PROCESSO Nº

	ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO AUDITOR GERSON DOS SANTOS SICCA
PROCESSO Nº		RLA 10/00438799
UNIDADE GESTORA:		Câmara Municipal de Itajaí
RESPONSÁVEIS:		Nazareno Setembrino Martins
ASSUNTO:		Auditoria de Atos de Pessoal com abrangência de janeiro de 2009 a agosto de 2010

EMENTA. AUDITORIA. ATOS DE PESSOAL. CÃMARA DE VEREADORES. CARGOS COMISSIONADOS. RECOMENDAÇÃO.

Os cargos comissionados limitam-se às funções de direção, chefia e assessoramento, devendo-se evitar o predomínio desses sobre os cargos efetivos na estrutura de pessoal.

I - RELATÓRIO

Tratam os autos de auditoria ordinária in loco realizada sobre atos de pessoal na Câmara Municipal de Itajaí, abrangendo ao período de janeiro de 2009 a junho de 2010.

Finda a auditoria, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal (DAP) elaborou o relatório de fls. 124/142, sugerindo a audiência dos supostos Responsáveis, sendo a mesma autorizada à fl. 143. São os termos da parte final do referido relatório:

À vista do exposto e, considerando o resultado da auditoria in loco realizada na Câmara Municipal de Itajaí, com abrangência ao período de 01/01/2009 a 02/07/2010, sugere-se que seja procedida AUDIÊNCIA, nos termos dos artigos 29, §1º e 35 da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, do Sr. Luiz Carlos Pissetti – Presidente da Câmara Municipal de Itajaí, para apresentação de justificativas a este Tribunal de Contas, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do recebimento desta, a respeito das seguintes solicitações/restrições:

1 – Nomeação e/ou manutenção de servidores em cargos comissionados cujas funções desempenhadas pressupõem trabalho eminentemente técnico, não se enquadrando nas funções de direção, chefia ou assessoramento, ou seja, não são funções de comando que serviriam para a organização e coordenação das atividades técnicas e de assessoria da Câmara Municipal de Itajaí, o que caracteriza burla ao concurso público, em desacordo, portanto, com Constituição Federal/88, artigo 37, II e V (item 2.1);

2 – Excessivo número de cargos comissionados em ofensa aos princípios da proporcionalidade e da moralidade, haja vista que dos 147 funcionários da Câmara de Vereadores, 104 exercem cargos de livre nomeação e apenas 43 são cargos de provimento efetivo, uma vez que a regra é a exigibilidade de realização de concurso público, sendo exceção a criação de cargos em comissão, em desacordo, portanto, com o art. 37, II e V, da Constituição Federal e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. (item 2.1);

3 – Ausência do parecer de controle interno sobre a legalidade das admissões ocorridas a partir de janeiro de 2009, contrariando o disposto no art. 60 da Lei Complementar Estadual 202/2000, art. 37 da Resolução TC n. 06/2001 e art. 2º da Instrução Normativa TC n. 07/2008. (item 2.2).

Após a apresentação da defesa (fls. 147/151), acompanhada dos documentos de fls. 152/200, a Diretoria de Atos de Pessoal elaborou o Relatório n° 0118/2011(fls. 203/224), no qual sugere a aplicação de multa ao Responsável. Após a juntada dos documentos de fls. 226/295, o Ministério Público Especial exarou o parecer de fls. 297/305 no sentido de considerar irregular o ato relativo ao excessivo número de cargos comissionados em relação aos cargos efetivos, sugerindo, ao final, determinações à Unidade.

São os termos da conclusão do relatório da DAP:

Diante do exposto, estando a irregularidade sujeita à apuração por esta Corte de Contas, conforme as atribuições conferidas pelo art. 59 e incisos da Constituição do Estado, e tendo em vista que a argumentação da defesa não justificou o saneamento da totalidade das restrições, entende este Corpo Instrutivo que deve ser mantido o entendimento esposado no relatório de audiência, a fim de que este Tribunal de Contas, quando da apreciação do processo em epígrafe, decida por:

3.1 - Considerar irregular, com fundamento no art. 36, § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar nº 202/2000, o excessivo número de cargos comissionados em ofensa aos princípios da proporcionalidade e da moralidade, mesmo após a transformação de 18 cargos em comissão para 18 cargos efetivos, pela Lei Complementar Municipal nº 173/2010 (em fase de implantação), tendo em vista que a quantidade de 86 servidores/cargos comissionados existente na Unidade Gestora supera em mais de 40% (quarenta por cento) o total de servidores/cargos efetivos que corresponde a 61 (43 servidores ocupantes de cargos efetivos atualmente preenchidos, mais 18 cargos efetivos transformados pela Lei Complementar Municipal nº 173/2010 a serem preenchidos futuramente), o que demonstra uma relação incompatível entre o número de servidores/cargos comissionados e servidores/cargos efetivos, uma vez que a regra é a exigibilidade de realização de concurso público, sendo exceção a criação de cargos em comissão, em desacordo, portanto, com o art. 37, II e V, da Constituição Federal e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RE 365368 ArR/SC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 22.5.2007).

