Processo n.:	REP 15/00419262
Unidade Gestora:	Celesc Distribuição S.A.
Responsável:	Sr. Cleverson Siewert
Assunto:	Irregularidades no Edital de Pregão Presencial n. 015/03005, para serviços de leitura de medidores de energia elétrica, impressão e entrega simultânea de faturas em unidades consumidoras do grupo B.

I – Relatório

Trata-se de representação formulada pela empresa Floripark Empreendimentos e Serviços Ltda., por intermédio de seu advogado, Dr. Joel de Menezes Niebuhr (OAB/SC n. 12.639), contra o Edital de Pregão Presencial n. 15/03005 promovido pela Celesc Distribuição S.A, objetivando a contratação de empresa para a prestação de serviços de leitura de medidores de energia elétrica, impressão e entrega simultânea de faturas em unidades consumidoras do grupo B.

Em resumo, a empresa Representante contestou os seguintes aspectos do Edital:

a) condições inexequíveis para a execução do contrato;

b) previsão de vale alimentação em montante inferior ao estabelecido na convenção coletiva;

c) quantidade de leituristas insuficiente para a prestação do serviço;

d) quantidade de escritórios de apoio insuficientes para a prestação dos serviços;

e) riscos de prejuízos vultosos para a Celesc.

Por conseguinte, a Representante requereu a suspensão cautelar do certame e a anulação do instrumento convocatório.

Por meio do Relatório de Instrução Preliminar n. 419/2015 (fls. 386-389), a Diretoria de Licitações e Contratações (DLC) verificou que a representação preenche os requisitos legais de admissibilidade. Quanto ao mérito, considerando a urgência que o caso demandava e o exíguo tempo disponível para a análise técnica previamente a abertura do certame, a Instrução verificou que ao menos um fato, dentre os retro apontados pela empresa Representante, contrariava disposição legal expressa e poderia causar prejuízos ao correto desenvolvimento do certame.

Trata-se do fato da Celesc Distribuição S.A. ter elaborado planilha de custo do Edital do Pregão Presencial n. 15/03005 (fl. 116) considerando o vale alimentação no valor de R$ 288,02 (duzentos e oitenta e oito reais e dois centavos), em desacordo com o documento coletivo aplicado (Convenção Coletiva de Trabalho 2014/2015 do Sindicato das Empresas de Medição e Água e Energia, à fl. 122), que na cláusula décima primeira estabelece o fornecimento do vale alimentação para jornada igual ou superior a 8 (oito) horas diárias no valor de R$ 303,18 (trezentos e três reais e dezoito centavos).

Assim, a Instrução propôs a sustação cautelar do Pregão Presencial n. 15/03005 até deliberação ulterior.

Nos termos da Decisão Singular n. GAC/HJN 011/2015 (fls. 391-393), o Conselheiro Relator conheceu da representação e, acolhendo os termos sugeridos pela Instrução, determinou a sustação do certame e a comprovação da medida no prazo de 10 (dez) dias, bem como a realização de diligência para que, no mesmo prazo, apresentasse alegações sobre as irregularidades suscitadas juntamente com os demais elementos relativos ao processo licitatório.

O Responsável se manifestou nos autos, comprovando que o processo licitatório encontrava-se suspenso, apresentando justificativas e documentos quanto às restrições apontadas pela DLC (fls. 412-425).

Seguindo a tramitação regimental, os autos foram encaminhados à DLC que, por meio do Relatório de Reinstrução n. DLC-471/2015 (fls. 427-433), acolheu as justificativas apresentadas, sugeriu a revogação da medida cautelar anteriormente concedida e que fosse determinado à Celesc Distribuição S.A. que no prazo de 180 (cento e oitenta dias) proceda à avaliação do contrato a ser firmado com a proponente vencedora do certame, comparando-o à produtividade da atual contratação, com o devido encaminhamento para este Tribunal de Contas.

No mesmo sentido se manifestou o Ministério Público de Contas, conforme se afere dos termos do Parecer n. MPTC/37104/2015 (fls. 435-443).

Vindo os autos conclusos e em consideração aos fatos arguidos pela Celesc e pela Diretoria Técnica, alegando a existência dos estudos técnicos, contudo, sem anexá-los aos autos, determinei a realização de Diligência para que a Unidade Gestora encaminhasse a este Tribunal, no prazo de 05 (cinco) dias, os estudos que embasaram a licitação em exame, elaborados pelo Grupo de Trabalho mencionado (Despacho n. GAC/HJN-067/2015, fl. 444).

Em seguida, a empresa Representante compareceu aos autos, apresentando alegações e documentos, aduzindo que a Celesc não apresentou qualquer estudo a respeito, reiterando seu pedido quanto à anulação do Edital (fls. 445-449).

