ducione, nº 285,
Bairro São Luiz, Criciúma /SC, CEP 88.803-560 e Sra. Adriana Goulart Salvaro, Presidente da AFASC, no exercício de
2010, portadora do CPF nº 685.430.429-68, residente na Rodovia Sebastião Toledo
dos Santos, nº 2.021, Laranjinha, Criciúma/SC, CEP 88.818-665:
7.1.1.1
- Ausência de apresentação de proposta de planos de trabalho, de aplicação dos
recursos e de cronograma de desembolsos, bem como de ciência da Câmara
Municipal, para o gerenciamento de recursos repassados à AFASC a título de
subvenção social para prestação de serviços de Educação Básica no município de
Criciúma, em contrariedade ao disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 116 da
Lei nº 8.666/93 (item 5.1.2, deste Relatório);
7.1.1.2
- Utilização de subvenções pela AFASC, para pagamento de despesas já realizadas
em afronta ao ditame insculpido no art. 31 da Resolução nº TC-16/94 c/c art. 4º
da Lei Complementar nº 202/00 (item 5.1.4);
7.1.1.3
- Realização de despesas de pessoal pela AFASC, no montante de R$ 161.202,32,
cedidos a outros órgãos e/ou com atividades estranhas à Educação Básica, que
não se enquadram em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino, contrariando o art. 212 da CF c/c art. 70 da Lei nº
9.394/96, caracterizando desvio de finalidade na utilização dos recursos
repassados à AFASC, em desacordo com o disposto no § 6º do art. 8º da Lei
Federal nº 11.494/2007 e caput do art. 70 da Lei nº 9.394/96 e da Cláusula
Primeira do Convênio firmado (item 5.1.5);
7.1.1.4
- Desvio de finalidade na utilização dos recursos transferidos para a AFASC com
utilização para o pagamento de despesas de capital, em afronta ao disposto no
art. 12 da Lei nº 4.320/64 (item 5.1.6);
7.1.1.5 -
Repasse de recursos financeiros a AFASC, a título de Subvenção Social, para
compra de bens e prestação de serviços diversos, bem como para realização de
reformas em escolas, no montante de R$ 1.932.337,53, em afronta a Lei de
Licitações nº 8.666/93 e ao disposto no inciso XXI do art. 37 da Constituição
de 1988 (item 5.1.8).
7.1.2 - de responsabilidade do Srs. Clésio Salvaro, Geovana Benedet Zanette, Roseli
Maria de Lucca Pizzolo e Cloir da Soler, já qualificados:
7.1.2.1
- Ausência de autorização legal para celebração de convênio entre o Município e
a AFASC para a prestação de serviços referentes à Educação Básica no Município
de Criciúma, em contrariedade ao art. 167, da Carta Republicana de 1988 e ao
disposto no art. 26 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 (item 5.1.1);
7.1.2.2
- Ausência de critério para as transferências de recursos a título de subvenção
social para a AFASC, em afronta ao disposto no art. 16 da Lei Federal nº
4.320/64 e em desacordo com os ditames pactuados nas cláusulas primeira e
quarta do Convênio firmado (item 5.1.3);
7.1.2.3
- Transferência total de atividades relacionadas à Educação Infantil, que
deveriam ser prestadas pelo ente público, em afronta aos comandos insculpidos
no § 2º do art. 211 da Carta Magna de 1988 e em contrariedade ao art. 8º da Lei
Federal nº 11.494/2007 (item 5.1.7);
7.1.2.4 -
Contratação indireta de pessoal, em número de 846 (oitocentos e quarenta e
seis) para atuar na área educacional, através de entidade filantrópica,
caracterizando burla ao concurso público, em afronta ao inciso II do art. 37 da
Carta Republicana de 1988 (item 5.1.9).
7.1.3
- Os Srs. Clésio Salvaro, Geovana Benedet Zanette e Roseli Maria de
Lucca Pizzolo, já qualificados:
7.1.3.1 - Realização de despesas, no montante
de R$ 341.769,52, apropriadas indevidamente como Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino, em desacordo ao artigo 85 da Lei n° 4.320/64 c/c a Portaria MOG n°
42/99 e artigo 212 da CF/88 c/c o artigo 70 da Lei Federal n° 9.394/1996 (LDB)
(item 5.2);
7.1.3.2
- Registro indevido das especificações das destinações de recursos,
caracterizando afronta aos artigos 8º, parágrafo único e 50, I, da L.C. nº
101/2000 e artigos 3º e 4º da L.C. Estadual nº 202/2000 c/c IN TC nº 04/2004
(alterada pela IN TC nº 01/2005) (item 5.5);
7.1.3.3
- Despesas no montante de R$ 751.276,18, com o pagamento de servidores lotados
na Secretaria de Educação em desvio de função ou cedidos a outros órgãos,
evidenciando a realização de despesas impróprias com o ensino, em desacordo ao
que estabelece o art. 212 da Constituição Federal c/c arts. 70 e 71 da Lei nº
9.394/96 (item 5.3);
7.1.3.4
- Realização de despesas de pessoal na
Educação, no montante de R$ 109.619,43, que não se enquadram para fins de cálculo do limite mínimo de 60% para
a aplicação dos recursos do FUNDEB, com remuneração dos profissionais do
magistério, contrariando o art. 60, XII, do ADCT, e art. 22 Lei nº 11.494/07
(item 5.4).
7.1.3.5
- Utilização dos recursos da conta do
FUNDEB, no montante de R$
231.491,39, com despesas não consideradas como de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica, contrariando o art. 23, I da Lei nº 11.494/07 (item 5.6.1).
7.1.4
- de responsabilidade do Sr. Clésio Salvaro, já qualificado:
7.1.4.1 - Cessão indevida de bem público a Entidade
Filantrópica, sem autorização legal, em ofensa ao princípio da moralidade e
finalidade administrativa, insculpidos no caput do artigo 37 da Constituição
Federal c/c artigo 12, do Ato das Disposições Finais e Transitórias da Lei
Orgânica do Município de Criciúma e ofensa ao artigo 1º da Lei Municipal nº
3.861/1999 e art. 1º da Lei Municipal nº 3.451/1997 (item 5.1.10).
O Ministério Público de Contas, no parecer MPTC n. 35497/2015
(fl. 1159-1182), da lavra da Exma. Procuradora Dra. Cibelly Farias Caleffi, acompanhou
o posicionamento da área técnica.