3.2 - APLICAR MULTA ao Sr. Luiz Carlos Pissetti (CPF nº 251.187.659/00) – Presidente da Câmara Municipal de Itajaí no período de 01/01/2009 até a presente data, na forma do disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar n.º 202/2000, e art.109, II, do Regimento Interno fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas, para comprovar a este Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos art. 43, inciso II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000, pela irregularidade explicitada no item 3.1 desta conclusão.

3.3 – Determinar à Câmara Municipal de Itajaí que:

3.3.1 - no prazo de até 180 dias, reduza e/ou transforme em cargos de provimento efetivo pelo menos 50% (34 cargos) dos cargos em comissão de Assessor Parlamentar I, II, III e IV, conforme consta do Relatório de Audiência nº 3481/2010 (fls. 124 a 142), uma vez que não se justifica a existência de 68 cargos comissionados de Assessor Parlamentar I, II, III e IV, considerando que grande parte das atribuições dos cargos são de natureza meramente administrativa e rotineiras da Administração Pública, em observância da regra constitucional do concurso público como forma de ingresso na Administração Pública, nos termos do art. 37, II e V, da Constituição Federal e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RE 365368 ArR/SC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 22.5.2007).

3.3.2 - no prazo de até 180 dias, comprove a este Tribunal de Contas o efetivo o cumprimento do cronograma estabelecido na Lei Complementar Municipal nº 173/2010, com relação ao provimento dos cargos efetivos mencionados na referida Lei.

3.3.3 - proceda à operacionalização do parecer sobre a legalidade dos atos de admissão de pessoal para cargos de provimento efetivo e contratados por prazo determinado da Câmara Municipal de Itajai/SC, nos termos dos arts. 60 da Lei n. 202/2000, 37, Resolução TC n. 06/2001 e Instrução Normativa TC n. 07/2008.

3.4 – Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, à Câmara Municipal de Itajaí.

É o relatório.

II – FUNDAMENTAÇÃO

Por ocasião da audiência foram apresentados três supostos atos irregulares, a saber:

Relativamente ao item 1 (criação de cargos comissionados) disse o Sr. Luiz Carlos Pissetti, Presidente da Câmara Municipal, que a competência para criação por meio de Lei de cargos em comissão é do Legislativo Municipal, que julga ou não sua necessidade, e que os cargos estão em conformidade com os incisos II e V do art. 37 da Constituição Federal. Afirmou, ainda, que apesar de alguns cargos pressuporem trabalho eminentemente técnico isso não significa a ausência de um vínculo de confiança com o Presidente da Câmara, como é o caso do Assessor de Contratos e Licitações, cargo tão visado por prestadores de serviços.

De acordo com o Responsável, os cargos existentes destinam-se a funções de direção, chefia e assessoramento. Além disso, não há nenhuma Ação Direta de Inconstitucionalidade contra as Leis que criaram os cargos, sendo que estas são de pleno conhecimento do Ministério Público, com o qual firmou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Para o Responsável, caso houvesse dúvida sobre a constitucionalidade da Lei o Ministério Público não teria firmado o referido TAC.

A Diretoria de Atos de Pessoal, em análise das razões apresentadas, considerou sanada a referida restrição, eis que a Lei Complementar nº 173, de 02 de dezembro de 2010 transformou todos os 18 (dezoito) cargos de provimento em comissão referidos na irregularidade, tornando-os efetivos.

Não resta dúvida de que a edição da Lei Complementar nº 173 (fls. 167/170) por parte da Câmara Municipal de Itajaí, transformando em cargos de provimento efetivo os 18 (dezoito) cargos de provimento em comissão mencionados à fl. 136, afastou a suposta inconstitucionalidade da Lei Municipal. Assim, ratifico as conclusões expostas pela DAP neste tocante. Ainda que a Lei Municipal tenha sido editada posteriormente à audiência, a conduta da Mesa Diretora da Câmara Municipal demonstrou o propósito da Administração em afastar prontamente a irregularidade. Dessa maneira, sem outras consequências de maior gravidade que possam ter sido produzidas, inexiste razão suficiente para punir-se o Gestor. Nessas circunstâncias, descabe a aplicação de multa.

