- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 03/07746240 |
| Origem: | Câmara Municipal de Araquari |
| Interessado: | José Lino de Souza Filho |
| Assunto: | Recurso (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -PCA-01/00985181 |
| Parecer n° | COG-577/06 |
Recurso de Reconsideração. Prestação de Serviços de Assessoria Jurídica e Administrativa realizadas com base em contrato de exercício financeiro anterior. Atividades que não possuem natureza contínua. Inaplicabilidade do disposto no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93. Manutenção da multa aplicada. Recurso Desprovido
Tratando-se de serviços de assessoria e consultoria jurídica, essa Corte de Contas vem firmando entendimento no sentido de admitir excepcionalmente a contratação de advogado fora dos quadros da Prefeitura ou Câmara, tão-somente, quando essencial os serviços de natureza jurídica e não houver outro profissional na estrutura municipal para a prestação destes, nos casos de tutela dos interessses do ente de matérias com alta complexidade, serviços singulares e que exijam notória especialização. De qualquer modo, a eventual contratação desses serviços não se coaduna com a hipótese prevista no inciso II do art. 57 da Lei 8.666/93, à medida que não possuem natureza de serviços contínuos, ao contrário dos serviços de coleta de lixo.
A manutenção da multa aplicada por esta Corte de Contas é medida que se impõe, tendo em vista a prestação de serviços de assessoria jurídica e administrativa, realizadas com base em contrato de exercício financeiro anterior, em descumprimento ao disposto no art. 57 da Lei nº 8.666/93.
Senhora Consultora,
Tratam os autos nº REC-03/07746240 de Recurso de Reconsideração, interposto pelo Sr. José Lino de Souza Filho - Presidente da Câmara Municipal de Araquari à época, em face do Acórdão nº 1838/2003, proferido nos autos do Processo nº PCA-01/00985181, relativo à prestação de contas de administrador do exercício de 2000.
Procedidas as devidas análises e verificações, a Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, ao receber o Balanço Anual relativo ao exercício de 2000, bem como o Orçamento Anual do exercício financeiro de 2001 da Câmara, constatou a ocorrência de irregularidades e, com base nisso, elaborou o Relatório Inicial nº 041/2002, sugerindo a citação do Sr. José Lino de Souza Filho para que apresentasse suas alegações de defesa.
Devidamente citado, o ora Recorrente apresentou suas alegações e juntou os documentos que entendeu pertinentes (fls. 35/41), visando elucidar os motivos das irregularidades evidenciadas pelo Corpo Instrutivo.
Posteriormente, os autos seguiram para reanálise pelo Corpo Técnico - DMU resultando no Relatório Final nº 084/2003 presente às fls. 43/56 que, concluiu, em suma, pelo julgamento irregular das despesas especificadas, com débito, e aplicação de multas ao responsável.
Observados os trâmites processuais previstos no Regimento Interno desta Corte, os autos foram submetidos à apreciação do Ministério Publico e do Relator do feito, tendo o Procurador-Geral, Dr. César Filomeno Fontes opinado no sentido de acolher os termos expressos no Relatório Técnico, utilizando-o como fundamento de seu Parecer MPTC nº 290/2003 (fls. 71/72).
Por sua vez, o Exmo. Relator Dr. Luiz Susin Marini, propôs o conhecimento parcial do Relatório da Auditoria, nos termos do Parecer nº 449/2003, constante às fls. 73/77.
Na sessão ordinária realizada em 22/09/2003, o Tribunal Pleno julgou o Processo nº PCA-01/00985181, proferindo o acórdão nº 1838/2003 (fl. 78/79) nos seguintes termos, verbis:
6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, com fundamento no art. 18, III, alínea b, c/c o parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2000 referentes a atos de gestão da Câmara de Vereadores de Araquari, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
6.2. Aplicar ao Sr. José Lino de Souza Filho - Presidente da Câmara Municipal de Araquari em 2000, com fundamento nos arts. 69 da Lei Complementar n. 202/00 e 108, parágrafo único, c/c o 307, V, do Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001, a multa no valor de R$ 300,00 (trezentos reais), com base nos limites previstos no art. 239, I, do Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência da irregularidade, em face do pagamento irregular de despesas, no montante de R$ 4.800,00, com prestação de serviços de assessoria jurídica e administrativa, realizadas com base em contrato de exercício financeiro anterior, em descumprimento ao art. 57, I a IV, da Lei Federal n. 8.666/93, conforme exposto no item B.1.2 do Relatório DMU, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado da multa cominada, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.