Em atenção ao despacho de fl. 1183, a DMU elaborou
o Relatório n. 130/2015 complementando informações acerca da distribuição dos
recursos do FUNDEB nos municípios catarinenses e da participação dos alunos da
rede conveniada na rede de educação infantil.
Vieram os autos conclusos.
II. FUNDAMENTAÇÃO
A auditoria teve como objetivo geral analisar as despesas
realizadas com manutenção e desenvolvimento do ensino, especificamente na
educação infantil e ensino fundamental, áreas prioritárias do Município, sendo detectadas
as irregularidades que passo a examinar.
II.1. Das
irregularidades decorrentes da transferência de recursos para Associação
Feminina de Assistência Social de Criciúma – AFASC
No exercício de 2010, verificou-se que o Município
de Criciúma possuía 71 unidades educacionais, sendo 57 escolas do ensino
fundamental e 14 Centros de Educação Infantil, atendendo respectivamente 13.131
(treze mil cento e trinta e um) e 1.238 (mil duzentos e trinta e oito) alunos.
Além das unidades públicas, o sistema educacional do
município contava também com 28 Centros de Educação Infantil administrados pela
Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma, atendendo 4.523 (quatro
mil quinhentos e vinte e três) crianças de 0 a 5 anos.
Em consulta ao sistema e-Sfinge, constatou-se que o
Município de Criciúma transferiu para a AFASC, no exercício de 2010, o montante
de R$ 20.488.724,11 (vinte milhões, quatrocentos e oitenta e oito mil,
setecentos e vinte e quatro reais e onze centavos).
Contabilizada a título de subvenção social, a
transferência teve por objeto execução de serviços na área da educação,
assistência social, administração e saúde. Especificamente para educação,
área apurada na presente auditoria, foi transferido o montante de R$
14.778.210,42 (quatorze milhões, setecentos e setenta e oito mil, duzentos e
dez reais e quarenta e dois centavos) e, em relação a esse montante, foram detectadas
as irregularidades que serão analisadas nos itens a seguir.
II.1.1. Ausência de
autorização legal para celebração de convênio entre Município e a AFASC para
prestação de serviços referentes à Educação Básica no Município de Criciúma
Conforme
consta nos históricos da notas de empenho da tabela de fls. 853, a
transferência de subvenção social à AFASC operou-se com base na Lei Municipal
n. 1.060/74, que em seu art. 1º autoriza o chefe do Executivo a firmar convênio
com a respectiva associação para execução de programa de manutenção da
entidade, destinada a prestar serviços relativos à assistência social aos
habitantes menos favorecidos.
Para
a área técnica, a citada lei municipal não é suficiente para fundamentar o repasse
de recursos à AFASC, pois além de ser omissa quanto à área educacional, não
traz nenhum critério para concessão de subvenção social.
A
transferência de recursos à entidade privada sem fins lucrativos de caráter
assistencial (social, médica e educacional) ou cultural encontra amparo nos
arts. 12, 13, 16, 17 e 21 da Lei n. 4.320/64, podendo ser efetivada, como é o
caso dos autos, mediante subvenção social para despesas de custeio das
entidades beneficiadas.
Além
dos recursos serem destinados apenas para os serviços de assistência social,
médica e educacional, a Lei Complementar n. 101/200 – Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), com o objetivo de prevenir abusos e desvios na destinação de recursos públicos
para o setor privado, prescreveu outros requisitos básicos para o
subvencionamento, entre eles a necessidade de autorização por lei específica.
Vale
ressaltar que mesmo antes do advento da LRF, o Prejulgado 615 desta Corte de
Contas já elucidava a temática em debate e dispunha acerca da necessidade de
lei, nos seguintes termos:
1. As subvenções sociais destinam-se precipuamente a
auxiliar entidades privadas na prestação de serviços essenciais de assistência
social, assistência médica e educacional, consoante arts. 16 e 19, § 3º, I da
Lei Federal nº 4.320/64 e art. 41 da Resolução nº TC-16/94.
2. Na esfera municipal a concessão de subvenções sociais
exige previsão na lei orçamentária anual (dotação orçamentária) e autorização
legislativa, genérica ou específica para cada concessão. A lei concessiva
poderá estabelecer a forma e a periodicidade dos repasses de recursos, ou
determinar a sua regulamentação através de decreto do Executivo.
3. A concessão de subvenções deverá levar em consideração
as possibilidades financeiras do ente concedente, de forma criteriosa e após
atendidas as necessidades próprias do poder público municipal, segundo
orientação do art. 16, caput e parágrafo único, da Lei Federal nº 4.320/64.
4. É vedada a concessão de subvenção vinculada à
percentual dos recursos disponíveis do município ou para a Câmara, nos termos
do art. 167, IV da Constituição Federal.
5. As suplementações orçamentárias devem estar previstas
em lei e abertas por decreto executivo, conforme mandamento do art. 167, V e
VI, da Constituição Federal e arts. 42 e 43, da Lei Federal nº 4.320/64. (CON
TC0348000/82 - Rel. Conselheiro Luiz Suzin Marin. Data da sessão 07/12/1998).
Conforme
bem identificou a área técnica, embora a própria Lei Orçamentária (Lei
Municipal n. 5.352/2009) tenha previsto, por meio do programa "1034 – Mais
Educação Infantil e Ensino Fundamental no Município", o repasse de
recursos públicos para a AFASC, a despesa não foi a autorizada por lei
específica (fl. 1.1423).
Quanto
à Lei Municipal n. 1.060/74, verifica-se que ela autoriza a celebração de convênio
com a AFASC, mas o faz de forma exclusiva para atendimento de programa de
assistência social, não abarcando a concessão de subvenção social, na ordem de
mais R$ 14 milhões, para atendimento da educação infantil do município. Além
disso, a citada lei é anterior a Constituição Federal e a LRF.
Como
se depreende do texto do art. 16 da Lei n. 4.320/64, a concessão de subvenções
sociais somente se efetivará se a suplementação de recursos de origem privada
revelar-se mais econômica. Nesse sentido, indispensável que haja motivação, demonstrando
qual a utilidade e interesse público a ser atingido.
