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PROCESSO	PDI - 06/00064204
UNIDADE	Prefeitura Municipal de Imbituba
INTERESSADO	Sr. José Roberto Martins - Ex-Prefeito Municipal
RESPONSÁVEL	Sr. Osny Souza Filho - Prefeito Municipal (Gestão 2004)
ASSUNTO	Restrições constantes do Relatório de Contas Anuais do exercício de 2004, apartadas em autos específicos por decisão do Tribunal Pleno - Reinstrução
RELATÓRIO N°	1989/2006

INTRODUÇÃO

A Prefeitura Municipal de Imbituba, sujeita ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos do artigo 31 da Constituição Federal, artigo 113 da Constituição Estadual, artigos 50 a 59 da Lei Complementar n.º 202/2000, de 15/12/2000, e artigos 20 a 26 da Resolução N.º TC - 16/94, de 21/12/94, encaminhou para exame o Balanço Anual do exercício de 2004 – autuado como Prestação de Contas do Prefeito (Processo n.º PCP 05/00809542), por meio documental, e mensalmente, por meio magnético, os dados e informações constantes do art. 22 da Resolução antes citada.

Considerando o resultado da análise do processo em causa, consubstanciado em documentos e dados informatizados, e a decisão do Tribunal Pleno, em sessão de 21/12/2005, para que se proceda, em processo apartado, a análise no que diz respeito às restrições evidenciadas nos itens I.B.1, I.B.2 e I.B.8, da parte conclusiva do Relatório n.º 5090/2006, que integra o Processo n.º PCP 05/00809542, foi procedida a autuação em separado, sob o n.º PDI 06/00064204.

Desta forma, a Diretoria de Controle dos Municípios, atendendo o despacho singular do Excelentíssimo Sr. Relator do processo, remeteu em data de 16/05/2006, ao Sr. Osny Souza Filho, o Ofício n.º 7328/2006, determinando a audiência do mesmo, para, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentar justificativas por escrito, acerca do conteúdo do Relatório n.º 865/2006.

O Sr. Osny Souza Filho, através do Ofício s/n.º, datado de 04/07/2006, protocolado neste Tribunal sob n.º 11227, em 06/07/2006, apresentou justificativas sobre as restrições anotadas no Relatório supracitado.

II - DA REINSTRUÇÃO

Procedida a reinstrução, a vista dos esclarecimentos prestados e dos documentos remetidos, apurou-se o que segue:

A.1 - Déficit de execução orçamentária do Município (Consolidado) da ordem de R$ 1.791.881,94, representando 7,73% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,93 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em desacordo ao artigo 48, "b" da Lei 4.320/64 e artigo 1º, § 1º, da Lei Complementar nº. 101/2000 (LRF), parcialmente absorvido pelo superávit financeiro do exercício anterior (R$ 719.346,37)

O Balanço Orçamentário (consolidado) registra Receita Orçamentária de R$ 23.173.306,79 e a Despesa Orçamentária de R$ 24.965.188,73 (considerando a despesa liquidada e não empenhada (R$ 154.772,36), evidenciando déficit de execução orçamentária de R$ 1.791.881,94, resultante da não observância ao equilíbrio na execução do orçamento, representando 7,73% da receita arrecadada no exercício em exame, o que equivale a 0,93 arrecadação mensal - média mensal do exercício.

Referido déficit evidencia-se durante o exercício pelo descumprimento do artigo 48, "b" da Lei nº 4320/64, que preconiza "manter durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria", sem justificativa plausível. Tal situação também vem enfatizada nos dispositivos impostos pela Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), a qual em seu artigo 1º, § 1º, prescreve o seguinte:

"Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar."

Para este item a Unidade se manifestou da seguinte forma, a qual descreve-se na íntegra:

"De acordo com os demonstrativos contábeis consolidados, o Município de Imbituba encerrou o exercício de 2004 com um Déficit de Execução Orçamentária de R$ 1.637.109,58.

No entanto, valendo-se de informações fornecidas pela atual Administração Municipal, cujo teor não me foi dado conhecer, os técnicos adicionaram à despesa realizada em 2004 a importância de R$ 154.772,36, relativa a gastos com pessoal e encargos do Fundo Municipal de Saúde, de responsabilidade de seu gestor, modificando o resultado da execução orçamentária para um Déficit de R$ 1.791.881,94. Observa-se que estas despesas de pessoal são mensalmente pagas com recursos do Sistema Único da Saúde, liberados sempre no início de cada mês, já que o Município opera através do Sistema de Gestão Plena da Saúde.

Tomando-se como referência o valor original, o qual foi parcialmente absorvido pelo superávit financeiro do exercício anterior (R$ 719.346,37), aspecto este respeitado pelo próprio Tribunal de Contas do Estado (item B3, do Anexo à Portaria TC nº 233/2000), o déficit de execução orçamentária , que passa a ser objeto da análise, fica reduzido para R$ 917.763,21.