Quanto ao item 2, que trata do excessivo número de cargos comissionados, o Sr. Luiz Carlos Pissetti concordou com o Relatório produzido pela DAP, tendo afirmado, inclusive, que a redução do número de cargos comissionados fez parte do Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público. Em cumprimento ao aludido Termo, foram transformados todos os 18 cargos comissionados (fl. 134) em cargos efetivos, a serem preenchidos de forma gradativa e, até a realização do concurso público, os comissionados permanecerão no cargo para não interromper a prestação de serviços públicos, como é o caso do “Balcão da Cidadania”, que já fez mais de 25.000 mil atendimentos.

De acordo com a Diretoria Técnica desta Casa, embora tenha ocorrido a transformação de 18 (dezoito) cargos comissionados em efetivos, o número de servidores ocupantes de cargos comissionados supera em mais de 40% o número de servidores em caráter efetivo, situação atentatória aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Transcrevo parte do relatório da DAP, a fim de corretamente situar a linha de raciocínio desenvolvida pela referida Diretoria (fl. 218):

Depreende-se, portanto, que a criação de cargos em comissão deve respeitar o princípio da proporcionalidade e da prevalência numérica de cargos efetivos, de sorte que o número de cargos e funções de confiança corresponda ao mínimo necessário, garantindo a eficiência no exercício da atividade administrativa. Ressalta-se que os cargos em comissão, a que se refere o artigo 37, V, da Constituição Federal, não podem ser utilizados para o exercício de funções meramente técnicas, sob pena de burla ao princípio do concurso público.

Ademais, para o provimento de cargo comissionado é indispensável a confiança entre o ocupante do cargo ou função e a autoridade nomeante, sendo que a nomeação de pessoa estranha aos quadros de pessoal do órgão somente poderá se efetivar por absoluta impossibilidade de ser nomeado um servidor de carreira, ocupante de cargo efetivo.

Para a Área Técnica, conquanto a diminuição de Assessores Parlamentares para o total de 44 ocorra até 31/12/12, a referida proporção entre comissionados (86) e efetivos (61) ainda é elevada (na ordem de 40%), motivo pelo qual manteve a irregularidade.

Às fls. 300/301, o Ministério Público Especial fez as seguintes ponderações:

- Inicialmente o número de cargos em comissão era de 104, e o de cargos de provimento efetivo era de 43 (fl. 141);

- com o Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta e a edição da Lei Complementar nº 173, 18 cargos em comissão foram transformados em efetivos, resultando em 61 cargos efetivos, e 86 cargos em comissão (fls. 154/159 e 167/170);

- com a extinção de 2 cargos em comissão de assessor de informática e assessor de fotografia e imagem, até 31-12-2011, a proporção será de 61 cargos efetivos frente a 84 cargos em comissão;

- a redução prevista em Lei, do número de assessores para 4 por vereador, a partir de 1º -1-2013, implicará na redução de 12 cargos, resultando na existência de 61 cargos efetivos para 62 comissionados. (Grifo no original)

Como se vê, constam dos autos documentos que demonstram estar o responsável tomando as providências administrativas necessárias à redução do número de cargos comissionados.

Entende, ainda, “não ser razoável que, tendo o Ministério Público do Trabalho concedido prazo para regularização da questão, esta Corte de Contas pretenda a aplicação de multa a quem, aparentemente, vem efetuando as necessárias alterações” (fl. 302).

Conclui nos seguintes termos:

Dessa feita, peço vênia para opinar por decisão de irregularidade dos atos analisados, porém sem aplicação de multa, com as seguintes determinações ao gestor: - a) cumpra o ajustado no TAC, demonstrando a este Tribunal de Contas as medidas adotadas para redução do número de assessores parlamentares; b) – mantenha adequada proporção entre o número de servidores efetivos e comissionados, reduzindo, no prazo de 180 dias, o número de cargos em comissão (em proporção a ser definida em análise percuciente pelo Exmo. Relator e pelos membros do Plenário), em observância à regra constitucional do concurso público como forma de ingresso na Administração Pública, nos termos do art. 37, II e V, da Constituição e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RE nº 365368 ArR/SC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 22-5-2007)

O cerne da questão diz respeito ao quadro de servidores da Câmara Municipal de Itajaí. A análise conclusiva da Diretoria de Atos de Pessoal direciona-se para considerar irregular a existência de servidores comissionados em número maior que o de servidores efetivos. Segundo a referida Diretoria, tal fato ofende o princípio da proporcionalidade e da moralidade. O Ministério Público Especial entende que o Responsável está adotando medidas para a redução dos cargos comissionados e que, mediante adequada proporção a ser definida pela análise percuciente do Relator, pode o Tribunal fazer outra determinação com vistas a uma readequação do quadro.

