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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO |
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Processo nº: |
REC-03/03035757 |
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Unidade Gestora: |
Secretaria
de Estado do Desenvolvimento Social, Urbano e Meio Ambiente |
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Responsável: |
Sr. Fábio Sardá |
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Assunto: |
Recurso
de Reconsideração – art. 77 da LC 202/2000 – SPC-TC0182410/78 |
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Parecer nº: |
GC/WRW/2008/300/ES |
Relatório-resumo de viagem.
O
relatório-resumo de viagem ou roteiro de viagem, a teor do art. 62, I, da
Resolução n. TC-16/94 comprova o pagamento da diária, mas não as despesas
realizadas com tais recursos, porquanto serve para identificar o servidor,
registrar os deslocamentos, o número de diárias concedidas etc.
A ausência do relatório-resumo de viagem,
por si só, não demonstra a existência de dano, pois não significa que
efetivamente ocorreu o prejuízo.
1.
RELATÓRIO
Versam os autos acerca de Recurso de Reconsideração
interposto pelo Sr. Fábio Sardá, em face do Acórdão n. 1.100/2002, proferido
nos autos n. SPC-0182410/78, imputando-lhe débito, em razão do pagamento de
diárias sem que fossem apresentados os Relatórios-Resumo de Viagem, exigidos
pela Resolução n. TC-16/94.
A Consultoria-Geral examinou a peça recursal,
manifestando-se por meio do Parecer n. COG-44/06, entendendo presentes os
pressupostos que autorizam o seu conhecimento e, no mérito, propôs que lhe
fosse dado provimento.[1]
O Ministério Público, igualmente, se manifestou pelo
conhecimento e provimento do presente recurso.[2]
Este o sucinto relatório.
O Recorrente se insurgiu contra o Acórdão n.
1.100/2002, portador do seguinte teor:
“[...] ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, com imputação de débito, com fundamento no art. 18, inc. III, alínea "c", da Lei Complementar n. 202/2000, as contas de recursos antecipados referentes à Nota de Empenho n. 514, de 11/10/1996, P/A 2263, item 311102.03, fonte 00, no valor de R$ 7.000,00.
6.1.1. Dar quitação ao Responsável da parcela de R$ 300,00 (trezentos reais), de acordo com os pareceres emitidos nos autos;
6.1.2. Condenar o Responsável – Sr. Fábio Sardá - Gerente da Unidade de Administração Financeira e Contábil da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente em 1996 – ao pagamento da quantia de R$ 6.700,00 (seis mil setecentos reais), relativa à parte irregular da nota de empenho citada acima, em face do pagamento de diárias sem que fossem apresentados os necessários Relatórios-Resumo de Viagem, em descumprimento aos arts. 44, III, 58 e 62, I, da Resolução n. TC-16/94 (item 2.5 do Relatório DCE), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar a este Tribunal o recolhimento do valor do débito aos cofres do Estado, atualizado monetariamente e acrescido de juros legais, calculados a partir da data da ocorrência do fato gerador do débito (arts. 40 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal). [...]”[3]
Em sua
defesa, argüiu, em suma, que:
“(...)
4. No caso em tela, o v. Acórdão atacado - assevera ter o Recorrente desrespeitado o disposto nos arts. 44, III, 58 e 62, I, da Resolução 16/TC/94. Ora, tais dispositivos são normas administrativas reguladoras da sistemática quanto à prestação de contas, e não dispositivo legal próprio. Se o v. Acórdão aplicou o art. 18, III, “c”, da Lei Complementar 202/00 - julgou o resultado de um atos administrativo - DANO AO ERÁRIO. Se há dano ao erário, tal dano deveria ser capitulado em lei, e não em Resolução. O v. Acórdão somente poderia aplicar o art. 18, III, “c” - se, primeiramente, provasse o dano. Mas, o v. Acórdão alegou que teria ocorrido dano, frente às regras administrativas fixadas na Resolução 16/TC/94, quando sabido serem tais regras de cunho formais, e não materiais.