Para
tanto, imperioso que lei municipal estabeleça os critérios, destinatários e a
forma como a municipalidade realizará a referida concessão, visando ao
atendimento, entre outros, do princípio da legalidade, impessoalidade,
publicidade e eficiência.
Vale
ressaltar que o argumento da finalidade social do repasse, do reconhecimento da
entidade e do longo período em que a municipalidade realiza as transferências não
justifica a ausência de autorização e a atuação do administrador público à
margem da legislação, restando flagrante a violação ao art. 26 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
No
tocante à responsabilidade pela omissão verificada, direciono-a apenas ao
Prefeito Municipal no exercício, dirigente máximo da unidade, que assinou e
executou o Convênio de fls. 111-116.
A
multa deve ser fixada acima do mínimo legal diante da gravidade da situação e
do volume de recursos repassados, motivo pelo qual fixo-a no montante de R$ 2.000,00
(dois mil reais).
II.1.2. Ausência de
apresentação de proposta de plano de trabalho, de aplicação dos recursos e de
cronograma de desembolso, bem como da ciência da Câmara Municipal
Em continuidade às investigações atinentes à
transferência de recursos à AFASC, o corpo técnico identificou um único
convênio celebrado entre o Município e a referida entidade, firmado em 30 de
novembro de 2008 e prorrogado até o dia 31/12/2010, com vigência, portanto, nos
exercício de 2009/2010.
Da leitura do convênio transcrito às fls. 1123v-1125v,
verificou-se a violação ao disposto nos §§ 1º e 2º do art. 116 da Lei n.
8.666/93, uma vez que o convênio foi celebrado sem o respectivo plano de
aplicação dos recursos financeiros e do cronograma de desembolso, além de não
haver prova da ciência do mesmo à Câmara Municipal.
Embora a lei seja clara ao estabelecer que a aprovação
do competente plano de trabalho é requisito prévio à celebração do convênio, o
item 20, que trata das obrigações da conveniada, dispôs em sentido diametralmente
oposto, determinando a apresentação do plano de trabalho apenas na assinatura
do convênio.
As informações prestadas pelos responsáveis não
alteram a irregularidade em questão, sequer justificam a omissão verificada. Em
hipótese alguma as matrículas dos alunos, ou mesmo o alegado histórico e a
estrutura da entidade podem substituir um plano de trabalho, nos termos
exigidos pela Lei n. 8.666/93, que em seu art. 116, §1º, dispõe acerca do conteúdo
mínimo necessário, nos seguintes termos:
§ 1o A
celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da
Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de
trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem
assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de
engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a
execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do
empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. (grifado)
Quanto à suposta regularização dos planos de
trabalhos para os exercícios subsequentes, verifico, da leitura do documento
acostado aos autos às fls. 1.120-1121, que a generalidade das informações
apresentadas no plano não é suficiente para atendimento do dispositivo
supramencionado, em especial, diante da inexistência de lei disciplinando
regras para concessão de subvenção no Município de Criciúma.
Em relação aos convênios celebrados com instituições
comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos para oferta de
educação infantil deve-se observar ainda as peculiaridades atinentes ao uso de
recursos advindos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB.
O Ministério da Educação - MEC, ao orientar as
Secretarias e Conselhos Estaduais e Municipais de Educação nas questões
referentes ao atendimento de criança de zero a seis anos de idade, realizado
por meio de convênio entre a Prefeitura/Secretaria Municipal de Educação com
instituições privadas, apresenta sugestões de procedimentos para organização do
processo de conveniamento e modelos de chamamento público, de termo de
convênio, de plano de trabalho e de prestação de contas.
Em atenção ao citado §1º do art. 116, o MEC sugere
alguns elementos para descrição do projeto, como a indicação do número
de turmas e crianças a serem atendidas, da coordenação pedagógica, do número de
professores, com nome e nível de escolaridade, e, por fim, das metas a serem
atingidas, com previsão do prazo de sua execução. No Plano de Aplicação
a despesa poderia ser detalhada por sua natureza, como remuneração de pessoal e
encargos, aquisição de material didático de consumo, de expediente, entre
outras informações, tudo conforme detalhadamente lecionado e sugerido no portal
do MEC
(http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=407-orientacoes-convenio&category_slug=documentos-pdf&Itemid=30192).
Indispensável,
portanto, além da autorização legal, hoje inexistente no Município, e do
instrumento legal para transferência de recursos à iniciativa privada, a prévia
aprovação do competente plano de trabalho, com os requisitos mínimos
necessários, nos termos do art. 116 da Lei n.º 8.666/93.
No
tocante à responsabilidade pela omissão verificada, direciono-a ao Prefeito
Municipal no exercício, dirigente máximo da unidade, que assinou e executou o convênio
de fls. 111-116, assim como à representante legal da AFASC que deixou de
cumprir o disposto na cláusula do convênio e não apresentou o plano de trabalho
para aplicação dos recursos.
Assim,
considerando que a falta de um plano de trabalho prejudicou diretamente a
transparência do objeto do convênio, que envolveu a vultosa quantia de mais de
R$ 14 milhões de reais, inviabilizando também a fiscalização da aplicação dos
recursos públicos, acompanho o entendimento da Diretoria Técnica a fim de,
diante da gravidade da restrição, propor a aplicação de penalidade por esta
Corte de Contas, nos termos do art. 70 da Lei Complementar n.º 202/00, motivo
pelo qual aplico a multa acima do mínimo legal, no montante de R$ 2.000,00 (dois
mil reais).
II.1.3. Ausência de
critério para as transferências de recursos a título de subvenção social para a
AFASC
No item
I da Cláusula Primeira do convênio, consta a previsão para a convenente
repassar à AFASC a quantia mensal referente ao valor médio por aluno
correspondente ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação e Valorização
do Magistério – FUNDEB (fls. 111-116).
Por
meio de informações no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –
FNDE e considerando o critério adotado no convênio, a área técnica apurou que o
valor anual que deveria ser transferido à entidade seria de R$ 8.311.161,54
(oito milhões, trezentos e onze mil, cento e sessenta e um reais e cinquenta e
quatro centavos) - tabela de fl. 865.
Mesmo
sem uma lei regulamentando a concessão de subvenção social e um plano de trabalho
adequado previamente aprovado, o critério para fixação dos valores adotado no convênio
atenderia ao disposto no parágrafo único do art. 16 da Lei n. 4.320/64, que
dispõe que o valor das subvenções sociais deve ser calculado com base em
unidades de serviço efetivamente prestados ou postos à disposição dos
interessados.