Do caso concreto sobressaem duas indagações. A primeira diz respeito ao quantitativo de servidores comissionados e efetivos que uma Câmara Municipal deve ter. A segunda, se o Tribunal de Contas pode impor limites ao poder discricionário da Câmara de Vereadores para criar cargos. Note-se que aqui estamos diante de uma das mais complexas discussões do direito constitucional, que envolve a definição dos limites do controle de constitucionalidade sobre as opções legislativas. Afinal, até que ponto é possível invocar princípios jurídicos para questionar a legitimidade de Lei aprovada pelo Legislativo e, como no caso concreto, para definir o quadro ideal de pessoal de um órgão público?

A Diretoria Técnica tomou como fundamento a Decisão exarada pelo STF no julgamento do RE nº 365.368 AgR/SC que transcrevo:

Cabe ao Poder Judiciário verificar a regularidade dos atos normativos e de administração do poder público em relação às causas, aos motivos e à finalidade que os ensejam. Pelo princípio da proporcionalidade, há que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão, de maneira que exista estrutura para atuação do Poder Legislativo local."

(RE 365.368-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 22-5-2007, Primeira Turma, DJ de 29-6-2007.)

A Constituição Federal consagrou no inciso II do art. 37 o princípio do concurso público como cláusula garantidora do princípio da isonomia e da impessoalidade e, como tal, todo ato normativo que permite a investidura em cargo ou emprego público sem a prévia submissão ao concurso público constitui burla ao comando Constitucional, salvo as exceções previstas no próprio texto. É nesse sentido que orienta a jurisprudência do STF:

EMENTA: ADIN - EMENDA CONSTITUCIONAL N. 3/90, DO ESTADO DO MARANHAO - PROVIMENTO DE CARGOS PUBLICOS - APROVEITAMENTO E ACESSO - MATÉRIA SUJEITA A INICIATIVA RESERVADA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA TODA E QUALQUER INVESTIDURA - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

- O postulado constitucional do concurso público, enquanto cláusula integralizadora dos princípios da isonomia e da impessoalidade, traduz-se na exigência inafastavel de previa aprovação em concurso público de provas, ou de provas e titulos, para efeito de investidura em cargo público.

Essa imposição jurídico-constitucional passou a estender-se, genericamente, com a promulgação da Constituição de 1988, a "investidura em cargo ou emprego público", ressalvadas, unicamente, as exceções previstas no próprio texto constitucional.

[...]

(STF, ADI 637-1 MC/MA – Maranhão, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 08-04-1994 PP-07240)

Portanto, havendo uma diretriz constitucional orientando para a realização de concurso público destinado ao provimento de cargos ou empregos públicos, traduzindo-se tal condução como meio para efetivação e concreção dos princípios da isonomia e da impessoalidade, toda norma que atenta contra tal comando é passível de ter sua constitucionalidade questionada, seja em controle difuso ou concentrado.

Como o concurso é o princípio que norteia o preenchimento de vagas no setor público a exceção deve sempre receber entendimento restrito. Nessa linha, torna-se inarredável uma interpretação rígida do texto Constitucional, de maneira a coibir toda a forma de investidura que tende a burlar o referido princípio, dentre os quais os atos que criam situações aparentemente legais, mas que na prática revelam-se artificiais e não condizentes com o ordenamento jurídico.

Por outro lado, a exceção ao princípio do concurso público veio de forma expressa no próprio inciso II do art. 37 para os cargos em comissão de livre nomeação e exoneração. Essa excepcionalidade é essencial para a democracia do país, pois a ocupação de cargos estratégicos por pessoas vinculadas ao programa vitorioso nas eleições periódicas é uma das condições que se pressupõe adequada para a concretização desse mesmo projeto.

Contudo, a dicotomia entre cargos efetivos e comissionados, fundada no texto da Constituição Federal, não resolve de forma definitiva a questão, especialmente porque o Supremo Tribunal Federal no já referido Recurso Extraordinário nº 365.368 apontou para necessidade de uma correlação entre cargos efetivos e comissionados.