5. No direito punitivo - seja em qualquer ramo do direito - a imputação não pode ser fundada em Resolução Administrativa, mas em lei. E quando a imputação versar sobre dano, valores e prejuízos, a administração é obrigatoriamente compelida a, primeiro, mostrar o dano; segundo, mostrar a lei violada. E no caso, concessa venia, o v. Acórdão não provou o dano nem a fundamentação, significando que o v. Acórdão julgou o resultado de atos administrativos, e não a legalidade de tais atos. Se julgasse a legalidade de tais atos, tinha o dever processual-constitucional de mostrar o texto violado. Não obstante - simplesmente mostrou violação às normas administrativas - Resolução 16/TC/94, significando que o v. Acórdão usou a Resolução 16/TC/94 - como suporte de garantia de lei, quando sabido que tal Resolução é norma interna corporis do Tribunal, e, se desrespeitada - deve prover a medida jurisdicional sempre de acordo com a violação administrativa. Se tais violações cambarem para o delito penal, se cabível; se, unicamente, pelo direito estatutário, aplicam-se as regras do direito estatutário. Mas se as violações tenderem somente contra as resoluções interna corporis dos órgãos - estas deverão ser postas à luz do direito, e posicioná-las no ramo do direito devido. Aqui, todavia, os Relatórios de Instrução alegam ocorrerem violação à Resolução 16/TC/94 - e o v. Acórdão as acata como unidade de direito punitivo, quando sabido que as irregularidades apontadas são de cunho formais, e não materiais, ou apropriativas. Se fossem apropriativas, ou gerassem “DANO AO ERÁRIO” os Setores Instrutivos deveriam situar quais textos legais violados.
6. Como dito, a Resolução 16/TC/94 - estabelece linhas administrativas quanto à natureza formal dos atos administrativos de prestação de contas, nunca imputando pena, face o princípio constitucional estampado no art. 5º, XXXIX, da Carta Brasileira:
“Não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal.”
7. Aqui, todavia, o Colendo Tribunal de Contas - julgou o Recorrente sob o manto da Resolução 16/TC/94, achando que o “desrespeito a tal norma” - seria violação à lei. Não. Não ocorreu violação a lei. Teria ocorrido, na verdade, contrariedade à Resolução. Se ocorreu tal violação o v. Acórdão tinha o dever processual-constitucional de adequar tais violações à contabilidade pública, à legislação pública, à Constituição e, então, julgar tais irregularidades de acordo com a tal legislação, para então, nos termos do art. 18, III, “c”, da Lei Complementar 202/00 - aplicar a imposição legal. No entanto, o v. Acórdão aplicou a imposição legal - DANO AO ERÁRIO, mas com suporte na Resolução 16/TC/94 - significando que a referida Resolução deu suporte legal para a pena aplicada.
8. Concessa venia, o v. Acórdão entendeu que a capitulação da pena, no TC, pode ser aplicada com suporte no texto da própria pena. Ou seja, que JULGAR IRREGULARES AS CONTAS, com o devido ressarcimento, não necessitar de capitulação penal-administrativa do fato.
9. Não procede tal premissa. Em todos os ramos do direito, primeiro fixa-se e prova-se o delito; e depois a pena. Mas ambas as partes processuais devem ser fixadas em lei. Exemplificando-se, no direito penal, primeiro define-se o crime, para depois fixar-se a pena. E no caso, data maxima venia, o v. Acórdão aplicou a pena - JULGAR IRREGULAR uma conta por dano ao erário, mas trouxe como fundamentação UMA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA catalogada em Resolução. Ora, tanto o delito como a pena deveriam, obrigatoriamente, estarem fixadas em lei. E no caso, só a processualística e a pena estão reguladas por lei não o estando, as alegadas infrações, ou o delito.