A
par desta previsão, a área técnica verificou que os repasses à AFASC não
levaram em conta o critério previsto no Convênio, mas eram efetuados de acordo
com as solicitações da presidente da entidade (fls. 500-585), onde eram
especificadas as despesas a pagar no período. Ao final do exercício, o valor
repassado totalizou o montante de R$ 14.778.210,42, valor este muito superior
àquele originalmente previsto.
As
alegações dos responsáveis não justificam a inobservância ao disposto na cláusula
do Convênio, apenas confirmam que o critério previsto não foi o adotado pela
municipalidade, motivo pelo qual, entendo configurada a presente irregularidade.
No
tocante à responsabilidade pela fato constatado, direciono-a apenas ao Prefeito
Municipal no exercício, dirigente máximo da unidade, que assinou e executou o convênio
e ordenou a realização da despesas em montante superior aos critérios previstos.
Diante
do exposto, em face da grave afronta ao parágrafo único do art. 16 da Lei n.
4.320/64 e ao disposto no convênio, acompanho o entendimento da área técnica, aplicando-se
multa ao responsável no montante de R$ 2.000,00 (dois mil reais), acima do
mínimo legal em função da gravidade da situação e dos valores envolvidos na
prática do ato irregular.
II.1.4. Utilização de
subvenções pela AFASC, para pagamento de despesas já realizadas
Com
base no balancete de fl. 148, a área técnica identificou que a entidade primeiro
realizava as despesas e depois recebia os recursos públicos para quitação das
mesmas.
Em
consulta ao recurso recebido e citado no balancete, verifica-se que ele se
refere ao empenho n. 99 de 05/01/2010, no valor de R$ 7.785.321,54.
Conquanto
o convênio previsse um desembolso mensal, verifica-se que o valor anual
repassado à entidade foi reservado em 5 notas de empenho ao longo do exercício,
sendo que para cada uma foram realizadas diversas transferências bancárias.
Para a nota de empenho n. 99, por exemplo, em consulta ao sistema e-Sfinge, constatou-se
a 20 (vinte) transferências, efetivadas entre o dia 14 de janeiro e 22 de
novembro de 2010. O mesmo aconteceu para as notas de empenho n. 3074 de
01/04/2010, 6774 de 07/07/2010 e 10410 de 03/11/2010.
Apesar de as transferências de recursos não
respeitarem o prazo e o critério previsto no convênio, entendo possível relevar
o fato, haja vista a previsão antecipada da despesa por meio da nota de empenho
global.
II.1.5. Realização de
despesas de pessoal pela AFASC, no montante de R$ 161.202,32 cedidos a outros
órgãos e/ou com atividades estranhas à educação básica, que não se enquadram em
manutenção e desenvolvimento do ensino
A
concessão de subvenção à AFASC visava única e exclusivamente o atendimento
integral das crianças de 0 (zero) a 5 (cinco) anos de idade nos Centros de
Educação Infantil de Criciúma. Tinha como pressuposto a realização de despesas
com manutenção e desenvolvimento do ensino, nos termos do art. 212 da
Constituição e 70 da Lei n. 9.394/96. Ao classificar a despesa na função 12 –
educação e subfunção 365 – educação infantil, a municipalidade objetivava
incluir todas as transferência à AFASC no cômputo do percentual mínimo com
despesas em educação.
A
área técnica constatou, todavia, que 19 (dezenove) empregados da AFASC, que deveriam
trabalhar nos Centros de Educação Infantil administrados pela entidade, estavam
lotados nas Fundações Municipais de Esporte e Cultura (fls. 624-645).
Além
de caracterizar grave ofensa ao §2º do art. 25 da LRF, que veda a utilização de
recursos transferidos para entidade privada em finalidade diversa da pactuada,
o desvio de função revela grave afronta ao princípio do concurso público no
âmbito da Prefeitura Municipal.
Tal
ilegalidade foi denunciada e apurada nos autos da ação civil pública n. 020.13.015733-3,
julgada procedente em 29 de abril de 2014, que determinou ao Município de
Criciúma, sob pena de multa diária no caso de descumprimento no valor de R$
1.000,00 (mil reais), ao cumprimento das seguintes obrigações:
a) que o Município de Criciúma afaste todos os
funcionários cedidos pela AFASC do exercício de funções públicas, bem como
promova a relotação dos servidores públicos cedidos à AFASC em suas repartições
de origem;
b) que o ente municipal não permita que funcionários
cedidos pela AFASC desempenhem nenhum função pública na Administração Municipal
e se abstenha de ceder servidores públicos municipais para desempenhar
atividades junto à AFASC; e
c) que a AFASC não ceda seus funcionários ao Município de
Criciúma, com ou sem ônus financeiro para o Município, nem receba servidores
públicos municipais cedidos para desempenhar atividades na AFASC.
Dentre
as várias consequências ilegais geradas pela cessão de empregados da AFASC à
municipalidade, está a indevida classificação destas despesas como manutenção e
desenvolvimento do ensino, haja vista que os empregados deixam de atender aos
objetivos básicos das instituições educacionais, no caso sob análise dos
Centros de Educação Infantil administrados pela AFASC.
O
art. 212 da Constituição Federal prevê de maneira expressa que a União
aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, no mínimo 25%, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Os
arts. 70 e 71 da Lei n. 9.394/96 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB),
por sua vez, estabelecem as despesas que podem ser consideradas como de
manutenção e desenvolvimento do ensino, com vistas à consecução dos objetivos
básicos das instituições educacionais de todos os níveis.
Embora
os responsáveis aleguem que algumas despesas devam ser reconsideradas pela área
técnica, uma vez que os cargos são vinculados à educação (orientadora
pedagógica, coordenadora de oficinas, professor 20 e 40 horas), não foi
contestado o fato destes profissionais não estarem prestando serviços na área
para a qual estão designados. Conforme destacou o corpo técnico, as finalidades
da Secretaria Cultural ou da Fundação de Esportes não são afetas diretamente à educação.
Tal
situação remete à existência de despesas impróprias compondo o limite
constitucional da aplicação do percentual mínimo, aliada à falta de
confiabilidade nas informações contábeis fornecidas pelo Município.