Em atenção à Diligência, a Unidade Gestora se manifestou por meio dos documentos de fls. 452-538. Na sequência, em complemento aos já apresentados, a Celesc Distribuição S.A. apresentou um CD, contendo outros documentos inerentes ao Edital (fls. 543-544).

Ato contínuo, a empresa Representante compareceu novamente aos autos, apresentando alegações e documentos, agora discordando dos estudos apresentados, reiterando seu pedido quanto à anulação do Edital (fls. 546-632).

Por fim, a DLC, após análise dos documentos e informações apresentadas pela Unidade Gestora, conclui pela revogação da medida cautelar de sustação do certame, posto que seus termos se encontram justificados, pelo julgamento improcedente da representação e, por fim, pelo arquivamento do processo ou, alternativamente ao arquivamento, pela determinação à Celesc Distribuição S.A. para que proceda à avaliação do contrato a ser firmado, comparando-o com a produtividade da contratação atual.

É o relatório.

II – Fundamentação

Vindo os autos à apreciação desta Relatora, destaco que, imediatamente após a leitura do Relatório e a realização da sustentação oral por parte do advogado da empresa representante, no dia 11 de dezembro de 2015, o processo foi adiado para que a Relatora pudesse empreender análise aprofundada acerca da exequibilidade do contrato em sentido amplo, tendo em vista a remodelação proposta pela Celesc na definição dos elementos e quantitativos necessários para caracterizar o serviço.

Entretanto, no período em que vigorou a Lei Complementar Estadual n. 666/2015 (de dezembro de 2015 até o início do mês de abril de 2016), esta Relatora ficou impossibilitada de substituir e relatar processos distribuídos por força da aludida lei a Conselheiros, tal como a representação em análise.

Retomada a normalidade por meio da concessão de medida cautelar pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da ação direta de inconstitucionalidade n. 5453, os autos retornaram ao Gabinete, já com Declaração de Voto do Conselheiro Luiz Eduardo Cherem.

De modo a empreender análise conclusiva sobre a presente representação, passa-se à análise de cada um dos pontos em discussão nos autos.

1. Da previsão de vale alimentação em montante inferior ao estabelecido na convenção coletiva

Antes de tudo, convém afastar a alegação de que o vale alimentação foi previsto no Edital em valor inferior ao estabelecido na Convenção Coletiva.

Tal irregularidade, que ensejou a sustação cautelar do certame se refere à “Planilha de custos e formação de preços que não detalhou corretamente os componentes de custo que incidem na formação do preço dos serviços de modo a informar a realidade dos valores de mercado, uma vez que o valor definido para o custo do vale alimentação não corresponde ao valor definido pela Convenção Coletiva de Trabalho (CCT), contrariando o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei n. 8.666/93, prejudicando a análise de aceitabilidade e exequibilidade das propostas”.

A esse respeito, a Representante alegou que a planilha de composição de custos previu o valor do vale alimentação inferior ao estabelecido na CCT da categoria. Aduz, ainda, que a planilha elaborada pela Celesc indica o montante de R$ 288,02 (duzentos e oitenta e oito reais e dois centavos), sendo que a cláusula décima primeira da CCT exige o valor de R$ 303,18 (trezentos e três reais e dezoito centavos), acarretando, portanto, a inexequibilidade do vale alimentação.

Entretanto, conforme já restou esclarecido pelo Diretor-Presidente da Celesc, a cautelar não deveria ter sido concedida, pois o parágrafo 3º da cláusula Décima Primeira da CCT estabelece que “As empresas descontarão 5% (cinco por cento) do valor do vale alimentação fornecido aos empregados, conforme permitido pelo artigo 4º da Portaria nº 3 da Secretaria de Inspeção do Trabalho, de 01/03/2002”.

De fato, descontando-se os 5% (cinco por cento) aludidos na CCT, tem-se o montante de R$ 288,02 (duzentos e oitenta e oito reais e dois centavos), tal como previsto no instrumento convocatório.

Restando patente nos autos que a cautelar foi deferida sem levar em consideração o aludido parágrafo 3º da cláusula Décima Primeira da CCT, assenta-se que a irregularidade ensejadora não mais subsiste, sendo mister afastá-la.

2. Das supostas condições inexequíveis para a execução do contrato

Na peça inicial, a represente alega em tópicos separados (i) a inexequibilidade do futuro contrato, (ii) a quantidade de leituristas insuficiente para a prestação dos serviços e (iii) a quantidade de escritórios de apoio administrativo insuficiente para a prestação dos serviços.