Surge aqui desafio de grande monta, não obstante tenha assentado a Corte Suprema a incidência à espécie do comando normativo advindo do princípio da proporcionalidade, notadamente porque a fixação de qualquer percentual para fins de proporção entre cargos comissionados e efetivos será medida arbitrária, decorrente da subjetividade do julgador, em franca substituição ao legislador. Exsurge aqui o segundo ponto anteriormente aventado, qual seja, o limite que se deve atribuir à função de controle.

Em respeito à posição constitucional do Supremo Tribunal Federal, é imperioso que não se ignore a possível incidência do princípio da proporcionalidade à matéria ora objeto de julgamento, sem, contudo, chegar-se a um resultado que seja mero resultado da subjetividade do órgão de controle. Resulta daí que somente em hipóteses nas quais haja evidente e injustificável desproporcionalidade é que poderá a jurisdição de contas intervir.

Para evitar o mero juízo político por parte desta Corte de Contas, que não pode simplesmente substituir o legislador, e com o intento de harmonizar esse aspecto com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, considero que a melhor interpretação há de fundar-se não na mera aferição da proporção entre cargos efetivos e comissionados. Para o correto controle da ação administrativa nessa seara é prudente que o Tribunal de Contas tome como paradigma a avaliação da aplicação da regra geral do concurso público ao órgão submetido ao controle, em especial a natureza de suas funções.

Quanto às Câmaras de Vereadores, deve haver uma adequada verificação da natureza das atividades desempenhadas pelo Legislativo, no intento de identificar o que se trata de função de caráter permanente do órgão e, ao contrário, aquelas em que o vínculo de confiança é fundamental. Por esse motivo, conquanto não se possa admitir uma franca desproporcionalidade entre cargos efetivos e comissionados, o eixo principal de análise é a avaliação das funções desempenhadas pelos servidores. Nesse contexto, quando se trate de função permanente e cujo desempenho independa de um vínculo de confiança, tratar-se-á de hipótese na qual o vínculo efetivo é imperioso.

De outro norte, e tendo em vista que o número de Vereadores em uma Câmara Municipal pode levar a um número elevado de cargos comissionados de assessor parlamentar, sempre surgirá o perigo de haver uma desproporção excessiva entre aqueles e os cargos efetivos. Para minimizar essa disparidade e garantir o respeito à Constituição Federal, mostra-se prudente que o legislador local tenha máximo comedimento em criar cargos comissionados para chefias de serviços permanentes da Câmara Municipal. Decorre daí que é conveniente a opção pela criação de funções gratificadas, que remunerarão servidores de carreira aos quais foi repassada a incumbência a dirigir determinadas atividades da Câmara. Com isso, os cargos comissionados ficarão restritos à assessoria dos Vereadores e a atividades excepcionais, definidas na legislação.

Veja-se, ademais, que há casos em que a exceção prepondera em relação à norma diretriz do concurso público sem, todavia, significar violação ao princípio. Exemplo prático são as Câmaras de Vereadores de Municípios com população até 15.000 (quinze mil) habitantes, nas quais a Constituição Federal permite o máximo 09 (nove) Vereadores (art. 29, IV, “a”). Nessas Câmaras, que são a maioria em Santa Catarina, as atribuições permanentes são de pequena monta e demandam poucos cargos de caráter efetivo. Por sua vez, havendo a necessidade de um assessor para cada vereador, que é o mínimo possível, certamente o número de cargos em comissão será maior, senão o dobro, dos cargos em provimento efetivo. Isso se deve ao fato de a própria Constituição estabelecer um número mínimo de vereadores aos Municípios.

Como se disse, diante de tal situação, a existência de um maior número de cargos em comissão em relação aos cargos efetivos, possivelmente desproporcional, não significaria ofensa direta à Constituição Federal. Portanto, a proporcionalidade deve ser tratada como um indicativo de que em determinado caso concreto há uso abusivo da figura do cargo em comissão. Não obstante, a agressão à Constituição deverá ser demonstrada conjugando-se a desproporção com outros elementos juridicamente relevantes.

Logo, a desproporção pura e simples não significa ofensa direta à Constituição. Deve haver a conjugação de outros fatores para se decidir sobre a Constitucionalidade ou não de uma norma que prevê cargos comissionados em número maior que efetivos.

Feitas essas considerações, analisa-se o caso concreto.

A indagação inicial a ser feita, e que é o ponto capital deste processo, relaciona-se com a natureza das funções desempenhadas pelos cargos comissionados considerados inconstitucionais pela Diretoria de Controle de Atos de Pessoal.