Desta
forma, mantenho a irregularidade apontada pela área técnica.
Deixo,
contudo, de aplicar multa isoladamente para esta restrição, considerando que a
partir do item II.3, também foram identificadas despesas classificadas
irregularmente como manutenção e desenvolvimento do ensino.
II.1.6. Transferência
total das atividades relacionadas à Educação Infantil, que deveriam ser
prestadas pelo ente público
O
art. 205 da Constituição Federal determina que a educação é direito de todos e
dever do Estado e da família. Aos municípios compete a atuação prioritária no
ensino fundamental e na educação infantil.
Nos
termos do art. 18, incisos I e III, da Lei n. 9.394/96 – LDB, tanto as escolas
públicas ou privadas integram o respectivo sistema municipal de ensino. Em seu
art. 77, a lei também garante que os recursos públicos possam ser destinados às
escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas.
A
par da legislação autorizar a concessão de subvenção social às entidades
privadas, o repasse anual à AFASC na ordem R$ 14.778.210,42 para a administração
de 28 Centros de Educação Infantil no Município de Criciúma, revelou para a
área técnica que uma única entidade privada operou mais da metade do sistema de
educação infantil do município.
Considerando
que as matrículas dos alunos das escolas conveniadas são computadas para efeito
de cálculo e distribuição dos recursos do FUNDEB (Lei n. 11.494/07, art.s 8ª e
9º), os dados mais recentes do censo escolar apontam que as instituições
conveniadas de Criciúma atendem 52,46% dos alunos da educação infantil.
Os responsáveis
suscitam a dificuldade de absorver as ações de educação infantil da AFASC, em
face do tempo e dos investimentos necessários, relatando também as vantagens de
manter o sistema, em face da estrutura física hoje existente.
Ocorre,
todavia, que até o presente momento, não houve demonstração das vantagens
econômicas auferidas pelo Município de Criciúma na concessão de subvenção
social à AFASC.
Ademais,
os fatos irregulares apurados mostram que o município além de eximir-se de sua
responsabilidade constitucional com a oferta da educação pública, burlam regras
fundamentais da administração pública, como a obrigatoriedade de licitação para
obras, serviços, compras e alienação, de concurso público para contratação de
pessoal e observância dos limites de despesa com pessoal.
Trago
alguns fatos destacados pela área técnica que demonstram tais práticas.
O
primeiro, apontado no item 5.1.6 e 5.1.8 do Relatório n. 2.871/2013, referente
à realização de reformas dos Centros de Educação Infantil e compra de bens e
prestação de serviços diversos. Além da realização de despesa de capital violar
a legislação que considera subvenção social, as transferências destinadas a
cobrir despesas com compras de produtos e serviços destinados aos CEIs, no
montante apurado pela área técnica no exercício de 2010 de R$ 1.932.337,53 (fl.
257- 499), demonstram que o Município deixou de efetuar licitação para realização
dessas despesas ao permitir que a entidade privada assumisse a administração
das escolas.
O
segundo fato, apontado no item 5.1.9 do Relatório n. 2.871/2013, diz respeito à
contratação de 846 (oitocentos e quarenta e seis) funcionários para atuar nos
CEIs. Ao permitir que a AFASC contratasse pessoal para atendimento da educação
infantil municipal, afastou sua obrigatoriedade em realizar concurso público
para preenchimento dos cargos ou empregos públicos.
Outra
circunstância identificada no mesmo item, diz respeito aos reflexos destas
contratações nos índices de despesa com pessoal previstos na Lei de
Responsabilidade Fiscal, considerando que a contratação por meio da AFASC acaba
desonerando a folha de pessoal do Município.
A
área técnica também identificou que o Município de Criciúma assume de forma
direta outras despesas da AFASC, como, por exemplo, combustível, merenda escolar,
conta de energia elétrica (fls. 177-210). E
de acordo com a última diligência realizada nestes autos (fls. 1.201), dos 28 Centros de
Educação Infantil administrados pela AFASC, 25
ocupam imóveis que são
de propriedade do Município.
Ao
contrário do que sustenta os responsáveis, a situação evidenciada neste autos
demonstra que o Município já possui todo o ônus financeiro do sistema
educacional prestado pela AFASC, seja com os recursos repassados por meio do
Convênio, seja pelas despesas efetuadas diretamente nos 28 CEIS, além da cessão
dos veículos conforme será apurado no item seguinte, considerando, ademais, que
não há nenhuma contrapartida por parte da entidade privada. Além disto,
conforme informado no memorando de fl. 1.201
os imóveis onde funcionam os Centros de Educação Infantil geridos pela AFASC
pertencem ao próprio Município, fato que revela haver, na prática, apenas uma
delegação de gestão do serviço.
Dados
levantados pela área técnica apontam que o repasse à AFASC no exercício de 2010
corresponde a 6,07% de receita arrecadada do Município de Criciúma, valores
estes que superam a arrecadação de 191 municípios catarinenses.
Também
em comparação com os demais municípios, evidencia-se que o de Criciúma é aquele
que possui o maior número de alunos da educação infantil na rede conveniada. Do
total de 9.098 alunos, 4.773 estão em instituições conveniadas, representando
52,46%, sendo que este percentual chega a representar 28,04% do total de alunos
em escolas conveniadas de todo o Estado.
Desta
feita, assiste razão à área técnica ao concluir que o Município de Criciúma
transferiu de forma irregular à iniciativa privada grande parte do sistema de
educação infantil, ferindo, não apenas, o critério da atuação complementar no
ensino, mas também o dever do Estado em prestar educação, nos termos do
disposto no art. 208 e 211, §2º da Constituição Federal e do art. 8º da Lei n.
11.494/2007, bem como de forma reflexa, os princípios constitucionais da
licitação e do concursos público, previstos no art. 37, incisos I e XXI, da
Constituição Federal. Diante da gravidade da conduta, a multa deve ser aplicada
acima no mínimo legal, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais).
No
tocante à responsabilidade pela omissão verificada, direciono-a ao Prefeito
Municipal no exercício, dirigente máximo da unidade, que assinou e executou o convênio
de fls. 111-116 e autorizou a concessão de recursos à AFASC, permitindo que a
entidade administrasse parcela do sistema de educação infantil do município.