Não se pode deixar de mencionar, entretanto, que as irregularidades atinentes à possível inexequibilidade do futuro contrato estão notoriamente correlacionadas. Com efeito, embora o primeiro tópico da petição inicial destaque a contradição existente entre o item 10.1.3 e o Anexo XIII do Edital, que obrigariam o licitante a cotar preços inexequíveis, sob pena de serem desclassificados, o fato é que a suposta inexequibilidade decorre diretamente da redução de leituristas – ou o aumento da meta individual de leituras por cada um dos leituristas – e da diminuição dos escritórios de apoio – de 16 (dezesseis) para 4 (quatro).

Assim sendo, a questão da inexequibilidade para a execução do contrato será tratada em conjunto.

Em primeiro lugar, assenta-se a premissa de que, embora vinculada pelos princípios da Administração Pública, a Celesc goza de discricionariedade para definição do projeto básico, buscando a contratação de serviços nos moldes que melhor lhe aprouver, desde que haja a necessária motivação.

No caso em apreço, a estatal optou por lançar certame licitatório com critério distinto daquele utilizado em licitação anterior com objeto semelhante. O argumento do representante é no sentido de que se, na licitação anterior, adotou-se um modelo no qual foi imprescindível a contratação de 586 (quinhentos e oitenta e seis) leituristas, haveria necessidade de se demonstrar a razão pela qual, em uma nova licitação, o número de leituristas precisaria ser diminuído.

Entretanto, no que diz respeito à definição da quantidade de lotes, escritórios de apoios, leituristas e sua produtividade, razão assiste à DLC quando destaca que tais definições são de discricionariedade técnica da Unidade Gestora, desde que respaldadas em estudos e experiências.

Nesse sentido, destaca-se a criação de um Grupo de Trabalho multidisciplinar, através da Deliberação da Diretoria Colegiada n. 175/13, de 27/05/2013, para analisar a prestação de serviços de leitura nos equipamentos de medição, impressão e entrega simultânea de fatura de energia elétrica, o qual, inclusive, visitou outras distribuidoras de energia elétrica para trocar experiências sobre este tema e que em seu Relatório Final, aprovado pela Diretoria Colegiada n. 339113, em 23/09/2013, o Grupo de Trabalho recomendou, entre outros itens, a redução do número de lotes e a adequação do preço. Também sustenta que neste estudo foram identificadas oportunidades de melhorias tecnológicas e de procedimentos.

Com efeito, tendo sido encaminhado pela Celesc documento contendo estudo, avaliação e melhorias com vistas a ganhos operacionais, orçamentários e financeiros na prestação de serviços de leitura de medidores de energia elétrica (fls. 452-544), não há falar em falta de fundamentos para a alteração do critério utilizado na licitação.

De igual modo ocorre com a diminuição de escritórios, de 16 (dezesseis) para 4 (quatro). Segundo os estudos apresentados pela Celesc, tal diminuição redundará em economia financeira sem diminuição da qualidade do serviço, sobretudo pelo tipo de tecnologia a ser doravante utilizada – conexão à internet via 3G ou superior.

A nova tecnologia possibilita a transmissão/recepção direta dos dados dos coletores, via internet, para a Celesc, sem precisar, necessariamente que os leituristas se dirijam a um escritório administrativo para descarregar as informações dos coletores de dados.

O argumento de que a diminuição de escritórios de apoio administrativo pelo Estado acarretará prejuízos no atendimento aos leituristas no reparo de equipamentos, entrega de insumos, manutenção de veículos etc. não pode prosperar. Ora, o serviço a ser contratado pela Celesc é um serviço “de campo”, isto é, um serviço que não pressupõe uma sede. Daí a relevância de os aparelhos de medição possuírem conexão 3G, viabilizando o envio de dados a apenas um escritório central.

Dentro da normalidade, os leituristas precisarão comparecer aos escritórios de apoio apenas em situações excepcionais, certamente não consubstanciando necessidade diária. Afinal, para ficar no exemplo da própria representante, não é sempre que as motos ou aparelhos utilizados no serviço precisarão de reparos.

Considerando que a tecnologia 3G será utilizada na transmissão dos dados, dispensando o comparecimento físico dos leituristas aos escritórios de apoio na maioria das ocasiões, não há como acolher tal irregularidade.

No mais, destaca-se o entendimento da DLC também no sentido de que não restou comprovada nos autos a tese de que o interesse público não seria atingido na medida em que nenhuma empresa licitante teria condições de prestar o serviço ora impugnado, já que ao que consta às fls. 414: “os valores definidos pela Celesc para o último pregão presencial n. 15/00488, cujos valores unitários dos lotes são os mesmos deste Edital, demonstraram ter despertado grande interesse do mercado, com a participação de 10 empresas na disputa, e ainda oferecerem lances que reduziram o valor global em mais de R$ 800.000,00. Ressalta-se, que o fracasso do pregão deu-se na etapa de habilitação/documental, após sessão de disputa e definição dos arrematantes para cada lote”.