Na realidade, este resultado não advém de má gestão orçamentária, pois, conforme será demonstrado, houve um montante de R$ 927.463,18 de despesas incorridas em 2004 por conta de operações de crédito e de convênio, cujos valores foram repassados somente em 2005.

Operação	Nº NE	Favorecido	Saldo em R. Pagar*	Ref. Nota
Contrato de Finaciamento com o BNDES ref. PMAT	6572	Kolina Ararang. Veículos L	38.770,00	1
	7335	SETEP – Topografia	208.207,20	2
Contrato BADESC/PRO-FDM 040323-005	6613	Idem	161.673,85	3
	8984	Idem	118.812,13	3
Convênio com a Secretaria Estado Infra-Estr. nº9560/04	9218	Idem	4000.000,00	4
		TOTAL	927.463,18

1 – Contrato firmado em 29.06.04, no valor de R$ 552.058,00 (documentos de fls. 01 a 13) relativo ao Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos-PMAT. Esta Nota de Empenho foi paga em 29.07.05, data em que o banco liberou R$ 163.000,00 (documentos fé fls. 14 e 15).

2 – Conforme consta do Quadro Consolidado das Ações por Área de Intervenção, Segundo Item Apoiável, do PMAT esta despesa está relacionada ao item I – Área Tributária – Ação 1: Atualização do Cadastro Imobiliário (Serviços Técnicos Especializados), para a qual estava prevista a liberação de R$ 300.000,00, o que acabou por não acontecer por parte do BNDES (documento de fl. 16).

3 – Contrato firmado em 19.05.04, para pavimentação asfáltica, no valor de R$ 900.000,00, alterado em 23.02.05 mediante Termo Aditivo, para R$ 855.889,58, dos quais o saldo de R$ 268.785,98 foi liberado somente em 07.07.05, sendo as Notas de Empenho pagas em 08.07.05 (documentos de fls. 17 a 26).

4 – Convênio firmado em 30.06.04, no valor de R$ 400.000,00 (parte do Estado), para pavimentação e drenagem pluvial da Rua Manoel Antônio de Souza – Complexo Beira-Mar, dos quais R$ 340.000,00 foram liberados somente em 24.06.05, ocasião em que foi efetuado o pagamento do saldo da Nota de Empenho (documentos de fls. 27 a 36).

Verifica-se, portanto, que ao assumir tais compromissos, a Administração Municipal possuía assegurados os recursos para o seu pagamento. Ademais, contratualmente era exigido que se cumprissem as etapas dos serviços ou das obras para que, então, houvesse a liberação dos recursos. O que não se esperava era que os órgãos responsáveis pelos repasses não cumprissem os períodos aprazados.

O contrato firmado com o BNDS, relativo ao PMAT, por exemplo, previa que as parcelas seriam transferidas para o Município até o dia 30 de novembro de 2004, o que acabou se consolidando apenas parcialmente somente em julho de 2005.

Já o contrato assinado com o BADESC previa, em sua Cláusula Nona: "PRAZO PARA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS: Os recursos do presente Contrato deverão se utilizados pela Prefeitura até 30/12/04, não podendo ser prorrogado sob qualquer pretexto" (grifamos). Contudo, do total originalmente contratado, de R$ 900.000,00, somente R$ 587.103,60 foi liberado em 01.12.04, ficando o saldo de R$ 268.785,98 pendente para 2005, perfazendo o total de R$ 855.889,58 (valor revisado conforme Termo Aditivo).

Situação idêntica ocorreu com o Convênio firmado com a Secretaria da Infra-Estrutura, que previa a liberação dos recursos em 6 (seis) parcelas, a partir de junho de 2004, num prazo máximo de 8 meses, mas que teve a primeira transferência de valores (R$ 60.000,00) efetuada somente em 01.12.04, ficando o saldo de R$ 340.000,00 pendente para 2005.

Excluído este montante de R$ 927.463,18 do total das despesas de 2004, posto que se trata de gastos para os quais havia recursos assegurados, como se comprova através dos instrumentos contratuais e pelas liberações ocorridas em 2005, o valor do Déficit de Execução Orçamentária acima apurado, de R$ 917.763,21 se transforma em Superávit de R$ 9.699,97.

Não obstante estes esclarecimentos, cabe registrar, ainda, que ao longo do exercício de 2004 o Município se viu diante de situações anormais, caracterizadas como de Emergência, o que afetou sobremaneira a regularidade da execução orçamentária, tendo em vista a necessidade da realização de despesas em montante não previstos inicialmente.

A primeira delas ocorreu logo em janeiro, reconhecida através do Decreto nº 002/2004, de 08/01/04 (documento de fls. 44 e 45), tendo em vista a perda da capacidade de captação de água para tratamento e distribuição, afetando todo o Município e demandando gastos com o atendimento à população.

Na seqüência, por duas ocasiões o Município foi castigado por intensas chuvas, o que provocou alagamentos, desmoronamentos, confinamento de comunidades, etc., inclusive inviabilizando o deslocamento da população e demandando a realização de despesas adicionais, principalmente com a recuperação de vias públicas e estradas vicinais, de pontes, pontilhões e da rede de escoamento pluvial.