6.3. Recomendar à Câmara Municipal de Araquari que, doravante, adote providências visando à correção das seguintes restrições e à prevenção de outras semelhantes:
6.3.1. registro indevido de "Suprimento", no valor de R$ 400.439,37, a título de Receita Orçamentária - Receita Tributária, em desacordo com o art. 36 da Resolução n. TC-16/94 c/c art. 1º da Resolução n. TC-07/99;
6.3.2. recolhimento indevido de pagamento irregular de diárias ao Tesouro do Estado, quando deveria recolher aos cofres do Município, sugerindo-se à municipalidade que requeira junto à Secretaria de Estado da Fazenda o ressarcimento do valor recolhido indevidamente.
6.4. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 084/2003, à Câmara Municipal de Araquari e ao Sr. José Lino de Souza Filho - Presidente daquele órgão em 2000.
Após a decisão, o Tribunal de Contas expediu o ofício nº TCE/SEG nº 14.618/03 (fl. 80), notificando o Sr. José Lino de Souza Filho, para que adotasse providências ao fiel cumprimento da decisão prolatada.
Devidamente cientificado e inconformado com a decisão proferida, o Sr. José Lino de Souza Filho, interpôs o presente Recurso.
É o sucinto Relatório.
De início, mister averiguar a legitimidade do Sr. José Lino de Souza Filho para interpor o presente Recurso na modalidade de Reconsideração.
O artigo 136, parágrafo único, do Regimento Interno desta Corte de Contas expressa que o Recurso de Reconsideração será interposto uma só vez, pelo responsável ou pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal.
No presente caso, verifica-se que a peça recursal vem escorreitamente subscrita pelo Sr. José Lino de Souza Filho, sendo mencionado no acórdão objurgado de nº 1838/2003 às fls. 78/79, como Responsável pelas irregularidades apuradas, restando configurada, portanto, sua legitimidade para interposição do presente.
De outro vértice, o Recurso de Reconsideração interposto é a modalidade pertinente, já que tem por escopo atacar acórdão proferido em processos de prestação ou tomada de contas, inclusive tomada de contas especial, nos termos do disposto no artigo 77, da Lei Complementar nº 202/2000 e artigo 136, caput, do Regimento Interno, ad litteram:
Art. 136. De acórdão proferido em processos de prestação ou tomada de contas, inclusive tomada de contas especial, cabem Recurso de Reconsideração e Embargos de Declaração.
No tocante à tempestividade, percebe-se que o Recorrente interpôs o recurso no prazo legal de 30 (trinta) dias, já que o acórdão recorrido foi publicado no Diário Oficial do Estado nº 17286 em 25/11/2003 e o recurso foi protocolado em 04/11/2003.
A respeito da matéria, a Lei Orgânica deste Tribunal de Contas - Lei Complementar nº 202/2000, dispõe no artigo 77 o prazo máximo para interposição do Recurso de Reconsideração, como bem se observa, in verbis:
Art. 77 - Cabe Recurso de Reconsideração contra decisão em processo de prestação e tomada de contas, com efeito suspensivo, interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.(grifo nosso).
Destarte, os fatos e fundamentos até aqui expostos autorizam o conhecimento do recurso interposto, em virtude da presença dos requisitos de admissibilidade.
III. DO MÉRITO
O Recorrente, em suas razões recursais, insurge-se quanto ao item 6.2 do acórdão nº 1838/2003 referente à aplicação de multa no valor de R$300,00 em face da realização de despesas, no montante de R$4.800,00, com prestação de serviços de assessoria jurídica e administrativa, realizadas com base em contrato de exercício anterior, nos termos expostos no acórdão objurgado presente às fls. 78/79 do processo originário.