10. Diante do exposto, confirma-se que o v. Acórdão concluiu que o contido na Resolução 16/TC/94 constitui força de lei, quando sabido e consabido tratar-se de normatização administrativa.
11. E consoante que o v. Acórdão, com fulcro na Resolução, impôs pena material contra o Recorrente, afrontou o disposto no art. 5º, XXXIX, da Constituição Federal, por ser o ressarcimento de débito uma pena administrativa.
12. E à vista não poder ocorrer pena com fundamento em Resolução Administrativa tem-se que o v. Acórdão violou o princípio da reserva legal estampado no art. 5º, XXXIX, da Carta Federal. Nesse sentido:
“A disciplina jurídica da remuneração devida aos agentes públicos em geral está sujeita ao princípio da reserva legal absoluta. Esse postulado constitucional submete ao domínio normativo da lei forma a veiculação de regras pertinentes ao instituto do estipêndio funcional. O princípio da divisão funcional do poder impede que, estando em plena vigência o ato legislativo, venham os Tribunais a ampliar-lhe o conteúdo normativo e a estender a sua eficácia jurídica a situações subjetivas nele não previstas, ainda que a pretexto de tornar efetiva a cláusula isonômica inscrita na Constituição.” (STF - 1ª T. - RMS nº 21.662/DF - Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 20 maio 1994, p. 12.248).
13.
Do exposto, o v. Acórdão deve ser julgado insubsistente por afrontar a
Carta Federal.(...)”[4]
No tocante à
irregularidade em exame, o órgão
consultivo acolheu os argumentos do Recorrente, como já o fizera no exame dos
autos n. REC-03/03044586, aduzindo, em síntese, que:
“[...] Analisando as alegações esboçadas pelo Recorrente, constata-se que lhe assiste razão.
Vejamos os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o assunto:
“(...) O próprio processo de elaboração das leis, em contraste com o dos regulamentos, confere às primeiras um grau de controlabilidade, confiabilidade, imparcialidade e qualidade normativa muitas vezes superior ao dos segundos, ensejando, pois, aos administrados um teor de garantia e proteção incomparavelmente maiores.
(...)
São visíveis, pois, a natural inadequação e os imensos riscos que adviriam para os objetivos essenciais do Estado de Direito - sobreposse, repita-se, em um país ainda pouco afeito a costumes políticos mais evoluídos - de um poder regulamentar que pudesse definir, por força própria, direitos ou obrigações de fazer ou não fazer imponíveis aos administrados.
Resoluções, instruções e portarias
Tudo quanto se disse a respeito do regulamento e de seus limites aplica-se, ainda com maior razão, a instruções, portarias, resoluções, regimentos ou quaisquer outros atos gerais do Executivo. É que, na pirâmide jurídica, alojam-se em nível inferior ao próprio regulamento. Enquanto este é ato do Chefe do Poder Executivo, os demais assistem a autoridades de escalão mais baixo e, de conseguinte, investidas de poderes menores.
Tratando-se de atos subalternos e expedidos, portanto, por autoridades subalternas, por via deles o Executivo não pode exprimir poderes mais dilatados que os suscetíveis de expedição mediante regulamento.
Assim, toda a dependência e subordinação do regulamento à lei, bem como os limites em que se há de conter, manifestam-se revigoradamente no caso de instruções, portarias, resoluções, regimentos ou normas quejandas. Desatendê-los implica inconstitucionalidade. A regra geral contida no art. 68 da Carta Magna, da qual é procedente inferir vedação a delegação ostensiva ou disfarçada de poderes legislativos ao Executivo, incide e com maior evidência quando a delegação se faz em prol de entidades ou órgãos administrativos sediados em posição jurídica inferior à do Presidente e que se vão manifestar, portanto, mediante atos de qualificação menor.