Estas situações anormais, caracterizadas como Situação de Emergência, foram reconhecidas pelo Decreto nº. 023/2004, de 12.04.04, com redação alterada pelos Decretos nºs. 033/2004, de 23.04.04 e 040/2004, de 07.05.04 (documentos de fls. 46 a 51); e pelo Decreto nº. 075/2004,com redação alterada pelo Decreto nº. 076/2004, de 20.09.04 (documentos de fls. 52 a 55).

Em decorrência destas interpéries, foi necessária a criação de programas emergenciais para a manutenção dos serviços da Secretaria Municipal de Transportes, Obras e Serviços Públicos, em especial no que tange a serviços de coleta e transporte de lixo urbano, limpeza e conservação de vias e logradouros públicos, demandando, inclusive, a contratação temporária de pessoal, conforme Decretos nºs. 060/2004, de 01.07.04 e 080/2004, de 04.10.04 (documentos de fls. 56 e 57).

Verifica-se, portanto, que apesar de todas estas situações a Administração Municipal de Imbituba encerrou o exercício de 2004 com observância ao perfeito equilíbrio entre as receitas e as despesas, sendo que o déficit verificado foi parcialmente suprido pelo superávit financeiro do exercício anterior, e o valor residual decorria de despesas para os quais haviam recursos assegurados por operações de crédito e por convênio, não comprometendo a situação fianceira no exercício subseqüente.

Não procede, desta forma, o enquadramento do Ex-Prefeito Municipal pelo alegado descumprimento ao artigo 49, "b" da Lei nº. 4.320/64 e artigo 1º § 1º da Lei Complementar nº. 101/2000 (LRF), motivo pelo qual se espera que seja considerada elidida a presente restrição.

A instrução manifesta-se da seguinte maneira:

O administrador municipal pleiteia a supressão do valor de R$ 154.772,36, indicando que tais despesas referem-se ao Fundo Municipal de Saúde e assim, de responsabilidade do gestor daquele fundo e que são despesas de pessoal pagas com recursos do SUS, liberados sempre no inicio de cada mês, pois o município opera através do sistema de gestão plena da saúde. Inicialmente é necessário informar que o resultado orçamentário é de apuração anual, atendendo ao princípio orçamentário da anualidade, bem como por Ente, aí compreendidas as despesas efetivadas pelas administrações diretas ou centralizadas, como também pelas indiretas ou descentralizadas.

Diz ainda que do saldo na conta Restos a Pagar deve-se suprimir o montante de R$ 927.463,18, por entender que são despesas de operação de crédito e de convênio, senão vejamos:

A instrução alerta para as facilidades que a técnica contábil usualmente utilizada na administração pode proporcionar neste momento no que diz respeito ao empenhamento das despesas. Primeiro em virtude do mencionado no art. 35 da lei 4.320/64, em que se reconhece a despesa no momento em que a mesma é empenhada, atendendo assim, ao regime de competência, então todas as despesas acima descritas deveriam, como foram, obrigatoriamente, empenhadas.

Segundo que é permitido, através de procedimento regular, anular as despesas que não foram liquidadas, ou seja, somente passaram pelo estágio do empenho.

Terceiro que as despesas com obras (pavimento) podem ser empenhadas seguindo o descrito no projeto e também atendendo ao cronograma físico- financeiro, onde é permitido a administração municipal empenhar somente os valores constantes do projeto para aquele exercício, evitando "falsos" resultados orçamentários negativos.

A despesa com a empresa Kolina Araranguá Veículo Ltda foi despesa liquidada, ou seja, o material ou o bem foi recebido pela administração municipal, fazendo com que surgisse uma obrigação de curto prazo nesse instante e assim, como não foi quitada até 31 de dezembro do ano de 2004, obrigatoriamente, deveria ser, como foi, inscrita em restos a pagar.

As despesas que se seguem com o credor SETEP – Topografia referem-se a pavimentação e que deveriam ser empenhadas conforme o andamento da obra, evitando dessa forma uma superavaliação da despesa, interferindo assim, no resultado orçamentário.

O que diz respeito a ausência de recursos financeiros por parte dos financiadores das respectivas despesas, alerta-se que deveria ser seguida uma rotina de desembolso coadunada com o ingresso efetivo dos convênios, evitando dessa forma o surgimento desse tipo de déficit.

No tocante as intempéries acometidas pelo Município no transcorrer do exercício em exame, realmente são problemas surgidos sem que haja possibilidade de planejamento, mas no mesmo instante em que o responsável almeja justificar o déficit, através da inserção de despesas por conta do acontecido, não se pode esquecer que esse mesmo responsável deixou de indicar quanto recebeu de recursos financeiros de outras entidades (cita-se a ELETROSUL) para fazer frente ao fato ocorrido.