Aduz, em suma, que a prestação de serviços de assessoria jurídica trata-se de atividade a ser prestada de forma contínua, configurando-se a hipótese excepcional prevista no inciso II do artigo 57 da Lei 8.666/93, consoante se extrai de suas alegações ad litteram:
Em nosso entendimento, a prestação de serviços jurídicos se enquadra dentre aquelas excetuadas no inciso II do artigo 57 da Lei nr. 8.666/93, pois se constitue em serviços a serem prestados de forma contínua, tanto é assim, que um processo não se constitue em atos individuais, mas de atos contínuos, onde a observência de prazos e procedimentos é uma condição contínua, que se não forem devidamente observados trará prejuízos para a administração pública. (fls. 03)
Nesses termos, requer o provimento do recurso a fim de retirar a aplicação da multa, considerando-se a melhor alternativa ao serviço público.
Em que pese as alegações do recorrente, o recurso não merece provimento, consoante se verá a posteriori.
No caso em análise, extrai-se dos autos que a Unidade Gestora fiscalizada efetuou pagamentos ao Dr. João Pedro Woitexem, relativo a prestação de serviços de assessoria jurídica e administrativa, durante o primeiro semestre de 2000, com base em contrato firmado em exercício anterior, (contrato nº 006 do ano 1999), infringindo flagrantemente o disposto no artigo 57, caput, da Lei 8.666/93, o qual prevê, in verbis:
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderá ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderá ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;
III - (Vetado)
IV- ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato. (grifo nosso).
Marçal Justen Filho, comentando acerca do mencionado artigo expõe com clareza, ad litteram:
A regra geral para os contratos administrativos é de que não podem ultrapassar os limites de vigência dos créditos orçamentários correspondentes. A regra é consentânea com outras disposições da Lei. Não se admite a licitação ou a contratação sem previsão de recursos orçamentários para seu custeio. Se fosse possível uma contratação com longo prazo de vigência, estar-se-ia frustando esse princípio, pois a contratação se faria sem previsão de recursos orçamentários. Surgiria uma situação de difícil equação se o orçamento do exercício posterior não consignasse recursos para custeio de despesas derivadas daquele contrato. [...].
Nem seria possível sustentar que a lei orçamentária teria de fazer constar, de modo obrigatório, os recursos para liquidação das despesas - sob pena de afirmar-se que a atividade contratual da Administração seria condicionante da atividade legiferante do Estado. A contratação tem de fazer-se em função do orçamento existente e em vigência. [...]. (JUSTEN FILHO, MARÇAL. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos, 8. ed., São Paulo: Dialética, 2002, p. 519/520).
No intuito de justificar a legalidade da realização da despesa efetuada, o Recorrente alega que a prestação de serviços de assessoria jurídica constitui-se em serviço contínuo, enquadrando-se na exceção prevista no inciso II do artigo retro.
No entanto, ao contrário do aduzido pelo Recorrente, os serviços objeto de assessoria jurídica, bem como os serviços de consultoria e auditoria, não se enquadram naqueles em que a sua interrupção venha causar graves danos ao Poder Público ou a comunidade. É de competência do ente público disponibilizar estrutura adequada à execução desses serviços, por pessoal próprio da estrutura administrativa municipal.
A respeito do tema, escorreitamente asseverou a Diretoria de Controle dos Munípios, em seu Relatório Conclusivo nº 084/2003 (fls. 49 do processo originário):
Apesar dos argumentos da Origem, de não ter causado prejuízo ao erário, evidenciou-se claramente a posição deste Tribunal quanto à interpretação do artigo 57, II, da Lei n. 8.666/93, não acolhendo, como exceção, os serviços de assessoria jurídica ou administrativa, uma vez que este tipo de serviço não apresenta natureza continuada, ou seja, não causa prejuízo direto à população com sua interrupção. Nesta exceção estariam, por exemplo, os serviços de coleta de lixo ou de suporte em informática. Portanto, resta mantida a restrição.