Se o regulamento não pode criar direitos ou restrições à liberdade, propriedade e atividades dos indivíduos que já não estejam estabelecidos e restringidos na lei, menos ainda poderão fazê-lo instruções, portarias ou resoluções. Se o regulamento não pode ser instrumento para regular matéria que, por ser legislativa, é insuscetível de delegação, menos ainda poderão fazê-lo atos de estirpe inferior, quais instruções, portarias ou resoluções. Se o Chefe do Poder Executivo não pode assenhorear-se de funções legislativas nem recebê-las para isso por complacência irregular do Poder Legislativo, mesmo ainda poderão outros órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta.” [...]
Os doutrinadores Marcelo Alexandrino a Vicente Paulo, na obra “Direito Administrativo”, afirmam:
“(...) Os atos normativos possuem conteúdo análogo ao das leis, com a principal diferença de que não podem inovar o ordenamento jurídico criando direitos ou deveres para os administrados que não se encontrem previstos em lei.
A função dos atos normativos não é, entretanto, simplesmente repetir o que se encontra enunciado na lei. Sendo destinados a possibilitar a fiel execução de leis pela Administração, os atos normativos devem esmiuçar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam. (...)”
O STJ, no mesmo sentido, já averbou:
“Lei e Regulamento - Distinção - Poder Regulamentar - Ampliação.
É da nossa tradição constitucional
admitir o regulamento apenas como ato normativo secundário subordinado à lei,
não podendo expedir comando contra ou extra legem, mas tão-somente secundum
legem” (Resp nº 3.667-SC, 1ª Turma, Rel. Min. Pedro Aciolik, 1990). [...]”[5]
Por fim,
concluiu a Consultoria que:
“À vista de todo o exposto, e ainda, analisando a irregularidade ensejadora da imputação de débito no caso em tela, concluímos que a mesma, além de fundamentada em norma administrativa que, hierarquicamente, é inferior à norma legal e não possui ‘força’ para sozinha caracterizar a obrigação do recorrente e ressarcir o erário.
A ausência do relatório-resumo de viagem, por si só, não demonstra a existência de dano, não significa que efetivamente ocorreu o prejuízo, tendo em vista não ser este o único documento hábil a comprovar a despesa [...]. Vejamos o teor dos artigos 44, 58 e 62 da Resolução n. TC-16/94:
‘Art. 44 – As prestações de contas de recursos antecipados a título de adiantamentos, subvenções, auxílios, contribuições e delegação de recursos e encargos, inclusive por Convênios, Acordos e Ajustes, ficarão em poder e guarda do sistema de Controle Interno da unidade gestora repassadora dos recursos, e deverão ser compostas de forma individualizada, de acordo com a finalidade da despesa e no valor da parcela do recurso antecipado a serem encaminhadas ao Tribunal de Contas, se requisitadas, no prazo que for determinado, contendo os seguintes documentos:
[...]
III – Documento comprobatório das despesas realizadas (notas fiscais, recibo, folhas de pagamento, roteiros de viagem, ordens de tráfego, bilhetes de passagens, guias de recolhimento de encargos sociais e de tributos, faturas, duplicatas, etc.); [...]’
‘Art. 58 – Constituem-se comprovantes regulares da despesa pública, a nota fiscal, recibo, folha de pagamento, roteiro de viagem, ordem de tráfego, bilhete de passagem, guia de recolhimento de encargos sociais e tributos, entre outros, que deverão ser fornecidos pelo vendedor, prestador de serviços, empreiteiro e outros.
Parágrafo único – Os comprovantes de despesa deverão apresentar-se preenchidos com clareza e sem rasuras que possam comprometer a sua credibilidade.’