Em face de todo o exposto, houve desequilíbrio entre a arrecadação da receita e o empenhamento da despesa, fazendo com fosse gerado o déficit orçamentário da ordem de R$ 1.791.881,94.

(Rel. N.º 5090/2005, de prestação de contas do Prefeito, referente ao ano de 2004 - Pedido de Vistas, item A.2.a)

Manifestação da Unidade:

" Inicialmente, o Órgão Técnico deste Tribunal de contas apontou a existência de um déficit orçamentário (consolidado) de R$ 1.791.881,94 que, absorvido parcialmente pelo superávit financeiro do exercício anterior ( R$ 719.346,37) ficaria em R$ 1.072.535,57.

Se considerarmos o superávit Financeiro do exercício anterior, o déficit orçamentário inicialmente apurado, recuaria para R$ 1.072.535,57, correspondendo a 4,62% das receitas arrecadadas pelo município no exercício financeiro de 2004, podendo ser considerado razoável.

Cabe registrar , também, que ao longo do exercício de 2004, o município se viu diante de situações anormais, caracterizadas como emergência o que afetou sobremaneira a regularidade da execução orçamentária, tendo em vista a necessidade da realização de despesas não previstas.

E decorrência desse fato, foi necessária a criação de programas emergenciais para a manutenção dos serviços da secretaria municipal dos transportes , obras e serviços públicos, em especial os serviços de coleta e transporte de lixo urbano, limpeza e conservação das vias e logradouros públicos, demandada , inclusive, pela contratação temporária de pessoal, conforme decretos n° 060, e 080, ambos de 2004.

Além das situações de emergência, que ocorreram no município, há que se considerar o não cumprimento, por parte do BNDS de contratos de financiamento e do Governo do estado, referente a convênio, dos repasses devidos, no valor de R$ 927.463,18, cujas despesas foram realizadas.

Se os órgãos, contratados e conveniados, tivessem cumprido o cronograma dos repasses devidos, o déficit orçamentário seria reduzido para R$145.072,39, o que representaria um percentual de 0,62%, em relação a receita arrecadada de R$ 23.173.306,79.

A administração Municipal, ao assumir compromissos, tinha como certo os repasses programados, para que pudesse fazer os devidos pagamentos, mesmo porque, contratualmente era exigido que as empresas contratadas, cumprissem as etapas dos serviços ou das obras para que, então houvesse a liberação dos recursos. O que não se esperava era que os órgãos responsáveis pelos repasses descumprissem os prazos estabelecidos.

Verifica-se portanto, que apesar de todas estas situações , a administração municipal de Imbituba, encerrou o exercício 2004 com observância ao perfeito equilíbrio entre as receitas e as despesas, sendo que déficit verificado, foi parcialmente suprido pelo superávit financeiro do exercício anterior, e que o valor residual decorria das despesas para as quais haviam recursos assegurados por operações de crédito e por convênio, não comprometendo a situação financeira no exercício subseqüente.

Não procede, desta forma, o enquadramento do ex - prefeito pelo descumprimento do art. 48, 'b' da lei 4320/64, prevendo essas variáveis, que independem de vontade do administrador, ao prever o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, não o faz como procedimento compulsório, mas sim "na medida do possível..."

Como se vê, as normas legais não estabelecem o equilíbrio orçamentário e financeiro" como objetivo final e taxativo da administração pública, mas sim como um ideal a ser buscado e perseguido por todo o administrador, sem descuidar, porém , do atendimento às necessidades da administração e da sociedade.

Durante o exercício de 2004, todos os esforços foram envidados para alcançar o equilíbrio entre a receita e despesa orçametária, entretanto, como demonstramos, as intempéries e a falta de atendimento aos compromissos assumidos pelos órgãos relacionados, levaram a um déficit orçamentário que, com certeza não veio a afetar a gestão do exercício seguinte, face sua pequena relevância.

Considerações da instrução:

Quanto a referida restrição, apesar do responsável ter se manifestado, ressaltamos que para evitar duplicidade na aplicação de multa, uma vez que na apuração do resultado orçamentário consolidado foram consideradas as receitas e despesas da Administração Direta ( Prefeitura) e Indireta ( Fundos, Fundações e Autarquias), e considerando que o Déficit orçamentário da Prefeitura consta como restrição neste processo, e os déficts/superávits das demais unidades já fazem parte dos respectivos PCA - Prestação de Constas do Administrador, desconsidera-se a restrição.

A.2 - Déficit de execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$ 1.520.413,33, representando 8,84% da sua receita arrecadada no exercício em exame (R$ 17.188.099,07), o que equivale a 1,06 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em desacordo ao artigo 48, "b" da Lei 4.320/64 e artigo artigo 1º, § 1º, da Lei Complementar nº. 101/2000 (LRF), parcialmente absorvido pelo superávit financeiro do exercício anterior (R$ 529.628,13).