II.2. Cessão indevida
de bem público à entidade filantrópica sem autorização legal
Na
auditoria, a área técnica constatou que veículos do Município estavam cedidos à
AFASC sem a devida autorização legal e identificação do caráter público da cessão,
violando, assim, o disposto na legislação municipal, que determina que os
veículos pertencentes ao Município devam conter identificação visível com os
dizeres "uso exclusivo em serviço", e estar estampados com o brasão
de Criciúma (Leis Municipais n. 3.451/97 e n. 3.861/99)
A
situação revela-se de extrema gravidade, em vista do elevado número de veículos
cedidos sem a devida formalização à época. Da lista de veículos distribuídos
por secretaria (fls. 211-218), verifica-se que a AFASC fazia uso de 19 veículos
municipais, em quantidade superior a diversas outras secretarias, inclusive,
com um veículo a mais do que a própria Secretaria de Estado da Educação.
Em
atenção ao dever imposto pela Constituição Federal no agir com probidade e
transparência na administração da coisa pública, o legislador municipal deixou
devidamente consignado os cuidados necessários com uso dos veículos oficiais.
Os
responsáveis confirmaram a falta de identificação dos veículos. Embora informem
a correção da irregularidade com a formalização do respectivo termo de cessão
de uso (fl. 1.122). No entanto, pelo que consta das fotos de fl. 1.103, os
veículos cedidos à AFASC continuam sem a identificação da propriedade municipal
com os dizeres "uso exclusivo em serviço" e o brasão do Município.
A
falta da correta identificação atenta contra o fundamento básico da cessão de
uso que é a colaboração entre as entidades visando ao atendimento do interesse
público, além de inviabilizar o controle do uso do bem público.
Assim,
vislumbro gravidade suficiente para penalização dos responsáveis, com aplicação
de multa acima do mínimo legal, arbitrada R$ 2.000,00 (dois mil reais), em
vista da ofensa ao disposto nos arts. 1º da Lei Municipal n. 3.861/1999 e 1º da
Lei Municipal n. 3.451/1997, devendo também ser aposta recomendação à unidade
para que tome providências com vistas à identificação dos veículos cedidos à
AFASC, nos exatos termos do disposto na citada legislação municipal.
II.3. Das
irregularidades atinentes à contabilização indevida de despesas
II.3.1. Realização de despesas, no
montante de R$ 341.769,52, apropriadas indevidamente como manutenção e
desenvolvimento do ensino
O corpo técnico identificou a realização de despesas
classificadas indevidamente como manutenção e desenvolvimento de ensino (fls. 46-47).
O
fundamento jurídico para o enquadramento da presente irregularidade é o
disposto no art. 212 da Constituição Federal e nos arts. 70 e 71 da Lei Federal
n. 9.394/96, já descritos no item II.1.5.
Os
responsáveis assumem os erros apurados nas despesas com a construção do Instituto
Federal de Santa Catarina, considerando que não poderiam ser classificadas como
ensino fundamental, bem como a despesa com multa de trânsito. Para as demais
despesas, não havendo justificativa para a classificação na educação, acompanho
a análise efetuada pela área técnica para considerar indevidas as despesas com
uniformes de padeiro e da banda escolar, espetáculo teatral, contratação de
bandas e aquelas vinculadas à Secretaria do Sistema Viário.
Conforme
já observado, tal situação remete à existência de despesas impróprias compondo
o limite constitucional da aplicação do percentual mínimo, aliada à falta de
confiabilidade nas informações contábeis fornecidas pelo Município.
Embora tais despesas superem a aplicação do mínimo
constitucionalmente previsto, o vultoso valor classificado de forma equivocada
e o fato de o Município deliberadamente assumir que as despesa, apesar de
classificadas na função educação, não são computadas no mínimo
constitucionalmente exigido, demonstra a falta de confiabilidade nas
informações fornecidas, trazendo, por sua vez, consequências graves à análise
das contas anuais prestadas pelo Prefeito.
Soma-se à presente irregularidade, as despesas de
pessoal da AFASC que não poderiam ser classificadas como manutenção e
desenvolvimento do ensino em face do desvio de função detectado (item II.1.5).
Deixo, no entanto, de aplicar multa isoladamente quanto a este fato, a fim
de considerar o conjunto de restrições relacionadas à indevida classificação de
despesas como manutenção e desenvolvimento do ensino, o que também constituti
objeto de análise nos tópicos seguintes (II.3.2, II.3.3, II.3.4).
II.3.2. Despesas no montante de R$
751.276,18, com o pagamento de servidores lotados na Secretaria de Educação em
desvio de função ou cedidos a outros órgãos, evidenciando a realização de
despesas impróprias com o ensino
A
situação encontrada na auditoria evidenciou a realização de despesas no
montante de R$ 751.276,18 (setecentos e cinquenta e um mil reais, duzentos e
setenta e seis reais e dezoito centavos) com servidores lotados no Gabinete do
Secretário do Sistema da Educação, que trabalhavam em atividades alheias à
educação.
Resumindo-se
a defesa dos responsáveis na ausência de prejuízo ao atingimento do mínimo
constitucionalmente previsto com as referidas exclusões, sirvo-me dos
fundamentos anteriormente apresentados para manter a configuração da presente
irregularidade, persistindo a gravidade da conduta no vultoso montante
classificado de forma indevida e no prejuízo ocasionado para análise das contas
anuais de Prefeito, que passam a demandar uma rigorosa investigação por parte
da área técnica, haja vista que as demonstrações contábeis do Município de
Criciúma não traduzem a fidedignidade necessária à fiscalização por esta Corte
de Contas.
Assim, acolho a conclusão da DMU, confirmando-se a restrição, que será fundamento para agravamento
da multa aplicada pelas restrições dos itens II.3.1, II.3.3 e II.3.4.
II.3.3. Realização de
despesas de pessoal na educação, no montante de R$ 109.619,43, que não se enquadram para fins de cálculo
do limite mínimo de 60% para a aplicação dos recursos do FUNDEB
Na
análise das despesas realizadas com recursos do FUNDEB classificadas na fonte
de recursos 18, a área técnica constatou a realização de despesas com pessoal
apropriadas indevidamente no limite de 60% para aplicação dos recursos do
respectivo fundo, considerando que as mesmas não se referiam a servidores em
efetivo exercício no magistério (fl. 891).