No Relatório que motivou a audiência do responsável, a DAP apontou os seguintes cargos comissionados cujas funções pressupõem trabalho eminentemente técnico:

a) Assessor de Contrato de Licitações (1 vaga);

b) Assessor Administrativo (2 vagas);

c) Assessor de TV, Rádio e Midia (1 vaga);

d) Assessor de Eventos e Cerimonial (1 vaga);

e) Assessor Jurídico de Atendimento à Cidadania (1 vaga);

f) Assessor Comunitário de Atendimento à Cidadania (1 vaga);

g) Assessor de Políticas Públicas e Acessibilidade da Pessoa com Deficiência (1 vaga);

h) Assessor de Som e Gravação (1 vaga);

i) Assessor de Fotografia e Imagem (1 vaga);

j) Assessor das Comissões (1 vaga);

k) Assessor de Comunicação Social (2 vagas);

l) Assessor Legislativo (4 vagas); e

m) Assessor Jurídico de Apoio às Comissões (1 vaga).

Conforme visto no item 1, acima, os referidos cargos foram todos transformados em cargos efetivos através da Lei Complementar nº 173 (fls. 167/170). Assim, com a transformação não mais persiste dúvida sobre as funções desempenhadas pelos cargos acima descritos, visto que agora são todos em caráter efetivo.

A DAP questiona, ainda, a existência dos cargos de Assessor Parlamentar I, II, III e IV que, segundo ela, não possuem as características de cargo comissionado. Nesse sentido, extrai-se o seguinte excerto do relatório da DAP de fl.137:

Além disso, em relação ao cargo de Assessor Parlamentar, verifica-se que grande parte das atribuições desse cargo são atribuições meramente técnicas e rotineiras da Administração Pública. É o que se extrai, por exemplo, dos cargos de Assessor Parlamentar I, II, III e IV, em que todas as atribuições são de cargo efetivo, ensejando, portanto, provimento por concurso público.

Assim, a situação constatada enseja que a Câmara Municipal de Itajaí reduza em pelo menos 50% (34 cargos) a quantidade de cargo de Assessor Parlamentar I, II, III e IV, uma vez que não se justifica a existência de 68 cargos de Assessor Parlamentar numa câmara composta por 12 vereadores.

Após a verificação das atribuições dos referidos cargos comissionados, percebe-se que as funções a serem desempenhadas pressupõem a realização de trabalho eminentemente técnico, descaracterizando portanto, o vínculo de confiança que àqueles é inerente.

Em que pese o entendimento da DAP em relação ao cargo de Assessor Parlamentar I, II, III, IV, da Lei não se extrai a referida conclusão.

Com efeito, o cargo de Assessor Parlamentar, dividido em quatro níveis, possui as seguintes atribuições:

Assessor Parlamentar nível I (fl. 118 verso):

- Coordenar todas as atividades do gabinete auxiliando o Vereador no âmbito das comissões na elaboração de proposições e pronunciamentos;

- planejar e supervisionar o controle de gastos do gabinete;

- acompanhar as sessões legislativas auxiliando o Vereador;

- representar o vereador quando este assim solicitar em assuntos relacionados ao gabinete;

- manter o vereador informado de todos os fatos ocorridos no gabinete, prestando relatório semanal das atividades;

- zelar pelo patrimônio do legislativo municipal, respondendo pelo patrimônio do gabinete;

- desempenhar outras atividades afins que lhe forem atribuídas pelo Vereador;

Assessor Parlamentar II (fl. 118 verso):

- Auxiliar o Vereador no âmbito das comissões em que atua na elaboração de proposições e pronunciamentos;

- acompanhar o Vereador nos trabalhos externos anotando as observações que por este forem indicadas;

- organizar a agenda diária do Vereador, mantendo-o sempre informado dos compromissos agendados com antecedência;

- registrar e controlar as audiências, visitas, reuniões e outros compromissos em que tenha o Vereador interesse de participar;

- recepcionar os visitantes que se dirigirem ao gabinete;

- realizar pesquisas, estudos, relatórios e demais documentos objetivando oferecer subsídio na elaboração de suas proposições;

- manter cadastro de autoridades e instituições de interesses do parlamentar;

- desempenhar outras atividades afins que lhe forem atribuídas.

Assessor Parlamentar III (fl. 118 verso e 119):

- Preparar regularmente sinopse das matérias de interesse do vereador publicadas nos principais órgãos da imprensa;

- incubir-se das correspondências expedidas e recebidas pelo parlamentar;

- manter controle da tramitação, prazos e providências adotadas sob proposições do parlamentar;

- organizar índices por assuntos de leis, decretos, resoluções, projetos e demais; documentos legislativos necessários ao bom desempenho das atividades do parlamentar;

- desempenhar outras atividades afins que lhe forem atribuídas pelo Vereador.