O Balanço Orçamentário (centralizado) registra Receita Orçamentária de R$ 17.188.099,07 e a Despesa Orçamentária de R$ 18.708.512,40, evidenciando déficit de execução orçamentária de R$ 1.520.413,33, resultante da não observância ao equilíbrio na execução do orçamento, representando 8,84% da receita arrecadada no exercício em exame, o que equivale a 1,06 arrecadação mensal - média mensal do exercício.

(Rel. N.º 5090/2005, de prestação de contas do Prefeito, referente ao ano de 2004 - Pedido de Vistas, item A.2.b)

Manifestação da Unidade:

"De acordo com o balanço orçamentário ( centralizado), do exercício de 2004, a receita orçamentária arrecadada, somou R$ 17.188.099,07 e a despesa orçamentária R$ 18.708.512,40, resultando no déficit orçamentário de R$ 1.520.413,33, representando 8,84%, da receita arrecadada no exercício, o que equivale a 1,06 arrecadação da mensal-média do exercício.

Como já citamos no item anterior, a administração municipal sofreu diversas situações de emergências, durante o exercício de 2004, ocasionando a realização de despesas imprevisíveis, como a contratação temporária de pessoal para atendimento de emergência em obras e serviços de limpeza e conservação de vias públicas.

Os contratos de financiamento com o BNDS e BADESC, bem como o convênio com o governo do estado, através da secretaria estadual de infra estrutura, cujos repasses programados para o exercício de 2004 e, que só se efetivaram no exercício seguinte, contribuiram para o surgimento de déficit orçamentário."

Considerações da Instrução:

No que se refere as situações de emergência, destaca-se que o ente não identificou quais despesas realizou em virtude das intempéries que atingiram o município; além de que , também não identificou os recursos financeiros recebidos de outras entidades para custear as despesas em razão das situações anormais.

Quanto a ausência de ingresso de receitas provenientes de contratos de financiamento com o BNDS e BADESC, bem como o convênio com o governo do estado no exercício de 2004, convêm ressaltar o disposto no artigo 35 da Lei 4320/64.

"Art. 35 - Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas.;

II - as despesas nele legalmente empenhadas"

Considerando a legislação acima, as receitas devem ser registradas pelo regime de caixa, ou seja, se o recebimento dos convênios firmados em 2004 só foram efetivados em 2005, esses ingressos não podem ser incluidos na apuração do resultado orçamentário de 2004.

Portanto diante do acima exposto, permanece como restrição o déficit de execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado, no valor de R$ 1.520.413,33, representando 8,84% da sua receita arrecadada no exercício em exame ( R$ 17.188.099,07).

A.3 - Utilização de recursos destinados à Reserva de Contingência, no montante de R$ 400.000,00 para fins diversos daqueles preceituados na Lei de Responsabilidade Fiscal, em descumprimento ao artigo 5º, inciso III, alínea "b" da Lei Complementar nº 101/2000

Através da análise das alterações orçamentárias, efetuadas no exercício de 2004, pelo Município de Imbituba, ficou constatado a utilização da reserva de contingência para suplementação de dotações insuficientes, sem evidenciar a ocorrência de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais, em descumprimento à Lei Complementar n.º 101/2000, artigo 5º, inciso III, alínea "b", conforme demonstrado no quadro a seguir:

A utilização dos recursos provenientes da Reserva de Contingência realizada pela Unidade deveria ter como fundamento o preceituado no artigo 5 º, inciso III, alínea "b" da Lei Complementar nº 101/2000, como segue:

"Art. 5º - O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

[...]

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos."

Sobre o assunto em tela, este Tribunal de Contas manifestou-se em seus pareceres. Transcreve-se, a seguir, trechos dos Pareceres nº 698/01 e 095/02, respectivamente:

"Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal não mais cabe utilizar a Reserva de Contingência para suplementação de dotação por qualquer motivo, mas apenas para fazer frente a pagamentos de despesas inesperadas (passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos)."

"Desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) a Reserva de Contingência somente poderá ser utilizada para suplementação de dotações orçamentárias visando pagamentos de despesas inesperadas, decorrentes de situações imprevisíveis, como calamidades públicas, fatos que provoquem situações de emergências, etc., ou para cobrir passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos, vedada sua utilização para suplementação de dotações insuficientes por falha de previsão ou por gastos normais da atividade pública."

Por todo exposto, e em razão da Unidade Gestora não prestar informações na Resposta do Ofício Circular TC/DMU 4192/2005 (item A), quanto ao passivo contingente ou evento e/ou risco fiscal ocorrido, constata-se que o Município em comento, no exercício de 2004, utilizou recursos da Reserva de Contingência para fins diversos daqueles preceituados na Lei de Responsabilidade Fiscal, motivando, desta feita, o presente apontamento.

(Rel. N.º 5090/2005, de prestação de contas do Prefeito, referente ao ano de 2004 - Pedido de Vistas, item B.1.1.2)

Manifestação da Unidade:

"A letra 'b' inciso III do art. 5° da LC 101/2000, determina que, os recursos orçamentários da reserva de contingência, sejam utilizados, quando necessários, para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Deve-se observar no entanto, que a lei 4320/64, em seu art. 43,§1°, III ao elencar fontes de recursos para abertura de créditos especiais e suplementares, inclui, entre elas, a anulação parcial ou total de dotações orçamentárias.