Os
arts. 22 e 23 da Lei 11.494/07 (FUNDEB) definem que pelo menos 60% dos recursos
anuais totais dos fundos devem ser destinados ao pagamento da remuneração dos
profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede
pública.
Os
responsáveis sustentam que os valores excluídos não afetaram o limite
estabelecido em lei.
Verifico
que as despesas classificadas de forma indevida neste item somam o montante de
R$ 109.619,43 (cento e nove mil, seiscentos e dezenove reais e quarenta e três
centavos) que não poderiam ser pagas com parcela de 60% dos recursos do FUNDEB,
pois os servidores que foram pagos com esses recursos não estavam em efetivo
exercício no magistério. Destaco, todavia, que essas despesas não poderiam
sequer ser consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino, fato este
que já foi identificado no item II.3.2.
Assim, acolho a conclusão da DMU, confirmando-se a restrição, que será fundamento para agravamento
da multa aplicada pelas restrições dos itens II.3.1, II.3.2 e
II.3.4.
II.3.4. Utilização dos recursos da conta do FUNDEB, no montante de R$ 257.874,09,
com despesas não consideradas como de manutenção e desenvolvimento da educação
básica
Por meio da análise do razão contábil da conta
bancária do FUNDEB (12.323-4, fls. 719-742), a área técnica verificou que foram
efetuados pagamentos de despesas de outras Secretarias que não da Educação e
estranhas à manutenção de desenvolvimento da educação básica.
As despesas foram subdividas em três grupos para
análise.
Em relação as despesas do primeiro grupo, tabeladas
às fls. 895-896, as alegações de defesa merecem prosperar em parte.
Para a nota de empenho 159, é razoável admitir que,
se o débito da tarifa foi automático da respectiva conta corrente, ela se refere
às despesas com a próprio fundo. Neste ponto, afasto o erro verificado no empenhamento
na função 4 – administração, para aceitar a despesa efetivada com recursos do
FUNDEB.
De outro modo, para as notas de empenho n. 9741 e
3859, verifico que a alegação de que houve erro na descrição do histórico e de
que a despesa refere-se ao pagamento da previdência, não vem acompanhada de
documento probatório, devendo prevalecer a informação constante na nota de
empenho, de que a despesa não está vinculada à Secretaria de Educação. Assim,
mantenho a restrição neste ponto.
Neste ponto, haja vista também
restarem confirmadas as restrições dos itens II.3.1, II.3.2 e II.3.3, arbitro a multa pelas quatro irregularidades no montante de
R$ 2.000,00 (dois mil reais). O valor, acima do mínimo legal, leva em consideração
o fato de se tratarem de quatro restrições,
envolvendo valores consideráveis e que levaram à contabilização indevida de
valores como despesas em manutenção e desenvolvimento
do ensino.
No
tocante à responsabilidade, direciono-a ao Prefeito Municipal, dirigente máximo
da unidade, e à Secretária Municipal de Educação que permaneceu a frente da
pasta durante o maior período no exercício em exame, Sra. Roseli Maria de Lucca
Pizzolo. Afasto, portanto, a aplicação de penalidade à Sra. Geovana Benedete
Zanette, Secretária Municipal da Educação até o 31/03/2010, em vista do
diminuto valor da despesa irregular realizada em sua gestão.
II.3.5. Registro indevido das
especificações das destinações de recursos
A área técnica identificou neste item que todas as
despesas realizadas com recursos do FUNDEB, no montante de R$ 42.392.477,31
(quarenta e dois milhões, trezentos e noventa e dois mil, quatrocentos e
setenta e sete reais e trinta e um centavos), foram registradas na fonte de
recursos 18, como se a integralidade dos recursos tivesse sido aplicada na
remuneração dos profissionais do magistério.
De acordo com o relatório circunstanciado do
exercício de 2010 (fls. 659-685), deste montante, R$ 27.182.672,55 (vinte e
sete milhões, cento e oitenta e dois mil, seiscentos e setenta e dois reais e
cinquenta e cinco centavos) foram aplicados na remuneração de professores e R$
15.209.804,76 (quinze milhões, duzentos e nove mil, oitocentos e quatro reais e
setenta e seis centavos) nas demais despesas com educação básica. Este último
montante deveria ter sido registrado na fonte de recursos 19.
O parágrafo único do art. 8º da Lei de
Responsabilidade Fiscal é claro ao determinar que os recursos legalmente
vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender
ao objeto de sua vinculação. No que concerne aos recursos do FUNDEB,
verifica-se duas finalidades, a primeira, atinente a despesas com manutenção e
desenvolvimento do ensino, e a segunda, para destinação de pelo menos 60% do
fundo na remuneração dos profissionais do
magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.
Não obstante o entendimento
da área técnica no sentido de reconhecer a gravidade pela inobservância da correta vinculação das fontes de
recursos, considerando as interferências ocasionadas na apuração dos limites
constitucionais e legais dos gastos com a Educação, importa lembrar as orientações
técnicas emitidas por esta Corte de Contas quanto
aos procedimentos a serem adotados para a correta contabilização a partir do
exercício de 2011. Também no exercício de 2012
foram realizadas reuniões e os ciclos de estudos objetivando esclarecer as
dúvidas dos jurisdicionados e corrigir os erros de registros.
Frente
a tais orientações que ocorreram em exercícios subsequentes ao de 2010, objeto
da presente auditoria, entendo adequado apenas recomendar a unidade para que
atente ao registro adequado dos grupos de destinação de recursos e das
especificações das destinações de recursos. Deste modo, deixo de aplicar multa
aos responsáveis pela irregularidade verificada.
III.
VOTO
Ante
o exposto, estando os autos instruídos na forma Regimental e considerando o
parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e o relatório de
instrução, submeto ao egrégio Plenário a seguinte proposta de voto:
1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada
no Município de Criciúma, para considerar
irregulares, na forma do art. 36, §2º, "a", da Lei Complementar
n. 202/2000, os atos relacionados nos itens seguintes desta deliberação.
2.
Aplicar aos responsáveis abaixo identificados, com
fundamento no art. 70, inc. II, da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro
de 2000, c/c o art. 109, inc. II, do Regimento Interno (Resolução N-TC-06, de
28 de dezembro de 2001), as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de
30 dias, a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico –
DOTC-e, para comprovar ao Tribunal de Contas o recolhimento ao Tesouro do
Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts.