No que diz respeito às fontes de pesquisa de preços, a Instrução sustenta que o administrador deve buscar contratações similares, seja realizando a pesquisa em outros entes públicos ou empresas privadas. Não existe uma regra na Lei n. 8.666/1993 ou na Lei n. 10.520/2000 a ser observada para efeito de pesquisa do valor estimado, desde que haja adequação ao objeto da licitação e espelhe os valores praticados no mercado. Conclui-se assim que a definição do preço estimado da licitação pode e deve ser elaborada a partir de informações de diversas fontes, inclusive de acordo com o art. 15, inc. III, da Lei n. 8.666/1993, as compras da Administração devem “submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado”. Em que pese a lei fazer menção exclusiva às compras, toda e qualquer contratação da Administração Pública se submete a essa inteligência.

Com relação à alegação de que a pesquisa foi realizada há mais de dois anos e estaria desatualizada, denota-se que acorreram vários interessados ao certame anterior com os mesmos valores e, portanto, a DLC concluiu que representam estar de acordo com a realidade de mercado atual.

Diante do exposto, não se pode afirmar que o preço arbitrado no Edital da Celesc seria inexequível, nem tampouco que a definição dos elementos e quantitativos necessários para a prestação do serviço poderia acarretar potencial lesão a entidade.

Por fim, destaca-se que o controle realizado pelo Tribunal de Contas, embora pautado pelo direito fundamental à boa administração pública, deve se ater, em regra, à legalidade ou à ilegalidade dos atos produzidos, não sendo lícitas condenações prévias de novas metodologias que a Administração pretenda implementar em seus certames licitatórios, sobretudo quando vierem pautadas em meras especulações, como na hipótese.

Significa dizer que, com base nos elementos trazidos aos autos pelo representante, não é possível afirmar que a diminuição de leituristas e de escritórios de apoio será prejudicial ao serviço licitado pela Celesc. Nem ao menos é possível afirmar que o preço estipulado no Edital será inexequível.

Dessa forma, até mesmo por conta da presunção de legitimidade/legalidade dos atos administrativos, dá-se por não configuradas as irregularidades apontadas neste item.

3. Do suposto risco de prejuízos financeiros para a Celesc

Para a representante, a diminuição de leituristas pode provocar prejuízos financeiros para a Celesc.

A lógica é a seguinte: atualmente são 586 leituristas a prestarem serviços à Celesc, realizando, em média, 261 medições por dia. A redução pretendida pela Celesc na quantidade de leituristas, para 510, aumentará a meta para 299 medições por dia, tornando presumivelmente inexequível o futuro contrato.

Isso porque tal redução simplesmente faz com que a “meta” de 299 medições por dia seja impossível de cumprir. Em síntese: a impossibilidade de realizar 299 medições por dia acarretará certamente uma perda de arrecadação pela Celesc.

Entretanto, observa-se que o raciocínio desenvolvido pela representante revela somente uma projeção, não sendo possível afirmar que tal prejuízo se efetivaria em tais patamares com os novos critérios adotados pela Celesc.

De todo modo, resguarda-se a competência do Tribunal de Contas na medida em que eventuais prejuízos decorrentes de falhas nos estudos técnicos poderá ser objeto de apreciação em momento oportuno (análise do contrato).

III - Proposta de Voto

Diante do exposto, apresento ao egrégio Plenário a seguinte proposta de voto:

1. Conhecer do Relatório de Reinstrução n. DLC-471/2015 e n. DLC-567/2015 para julgar improcedente a Representação em exame, contra os termos do Edital de Pregão Presencial n. 015/03005.

2. Revogar a medida cautelar de suspensão do certame referente ao Edital de Pregão Presencial n. 015/03005, concedida pela Decisão Singular n. GAC/HJN - 011/2015, conforme pareceres constantes dos autos.

3. Alertar à Celesc que eventuais aditivos contratuais eventualmente levados a efeito por conta de falhas nos estudos técnicos juntados aos presentes autos poderão ser penalizados futuramente por esta Corte de Contas no momento da análise do instrumento contratual.

4. Determinar o arquivamento dos autos.

5. Dar ciência da Decisão, do Relatório e do Voto que a fundamentam, bem como dos Relatórios de Reinstrução n. DLC-471/2015 e n. 567/2015, ao Sr. Cleverson Siewert – Responsável, à Celesc Distribuição S.A., a empresa Floripark Empreendimentos e Serviços Ltda., bem como a seu procurador.

Florianópolis, 15 de junho de 2016.

Sabrina Nunes Iocken

Relatora