O ar. 8° da Portaria Interministerial n° 163 da Secretaria do tesouro Nacional, assim define a conta " Reserva de Contingência".

"Art. 8° - A dotação Global denominada reserva de contingência", permitida para a União no art. 91 do Decreto Lei 200 de 20 de fevereiro de 167, ou em atos das demais esferas do governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5°, inciso III, da LC 101/2000, sob a coordenação do órgão responsável pela sua destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas do governo pelo código 9.999.9999.xxxx.xxxx, no que se refere ás classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o x representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento"

A secretaria do Tesouro nacional, em consulta efetuada pela FECAM sobre o assunto, através de sua Nota Técnica 152/2006/GENOC/CCONT - STN, assim se manifestou: (cópia anexa)

1. Como se sabe, "contingência" denota uma situação de risco que apresenta um grau de incerteza quanto à sua ocorrência. Assim, a inexistência de uma reserva de contingência no orçamento anual advém da impossibilidade de previsão do valor exato - ou mesmo a incerteza quanto a concretização - de todos os elementos que compõem o orçamento.

Nas palavras de Carlos Valter do Nascimento, às páginas 48 e 49 do livro "Comentários á Lei de Responsabilidade Fiscal", vários autores, editora Saraiva, 2001:

" As reservas de contingências tem por escopo atender perdas que, enquanto sejam previsíveis, são episódicas, contingentes ou eventuais. Por justo motivo é que deve ser prevista em lei sua constituição, com vistas a enfrentar prováveis perdas decorrentes de situações emergenciais.

São as instituidas para o atendimento do eventual ou imprevisto, em razão de projeções equivocadas das receitas. Constituem assim, provisões ou fundos que possam suprir insuficiências das previsões feitas na Lei orçamentária anual relativamente aos gastos assumidos pelo Poder Público. A forma de utilização e o montante das reservas de contingência serão fixados tendo como parâmetro a receita corrente líquida na lei de diretrizes orçamentárias.

Sempre há a possibilidade de revisão dessas reservas, num determinado exercício financeiro, desde que exista motivo plausível para a sua desconstituição e não afete o resultado global do orçamento, mas tão somente o da receita corrente líquida."

2 - Em termos legais, deparamos com duas funções - não necessariamente diversas, como será demonstrado mais adiante - expressamente atribuídas a essa reserva pelo ordenamento jurídico nacional:

2.1 - Preliminarmente, deve-se observar que a Lei 4320/64, ao elencar as fontes de recursos para a abertura de créditos especiais e suplementares, incluiu, entre elas, a anulação parcial ou total de dotações orçamentárias:

" Art 43 - A abertura dos créditos suplementares e especiais dependem da existência de resursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§1° consideram-se recursos para fim deste artigo, desde que não comprometidos:

[...]

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei."

2.1.1 - Assim, como forma de conceder certa flexibilidade ao planejamento orçamentário, o art. 91 do Decreto Lei 200/1967, transcrito abaixo, com redação dada pelo decreto Lei 1763/1980, instituiu a reserva de contingência, apresentando-a como uma dotação global, opcional do orçamento da União, destinado a servir como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais."

"Art. 91 - Sob a denominação da reserva de contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais."

2.1.2 - Portanto, em síntese, o conceito legal subjacente à criação de um instrumento de planejamento orçamentário - na forma de uma dotação global, genérica, intitulada " Reserva de Contingência", cujos recursos seriam, ao longo do exercício, gradualmente anulados e revertidos para outras dotações - é o art. 43 da Lei 4320/64, autorizando o uso de recursos provenientes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias para abertura de créditos especiais suplementares.

2.2 - Com o advento da Lei de responsabilidade fiscal , a reserva de contingência passou a ser item obrigatório do orçamento das três esferas do governo, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, conforme disposição expressa do art. 5°, III dessa Lei:

"Art. 5° - O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível

com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta lei complementar:

[...]

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta lei complementar:

A) vetado

B) Atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos."

2.1.1 - Dessa maneira, percebe-se que a LRF buscou atribuir à Reserva de Contingência a finalidade de atender a eventos imprevistos ou eventuais - atender a contingências propriamente ditas. Assim, nos termos da LRF, a introdução dessa reserva na proposta orçamentária objetiva o atendimento do princípio da prudência fiscal.

3 - A LRF, entretanto, não revogou a disposição Decreto Lei 200/1967, citada anteriormente, com efeito, a Portaria Interministerial SNT/SOF n° 163 de 2001, contemplou os dispositivos dessas duas normas, explicando que é permitido á União, por força do disposto no art. 91 desse decreto lei, ou aos demais entes da federação o uso da reserva de contingência para, além do atendimento ao disposto na LRF, servir como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais.