Assessor Parlamentar IV (fl. 119):

- Secretariar o gabinete respondendo pelo atendimento da comunicação em geral;

- despachar e encaminhar todas as correspondências do gabinete, mantendo regularmente o protocolo de todas as atividades;

- acompanhar o Vereador nas reuniões setoriais e comunitárias anotando as reivindicações e encaminhamentos propostos para subsidiar os trabalhos legislativos;

- desempenhar outras atividades afins que lhe forem atribuídas pelo Vereador

Apesar de algumas das atividades desempenhadas pelos Assessores Parlamentares possuírem conotação de caráter permanente, o cerne das tarefas é de cunho de assessoramento direto ao Vereador, motivo pelo qual não prevalece a tese da DAP no sentido que as atribuições são meramente técnicas e rotineiras e que devem ser desempenhadas por servidores em caráter efetivo (fl. 137).

Para reforçar tal compreensão, cumpre transcrever os §§ 1º e 2º do art. 2º da Lei Complementar nº 173/10 (fl.274);

Art. 2º ...

§ 1º - Os cargos de Assessores Parlamentares, de que trata o caput deste artigo, são de provimento em comissão de livre indicação do Vereador respectivo, a quem o assessor ficará subordinado, e serão nomeados e/ou exonerados pelo Presidente, devendo, no entanto, os indicados, a partir da mencionada data, serem portadores de diploma de curso superior, ou já estarem cursando, pelo menos, o quarto período de um curso superior, se com menos de 50 anos, ou o 2º período se com mais de 50 anos.

§ 2º - Os cargos de Assessor Parlamentar I, II, III, e IV, abarcarão também as funções de assessoramento direto pessoal e político, quando do exercício do mandato e suas respectivas estratégias parlamentares do respectivo vereador ao qual são subordinados.

Como se vê, dentre as funções do cargo de Assessor Parlamentar encontra-se o assessoramente político direto e pessoal ao Vereador, o que afasta a afirmação de que houve desvirtuamento da autorização constitucional para a criação de cargos comissionados, quando considerado o aspecto da natureza das funções desempenhadas.

Em verdade a discussão trava-se na quantidade de cargos comissionados de Assessor Parlamentar que cada Vereador deve ter para que os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade não sejam vilipendiados. O Responsável informa que a partir de 31/12/2012 cada Vereador contará com quatro Assessores Parlamentares. Para a DAP, embora a Câmara tenha reduzido a quantidade, tal redução ainda não atende aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, isso porque a proporção ainda permanece elevada.

O art. 2º, da Lei Complementar nº 173 dispõe que:

Art. 2º - A partir de 1º de janeiro de 2013, ficará reduzido para 04 (quatro) para cada Vereador o número de Assessores Parlamentares, que atuarão nos seus respectivos Gabinetes, sendo um Assessor Parlamentar I, um Assessor Parlamentar II, um Assessor Parlamentar III e um Assessor Parlamentar IV, ficando extintos, no dia 31/12/2012, os demais cargos de Assessor Parlamentar.

Como se vê, a partir de 2013 haverá quatro assessores para cada Vereador. Todavia, atualmente tal previsão choca-se com o “Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta nº 0764/2009” (fls. 154/159), firmado entre a Câmara de Vereadores e o Ministério Público do Trabalho, segundo o qual “assim que houver aumento do quadro de Vereadores, fica automaticamente limitado o número de Assessores a três por edil”.

Logo, com o aumento do número de Vereadores para 21, perpetrado no decorrer do presente ano, cuja mudança passará a vigorar a partir de 2013, o número de Assessores deverá ser limitado a três por Vereador.

Assim, em 2013, pressupondo-se que a Câmara Municipal venha a seguir os termos ajustados com o Ministério Público do Trabalho, terá ela 67 (sessenta e sete servidores) em cargos efetivos e 77 (setenta e sete) cargos comissionados.

Embora o número de servidores comissionados venha a superar (a partir de 2013) em 10 servidores o número de efetivos, sem outros elementos não há como se concluir que a referida quantidade venha a ferir os princípios da proporcionalidade, da moralidade ou da razoabilidade. Ocorre que nessa proporção a Câmera de Vereadores terá 63 (sessenta e três) cargos de assessoramente direto aos Vereadores, número a que se chega com a previsão de 03 (três) assessores parlamentares por Vereador.