43, inc. II, e 71 da citada Lei Complementar:
2.1. Ao Sr. Clésio Salvaro, já
qualificado nos autos, Prefeito Municipal no exercício de 2010:
2.1.1. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em
face da ausência de autorização legal para celebração de convênio entre o
Município e a AFASC para a prestação de serviços referentes à Educação Básica
no Município de Criciúma, em contrariedade ao disposto no art. 26 da Lei
Complementar nº 101/2000 e art. 16 da Lei n. 4.320/64 (item 5.1.1 do Relatório
n. 2.871/2013);
2.1.2. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em
face da ausência de apresentação de
proposta de planos de trabalho, de aplicação dos recursos e de cronograma de
desembolsos, bem como de ciência da Câmara Municipal, para o gerenciamento de
recursos repassados à AFASC a título de subvenção social para prestação de
serviços de Educação Básica no município de Criciúma, em contrariedade ao
disposto nos §§ 1º e 2º do art. 116 da Lei nº 8.666/93 e art. 16 da Lei n.
4.320/64 (item 5.1.2 do Relatório n. 2.871/2013);
2.1.3. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em face da ausência de critério para
as transferências de recursos a título de subvenção social para AFASC, em
afronta ao disposto no art. 16 da Lei n. 4.320/64 e em desacordo com os ditames
pactuados nas cláusulas primeira e quarta do convênio firmado (item 5.1.3 do
Relatório n. 2.871/2013);
2.1.4. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em
face da transferência total de
atividades relacionadas à Educação Infantil, que deveriam ser prestadas pelo
ente público, em afronta aos comandos insculpidos nos inciso I e IV do art. 208
e § 2º do art. 211 da Constituição Federal e em contrariedade ao art. 8º da Lei
nº 11.494/2007 (item 5.1.7 do Relatório n. 2.871/2013);
2.1.5. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em face da cessão indevida de bem público a entidade filantrópica, sem autorização
legal, em ofensa ao princípio da moralidade e finalidade administrativa,
insculpidos no caput do artigo 37 da Constituição Federal c/c artigo 12, do Ato
das Disposições Finais e Transitórias da Lei Orgânica do Município de Criciúma
e ofensa ao artigo 1º da Lei Municipal nº 3.861/1999 e art. 1º da Lei Municipal
nº 3.451/1997 (item 5.1.10 do Relatório n. 2.871/2013);
2.1.6. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em face da realização de despesas, no montante de R$ 341.769,52, R$
751.276,18, R$ 109.616,43 e R$ 231.491,39 apropriadas indevidamente como
manutenção e desenvolvimento do ensino, em desacordo art. 212 da CF/88 c/c o
art. 70 e 71 da Lei n° 9.394/1996 e ao art. 85 da Lei n° 4.320/64 c/c a
Portaria MOG n° 42/99 e (itens 5.2, 5.3, 5.4 e 5.6.1 do Relatório n.
2.871/2013);
2.2. À Sra. Roseli Maria de Lucca Pizzolo, já qualificada nos autos, Secretária
Municipal de Educação a partir de 01/04/2010:
2.2.1. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em face da realização de despesas, no montante de R$ 341.769,52, R$
751.276,18, R$ 109.616,43 e R$ 231.491,39 apropriadas indevidamente como
manutenção e desenvolvimento do ensino, em desacordo art. 212 da CF/88 c/c o
art. 70 e 71 da Lei n° 9.394/1996 e ao art. 85 da Lei n° 4.320/64 c/c a
Portaria MOG n° 42/99 e (itens 5.2, 5.3, 5.4 e 5.6.1 do Relatório n.
2.871/2013);
2.3. À Sra. Adriana Goulart Salvaro,
Presidente da Associação Feminina de Assistência Social de Criciúma – AFASC no
exercício de 2010:
2.3.1. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em face da ausência de apresentação de proposta de plano de trabalho, de
aplicação dos recursos e de cronograma de desembolsos, para o gerenciamento de
recursos repassados à AFASC a título de subvenção social para prestação de
serviços de Educação Básica no município de Criciúma, em contrariedade ao
disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 116 da Lei nº 8.666/93 (item 5.1.2 do
Relatório n. 2.871/2013);
3. Recomendar ao
Município de Criciúma, na pessoa do Prefeito Municipal em exercício, que adote
as seguintes providências, alertando quanto à possibilidade de futura aplicação
de sanções no caso de não adoção das medidas saneadoras:
3.1. Regulamentar os
critérios necessários para concessão de subvenção social, nos termos do
disposto no art. 16 da Lei n. 4.320/64 e art. 26 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
3.2. Celebrar convênio
com entidade privada sem fins lucrativos somente mediante prévia aprovação do
competente Plano de Trabalho a quando atendidas as condições previstas nos §§1º
e 2º do art. 116 da Lei n. 8.666/93 e orientações do Ministério da Educação
quando com os recursos forem destinados à manutenção e desenvolvimento do
ensino.
3.3. Elaborar um Plano de
Ação para que o Município de Criciúma assuma a gestão dos Centros de Educação
Infantil públicos atualmente administrados pela Associação Feminina de
Assistência Social.
3.4. Identificar os
veículos cedidos à AFASC, nos exatos termos do disposto nas Leis Municipais n.
3.861/1999 e 3.451/1997;
5.
Dar ciência desta decisão, aos responsáveis, Sr. Clésio
Salvaro, Prefeito Municipal no exercício de 2010, Sra.
Geovana Benedet Zanette, Secretária Municipal de Educação até
31/03/2010, Sra. Roseli Maria de Lucca Pizzolo, Secretária Municipal de
Educação a partir de 01/04/2010, Sr. Cloir da Soler, Secretário
Municipal do Sistema Financeiro no exercício de 2010, Sra.
Adriana Goulart Salvaro, Presidente da Associação Feminina e Assistência Social
de Criciúma – AFASC no exercício de 2010, aos procuradores
habilitados nos autos, ao Município de Criciúma e ao respectivo Controle
Interno, bem como ao Ministério Público Estadual, por meio da 11ª Promotoria de
Justiça de Criciúma.
Gabinete, em 05 de maio de 2016.
Cleber
Muniz Gavi
Auditor Substituto de
Conselheiro
Relator