4 - Finalmente, o Manual de elaboração do Anexo de Metas fiscais e Relatório Resumido da Execução orçamentária, em sua 5° edição, aprovada pela portaria STN n° 587 de 2005, assim define a Reserva de Contingência, à página 98:

" RESERVA DE CONTINGÊNCIA - Essa linha apresenta a reserva, sob a forma de dotação global, não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, destinada ao atendimento de passivos contingente e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, eventos fiscais estes que incluem as alterações e adequações orçamentárias em conformidade com o disposto no § 1° do inciso III do art. 43 da Lei 4320/64, que permite a abertura de créditos adicionais como o cancelamento de dotações orçamentárias, inclusive de reserva de contingência incluída na lei de meios. Sua forma de utilização e montante serão definidos com base na receita corrente líquida, na lei de diretrizes orçamentárias de cada ente da federação, isto é, União, Estados, Distrito federal ou Municípios."

5 - Diante do exposto, concluí-se que, de fato, é permitido o uso, por parte dos entes da federação, da reserva de contingência como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais. Tal uso vale destacar, é plenamente compatível com o objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal - segundo a qual a citada reserva deve ser destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, incluindo-se nestes as alterações e adequações a decorrentes falhas de previsão orçamentária.

6 - Como última observação, cabe lembrar que, consoante determinação expressa da Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 5° , III, deverão ser estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias a forma de utilização e o montante, definido com base na receita corrente líquida, da Reserva de Contingência".

Considerações da Instrução:

No que se refere à Nota Técnica nº. 152/2006 do STN, a qual a Unidade argumenta ser favorável ao uso da Reserva de Contingência para suplementação de Dotações Orçadas a menor, entende esta instrução que tal procedimento contraria o princípio da transparência orçamentária, previsto no art. 2º, da Lei 4.320/64, o qual determina:

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

Considerando o dispositivo legal supra citado, a utilização indiscriminada da Reserva de Contingência por parte das Unidades implicaria da execução de despesas cuja previsão não foi aprovada em lei, por não ter sido especificada quando da elaboração orçamentária.

Na prática, o que existe é uma dotação global, que quando não utilizada para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, estaria infringido os princípios da legalidade e especificidade orçamentária. Donde se conclui que somente se pode utilizar a Reserva de Contingência para acontecimentos estabelecidos no art. 5º, inciso III, alínea "b". Inclusive é esse o entendimento desta Corte de Contas, no parecer nº 1235/2002:

"Assim, a reserva continuará a ser utilizada para suplementação de dotações orçamentárias, mas apenas para despesas novas enquadradas como eventos fiscais imprevistos, ou seja, decorrentes de situações imprevisíveis, como calamidades públicas, fatos que provoquem situações emergências, etc.), ou riscos e passivos contingentes."

Inclusive, nas razões do veto Presidencial à alínea "a" do inciso III, do artigo 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal, a justificativa da utilização da Reserva de Contingência se apoiava nesse pensamento:

"O dispositivo não respeita o princípio que deve nortear a introdução de reserva de contingência na proposta orçamentária: a prudência. A reserva de contingência deve representar proteção contra riscos e passivos contingentes capazes de ameaçar o equilíbrio orçamentário e, como tal, destinar-se a gastos novos, imprevistos. (grifo nosso)

Considerando o vocábulo "contingência", que significa incerteza sobre se uma coisa acontecerá ou não - de acordo com o Dicionário Aurélio, não se pode afirmar que a Reserva de Contingência passou a ter função adicional em decorrência da Lei de Responsabilidade Fiscal, qual seja de possibilitar a criação de despesa não prevista (créditos especiais) ou suplementar dotação orçada a menor (créditos suplementares).

Pode-se inferir, que o adjetivo "Contingência" que qualifica o substantivo "Reserva", já se fazia presente no texto do artigo 91 do Decreto Lei nº 200/67, transcrito abaixo, com redação dada pelo Decreto-Lei nº. 1.763/1980, que instituiu a Reserva de Contingência:

"Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento poderá conter dotação global não especificada destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais".

Conjugando o artigo 91, acima transcrito, com o art. 5º, inciso III, alínea "b", da Lei de Responsabilidade, verifica-se que os passivos contingentes, e outros riscos e eventos fiscais imprevistos são espécies do gênero "contingência", que não devem ser confundidos com dotação mal planejada ou orçada a menor.

Assim sendo, o que se estava praticando por muitos anos nas esferas públicas é uma interpretação não adequada do termo "Contingência", visando atender interesses daqueles administradores cujo orçamento não passava de mera peça decorativa, sem planejamento e estimativas realísticas dos interesses públicos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, veio reafirmar o conceito de planejamento orçamentário fiscal responsável, utilizando-se da Reserva de Contingência para adequar e corrigir situações imprevistas, envolvendo passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. É nesse sentido que deve ser compreendido o disposto no Decreto-Lei nº 200/1967, com redação dada pelo Decreto-Lei nº 1.763/1980, quando se afirma que a Reserva de Contingência poderá ser usada para abertura de créditos adicionais. Créditos adicionais estes destinados ao atendimento do que prevê atualmente a LRF, artigo 5º, inciso III, alínea "b":

"Art. 5º O projeto de lei orçamentária, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

(...)