Tratando-se de serviços de assessoria e consultoria jurídica, essa Corte de Contas vem firmando entendimento no sentido de admitir a contratação de advogado fora dos quadros da Prefeitura ou Câmara tão-somente quando vital os serviços de natureza jurídica e não houver outro profissional na estrutura municipal, sendo o caso de uma contratação temporária. De qualquer modo, a eventual contratação desses serviços não se coaduna com a hipótese prevista no inciso II do art. 57 da Lei 8.666/93. A respeito do tema, destaca-se os julgados proferidos por este Tribunal, in verbis:
Consulta. Contrato de consultoria, assessoria e auditoria. Contratos de serviços de natureza contínua. Não caracterização. Prorrogação. Inviabilidade. 2.1. Nos termos do art. 57, II, da Lei 8.666/93, com redação da Lei 9.648/98, a prorrogação sucessiva de contratos administrativos, por até 60 meses, quando expressamente previsto no instrumento convocatório, só é permitida para os contratos de serviços contínuos, neles não se enquadrando os serviços de consultoria jurídica, de assessoria administrativa ou de auditoria. 2.2. Os serviços de controle e auditoria interna competem exclusivamente a pessoal dos quadros do próprio do ente, constituindo atividade permanente do órgão, nos termos do art. 74 da Constituição Federal, e exigência da Lei Complementar n° 101/00. 2.3. Os serviços de consultoria jurídica de escopo genérico devem ser executados por servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, mediante concurso público. Admite-se a contratação de consultoria jurídica externa somente para defesa dos interesses do ente em questões de alta complexidade, serviços singulares ou que exijam notória especialização na matéria. 2.4. Em caso excepcional necessidade, devidamente justificado, podem ser contratados serviços de auditoria externa, consultoria ou assessoria, mediante processo licitatório, com escopo definido e prazo certo (contrato de escopo), adstrito aos respectivos créditos orçamentários, vedada a prorrogação sucessiva com fundamento no art. 57, II, da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, pois não se tratam de serviços contínuos ou de natureza continuada. (Processo nº: CON - 00/00493368, Consulta, Parecer: COG-582/00). (grifo nosso).
É cabível a contratação de profissional do ramo do direito, pela Câmara Municipal, desde que devidamente justificada para atender serviços que não possam ser realizados pela assessoria jurídica, dada a sua complexidade.
Nesse norte, os serviços cotidianos de assessoria jurídica e administrativa, tais como análise de processos, documentos, leis; defesa administrativa e judicial, cabem, em regra, a servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo, por meio de concurso público. Excepcionalmente, possibilita-se a contratação de assessoria jurídica externa apenas para a tutela dos interessses do ente de matérias com alta complexidade, serviços singulares e que exijam notória especialização.
Ademais, mister salientar que as atividades permanentes inerentes à atividade da Administração Pública, em regra, não admitem a execução indireta, visto que o interesse público impõe limitações a contratação de serviços de terceiro, ficando restrito às atividades não típicas do ente.
No âmbito federal, o Decreto nº 2271/1997 dispôs a respeito das atividades que podem ser objeto de execução indireta e aquelas que necessitam ser executadas diretamente, como se verifica in verbis:
Art. 1º - No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.
§1º - As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.
§ 2º- Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
Consoante exposto alhures, verifica-se que o serviço de assessoria jurídica não se enquadra, em regra, no rol de atividades de execução indireta.
Outrossim, nos termos do art. 57, II, da Lei 8.666/93, com redação dada pela Lei 9.648/98, a prorrogação sucessiva de contratos administrativos, por até 60 meses, quando expressamente previsto no instrumento convocatório, só é possível para os contratos de serviços contínuos, neles não se enquadrando os serviços de assessoria jurídica.
Assim, como o caso em enfoque não se trata de serviços de natureza contínua, inaplicável o disposto no inciso II do art. 57 da Lei de Licitações. Para aplicação do inciso I do mesmo artigo, é imprescindível tratar-se de projeto integrante do plano plurianual. Afora essas hipóteses, todo contrato deve ter sua vigência adstrita aos respectivos créditos, o que implica em duração até a vigência do orçamento anual.
Pelo exposto, a manutenção da multa aplicada por esta Corte de Contas é medida que se impõe, tendo em vista a prestação de serviços de assessoria jurídica e administrativa, realizadas com base em contrato de exercício financeiro anterior, em descumprimento ao disposto na legislação vigente e aplicável in casu.
Ante o exposto, sugere-se ao Exmo. Conselheiro Relator que em seu voto propugne ao Egrégio Plenário, o que segue:
| ELÓIA ROSA DA SILVA Consultora Geral |