‘Art. 62 – O pagamento de diárias deverá ser comprovado com os documentos seguintes:
I – Roteiro de viagem, que deverá consignar:
a) Identificação do servidor – nome, matrícula, cargo, função ou emprego;
b) Deslocamentos – data e hora de saída e de chegada à origem e local de destino;
c) Meio de transporte utilizado;
d) Descrição sucinta do objeto da viagem;
e) Número de diárias e cálculo do montante devido;
f) Quitação do credor;
g) Nome, cargo ou função e assinatura da autoridade concedente;
II
– Documento comprobatório da efetiva realização da viagem: ordem de tráfego,
bilhete de passagem, relatório, ata de presença, nota fiscal ou outros
documentos;
III – Justificativa, firmada pelo ordenador da despesa, da urgência e inadiabilidade ou da conveniência de uso de transporte aéreo ou de veículo particular do servidor, este quando cadastrado no órgão público, na forma da legislação vigente, quando cabível.’
[...] A simples ausência de um relatório não pode caracterizar o prejuízo passível de ressarcimento pelo ora Recorrente [...].[6]
Sublinho que no exame de idêntica
restrição, atribuída ao mesmo Recorrente (REC-03/03036133), perfilhei entendimento pelo cancelamento do referido
débito, nos seguintes termos:
“[...] Acrescente-se à argumentação
sustentada pela Consultoria que, no âmbito estadual a concessão de diárias ao
pessoal da Administração Direta e Autárquica estava regulamentada pelo Decreto
n. 2.182/88, vigente à época dos fatos.
O referido ato normativo
preceituava, em seu art. 3º, que o pagamento de diárias destinava-se a
indenizar despesas de alimentação e pousada, de modo que o referido pagamento
era indevido quando o deslocamento do servidor não exigisse tais despesas.
Desta feita, são os
comprovantes de gastos relacionados à alimentação e hospedagem que evidenciavam
a adequada utilização da diária
O Relatório-Resumo de Viagem
ou Roteiro de Viagem, a teor do art. 62, I, da Resolução n. TC-16/94 comprova o
pagamento da diária, mas não as despesas realizadas com tais recursos,
porquanto serve para identificar o servidor, registrar os deslocamentos, o
número de diárias concedidas etc.
Assim, entendo que, se na
instrução processual não restou comprovado que os recursos destinados ao
pagamento de diárias não serviram às finalidades indicadas no Decreto Estadual
n. 2.182/88, não deve ser imputado débito somente pela ausência dos
Relatórios-Resumo de Viagem. [...]”
Logo, nestes
autos, meu posicionamento não poderia ser outro, até por uma questão de
coerência.
2.
VOTO
CONSIDERANDO
o que mais dos autos consta, VOTO em conformidade com o parecer da
Consultoria, no sentido de que o Tribunal adote a decisão que ora submeto a sua
apreciação:
6.1. Conhecer do
Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n.
202/2000, interposto contra o Acórdão n. 1.100/2002, exarado na Sessão
Ordinária de 10/12/2002, nos autos do Processo n. SPC-0182410/78 e, no mérito,
dar-lhe provimento para:
6.1.1. modificar
o item 6.1 da decisão recorrida, que passa a ter a seguinte redação:
“6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, com
fundamento no art. 18, III, “b” c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei
Complementar n. 202/2000, as contas de recursos antecipados, referentes à Nota
de Empenho n. 514, de 11/10/1996, P/A 2263, item 311102.03, fonte 00, no valor
de R$ 7.000,00 (sete mil reais).”
6.1.2. tornar insubsistentes os itens 6.1.1 e 6.1.2 da decisão
recorrida;
6.1.3. manter os
demais termos da decisão recorrida.
6.2. Recomendar
à Secretaria do Desenvolvimento Social, Trabalho e Habitação que, quando do
pagamento de diárias, observe a necessidade de elaboração do Roteiro de Viagem,
nos moldes preconizados pelo art. 62, inciso I, da Resolução n. TC-16/94.
6.3. Dar
ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem
como do Parecer n. COG-44/06, à Secretaria do Desenvolvimento
Social, Trabalho e Habitação e ao Sr. Fábio Sardá -
ex-Gerente da Unidade de Administração Financeira e Contábil da Secretaria de
Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.
Gabinete do
Conselheiro, em 05 de junho de 2008.
WILSON
ROGÉRIO WAN-DALL
Conselheiro Relator