III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretirizes orçamentáris destinado ao :

a) (VETADO)

b) Atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos".

Considerando o que determina a lei em análise, verifica-se ser possível a utilização, por parte dos entes federados, da Reserva de Contingência como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais, suplementares ou especiais, desde que se destinem a atender a passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Nesse sentido, as alterações e adequações orçamentárias estariam consignadas a elementos, cuja previsão orçamentária inicial se mostrou insuficientemente ou ausente, nos termos do que determina a LRF em seu art. 5º, III, "b". A partir desse entendimento, a Reserva de Contingência não se constituiria numa espécie de fundo para comportar erros e equívocos na previsão de receitas e despesas orçamentárias, oriundos de um mal planejamento. Para essas últimas situações, poder-se-ia utilizar as demais fontes de recursos, por exemplo, superávit financeiro, excesso de arrecadação, anulação parcial ou total de dotações, excluídas a da Reserva de Contingência, bem como o produto de operações de créditos autorizadas em lei. E ainda, se assim não fosse, tendo o ente se utilizado da Reserva de Contingência na suplementação de quaisquer eventos imprevistos, independentemente do estabelecido na LRF, correria o risco de não possuir dotação suficiente e realizar despesa sem aprovação Legislativa.

Pelo que se apresenta, entende essa instrução técnica que a Nota Técnica nº 152/2006 não serve como justificativa para defesa, considerando que ela contraria os princípios orçamentários da transparência fiscal, da legalidade e da especificidade da despesa, além de se basear em entendimento contrário ao Parecer 1235/2002 desta Corte de Contas, o qual não foi ainda refogado.

Assim sendo, permanece a restrição.

CONCLUSÃO

À vista do exposto no presente Relatório de Reinstrução, referente à decisão do Tribunal Pleno, em sessão de 21/12/2005, para que se proceda, em processo apartado a análise no que diz respeito às restrições evidenciadas nos itens II.B.1, II.B.2 e II.B.8 , da parte conclusiva do Relatório n.º 5090/2006, que integra o Processo n.º PCP 05/00809542, entende a Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, com fulcro nos artigos 59 e 113 da Constituição do Estado c/c o artigo 1º, inciso III da Lei Complementar n.º 202/2000, que possa o Tribunal Pleno, decidir por:

1 – CONSIDERAR IRREGULARES, na forma do artigo 36, § 2º, "a" da Lei Complementar n.º 202/2000, os atos abaixo relacionados, aplicando ao Sr. Osny Souza Filho, CPF 30583993915, residente à Avenida Conselheiro Itamar Luiz da Costa, s/ nº, Nova Brasília, Cep: 88780000 multas previstas no artigo 70 da Lei Complementar n.º 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:

1.1.1 - Déficit de execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$ 1.520.413,33, representando 8,84% da sua receita arrecadada no exercício em exame (R$ 17.188.099,07), o que equivale a 1,06 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em desacordo ao artigo 48, "b" da Lei 4.320/64 e artigo artigo 1º, § 1º, da Lei Complementar nº. 101/2000 (LRF), parcialmente absorvido pelo superávit financeiro do exercício anterior (R$ 529.628,13) (item A.2 deste relatório);

1.1.2 - Utilização de recursos destinados à Reserva de Contingência, no montante de R$ 400.000,00 para fim diverso daqueles preceituados na Lei de Responsabilidade Fiscal, em descumprimento ao artigo 5º, inciso III, alínea "b" da Lei Complementar nº 101/2000 (item A.3);

2 – DAR CIÊNCIA da decisão com remessa de cópia do Relatório de Reinstrução n.º 1989/2006 e do Voto que a fundamentam ao responsável Sr. Osny Souza Filho e ao interessado Sr. José Roberto Martins, atual Prefeito Municipal de Imbituba.

É o Relatório.

DMU/DCM 8, em 31/10/2006.

Salete Oliveira

Auditor Fiscal de Controle Externo

Chefe de Divisão

DE ACORDO

EM..../...../.....

Luiz Carlos Wisintainer

Coordenador de Controle

Inspetoria 4

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS - DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina. Fone: (048) 221 - 3764 Fax: (048) 221 - 3730. Home-page: www.tce.sc.gov.br

PROCESSO	PDI - 06/00064204
UNIDADE	Prefeitura Municipal de Imbituba
ASSUNTO	Restrições constantes do Relatório de Contas Anuais apartadas em autos específicos por decisão do Tribunal Pleno - Reinstrução

ÓRGÃO INSTRUTIVO

Parecer - Remessa

Ao Senhor Conselheiro Relator, ouvida a Douta Procuradoria, submetemos à consideração o Processo em epígrafe.

TC/DMU, em ...../....../.......

GERALDO JOSÉ GOMES

Diretor de Controle dos Municípios