Saliento, por outro lado, que os cargos comissionados de Secretário Geral, Secretário de Administração e Finanças, Diretor de Comunicação Social, Diretor Legislativo, Diretor de Finanças e Orçamentos e Diretor de Informática deveriam ser destinados exclusivamente aos servidores ocupantes de cargos efetivos, dadas as atividades desempenhadas, que guardam estreita relação às funções permanentes, que demandam serviços continuados, independentemente de quem esteja no comando do órgão.

Por fim, advirto que eventuais críticas ao número de Vereadores ou assessores parlamentares escapa a uma análise jurídica da matéria, sendo vedado a esta Corte de Contas fazer qualquer determinação que venha a tolher a discricionariedade do legislador. Eventuais inconformidades com a estrutura do Poder Legislativo, desde que estabelecidas nos limites constitucionais, devem ser debatidas no campo político, seja pelos representantes dos eleitores, seja pelas forças sociais da comunidade. Sendo assim, o Tribunal pode apenas exigir da Câmara de Vereadores o cumprimento do Termo do Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público do Trabalho, já que no aludido compromisso o Legislativo, sponte própria, achou por bem limitar o seu campo de discricionariedade.

De qualquer forma, é prudente que o Tribunal de Contas, especialmente nos processos de Prestação de Contas de Administrador, acompanhe as ações da Câmara Municipal de Itajaí para reorganizar o seu quadro de pessoal, a fim de verificar se a orientação que está sendo oferecida nesta Proposta de Voto está sendo observada. Ademais, é de se asseverar que em futuros processos poderá esta Corte adotar medidas de maior contundência, principalmente se identificada omissão do administrador quanto ao cumprimento do Termo do Ajustamento de Conduta

Com referência ao item 3, que trata da ausência do parecer do controle interno sobre a legalidade das admissões, assevera o Responsável que no art. 74, da Constituição Federal inexiste menção a tal parecer, e que o inciso II do art. 59 da Constituição Estadual exclui expressamente da apreciação do Tribunal de Contas as nomeações para cargos de provimento em comissão. Por último, aponta que o Município de Itajaí possui o Instituto de Previdência, órgão responsável pelos benefícios dos servidores efetivos bem como pelos atos de admissão, que são encaminhados ao referido Instituto.

A DAP afastou a restrição, já que inexistia o órgão de Controle Interno na Câmara de Vereadores à época. Contudo, a instituição do mesmo através da Resolução nº 487, de 03 de novembro de 2010, não impede que esta Corte faça algumas determinações para operacionalização. Por não merecer reparos, acompanho a posição da Área Técnica.

III – PROPOSTA DE VOTO

Estando os autos instruídos na forma regimental, submeto a presente matéria ao Egrégio Plenário, propugnando pela adoção da seguinte Proposta de Voto:

6.1. Conhecer do Relatório de Auditoria n° DAP 0118-2011, cujo objeto é a análise de atos de pessoal praticados no período de 01/01/2009 a 02/07/2010 na Câmara Municipal de Itajaí.

6.2. Recomendar à Câmara Municipal de Itajaí que:

6.2.1. Na criação de cargos comissionados, bem como nas contratações de servidores para ocupação de tais cargos, observe os comandos da decisão exarada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário n° 365368/SC (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 22.5.2007), bem como adote medidas para adequar seu quadro de pessoal às determinações contidas no Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público do Trabalho;

6.2.2. Ocupe os cargos comissionados de Secretário Geral, Secretário de Administração e Finanças, Diretor de Comunicação Social, Diretor Legislativo, Diretor de Finanças e Orçamentos e Diretor de Informática apenas com servidores efetivos, bem como tome providências para que os mesmos sejam transformados em funções gratificadas, de forma a evitar a nomeação de pessoas estranhas ao quadro de pessoal;

6.2.2. Passe a exigir parecer do controle interno sobre a legalidade dos atos de admissão de pessoal para cargos de provimento efetivo e contratados por prazo determinado da Câmara Municipal de Itajaí, nos termos do art. 60, da Lei n. 202/2000 e art. 37, da Resolução TC n. 06/2001 e Instrução Normativa TC n. 07/2008.

6.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Proposta de Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Relatório n. 0118/2011 (fls. 203/224) e do Parecer do Ministério Público de fls. 297/305, à Câmara Municipal de Itajaí.

Gabinete, em 04 de outubro de 2011.

Auditor Gerson dos Santos Sicca

Auditor

Relator